Criterios de ordenación territorial en la planificación de

TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: Criterios de ordenación territorial en la
planificación de polígonos industriales: el caso de Navarra.
AUTOR 1: Aldert de Vries
Email: [email protected]
AUTOR 2: Adriana Sesma Goñi
Email: [email protected]
DEPARTAMENTO: Observatorio Territorial de Navarra, Navarra de Suelo
Residencial, S.A. (NASURSA)
UNIVERSIDAD: ÁREA TEMÁTICA: Gobierno y ordenación de territorio
RESUMEN:
Un importante objetivo de la ordenación territorial en las distintas regiones es promover
la competitividad mediante decisiones de localización de actividades económicas. Estas
decisiones pueden resultar conflictivas al intentar conjugar diferentes criterios que
pueden requerir soluciones opuestas, como son la demanda de mercado, el desarrollo
económico equilibrado, o los impactos ambientales y sociales. Además, es muy común
1
que se desarrolle una competencia entre municipios y regiones para intentar atraer el
máximo de empresas posibles.
En este artículo analizamos cómo se relaciona la evolución de los polígonos industriales
en la Comunidad Foral de Navarra con dos aspectos fundamentales de la ordenación de
territorio: el uso eficiente del suelo, y el equilibrio territorial. Analizada la información
disponible, se concluye que existe una tendencia de fuerte expansión de polígonos
industriales concentrada en los ejes de comunicación. También se aprecia que el uso del
suelo industrial es más eficiente en áreas con limitaciones orográficas o donde existe
una mayor presión del mercado. En cuanto al equilibrio territorial, la evolución de los
polígonos industriales ha contribuido a una mayor concentración en los antiguos centros
industriales de la región, a pesar de la existencia de una serie de promociones de
polígonos públicos en algunas cabeceras de valle que han diversificado algo mas la
oferta de suelo industrial.
Los análisis presentados invitan a una mayor reflexión y coordinación con otros
instrumentos de planificación territorial, en la planificación y promoción de los
polígonos industriales. En este sentido, podrían resultar de interés las experiencias
desarrolladas en algunos países europeos, sobre todo en cuanto a pronósticos de futura
demanda y la aplicación de determinaciones para promover un uso más eficiente del
suelo industrial. En cuanto al equilibrio territorial, es necesario, además de favorecer la
oferta de suelo industrial en áreas menos favorecidas, estudiar las posibilidades reales
de atraer empresas a estas áreas.
PALABRAS CLAVE: (máximo 6 palabras)
Ordenación de Territorio, Suelo Industrial, Desarrollo económico, Localización de
empresas, equilibrio territorial, uso eficiente
2
1. Introducción
Los polígonos industriales constituyen un aspecto fundamental en la ordenación de
territorio, ya que facilitan el desarrollo empresarial y, por tanto, la competitividad de un
área geográfica concreta. Sin embargo, en algunos casos el afán de generar mejores
oportunidades económicas lleva a la planificación de polígonos sobredimensionados o
localizados en áreas con escasas oportunidades de generación de empresas.
En este artículo analizamos cómo se ha desarrollado la actividad económica en la
Comunidad Foral de Navarra - en particular en los polígonos industriales – y cómo esa
evolución se conjuga con dos aspectos fundamentales de la ordenación de territorio: el
uso eficiente del suelo y el equilibrio territorial. La selección de estos dos aspectos se
basa en la importancia que los mismos tienen para un desarrollo ordenado del territorio,
aunque, a conciencia, se han excluido otros aspectos también importantes, como son los
relacionados con la sostenibilidad (gestión de recursos naturales como agua), la
movilidad (transporte público, congestión) u otros temas de importancia social
(accesibilidad a puestos de trabajo de calidad).
Para abordar esta temática, en primer lugar se contextualiza el desarrollo de polígonos
industriales revisando bibliografía sobre la evolución, características, localización y
gestión de las actividades industriales. Después se hace una breve explicación
metodológica enfocada a la calidad de datos disponibles sobre delimitación y uso de
polígonos industriales. En el tercer lugar se describe la evolución del sector industrial en
Navarra, seguido por un análisis de los polígonos industriales y una breve revisión de
las intervenciones públicas en este sentido. Al final del artículo se evalúan las
tendencias presentadas desde los criterios de uso eficiente del suelo y equilibrio
territorial, terminando con unas conclusiones y recomendaciones para futuras
investigaciones.
2. Tendencias recientes en la localización de actividades industriales
Como
describe
Pascual
(2006)
en
su
relatoría
de
comunicaciones
sobre
transformaciones productivas y espacios de actividad en las áreas urbanas, en las II
Jornadas de Geografía Económica de la AGE, existen tres dimensiones que engloban y
sistematizan los procesos más significativos que están teniendo lugar en las ciudades
españolas: la transformación de las actividades industriales, su impacto en los patrones
de localización y la intervención de agentes públicos.
