Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?

Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Razones burocráticas
¿Cómo hacer eficiente al servidor
público peruano?
Carlos Trelles Sarazú
Mayo 2009
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Pontificia Universidad Católica del Perú
Carlos Trelles Sarazú (Lima, 1975) es magíster en administración y
políticas públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas
de México (CIDE) y licenciado en ciencias de la comunicación por la
Universidad de Lima. Cuenta con estudios de economía en la Pontificia
Universidad Católica del Perú (PUCP). Ha trabajado en diferentes
instituciones del sector público peruano y realizado labores docentes en
las principales universidades del país. Actualmente se desempeña como
consultor en temas de reforma burocrática del Estado e imparte clases
en la Escuela de Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos. Ha colaborado con las páginas de opinión de los principales
medios escritos locales.
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Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
A mis padres
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Pontificia Universidad Católica del Perú
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Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Índice
Introducción
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1. El Estado y su dimensión burocrática.
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2. Razones de Estado.
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3. El peso de los antecedentes.
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4. El mito de las reformas
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5. ¿Cómo hacer eficiente la burocracia peruana?
57
5.1. Antecedentes
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5.2. Diagnóstico
69
5.3. Prescripción
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Post-scriptum
93
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Pontificia Universidad Católica del Perú
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Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Introducción
Pese a las convicciones metodológicas del autor, este texto no quiere
confirmar una relación causal. Si así fuera, sería un reto mucho más
difícil: tendría aquí que indicarse una conjetura a explorar y desplegarse
un trabajo de campo de considerable dimensión. Tampoco es un ensayo
como los de antes, donde se pretende una gran narrativa e imágenes
sugerentes. Es más bien un recuento sencillo y una propuesta a partir
de una reflexión abierta así: ¿cómo hacer eficiente al servidor público
peruano?
Dicha interrogante no busca ser respondida desde el aserto definitivo,
pero sí con algunas certezas que han ido apareciendo a lo largo de dos
años de revisión documental, conversaciones con servidores públicos y
especialistas, y observación de la experiencia internacional.
Lo anterior se pretende construir tomando tres caminos
complementarios: mediante una indagación sobre la naturaleza funcional
del Estado y su dimensión burocrática, explicando los beneficios de
contar con una burocracia eficiente y con un acercamiento a las reformas
burocráticas de otros países en Europa y en la región latinoamericana.
En el último apartado, y después de analizar las dificultades inherentes
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de los proyectos de reforma, se ensaya un análisis y una prescripción en
torno al caso peruano.
Este escrito espera, además, contribuir a la casi inexistente bibliografía
peruana sobre el asunto y promover, en el debate académico, periodístico
y político, el impopular tema de la burocracia y sus posibles mejoras.
Es importante añadir, finalmente, que el presente documento fue
terminado en octubre del 2008, y que desde entonces han ocurrido
algunos cambios en el sistema burocrático peruano, lo que ha hecho
necesaria la incorporación de un breve post-scriptum.
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Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Capítulo 1
El Estado y su dimensión
burocrática
Cuando se habla de reforma del sector público, en cualquiera de sus
variantes, es indispensable definir administrativamente la noción de
Estado, de tal manera que los cambios que a partir de esta descripción se
planteen puedan discutirse con facilidad. Las preguntas filosóficas sobre
qué es y qué hace esencialmente el Estado - usualmente relacionadas a
dominios éticos o constitucionales - pueden abrir una reflexión sobre sus
atribuciones y su relación política con la sociedad, pero la operatividad
estatal es más pasible de ser descrita desde la experiencia administrativa
y la realidad histórica1. Y en todo caso, será más útil acercarse al asunto
de la burocracia desde un tratamiento funcional y organizacional que
aquí se ofrece.
Una aproximación bastante puntual al tema de los procedimientos
constitutivos del Estado es la realizada por Oszlak (2001), para quien
1
La reflexión filosófica y jurídica del Estado moderno que inicia Hobbes dio origen a todo un
linaje de pensadores liberales que, por el hecho de buscar un equilibrio entre las libertades
individuales y la soberanía estatal, legitima su existencia. Esto permite que, desde finales del
siglo XIX, se discuta con mayor énfasis la operatividad del Estado, tanto en la economía como
en los estudios de administración pública.
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la institución pública tiene cuatro maneras de penetración fundacional.
Para decirlo en imágenes: un Estado ha terminado de poner su bandera
en un territorio cuando es capaz de maniobrar satisfactoriamente las
siguientes acciones:
1. Penetración cooptativa: El Estado se acerca y condiciona a las élites
políticas, militares y económicas paralelas al centro operativo del
país. La idea aquí es que el Estado logre un acuerdo permanente
en el largo plazo, aunque no necesariamente estático. Con el
paso del tiempo, estas complicidades dejarán su lugar, al menos
parcialmente, a formas legítimas de elección de autoridades.
2. Penetración represiva: A través de una fuerza militar unificada y
distribuida territorialmente, el Estado se hace presente en una
basta geografía.
3. Penetración material: Una vez instalado, el Estado empieza a
organizar la vida de la sociedad en la que se ha emplazado, a través
de regulaciones legales, de sus obras en infraestructuras, de sus
programas de bienestar y de su acción burocrática.
4. Penetración ideológica: Además del despliegue físico, el Estado
debe iniciar un lento camino relacionado a la consolidación de
su legitimidad, lo que hace a través de la creación y difusión de
valores, símbolos y discursos nacionales.
Es preciso observar que, aunque es difícil definir una cronología en estos
cuatro movimientos generativos de orden estatal, es probable que los
dos primeros inicien su recorrido poco antes que los segundos. Es cierto
también que, con el paso del tiempo y si la empresa es relativamente
exitosa, la trama ideológica se alimenta de los otros tres contenidos,
y pone en entredicho cualquier supuesta ordenación en la que la
producción simbólica ha empezado en la parte final del acto fundacional
del Estado.
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Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Una vez que el Estado ha consolidado las acciones mencionadas, y
cuando ya está poniendo en práctica su quehacer de gobierno a través
de las autoridades, debe también consolidar su creación a través de
dos acciones distintivas del contexto, pues se existe en un entorno
a partir de una identidad compartida y del reconocimiento de las
diferencias. El primer acto es la legalización de la supremacía estatal
frente a otros controles informales extendidos en el territorio, como el
poder económico, la entidad religiosa o la acción social organizada, y el
segundo es el reconocimiento de soberanía por parte de otros estados,
con quienes se debe establecer relaciones diplomáticas. A partir de
entonces, puede decirse que un Estado existe y está preparado para su
quehacer cotidiano2.
Visto lo anterior, es posible pensar en cómo el Estado realiza su despliegue
diario, lo que no debe hacernos perder de vista que el establecimiento
estatal se realiza de manera permanente, aún cuando el objetivo de los
actos gubernamentales corrientes no sea fundacional en los términos
de penetración arriba descritos.
Para aprehender la estatalidad cotidiana y acercarnos a la noción de
reforma del Estado será muy productivo mirar el fenómeno a través de
tres dimensiones: política, económica y burocrática. Debe quedar claro
que estas extensiones funcionan de manera paralela y que plantear una
cronología o un orden de importancia al respecto tiene, usualmente y a
veces escondida, una carga ideológica o una voluntad política.
La dimensión política del Estado se deduce de manera casi inmediata.
Para lograr gobernabilidad, calidad de representación y consenso en
una sociedad es indispensable que la configuración político-institucional
2
¿Cuántas de estas instancias instauradoras han sido concluidas por el Estado peruano? Esta
vieja pregunta podría permitir largas reflexiones sobre la historia del Perú contemporáneo.
De algún modo lo que mal empieza mal acaba, como indica el aserto popular. El principal
problema, sin embargo, no está en el mal acabar del proyecto nacional - que difícilmente
puede verse como concluso - sino en el mal funcionar del país que, a ratos, lleva a pensar en
su inviabilidad.
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del gobierno sea la adecuada. Representación en el sentido de tener
autoridades que intenten resolver problemas que conciernen a los
ciudadanos, y consenso con respecto a cuáles son estas tareas y sus
soluciones más eficientes. Es decir, se espera que las formas políticoinstitucionales a través de las cuales se legisla y se coordina la ejecución
de las políticas públicas incentiven a que quienes detentan el poder
político y legal puedan tomar acuerdos de largo plazo en torno a las
necesidades ciudadanas. Es evidente que el buen ejercicio de gobierno
y la propensión al diálogo concertador por parte de la clase política
están sujetos, en gran parte, a las cualidades morales y la vocación de
servicio de sus actores, sin embargo, estas dos condiciones trascienden
la capacidad operativa del Estado y más bien responden, en primera
instancia, a factores de corte cultural e histórico.
Un autor que ha explorado con prolijidad - además de muchos otros3 el tema de la dimensión política del Estado y sus alternativas de buen
funcionamiento es Giovanni Sartori (1994), para quien el entramado
político-institucional del Estado es una suerte de maquinaria factible de
ser operada a través de un ejercicio de corte ingenieril, en el que la
puesta en funcionamiento de una de las piezas genera resultados - no
del todo previsibles - en el resto de la estructura o, al menos, incentiva
el movimiento de los componentes hacia determinado destino. Así,
dicho engranaje político estaría conformado por tres grandes grupos de
instituciones y normas legales interdependientes: el sistema electoral,
el sistema de partidos políticos y el sistema de gobierno. Es claro
que no existen recetas para este diseño político del Estado y que los
diferentes países han construido su edificio constitucional a partir de
sus necesidades y puntos de partida específicos.
Con respecto a la dimensión económica del Estado, hay que decir
que esta extensión del cuerpo estatal define el margen de acceso del
3
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Quizá una entrada inicial al tópico pueda complementarse con la bibliografía de Arent Lijphardt
y con los trabajos de Dieter Nohlen. Ambos, como se sabe, son clásicos contemporáneos en
el tema en mención.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
sector público a la actividad del mercado. Aquí la pregunta inicial que
el reformador debe responder es: ¿hasta dónde y de qué manera el
Estado puede intervenir? O en todo caso: ¿quiénes realizan las labores
productivas dentro de un país? ¿El Estado, el mercado o ambos? Y las
respuestas tendrán la forma que la doctrina económica adoptada por
el gobierno defina. Se deduce de lo anterior que un régimen político
que opera bajo los parámetros ortodoxos o neoclásicos de la economía
posiblemente intente construir un Estado de funciones mínimas
dedicado a garantizar la dinámica competitiva del mercado y, quizá,
a corregir algunos de sus desperfectos sociales. Mientras tanto, un
régimen cuyo espíritu económico se encuentre más cercano a posturas
heterodoxas, posiblemente busque garantizar los derechos sociales de
los ciudadanos y, como consecuencia de ello, quiera tener una mayor
intervención en la dinámica de oferta y demanda que conforma el juego
de mercado. Hay, desde luego, una serie de posturas intermedias y
mixtas que, en la práctica, caracterizan a la mayor parte de las naciones
del mundo4.
Finalmente, la dimensión burocrática del Estado es el armazón hacia
dónde está dirigida la pregunta que subtitula el presente escrito. Si
alguna interrogante define esta dimensión es la de cómo hacer eficiente
la labor de los recursos humanos del Estado. Puede hablarse de eficiencia
en términos de la dimensión económica o de la dimensión política del
Estado, porque ambas tienen objetivos que deben conseguirse al menor
costo posible, pero cuando se pregunta sobre cómo hacer eficiente al
aparato estatal, de una manera general, es usual pensar en sus cuadros
burocráticos, puesto que el buen desempeño de éstos es transversal a
todos los quehaceres del sector público y, por lo tanto, una condición
necesaria para implementar cambios de todo tipo. De hecho, los grandes
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Quien quiera conocer los fundamentos doctrinarios de la economía neoclásica u ortodoxa,
cuyos orígenes se remontan al siglo XIX tardío, debe acercarse a la obra de William Stanley
Jevons, Carl Menger y Leon Walras. Una mirada más contemporánea del Estado mínimo - no
precisamente neoclásica - es la de Frederich Hayek. Por el lado heterodoxo, el referente
inevitable es John Maynard Keynes, cuyo aporte teórico inspiró los Estados de bienestar
europeos.
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objetivos de Estado casi siempre se definen bajo los parámetros de las
otras dos dimensiones - política y económica - mientras la dimensión
burocrática del Estado es, de alguna manera, un agente facilitador o
intermediario para la consecución de los objetivos de aquellas.