En primer lugar, el peso de la actividad productiva en las economías urbanas y
regionales se ha reducido sensiblemente, más notablemente en las tasas de empleo
industrial. Sin embargo, debido al aumento de la intensidad de capital y a la mejora de
la eficiencia productiva de las empresas, el valor real de la producción industrial se ha
incrementado en este mismo periodo. Existe claramente un desmantelamiento
progresivo de empresas y actividades de demanda débil pero se detecta, al mismo
tiempo, el fortalecimiento de determinadas líneas de especialización productiva y un
reforzamiento de sectores tecnológicos de superior intensidad.
Otra tendencia que se ha observado es la reducción de los grandes centros de trabajo
industrial como consecuencia de la segmentación de tareas, provocando el nacimiento
de numerosas pequeñas y medianas empresas interconectadas entre sí. En este sentido,
el porcentaje de empleos que se ocupan de bienes intangibles y servicios, se ha visto
aumentado en detrimento de aquéllos que se ocupan de los bienes tangibles.
Estos cambios del sector industrial conducen a una transformación de los espacios
productivos.
Una
tendencia
observada
es
la
del
progresivo
abandono
y
desmantelamiento de antiguas instalaciones fabriles, liberando superficies más o menos
extensas de suelo, sometido a un rápido proceso de revalorización. En muchos casos se
trata de los polígonos más próximos a los espacios centrales de la ciudad. Otra
tendencia es el incremento de la intensidad de ocupación en localizaciones con ventajas
específicas por la instalación de nuevas industrias altamente tecnológicas, o de centros
de investigación y desarrollo. A su vez, esa tendencia favorece la expulsión de las
empresas propiamente de fabricación a zonas mas alejadas. Esa expulsión desencadena
el traslado de estas actividades o la instalación de otras nuevas de similares
características en los grandes ejes de comunicación, consolidando el modelo axial de
localización de la actividad industrial.
La consecuencia de estos procesos es que la superficie destinada a la actividad industrial
está aumentando a un ritmo acelerado. A nivel de Europa, esta superficie aumentó en un
15% entre los años 1990 y 2000, mientras que España vivió un aumento de 58% en
4
este mismo periodo, según los datos del Corine Land Cover de la Agencia Europea de
Medio Ambiente (EEA, 2006).
Aunque los procesos de relocalización se desarrollan de manera relativamente
espontánea, la intervención de agentes públicos puede tener un impacto importante. Una
competencia pública que puede influir claramente la definición de instrumentos de
ordenación territorial con criterios de localización de la industria, aunque es cada vez
más frecuente una implicación mucho más activa en la dinamización de las economías
regionales. No obstante, Pascual observa que la intervención de instancias públicas se
caracteriza por ser compleja y, en muchos casos, descoordinada a pesar de varias
iniciativas que intentan analizar y canalizar el desarrollo industrial de una manera
ordenada1.
Por lo que apuntan autores como Pascual (2007), Méndez (2006) y Caravaca (2006),
existen 6 diferentes estrategias de promoción y ordenación industrial en España, como
son: 1) la regeneración urbanística de espacios industriales en desuso,
2) la
modernización de antiguos espacios industriales, 3) la promoción de nuevas áreas de
actividad empresarial, 4) la construcción de parques y polígonos especializados
sectorialmente, 5) la creación de plataformas y zonas de actividad logística y 6) la
configuración de entornos atractivos y especializados, mediante una oferta de servicios
de calidad. En la práctica, el mayor esfuerzo sigue enfocándose en la promoción de
nuevas áreas económicas, aunque las otras políticas, de las enumeradas, están ganando
presencia.
En otros países europeos, como Alemania, Bélgica, Francia, Gran Bretaña y Holanda, se
desarrollan intervenciones similares. En general, el objetivo dominante es el crecimiento
económico, pero criterios como la sostenibilidad, el uso eficiente del suelo (sobre todo
en áreas rurales donde el mercado de suelo es débil y los municipios compiten por atraer
empresas) y la calidad paisajística del lugar son temas recurrentes en las políticas
industriales. A la vez, se ve que la propia reestructuración de antiguos espacios
industriales aún recibe relativamente poca atención (Gorter y Olden, 2007).