Otra diferencia fundamental entre la dimensión burocrática del Estado
y las otras dos mencionadas es la dirección de los objetivos. Mientras
la dimensión política y la económica siempre fijan objetivos que
afectan a grupos humanos que están fuera del Estado - los electores la dimensión burocrática tiene dos tipos de fines: los internos, que se
dirigen a la situación organizacional de su personal y las leyes que rigen
dicho orden, y los externos, que tienen que ver con el contacto de las
dependencias públicas con la ciudadanía. La bipolaridad de objetivos
mencionada da un carácter muy problemático a la dimensión burocrática
del Estado, puesto que la falta de contacto con agentes externos en una
buena parte de sus acciones5 hace perder la posibilidad de evaluadores
neutrales y exigentes de las mismas. Una mala decisión económica o
política puede terminar desestabilizando a un gobierno a través de una
agresiva protesta pública, mientras una mala decisión burocrática - a
nivel interno - sólo puede incrementar, si acaso, el viejo fastidio que las
sociedades tienen frente al aparato público.
Como fuere, es claro que tratamos asuntos relacionados al desempeño
laboral de individuos en entornos colectivos organizados, y ésta es la
principal particularidad de la trama burocrática descrita, como se verá
largamente en adelante.
Una manera en desuso e inmediata de explicar el funcionamiento de
las burocracias está relacionada con el origen político de las mismas.
Es decir, la naturaleza política de una forma de gobierno determinaría
5
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Un registro visual de esta estructura bipolar son los organigramas de las instituciones públicas,
que presentan un grupo oficinas denominada órganos de apoyo, que están destinadas a
operar el orden interno de las dependencias, y otro llamado órganos de línea, que más bien
intentan hacer efectivas las funcionas oficiales de la organización.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
el tipo de administración pública que se instaura. Ferrel Heady (2000),
presenta una tipología en la que un Régimen Político Personalista preliberal, en el que hay un Estado Soberano e intrusivo para todos los
efectos, genera una Burocracia de Sirvientes, mientras un Régimen
Político Pretoriano, en el que no hay Estado, origina un Sistema
Burocrático de Despojos. De otro lado, un Régimen Político Ideológico
no Democrático, en el que el Estado puede ser Soberano, Corporativo o
Partidista, produce, consecutivamente, una Burocracia Mecánica, una
Burocracia Corporativa de Rechts-staat o una Burocracia Partidista. Y,
finalmente, un Régimen Político Liberal y Democrático, en el que no hay
Estado predominante, constituye una Burocracia Legal-Racional.
Un acercamiento similar, aunque más definido y evidente, es el
de Cleaves y Scurrah (1984), quienes postulan la existencia de una
Burocracia Centralista, cuyo sistema decisorio es altamente centralizado
e impenetrable para elementos políticos externos al partido de
gobierno; de una Burocracia Corporativa que, además de centralizada,
es abarcadora en el sentido de cooptar verticalmente a la sociedad
organizada; y de una Burocracia Liberal, en la que el poder, a parte de
ser democrático, legal y legítimo, se encuentra disperso internamente
y descentralizado exteriormente en su afán de hacer pluralistas las
decisiones y en su intento de articular las demandas de los diferentes
sectores de la sociedad.
Como puede observarse, las dos taxonomías descritas no siempre tienen
límites claramente trazados entre sus tipos propuestos. Lo importante
hasta aquí, en todo caso, es dar muestra de algunos intentos de explicar
el comportamiento burocrático del Estado a partir del régimen político
que lo soporta.
Será útil, sin embargo, observar que tanto en la clasificación de Heady
(2000) como en la de Cleaves y Scurrah (1984) pueden partirse las
matrices observadas en dos tipos de burocracias, las que funcionan
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dentro de un régimen político democrático-liberal contemporáneo y
las que operan dentro de un régimen vertical centralista de espíritu
cuasi-militar o claramente castrense. Y será rentable el ejercicio porque
es a partir de las primeras que este estudio pretende preguntarse
cómo hacer eficientes las burocracias. Lo anterior debido a que el
caso peruano presenta dicho contexto político y porque, además, las
maneras de explicar el comportamiento burocrático desde las teorías
organizacionales vigentes parten de un contexto democrático-liberal y,
por lo tanto, el régimen político pierde relevancia como variable causal
o explicativa.
El referente más lejano de los estudios burocráticos contemporáneos,
de fines del siglo XIX, es sin duda Max Weber (1974), quien instaura una
tradición organizacional en la que la racionalidad instrumental - definir
un objetivo, encontrar la forma de alcanzarlo y lograrlo sin fricciones
determinantes - es un atributo innato de las personas que conforman el
aparato estatal. Como consecuencia de ello, la burocracia es un colectivo
capaz de controlar el ambiente interno y externo con el fin de lograr sus
metas, porque está compuesto por individuos racionales. Se ha llamado
a esta corriente Paradigma legal - racional.
La propuesta esgrimida por Weber indica que, con el fin de optimizar los
resultados de la entidad pública, estos funcionarios deben conformar
un cuerpo permanente y ser aislados para evitar su corrupción - la
influencia de intereses externos se entiende nociva - así como evadir
todo tipo de situaciones en las que aflore el componente emocional al
momento de tomar decisiones. La idea es que a través de un sistema
de reglas legales, neutrales y permanentes es posible garantizar la
eficiencia de los individuos. Este conjunto de normas debe construir,
además, un sistema jerárquico centralista en el que los superiores se
dediquen a planificar y eviten todo tipo de discrecionalidad en la acción
de los elementos inferiores.
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Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Este tipo de propuestas tiene correlatos en otras latitudes. En 1887,
quien fuera luego presidente de los Estados Unidos, Woodrow Wilson
(2000), publica El estudio de la administración, donde plantea que
debe haber una definitiva separación entre las labores políticas y las
administrativas, con el fin, nuevamente, de evitar influencias ajenas a
los fines burocráticos: los políticos deciden qué hacer y plantean los
fines, los técnicos ejecutan y escogen los medios.
En ese mismo camino, algunas décadas después, Luther Gulick (1937)
reafirma dicho ímpetu jerárquico y cierta descentralización de las
acciones especializadas aunque no de las decisiones, y en un intento de
sistematizar los procesos plantea un esquema denominado POSDCORB6,
que consiste en un recetario que toda organización debe respetar para
asegurar los resultados esperados. Hay, asimismo, una fuerte influencia
de Friedrich Taylor en este espíritu, quien bajo el prurito de la eficiencia
empresarial publica, en 1911, Principios de la administración científica
(1990), estudio en el que trata de dar carácter de ciencia a un conjunto
de recomendaciones destinadas a optimizar las labores industriales.