1
El Pacto Industrial Metropolitano de Barcelona, el Observatorio Industrial de la Ciudad de Madrid, o el
Ebrópolis en Zaragoza
5
Es notable que la información sobre la disponibilidad y desarrollo de los polígonos
industriales esté muy fragmentada en la mayoría de los países analizados. Además,
pocos países cuentan con estudios con prospectivas nacionales sobre las necesidades de
polígonos industriales o áreas económicas a un futuro. También se concluye que la
atención hacia los polígonos industriales en la ordenación del territorio es reducida en
comparación con otros temas, posiblemente por tratarse de un tema de carácter mas
sectorial. Como consecuencia, en todos los países analizados se encuentran con que la
proliferación de nuevas áreas empresariales tiene ciertos impactos negativos en el uso
del suelo y la distribución eficiente de los polígonos.
3. Metodología y calidad de datos
Este artículo centra su análisis en el desarrollo de los polígonos industriales y, más en
concreto, en su uso eficiente y el equilibrio territorial que genera en Navarra. Antes de
entrar en la descripción y el análisis es necesario aclarar los conceptos y conocer las
posibilidades y limitaciones de los datos disponibles.
Primero, definamos lo que se entiende por un polígono industrial. Para ello recorremos
al Sistema de Información sobre Ocupación del Suelo de España (Equipo SIOSE,
2007)2, que define el suelo con cobertura industrial como “un área de superficie
artificial de extensión mayor de 1 ha en la que existen instalaciones destinadas a la
obtención, elaboración, transformación, reparación, almacenamiento y distribución de
productos”.
En un caso ideal se dispondría de información del proceso de expansión de los
polígonos en tres fases: 1) los polígonos que ya se encuentran en funcionamiento 2) los
que ya están urbanizados pero aún se encuentran sin actividad y 3) los polígonos
planificados sin urbanización (gráfico 1). Esta información permitiría analizar la
superficie disponible y planificada, así como su relación con la demanda real de suelo
industrial.
2
El mismo SIOSE distingue la cobertura industria en tres subcategorías: polígono industrial ordenado,
polígono industrial sin ordenar e industria aislada. No hemos visto la utilidad de distinguir estas
categorías en este estudio.
6
Gráfico 1: Esquema con tres fases de desarrollo de polígonos industriales
La realidad es otra, como muestra el mapa 1. A grandes rasgos, el mapa de SIOSE ha
delimitado aquellas áreas que albergan actividades industriales y las áreas urbanizadas
para tal fin. Paralelamente existe información de polígonos planificados en los planes
municipales de Navarra. Desafortunadamente, esa información aún no está completa, ya
que se está trabajando en un mapa armonizado de los planes municipales en Navarra en
estos momentos. Además, en aquellos municipios donde sí se dispone de datos digitales
de usos planificados, llama la atención que existen áreas industriales, según el SIOSE,
donde su uso planificado no es industrial. Esa situación demuestra que existe una
necesidad de una depuración de datos, comparando las dos capas de información. Por el
momento, restringimos el análisis a las áreas de actividad industrial ya urbanizadas
basadas en el SIOSE.
Como el mapa de SIOSE es de reciente elaboración y sólo está disponible para el año
2008, se hizo una comparación del mismo con el Mapa de Cultivos y
Aprovechamientos de Navarra (MCA) que ya viene elaborándose desde el 1999 con la
misma escala y, aproximadamente, con la misma metodología. Sin embargo, el MCA
no clasifica la superficie artificial, por lo cual calificamos como polígono industrial en
1999 todas aquellas áreas artificiales que coinciden con un polígono industrial en el año
2008. Como consecuencia, se sobreestima ligeramente el crecimiento real de los
polígonos, ya que se asume que ningún polígono del año 1999 se ha transformado en
otra categoría de uso.
7
Mapa 1: Identificación de polígonos industriales según el SIOSE y los Planes
Generales Municipales. Fuentes: SIOSE, Sistema de Información Territorial de
Navarra (SITNA), Catastro de Navarra, elaboración propia.
Ahora bien, para calcular el uso eficiente en cada polígono se necesitan datos sobre su
ocupación. Como no se dispone de una base de datos georreferenciados de empresas
hemos tenido que usar datos generales de empleo industrial por municipio, lo que
distorsiona bastante el análisis porque puede haber puestos de trabajo industrial fuera de
los polígonos, del mismo modo que puede haber empresas no industriales establecidas
en los polígonos, como por ejemplo una oficina de contabilidad o una empresa de
seguridad. Este problema tiene mayor presencia en los polígonos de uso intensivo, que
se caracterizan por una mezcla de actividades industriales y de servicios3.
3
En otros países como Holanda el seguimiento de políticas de desarrollo de polígonos industriales sí está
orientado hacia los polígonos industriales propiamente planificados. Además se usa el término área de
actividad económica, no restringiendo el uso del polígono a la industria: “un terreno que por su
calificación es apropiado para el uso de comercio, servicios comerciales e industria (Knoben, Traa, 2008,
pag. 43)”.
8
Una medida alternativa es la densidad de edificación de los polígonos. Esa densidad la
medimos comparando la superficie de edificios con uso industrial extraída del catastro
con la superficie del polígono. Ese análisis sí se puede hacer a nivel de cada polígono
industrial, porque cada parcela catastral lleva información sobre el grado de edificación
(mapa 1). Lo que puede afectar al análisis aquí es que el catastro califica ciertos
edificios como oficina, aunque pertenezcan a una empresa industrial.
4. El sector industrial en Navarra y análisis de polígonos industriales
El sector industrial tiene mayor presencia en la Comunidad Foral que en otras regiones
españolas. Aunque el peso de la industria está disminuyendo, el sector aún aporta el
30% del valor añadido de la Comunidad y emplea al 25% de todos los trabajadores.
Algunos de los sectores más significativos son la automoción, concentrado en
Pamplona, y la industria agroalimentaria en el Eje del Ebro. Un sector emergente es la
energía renovable, que emplea a más de 5.000 personas en la Comunidad Foral. En su
conjunto, el sector industrial está fuertemente concentrado en Pamplona, aunque el peso
de la industria en la economía local es mayor en el Eje del Ebro y los valles del norte de
Navarra (mapa 2).
9
Mapa 2: La distribución de empleo industrial en Navarra (2008). Fuente: Tesorería
General de la Seguridad Social, elaboración propia.
Los polígonos industriales en Navarra tienen una marcada distribución que se
caracteriza por tres componentes: el núcleo industrial alrededor de Pamplona, los ejes
de comunicación y la concentración en algunas cabeceras de valle como Aoiz o
Lekunberri (mapa 3). Sin embargo, no todos los ejes conforman un elemento
estructurante para la localización de polígonos. El Eje del Ebro es el corredor de mayor
importancia industrial, seguido por el corredor de la Sakana y, en menor medida, el de
la autopista Pamplona – Tudela. La nueva autovía de Santiago (Pamplona – Logroño)
aún no configura un eje industrial, ni lo hace la autovía del Pirineo, en los dos casos
debido a su reciente construcción. Tampoco las cabeceras de valle tienen un peso igual
en la distribución de polígonos.
El crecimiento de los polígonos industriales en los últimos diez años ha seguido, a
grandes rasgos, las mismas características. Es notable cómo Pamplona refuerza su
10
situación de centro industrial, pero también se puede apreciar que el Eje del Ebro parece
haber surgido como segunda potencia en cuanto a suelo industrial, mientras que en otras
áreas, como Tierra Estella y todo el norte de Navarra, el crecimiento de suelo industrial
ha sido inferior. Además, en estas últimas áreas, las oferta se encuentra mas
fragmentada y está constituída por una gran cantidad de polígonos reducidos dispersos
por el territorio, mientras que en Pamplona y, en menor medida, en el Eje del Ebro la
oferta se concentran en polígonos grandes.
11
Mapa 3: Distribución de polígonos industriales en Navarra (1999-2008). Fuente:
SIOSE, elaboración propia
Un elemento que no se puede reflejar en los mapas es la especialización de los nuevos
polígonos. En algunos casos se han creado polígonos especializados, como la Ciudad
Agroalimentaria en Tudela y la Ciudad del Transporte o la Ciudad de la Innovación en
Pamplona. En otras zonas de Navarra también existe esa tendencia a la especialización
todavía no reflejada en polígonos especializados. Otro elemento que no está plasmado
en el mapa es la reestructuración de antiguos polígonos industriales (ver también
sección sobre metodología y datos), aunque en Navarra aún no existen muchos ejemplos
ya que la industrialización de la región se inicia en los años sesenta en la Comunidad y
todavía no existen muchas instalaciones obsoletas.
12
5. La intervención de agentes territoriales
Navarra tiene una larga tradición de políticas industriales. Fue el Programa de
Promoción Industrial de Navarra el que impulsó el auge industrial a partir de los años
sesenta. Otra política, mas reciente que ha resultado exitosa son los planes energéticos
de Navarra de los años 1990 y 2000, que posicionaron a la Comunidad en la vanguardia
del sector. Además, con la creación de centros tecnológicos como el Centro Nacional de
Energías Renovables (CENER), el Centro de Investigación Médica Aplicada (CIMA) o
el Centro de Innovación Tecnológica de Automoción de Navarra (CITEAN) se quiere
impulsar la creación de más industria de alto valor añadido. Actualmente se está
elaborando el Plan Moderna, que apuesta por un nuevo modelo económico basado en
una serie de clusters especializados.