Como puede observarse, hay en los tiempos descritos un consenso
weberiano en torno a la superioridad técnica de la burocracia frente
a otro tipo de colectividades, en el sentido de que el orden normativo
puede erradicar de los individuos toda cuestión emocional y de
tradición cultural al momento de su quehacer laboral, de tal forma que
los resultados organizacionales puedan ser calculables y, por lo tanto,
predecibles. Pero no sólo el carácter técnico de los burócratas puede
garantizarse a través de un sistema legal adecuado, sino también una
postura ética en la que, gracias al aislamiento político mencionado arriba,
los individuos serán capaces de cumplir sus obligaciones - precisadas en
normas neutrales - con un muy alto grado de lealtad. Hay, en última
instancia, una gran confianza en el sentido del deber de los individuos,
cosa que será puesta en tela de juicio por estudiosos posteriores.
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Planning, Organizing, Staffing, Directing, Co-ordinating, Reporting, Budgeting: POSDCORB.
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Un segundo linaje de pensadores, que empiezan a publicar a partir de
la década del sesenta y que tienen posturas claramente contrapuestas a
las weberianas, son los defensores de la Teoría de la elección racional.
Ellos rechazan la posibilidad de que los funcionarios públicos, a través
de un conjunto de normas supuestamente neutrales, puedan adquirir
un fuerte compromiso institucional, pues su naturaleza racional está al
servicio de fines egoístas, como en la mayoría de individuos.
Esta postura tiene el lejano antecedente de la filosofía utilitarista, en
la que la experiencia - por lo tanto los resultados favorables para uno
mismo - y no la reflexión abstracta configura el comportamiento de
las personas. De esta forma, el interés de la comunidad es la suma de
apetitos individuales y no el bien común o la voluntad general, que es
más bien un proceso razonado y de conjunto. Así, si la elección individual
es la base de toda acción colectiva, la polaridad de intereses y el conflicto
serán inherentes a toda organización.
La propuesta de estos pensadores sostiene que se debe asumir la
propensión individualista de los burócratas y no tratar de erradicarla a
partir de una normatividad, pues esto es imposible dada la naturaleza
calculadora del ser humano7. Buchanan y Tullock (1962), por ejemplo,
aseguran que sólo se puede dirigir la acción a través de un sistema de
incentivos que acerque la búsqueda privada con el bienestar colectivo,
lo que va a ampliar la libertad de los individuos - su margen de acción
organizacional - y por lo tanto su creatividad.
Otro de los nombres relevantes en esta escuela es Vincent Ostrom
(1973), quien niega la separación entre política y administración, puesto
que en todo juego de intereses individuales hay un espacio para la acción
política, dado que no siempre coinciden los objetivos de los agentes
y, ante la falta de fórmulas definitivas de convivencia, es necesaria la
negociación.
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En los estudios sociológicos, esta forma de analizar la realidad a partir de los individuos y su
contextura moral se ha denominado Individualismo metodológico.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Un elemento que dilata esta zona de inevitables juegos políticos es la
disposición descentralista de esta corriente de pensamiento, que busca
dispersar la autoridad y acercar la burocracia a los receptores de los
beneficios - los ciudadanos - de tal forma que haya controles externos
al desempeño estatal. A diferencia de Weber o Wilson, que quieren
dividir el poder únicamente para especializar labores pero no para
romper la jerarquía de superiores e inferiores ni para permitir la opinión
de la ciudadanía, Ostrom (1973) considera que la descentralización
de las decisiones produce mejores resultados y menor tendencia a la
corrupción, a pesar del costo que a nivel de control político e institucional
se puede tener que pagar. Para Ostrom (1973) la opción weberiana no
sólo está imposibilitada de impedir los vicios burocráticos sino que los
genera a partir de su encapsulamiento interno y externo8. Weber (1974),
sin embargo, considera que estos desperfectos ocurren marginalmente
y pueden restringirse aún cuando son parte de la naturaleza burocrática
esencial.
Hay que notar, sin embargo, que en esta escuela de pensamiento no se
rompe con la idea de racionalidad instrumental, pues los individuos tienen
coherencia en sus decisiones y capacidad de ordenar sus preferencias,
además de siempre querer maximizar sus beneficios, de manera similar
al homo economicus9. La digresión se dirige, más bien, al carácter ético
del burócrata y a la predictibilidad organizacional, en la que no se confía
tanto, como ocurre en el viejo paradigma weberiano. Sin embargo,
esto no implica que deba dejar de perseguirse el planeamiento, sino
que debe pretenderse con otra fórmula: para intentar cierto orden se
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Para algunos autores como Niskanen (1971) el paradigma legal - racional es más bien la
coartada de burócratas que quieren proteger sus intereses a través de una compleja red de
normas, de sistemas presupuestarios no abiertos al público y de sistemas de empleo donde
el argumento del aislamiento de un cuerpo profesional asegura un puesto de trabajo permanente. También es un discurso que les permite - a las dependencias - seguir recibiendo
dinero del erario con aprobación del Congreso, puesto que los representantes electos nunca
cuentan con toda la información necesaria para evaluar el rendimiento de los montos que se
otorgan a las dependencias públicas. Como se ve, toda una teoría de la conspiración.
El homo economicus es el sujeto arquetípico de la economía neoclásica de finales del siglo
XIX, cuya relación con esta postura organizacional es directa.
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debe replegar la acción burocrática, que propende a no observar las
demandas ciudadanas, a la rutinización conservadora y al callejón sin
salida organizacional, lo que termina cercenando la naturaleza individual
y productiva de la gente.
Bajo esta concepción de la administración pública, que se considera
consecuente con la vieja tradición federalista de los padres fundadores
de la nación norteamericana - Madison, De Tocqueville y Hamilton
- el aserto ético de todo funcionario público es ser consciente de su
naturaleza egoísta y maximizadora y, a partir de este reconocimiento,
intentar servir a la ciudadanía.
Un tercer referente de reflexión es el denominado Neo-institucionalismo.
Se trata de un cuerpo de pensamiento que, partiendo de la crítica general
al modelo económico de competencia perfecta y sus supuestos, abarca
una serie de campos de estudio con cuestionamientos algo disímiles.
Aquí, sin embargo, interesa el neo-institucionalismo relacionado al
análisis organizacional10.