Para la promoción y gestión de polígonos industriales de carácter público se creó a
principios de los años 90 la Sociedad Pública NASUINSA. Según datos aportados desde
la Sociedad, la entidad gestiona actualmente alrededor de 2.350 hectáreas. Los
polígonos públicos
que gestiona la Sociedad Pública tienen una distribución
ligeramente distinta a lo que se ha visto en los polígonos en general (mapa 4).
13
Mapa 4: Polígonos industriales gestionados por instituciones públicas (situación marzo
2009). Fuente: Nasuinsa, elaboración propia.
Desde la ordenación de territorio existen diferentes políticas que afectan la localización,
el tamaño y las características de los polígonos industriales. La Estrategia Territorial de
Navarra (Navarra, 2005) contiene muchas directrices que son directamente aplicables a
las decisiones en torno al desarrollo de polígonos industriales. Algunas dan pautas sobre
la localización en Navarra: concentración en cabeceras de valle (24), en Tudela (34) o
en las ciudades medias que conforman el área polinuclear central, como son Alsasua,
Estella, Tafalla y Sangüesa (42). Otras orientan las decisiones hacia el uso eficiente del
suelo, preservando suelos agrarios (80), ubicando nuevos polígonos en los núcleos de
población existentes (38). Y hay una serie de directrices más que hablan de construir
espacios atractivos, parques tecnológicos, facilitando el transporte público, y, por
supuesto, la atracción de empresas foráneas de capacidad tecnológica contrastada.
14
En estos momentos se están elaborando los Planes de Ordenación de Territorio
(Navarra, 2009), que traducen estas directrices en unas determinaciones orientativas o
incluso vinculantes sobre las distintas áreas de planificación territorial en Navarra. En
estos documentos se proponen ya nodos de actividad y perfiles económicos orientados
hacia el fortalecimiento del Modelo de Desarrollo Territorial del futuro.
6. El uso eficiente del suelo
Como hemos dicho antes un criterio importante de los Planes de Ordenación de
Territorio en Navarra es el uso eficiente del suelo. La traducción de este criterio a un
indicador evaluable no es una labor fácil, no sólo por los problemas de disponibilidad de
datos fiables sobre superficies y usos, sino también por las diferentes interpretaciones
que se pueden dar a lo que es un uso eficiente. Proponemos aquí tres indicadores que
nos pueden dar pautas sobre si en Navarra se está usando el suelo industrial de una
manera eficiente o no.
Un primer indicador es el aumento del suelo industrial como tal. En la tabla 1 hemos
resumido los datos de tres diferentes fuentes. A pesar de las diferencias por las
metodologías aplicadas y las distintas escalas de trabajo, las primeras dos fuentes
coinciden en que la superficie de los polígonos industriales ha aumentado alrededor de
150 hectáreas por año en los últimos 20 años, rondando un crecimiento del 5% anual. El
ritmo de crecimiento de suelos industrial supera el aumento de la superficie urbana, que
en España y Navarra de por sí ya ronda cifras extremadamente altas en comparación con
el contexto europeo, según la Agencia Europea del Medio Ambiente (EEA, 2007). En el
mapa 5 se nota que la mayor expansión se concentra en Pamplona y el Eje del Ebro
aunque, en términos relativos, las áreas rurales como Tierra Estella o el Pirineo están
creciendo más rápidamente.
15
Tabla 1: Crecimiento de uso del suelo en vivienda e industria en Navarra. Fuentes:
Corine Land Cover de la Agencia Europea Ambiental (EEA), SIOSE y Catastro de
Navarra, elaboración propia.
Crecimiento
Fuente
Categoría de uso
Corine
Superficie
anual
(en hectáreas)
1990-2000
2000-2008
(ha) (%)
(ha) (%)
1990
2000
2006
Tejido urbano continuo
3653
3900
4333
25
0,7%
72
1,8%
Tejido urbano discontinuo
532
1323
1849
79
14,9%
88
6,6%
Industria y comercio
1198
2757
3578
156 13,0%
137 5,0%
Total urbano
5384
7981
9760
260 4,8%
297 3,7%
1999
2008
vivienda)
5542
7064
169 3,1%
Industria
3255
4902
183 5,6%
Total urbano
10796
13974
353 3,3%
1990
2001
2008
Vivienda
2259
2814
3293
50
2,2%
68
2,4%
Industria
595
860
1053
38
6,4%
28
3,2%
Total urbano
11201
15016
16997
545 4,9%
SIOSE
Urbano mixto (mayormente
Catastro
283 1,9%
Mapa 5: Crecimiento de superficie de polígonos industriales entre 1999 y 2008, en
términos absolutos (a) y relativos (b). Fuente: SIOSE, elaboración propia
16
Un segundo indicador que se propone es el número de empleados por hectárea de suelo
industrial. En estos momentos es imposible calcular este indicador con precisión debido
a la falta de datos sobre las empresas establecidas en los polígonos y el número de
empleados que trabajan en ellas. Por llegar a una aproximación, se incluye el total de
empleados en el sector industrial de cada zona, suponiendo que todos los trabajadores
en el sector industrial realmente trabajen en una empresa establecida en un polígono
industrial y que no haya empresas de otros sectores (construcción, servicios, agricultura)
con sede en el mismo polígono.
A nivel de Navarra se puede constatar que el suelo industrial crece mucho más rápido
que el número de empleados en el sector industrial, lo que nos lleva a la conclusión de
que se está disminuyendo la intensidad del uso. Geográficamente, las tendencias
difieren según cada área dentro de la comunidad (mapa 6a). Particularmente, los valles
del norte de Navarra (Sakana, Baztan), Pamplona y el Eje del Ebro presentan un uso
más intensivo que otras áreas. Una explicación podría ser las limitaciones orográficas en
el norte o los elevados precios, asociados a una mayor presión del mercado en
Pamplona.
Mapa 6: Densidad de empleo por polígono industrial (a), y Densidad de edificios
industriales en los polígonos industriales (b). Fuentes: Tesorería General de la
Seguridad Social, SIOSE, Catastro de Navarra, elaboración propia.
17
El tercer indicador mide la densidad de edificación por polígono industrial, calculando
la relación entre la superficie construida con fines industriales y el área del polígono.
Cuantos más pisos se construyan en un edificio con uso industrial y/o cuando más
espacio ocupe este edificio en comparación con las áreas verdes, más eficiente será el
uso. Según este indicador, la eficiencia de uso de suelos industriales en Navarra ha
disminuido en el periodo 1999-2008, ya que el crecimiento de la superficie catastral de
edificios industriales fue inferior al crecimiento de los propios polígonos industriales
(tabla 1). Según el mapa 6b, la zona con más eficiencia de uso está ubicada en
Pamplona y en el norte de Navarra. Llama la atención que los alrededores del área
metropolitana de Pamplona sean las áreas con menos intensidad de uso.
A partir de los tres indicadores se puede concluir, aunque con mucha precaución por la
debilidad de aspectos metodológicos, que la eficiencia del uso industrial de los
polígonos está disminuyendo en Navarra. En parte se explica por la gran expansión de
polígonos a precios accesibles, lo que no invita a un ahorro de superficie en el momento
de construir una instalación industrial. Por otra parte, puede que las transformaciones de
los propios sectores hagan que se necesite más espacio para el mismo número de
empleados. Además, la intensidad de uso varía mucho por sector, aspecto que no se ha
podido estudiar en el contexto del presente artículo.
En otros países existen experiencias interesantes donde calculan las necesidades futuras
de suelo industrial en función de la ocupación actual de cada sector mediante el
coeficiente de terreno (Knoben y Traa, 2008). Sería interesante investigar si es posible
comparar estos coeficientes entre las distintas regiones y aplicarlos para la planificación
de polígonos industriales.
7. El equilibrio territorial
El término equilibrio territorial es un objetivo clave de la ordenación del territorio, pero
siempre genera debate a la hora de transformarlo en planes y acciones concretos. No
hay que ir más allá del debate actual sobre el término cohesión territorial a nivel
europeo, donde en muchas ocasiones se enfrentan los que interpretan la cohesión
territorial como equidad en el acceso a servicios y oportunidades, mientras que otros
enfatizan más la complementariedad entre las regiones y el aprovechamiento máximo
del capital territorial de cada una.
18
La Estrategia Territorial de Navarra ha establecido un modelo que interpreta el término
para la Comunidad Foral. Básicamente consiste en potenciar el desarrollo de ciudades
medias y cabeceras de valle e intensificar la cooperación territorial y las relaciones
económicas entre unidades a diferentes escalas: Pamplona con otras ciudades europeas,
regiones de Navarra con sus comunidades vecinas, cabeceras de valle con su entorno
rural, etc.
Si observamos el desarrollo del empleo y de población se debe concluir que no se está
consiguiendo el equilibrio territorial en Navarra en los últimos veinte años. Tanto las
actividades como las personas se están concentrando cada vez más en el área
metropolitana de Pamplona y, en menor medida, en otras áreas con ciertas ventajas
competitivas, como el Eje del Ebro. La pregunta es si este fenómeno se puede relacionar
con la disponibilidad de polígonos industriales.