Lo primero que hay que indicar es que esta postura trae consigo un
pronunciado fatalismo frente a la acción de los operadores de políticas
y de los analistas organizacionales: a partir del cuestionamiento de la
inteligencia organizacional y, además, de la racionalidad instrumental
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20
Hay un neo-institucionalismo microeconómico cuyas críticas centrales se dirigen al modelo
de competencia perfecta y al supuesto sistema de información simétrico entre los agentes
económicos (Miller, 1992). Los estudiosos afirman que se necesitan instituciones públicas
para regular los resultados socialmente perjudiciales de la competencia imperfecta (Knight,
1992). Otro grupo propone que los agentes económicos requieren de una entidad colectiva
o empresa privada para disminuir sus costos de transacción (Coase, 1996) y el riesgo de
sus acciones (Williamson, 1975), y también de los derechos de propiedad para estabilizar
la búsqueda productiva (Alchian y Desmetz, 1973). Luego hay otro neo-institucionalismo
relacionado a la economía política y a la historia económica, en el que se sostiene que los
individuos crean las instituciones económicas a partir de sus intereses (Knott y Miller, 1987) y
al mismo tiempo son influidos por las instituciones en las grandes decisiones históricas (North,
1993). Finalmente, hay un neo-institucionalismo, quizá sociológico, que intenta descifrar la
generación de los grupos a partir del contexto y la naturaleza de sus motivos (Olson, 1992).
Todos ellos tienen algún tipo de relación con el neo-institucionalismo organizacional, pero al
mismo tiempo son diferentes.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
de los individuos, la posibilidad de obtener buenos resultados en la
empresa colectiva disminuye considerablemente.
El primero en cuestionar la racionalidad instrumental, en la década de
los cuarenta, es Herbert Simon (1988). Para este autor, que luego sería
Nóbel de Economía, los individuos no cuentan nunca con información
completa al momento de tomar decisiones y, además, deducen a partir
de la experiencia y no de la razón, lo que hace que sus decisiones estén
inducidas al error o no necesariamente sean óptimas y objetivas. Además
de lo anterior, Simon (1988) postula que los agentes organizacionales no
son capaces de definir un fin preciso y, sobre todo, de perseguirlo en el
largo plazo, sino que muchas veces este fin se convierte en un medio
para otro fin, producto de un cambio de contexto o simplemente de una
distracción colectiva. Los individuos, infiere Simon (1988), cuentan con
una racionalidad limitada11.
Asimismo, el autor mencionado plantea que la organización es una
dinámica social donde no sólo la racionalidad y las decisiones oficiales
definen los comportamientos individuales, sino también las cuestiones
culturales y emocionales. Y que a partir de estas influencias aleatorias
registradas en la memoria es que el individuo, en muchas ocasiones,
toma decisiones antes de analizar concienzudamente los problemas a
enfrentar. En ese sentido, hay una margen de error decisional imposible
de controlar por más esfuerzos que se haga.
Lo descrito hace que esta mirada conceptual ponga en entredicho el
carácter predictivo del Paradigma weberiano, pero de una manera más
aguda que la Escuela de la elección racional, porque mientras ésta última
plantea que sí se pueden predecir los comportamientos individuales desde el egoísmo - aunque no del todo las acciones colectivas, el Neo
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Una reflexión muy didáctica sobre los tipos de racionalidad humana se encuentra en
Naturaleza y límites de razón humana de Herbert Simon (1989). El autor descarta la
racionalidad instrumental e infinita como mecanismo decisional - le llama olímpica de
manera sugerente - e indica que el ser humano parecer estar conformado por una razón
bastante más modesta, básicamente adaptativa y que hace uso recurrente de la intuición.
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institucionalismo sostiene que tampoco la razón individual es todo lo
eficiente y predecible que se piensa, aún si aceptáramos - cosa que no
hace el Neo-institucionalismo - su búsqueda inevitable de beneficios
propios. Así, el margen de impredecibilidad aumenta considerablemente,
pues la vocación prescriptiva del hacedor de políticas debe pasar de un
intento de maximizar beneficios y controlar situaciones a una tentativa
de satisfacción parcial muy moderada frente a contextos complejos.
Pero lo anterior no es todo. El acercamiento del Neo-institucionalismo
al asunto organizacional ha generado una serie de conceptos entre los
que destaca la instalación natural de rutinas comportamentales en las
organizaciones (March, 1988) como consecuencia de la sistematización
de soluciones supuestamente exitosas y de la necesidad de control.
Estas peformances reiteradas, desde luego, dificultan la pretensión de
generar un cambio o reforma. También debe mencionarse la noción
de isomorfismo institucional: las entidades tienden a tomar decisiones
similares y a parecerse. Lo anterior producto de la experiencia de
los decisores, la incertidumbre y la profesionalización del consultor
organizacional contemporáneo.
Los neo-institucionalistas proponen, diferenciándose de weberianos e
individualistas racionales, que el ambiente organizacional debe generar
un clima de confianza y horizontalidad, de tal forma que los individuos
- no siempre egoístas - activen sus mecanismos solidario-colaborativos
y pueda disminuirse, gradualmente, todas las fricciones que impiden el
acercamiento a la razón en cualquiera de sus grados y formas. Entonces,
se estará construyendo un espacio propenso al planteamiento claro de la
duda colectiva y a la búsqueda de consensos a la hora de resolverla12.
Y en lo referente a la jerarquía vertical del paradigma burocrático,
los neo-institucionalistas (Brunsson y Olsen, 2007) son más proclives
a la descentralización de los controles decisorios, precisamente en la
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Un referente lejano de esta mirada ambientalista es The Fucntions of the Executive, obra de
inicios de siglo de Chester Barnard.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
búsqueda de un escenario en el que las formas persecutorias de mando
dejen su lugar a otras maneras menos conminatorias.
En el siguiente cuadro se resumen las diferencias fundamentales entre
las tres posturas organizacionales descritas13:
Paradigma
legal –
racional
Teoría de
la elección
racional
Neo-institucionalismo
Racionalidad
del servidor
Sentido
ético del
servidor
Deseo predictivo del
modelo
Grado de
descentralización
Prescripción
Ilimitada
instrumental
Comprometido
Absoluto
Muy bajo
Contexto legal
rígido
Ilimitada
instrumental
Egoísta
Mediano
Alto
Sistema de
incentivos
Limitada
Depende
del entorno
Bajo
Alto
Entorno de
confianza
Fuente y elaboración: propia
Visto lo anterior, se puede empezar a pensar en cómo y qué se tendría
que hacer para volver eficiente a la burocracia peruana. En realidad, la
pregunta puntual es: ¿con cuál de los tres modelos nos casamos para
lograr el gran objetivo? O, en todo caso: ¿qué elementos de cada uno
de ellos tomamos?