En el gráfico 2 se muestra la relación entre el crecimiento de población y el crecimiento
de los polígonos industriales. En general, vemos una relación consistente entre ambas
variables, o sea, el crecimiento de población va acompañado de la construcción de
polígonos. No obstante, existen muchas zonas en las que la población ha disminuido a
pesar de la construcción de nuevos polígonos. Hay un par de zonas excepcionales,
Tudela y Estella, cuyo elevado crecimiento poblacional podría sugerir un aumento
mayor de los polígonos industriales. En otras, como Mendavia/Viana o Carcastillo, los
polígonos industriales han crecido mucho en un contexto de poco crecimiento
poblacional.
19
Gráfico 2: Relación entre crecimiento de polígonos industriales y crecimiento de
población en las subáreas ETN. Fuentes: INE, SIOSE, elaboración propia.
Crecimiento de población (personas
8000
7000
Tudela
6000
5000
4000
Cintruenigo
Estella
3000
2000
1000
Mendavia/Viana
Carcastillo
0
-1000
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Crecimiento de polígonos industriales (hectáreas)
Nota: el gráfico excluye el subárea de Pamplona.
El fomento de la industria, o la actividad económica en general, en las áreas menos
favorecidas es un tema más complejo, ya que además de incentivarse el desarrollo de
una oferta de suelo industrial adaptada a estos territorios, esta debe acompañarse de un
análisis mas exhaustivo del tipo de empresas que el territorio puede llegar a atraer y
basar su desarrollo en un modelo territorial concertado y basado en la potenciación del
uso de los recursos endógenos del territorio. Un caso ejemplar es la zona pirenaica de la
Comunidad Foral, donde el Gobierno Foral está desarrollando un Plan Estratégico
Integral que garantice, a futuro, la diversificación de la actividad económica en un
entorno con muchas limitaciones.
El precio de la parcela puede ser un importante factor de atracción. Como ha sido
comprobado en el estudio de Orcao y otros (2007) en Zaragoza, el precio incluso es el
factor determinante en las decisiones de localización de las empresas. Sólo para algunas
industrias el atractivo reside en la configuración de un polígono con servicio de valor
añadido, como la presencia de un cluster especializado en tecnologías de punta, o
20
servicios básicos como guarderías, seguridad, o contabilidad. Aunque estas
conclusiones pueden ser aplicables en zonas con alta accesibilidad de mercado, las áreas
rurales se encuentran con que ni el precio barato del suelo motiva a las empresas a
establecerse en el lugar.
8. Conclusiones
En la introducción nos planteamos el objetivo de evaluar el desarrollo de los polígonos
industriales en Navarra según los criterios de uso eficiente del suelo y equilibrio
territorial.
En primer lugar, los análisis muestran que falta por desarrollar una metodología más
precisa y consistente. El problema principal es la disponibilidad de datos, que no
permite una aproximación precisa a las diferentes fases de desarrollo de los polígonos,
ni un inventario de la ocupación por empresas industriales y no industriales. Sin
embargo, con los datos del SIOSE sobre la cobertura industrial, los datos de empleo por
municipio y las edificaciones industriales del catastro, se ha podido hacer una primera
aproximación de las tendencias principales.
Basándonos en dicho análisis se puede concluir que los polígonos industriales en
Navarra están creciendo a un ritmo mayor que la propia expansión urbanística, algo que
por sí ya se encuentra en niveles elevados dentro del contexto europeo. La expansión se
concentra en Pamplona, el Eje del Ebro y las autopistas principales de Pamplona al País
Vasco y Tudela.
En términos de uso eficiente del suelo, los tres criterios desarrollados apuntan a que la
intensidad del uso de los polígonos se está disminuyendo. El crecimiento absoluto del
suelo urbano es mayor que otros usos urbanos, la densidad de empleo en los polígonos
parece disminuirse, y la edificación industrial crece a un ritmo inferior que los suelos
industriales en que se ubican. Al mismo tiempo, se observa que el uso es más eficiente
en el norte de Navarra, donde existen limitaciones orográficas, y en Pamplona, donde
existe mayor presión del mercado.
En cuanto al equilibrio territorial, se nota que existe una tendencia hacia la
concentración de suelos industriales en áreas de mayor atractivo. Esa tendencia se ve
21
ligeramente revertida por la intervención pública mediante la promoción de polígonos
en áreas con menor dinamismo económico. Esto se refleja en el hecho de que también
en las áreas sin crecimiento demográfico la superficie total de los polígonos aumenta.
Para mejorar el impacto de las políticas se sugiere seguir investigando la evolución de
los polígonos industriales y los procesos que empujan su desarrollo. Una mejora
evidente es la disponibilidad de datos para calcular los criterios de evaluación con
menos margen de error. Otro camino es la inclusión de más criterios en temas
paisajísticos, ambientales, de movilidad o del tejido social. Incluso es posible pensar en
un modelo para pronosticar las futuras demandas en base a un conocimiento de las
necesidades de espacio de cada sector, siguiendo las sendas caminadas por otros países
europeos.