Antes de seguir reflexionando sobre el fenómeno burocrático, es
importante observar que los límites entre las dimensiones estatales
descritas atrás son difusos y en muchos casos los procesos de reforma
abarcan más de una dimensión. Un ejemplo útil es el de las políticas de
competitividad, necesarias bajo todo modelo económico. En principio,
13
Una corriente de pensamiento que ha aportado mucho a la reflexión organizacional es la
Teoría de sistemas. No ha sido aquí descrita porque no tiene una prescripción ni una predictiva muy definidas aunque sí una enorme capacidad analítica. El objetivo de esta aproximación, cuando se acerca al fenómeno burocrático, es describir cómo las organizaciones y los
individuos que la conforman sobreviven, evolucionan y se estabilizan a partir de su pertenencia a un sistema general sin el cual es imposible explicar cualquier contexto de la realidad
social. Quien esté interesado en esta corriente puede revisar las muy estudiadas obras de
Talcott Parsons y Nikklas Luhman, desde la sociología, y la de Humberto Maturana desde la
biología.
23
Pontificia Universidad Católica del Perú
éstas corresponden a la dimensión económica del Estado y pueden
ser denominadas reformas económicas. Sin embargo, al tratarse de
un esfuerzo destinado a incrementar el potencial de desarrollo de
un país, podrían involucrar tareas como la simplificación de trámites
administrativos para facilitar las iniciativas de inversión, la expansión de
infraestructura vial o las mejoras educativas. Si esto eso así, las políticas
de competitividad serían también una reforma correspondiente a la
dimensión burocrática del Estado.
Otro ejemplo de similar naturaleza son las políticas de descentralización,
en las que se involucra las tres dimensiones del Estado: en primer
lugar, la dimensión política que define la naturaleza de los gobiernos
federativos y la ingeniería constitucional que los asimila y diferencia, en
segundo lugar, la dimensión económica que establece las atribuciones
financieras de cada región y sus políticas tributarias y, en tercer lugar,
la dimensión burocrática que propone el arreglo organizacional que
garantiza la eficiencia de los recursos humanos en cada circunscripción.
También pueden mencionarse, como casos de difícil clasificación,
reformas especializadas como la del poder judicial, sectoriales como la
gestión de la salud o multisectoriales como la reorganización del Poder
Ejecutivo, casos en los que se mezclan dos y hasta tres dimensiones del
Estado.
Finalmente, y para cerrar este esfuerzo de definición funcional del
Estado, debe indicarse que, en el caso peruano, sólo la dimensión
económica ha tenido procesos de reforma sostenidos en el tiempo
y de cierta consistencia interna en cuanto a sus valores doctrinarios.
Es cierto que hay aún muchos temas pendientes en dicho camino de
reforma, pero también es verdad que, desde inicios de los noventa,
todos los gobiernos peruanos han aportado al esfuerzo de consolidar
un modelo de desarrollo basado en los beneficios - y disfunciones - del
mercado. Las otras dos dimensiones, la política y la burocrática, han
estado carentes de esfuerzos coherentes y bien planificados en nuestra
24
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
historia republicana. La primera, apenas se ha rotulado como política
de reforma, y la segunda ha iniciado recién, luego de un tercer impulso
en los últimos dieciocho años, un despegue cuya concreción y efectos
iniciales están por verse.
25
Pontificia Universidad Católica del Perú
26
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Capítulo 2
Razones de Estado
Además de la carga ética del concepto Razón de Estado, en la que el alto
funcionario de gobierno debe siempre pensar en el bienestar colectivo
incluso antes que en el propio, el término implica una conducta en la
que el estadista debe estudiar, meticulosamente, el ambiente en el que
opera y de ahí extraer las premisas que soportan su obra. Así, debe
entenderse que los altos cargos públicos no están sometidos a una
racionalidad unívoca en la que sus decisiones forman parte de una lista
de quehaceres - a pesar de que las experiencias históricas a veces lo
sugieren - sino que están sujetos a un pensamiento estratégico en el que
todas las acciones merecen justificaciones de considerable gravedad.
Preguntarse por las razones de Estado que están detrás de las reformas
burocráticas es, entonces, un ejercicio inevitable.
Desde una mirada cívica, lo primero que debe pensarse a la hora
de justificar las mejoras burocráticas es que el aparato estatal nos
pertenece a todos, a los ciudadanos y a los empleados públicos, porque
todos aportamos a su funcionamiento a través del pago de impuestos.
Los sueldos, los gastos operativos y los ahorros de la institución pública
27
Pontificia Universidad Católica del Perú
son dinero del colectivo, por lo tanto, el buen funcionamiento de un
ministerio o cualquier otra dependencia es algo exigible a todas luces,
pues se financia con el presupuesto público14.
De otro lado, la sujeción de todo individuo con el aparato burocrático, no
sólo como agente económico sino como actor social, hace indispensable
que los servicios que brinda el Estado sean ágiles y precisos en cuanto a
las necesidades del ciudadano. Si alguien desea emprender un negocio,
realizar un cambio de personalidad tributaria, obtener una licencia de
conducir o ejercer su derecho a voto, tiene que necesariamente pasar
por las dependencias públicas e interactuar con los empleados del lugar.
La suerte de la gestión del interesado depende, en gran porcentaje,
de la calidad del servicio que brinda el personal de la oficina. La vida
ciudadana, en general, y el estado de ánimo de todos los pobladores
que conforman una nación están en clara relación con la calidad de sus
servidores públicos. ¿Qué tipo de solución consensual puede haber, ante
los inevitables conflictos de la acción colectiva, entre dos ciudadanos
hartos de ser maltratados?
Desde un punto de vista más tangible, debe quedar claro que el Estado
tiene que intentar incluir a todos los ciudadanos de un país a partir del
servicio que brinda, y no sólo a un grupo de ellos. Si esto último no
ocurre, porque el aparato burocrático no tiene capacidad profesional
para atender la mayoría de demandas de todo el territorio que
administra, habrá una inclinación al orden arbitrario en la atención de los
problemas, bajo criterios que no responden a las verdaderas urgencias
ni, en ocasiones, a la legalidad. Esta inoperancia burocrática propensa al
14
28
En un discurso ofrecido por el presidente Alan García a los funcionarios públicos, en marzo
del 2008, se indicó que de los aproximadamente 60,000 millones de soles del presupuesto
anual, 35,000 millones se gastan en sueldos, pensiones, bienes y servicios. De este monto,
25,000 millones está destinado al pago de funcionarios públicos en actividad, fuera de policías y maestros. Es importante indicar que, en adelante, muchas de las cifras presentadas
son deducidas o tomadas de terceros por dos motivos: el primero es que no siempre existen
datos oficiales relativos a la burocracia peruana y, el segundo, es que las pocas instituciones
del Estado peruano que cuentan con información parcial pero útil no han realizado el trabajo
de sistematización correspondiente.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
vicio administrativo fomenta el descontento ciudadano y es el principal
motivo por el que los gobiernos se desestabilizan, pues de pronto se
encuentran en un espiral crítico cada vez más grande en el que, ante
el ofrecimiento gubernamental de más soluciones, aparece una mayor
cantidad de problemas gracias a la acción política de la sociedad civil y a
las maniobras de las fuerzas opositoras de turno. En pocas palabras: un
aparato burocrático precario conspira contra la gobernabilidad.
Asimismo, una burocracia eficiente está directamente relacionada
con los derechos políticos que son la base de la democracia. Además
de la obligatoria representación que todo ciudadano debe tener y
que garantiza a través de su voto, y del derecho a la participación y
al control de autoridades, la democracia también es la posibilidad de
ser elegido y, por extensión, de ser autoridad pública. Cuando una
burocracia no introduce a sus filas a los mejores profesionales bajo
criterios transparentes y públicos está atentando no sólo contra la
mejora gubernamental sino contra el derecho democrático que todo
individuo tiene de ser empleado público, siempre que sus antecedentes
profesionales se lo permitan. Es, además, este proceso arbitrario de
selección, un acto de corrupción, porque si el Estado es de todos,
nadie puede tomar decisiones de carácter público bajo criterios que no
corresponden al bienestar colectivo.
Finalmente, hay que indicar que existen varios estudios que han
encontrado importantes hallazgos al momento de relacionar la
existencia de una burocracia profesional con el desarrollo económico.
Rauch y Evans (1999), por ejemplo, establecen esta relación causal
aislando, en primer lugar, otro tipo de factores que también generan
mejoras económicas - como las políticas sectoriales progresistas - y
utilizando únicamente dos criterios para definir burocracia profesional:
el reclutamiento de empleados a través de concursos de selección y la
permanencia en el cargo bajo condición de mejoría en el rendimiento
laboral. La conclusión a la que llegan los estudiosos es que, entre 1970
29
Pontificia Universidad Católica del Perú
y 1990, las naciones que han contado con una burocracia profesional
- bajo los dos parámetros mencionados - han tenido un crecimiento
económico per-capita mayor. Esto puede observarse en la siguiente
gráfica:
Profesionalización burocrática
Profesionalización burocrática y desarrollo económico
PBI per - cápita
Fuente y elaboración: Rauch y Evans (1999)
Más allá de los cuestionamientos metodológicos que puedan ensayarse
frente a este tipo de trabajos estadísticos - dudas hay para todo - es
inevitable prestar atención a la tendencia del gráfico y la relación entre
las variables (burocracia profesional en la vertical y PBI per-cápita en
la horizontal), pues de alguna manera es lógico esperar que un Estado
que se toma tiempo en seleccionar sus cuadros de manera rigurosa
será un soporte de vital importancia para los agentes productivos de un
territorio.
Es importante considerar, también, que las reformas burocráticas
no siempre son acciones gubernamentales cuyas justificaciones son
meramente técnicas o científicas - no es ésa la naturaleza de las políticas
30
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
públicas - sino que gran parte de los discursos que la sustentan son de
corte político. Lo que sí es un hecho histórico, en todo caso, es que
los países que mejor suerte han tenido en el escenario internacional
se han preocupado por mejorar su administración pública de manera
permanente, gobierno tras gobierno.
31
Pontificia Universidad Católica del Perú
32
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Capítulo 3
El peso de los antecedentes
Si lo que se pretende es un esfuerzo de cierta consistencia, la pregunta
abierta en el título de este escrito obliga a una breve revisión histórica sobre
cómo se han intentado hacer eficientes las burocracias contemporáneas
a través de las corrientes organizacionales descritas arriba: es decir, cuál
ha sido el espíritu organizacional de aquellos intentos de cambio que
se han llevado a cabo desde la segunda mitad del siglo XIX, cuando las
burocracias se empiezan a profesionalizar (Heady, 2000), hasta hoy. De
lo anterior, se desprende la necesidad de definir el término eficiencia,
que para este escrito será la propensión del empleado público a la
mejora permanente en el cumplimiento de sus funciones en cualquier
contexto administrativo en el que se encuentre15.
En términos bastante generales, se puede hablar de dos grandes ciclos
15
Esta aclaración sobre el contexto es importante por lo siguiente: para muchos comentaristas
locales el copioso sistema legal peruano impide que el burócrata tome decisiones rápidas y
sensatas, y éste sería el primer problema a solucionar. Como se verá adelante, la sobrecarga
legal es inherente a todas las burocracias, por más esfuerzos de simplificación normativa que
se hagan. El reto es, más bien, formar cuadros que puedan sobreponerse a estas dificultades
inevitables.
33
Pontificia Universidad Católica del Perú
de transformación burocrática en el periodo en mención. El primero es
protagonizado por procesos de reforma basados en la instauración de un
Servicio civil de carrera que ocurren durante el siglo XIX16, y el segundo
son esfuerzos relacionados a una corriente administrativa denominada
Nueva gestión pública, cuyo desarrollo ocurre en los últimos 30 años,
aproximadamente. Cada una de estas olas reformistas tiene directa
relación con alguna de las teorías organizacionales explicadas líneas
atrás, o en ellas se inspiraron. En ambos intentos transformadores,
lo que se buscó fue la eficiencia administrativa a partir de cambios
actitudinales en el empleado público.
La primera de ellas, la creación de un Servicio civil de carrera, usualmente
intenta dejar atrás a un Estado clientelista - Estado botín o spoil system
en la discusión académica - en el que los puestos de la administración
pública son ocupados por los miembros del partido o facción que
llega al poder (Pardo, 2005), restringiendo el acceso democrático de
la ciudadanía a las labores públicas. Además, se espera que con los
cambios promovidos los funcionarios públicos sean muy eficientes en
sus labores técnicas y se conviertan en individuos cuya solvencia moral
se distinga del resto de ciudadanos, pues están sirviendo a la nación.