9. Bibliografía
Caravaca Barroso, I. (2006): “La nueva industria urbana y metropolitana: procesos,
estrategias y resultados”. En Méndez Gutiérrez del Valle, R. y Pascual RuizValdepeñas, H. (coords.): Industria y ciudad en España: nuevas realidades, nuevos retos,
Cizur Menor (Navarra), Cívitas, p. 29-50.
EEA - European Environment Agency; European Commission, Directorate-General,
Joint Research Centre (2006): Urban sprawl in Europe. The ignored challenge [en
línea], Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities.
Disponible
en:
http://www.eea.europa.eu/publications/eea_report_2006_10/eea_report_10_2006.pdf
[consulta: 9-9-2009]
Equipo Técnico Nacional SIOSE (Sistema de Información de Ocupación del Suelo de
España) (2007): Modelo Conceptual del Proyecto SIOSE: versión 1.12 [en línea], 13 de
febrero
de
2007.
Disponible
en:
http://sigma.imida.es/documents/Contratos/Siose/7_070213_MODELO_CONCEPTUA
L_SIOSE_V1_12.pdf [consulta: 9-9-2009]
22
Escalona Orcao, A. I. (et al.) (2007): “Influencia de las políticas de suelo sobre la
localización de industrias en áreas metropolitanas: el caso de Zaragoza” [en línea],
Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias sociales, 1 de junio de 2007,
vol. XI, núm. 240. Disponible en: http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-240.htm [consulta: 99-2009]
Gorter, E. y Olden, H. (2007): Beleid voor bedrijventerreinen in Vlaanderen, Duitsland,
Verenigd Koninkrijk en Frankrijk [en línea]. Utrecht: Stogo onderzoek + advies.
Disponible
en:
http://www.stogo.nl/share/files/38_354705/DGR%20EZ%20Beleid%20voor%20bedrijv
enterreinen%20in%20het%20buitenland.pdf [consulta: 9-9-2009]
Knoben, J. y Traa, M. (2008): De Bedrijfslocatiemonitor. Kritiek, alternatieven en
aanpassingen [en línea], Rotterdam: Nai Uitgevers; Den Haag: Ruimtelijk Planbureau.
Disponible
en:
http://www.rivm.nl/bibliotheek/digitaaldepot/De_bedrijfslocatiemonitor_01.pdf
[consulta: 9-9-2009]
Méndez Gutiérrez del Valle, R. (2006): “Políticas de promoción y ordenación industrial
en las áreas urbanas”. En Méndez Gutiérrez del Valle, R. y Pascual Ruiz-Valdepeñas,
H. (coords.): Industria y ciudad en España: nuevas realidades, nuevos retos, Cizur
Menor (Navarra), Cívitas, p. 51-74.
Navarra (2002): “Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y
Urbanismo” [en línea], Boletín Oficial de Navarra, nº 156 de 27 de diciembre de 2002,
p. 11026-11064. Disponible en: http://www.lexnavarra.navarra.es/detalle.asp?r=16045
[consulta: 9-9-2009]
Navarra. Departamento de Ordenación del Territorio y Vivienda (2005): Estrategia
Territorial de Navarra. Directrices para la ordenación del territorio, Pamplona,
Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra;
Navarra de Suelo Residencial S.A. También disponible como recurso en línea en:
http://www.nasursa.es/documentacion/ETN_000.pdf [consulta: 9-9-2009]
23
Navarra. Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio; Navarra de Suelo
Residencial S.A. (2009): Planes de Ordenación Territorial de Navarra [en línea].
Disponible
en:
http://www.nasursa.es/es/OrdenacionTerritorio/Planes_Ordenacion_Territorial.asp
[consulta: 9-9-2009]
Parlamento de Navarra (2009): “Resolución por la que se insta al Gobierno de Navarra a
elaborar un Plan y Programa de Suelo Industrial en Navarra. Aprobación por la
Comisión de Innovación, Empresa y Empleo” [en línea], Boletín Oficial del Parlamento
de Navarra, VII Legislatura, nº 51, p. 8. Disponible en: http://www.parlamentonavarra.es/castellano/boletines/2009/B2009051.pdf [consulta: 9-9-2009]
Pascual Ruiz-Valdepeñas, H. (2006): “Tendencias recientes de la industria en las
ciudades españolas” [en línea], II Jornadas de Geografía Económica de la A.G.E.
Industria y ciudad: geografía de una relación renovada, Salamanca. Disponible en:
http://age.ieg.csic.es/geconomica/IIJornadasGGESalamanca/Pascual.pdf [consulta: 9-92009]
24