Para lograr lo explicado en el párrafo anterior, los diferentes países
introdujeron un sistema de acceso laboral al Estado en el que el
concurso de mérito se convirtió en el único criterio de selección. Pero
no sólo ello, un Servicio civil implicó la posibilidad de que el empleado
que ingresara al Estado pudiese desarrollar una carrera profesional en
la que se especializara técnicamente - mediante el apoyo institucional a
16
34
En cuanto al espíritu de los Servicios civiles, los orígenes se remontan a la consolidación de
los regímenes constitucionales del siglo XVIII, en los que el empleado público deja de ser
un servidor de la corona y pasa a ser un funcionario del Estado (Martínez, 2005). En efecto,
el artículo 26 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano proclama que
los ciudadanos deben poder ser admitidos a “toda clase de dignidades, puestos y empleos
públicos según la capacidad y sin otra distinción que las de sus virtudes y talentos”. Otro parteaguas es la industrialización y la expansión del mercado, que requiere de un ente arbitral
que, en este caso, es el Estado profesional.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
su capacitación - acumulara experiencia y desarrollara un sentido ético
de su función, pues a través de la estabilidad laboral y de un sueldo
garantizado quedaría exento de influencias exteriores negativas y más
bien sería un agente políticamente neutral.
Esta lógica de aislamiento corporativo descrita hizo que los diferentes
gobiernos decidieran imposibilitar el ingreso al Estado a puestos
de mandos medios o altos, y que la única manera de convertirse en
empleado público haya sido el concurso de ingreso desde muy joven - a
escalafones laborales de bajo nivel - luego de un periodo de preparación
para el ejercicio profesional. De lo contrario, si se hubiera permitido el
ingreso a todos los niveles de la jerarquía, se habría roto la reclusión
gremial prescrita, la estabilidad de los trabajadores que garantizaba
su apego a las normas y su esperado compromiso ético. Es inevitable
e ilustrativo pensar en una lógica militar aplicada, con matices, a
elementos civiles.
Esta tendencia a la permanencia en el cargo público que evita el acceso
de profesionales externos de la burocracia se puede rastrear en algunas
definiciones genéricas del Servicio civil de carrera. El Diccionario de
Administración Pública (1996) define el Servicio civil como un conjunto
de acciones sistemáticas mediante las cuales los servidores públicos
pueden ingresar, permanecer y desarrollarse profesionalmente dentro
de la administración pública, proporcionando a su vez niveles altos de
eficiencia y eficacia que redunden en el cumplimiento óptimo de sus
objetivos.
Además de lo anterior, y en su afán de contrarrestar toda injerencia
política, los Servicios civiles se constituyeron en instituciones
impenetrables, en las que los empleados sólo podían ser evaluados
por sus superiores, los que tenían serios límites en dicha tasación
porque la estabilidad laboral prescrita casi nunca permitía la salida
de personal ineficiente. No existe, en este arreglo institucional, la
35
Pontificia Universidad Católica del Perú
posibilidad de que algún agente externo, ciudadanos o sector privado,
pueda exigir eficiencia de funciones, puesto que los empleados no
están obligados a rendir cuentas a nadie que no sea el propio Estado
y sus autoridades colegiadas. Era en realidad un sistema en el que,
frente a una tensión inevitable de valores administrativos, se escogió
-acaso inconscientemente- la variable orden y neutralidad frente a la
de evaluación permanente y mejora del desempeño. No había, como se
puede ver, estímulos muy prolijos a la eficiencia, pues los miembros del
Servicio tenían el empleo asegurado.
Otra característica distintiva de los Servicios es la centralización de su
funcionamiento, pues se pretende controlar a los empleados públicos
y dejarles poco margen de discrecionalidad. La idea implícita es que un
ente central pueda diseñar, desde arriba y con especialistas dedicados
exclusivamente al planeamiento, la naturaleza de los puestos, los
sueldos - a partir de la jerarquía y la antigüedad pero no del desempeño
laboral- y todo aquello que permita, a través de normativas, regular y
predecir escenarios futuros.
Este sistema, claramente influido por el Paradigma legal-racional
weberiano, presenta algunas ventajas, como transformar las lealtades
políticas del spoil system en lealtades institucionales, pues ahora se ha
cerrado la posibilidad del ingreso laboral a través de la recomendación
política. Evita, también, la remoción arbitraria del cargo, lo que es un
efecto de justicia para los trabajadores públicos. Y genera memoria
laboral a través de la estabilidad de funcionarios que transmitirán sus
destrezas a las generaciones venideras. Todo lo anterior hace, en gran
parte, predecible y calculable a la institución pública, pero recargando
su inflexibilidad y resistencia al cambio como consecuencia de la rígida
reglamentación. En pocas palabras: se pueden planificar los contextos
futuros a partir de que el asunto de la eficiencia - tal como la hemos
definido arriba - casi nunca presenta mejoras, pues el Servicio civil como
institución produce, además de estabilidad, patologías burocráticas que
36
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
impiden los perfeccionamientos.
En general, estos procesos de profesionalización basados en el paradigma
weberiano tomaron lugar, en diferentes países europeos, entre 1850
y 1950 (Martínez, 2005). El primer país que adopta un estatuto de la
función pública es España, en 1852. Francia, por su parte, establece, en
la era napoleónica, un modelo jerárquico sujeto a las decisiones políticas
de la autoridad gubernamental, pero que le sirve hasta la promulgación
de un estatuto relacionado a la función pública, promulgado en 1941.
Algo parecido sucede en el caso alemán, cuyo más lejano antecedente
es el sistema de Federico Guillermo I de Prusia, del siglo XVIII, basado
en un estricto sentido del deber pero unido a una definitiva sumisión al
monarca, que se consolida y modifica con la Ley Fundamental de Bonn,
de 1949, y el desarrollo de posteriores marcos jurídicos.
Inglaterra, por su parte, en 1853 y a través del informe NorticoteTrevelyan, establece un convenio de neutralidad política entre los
funcionarios, con el cual, a partir de 1855 se realizarían exámenes libres
para el ingreso al Estado. Posteriormente, en 1870, la Comisión del
Servicio Civil, creada 15 años antes, fue designada para llevar a cabo
el reclutamiento profesional en todas las áreas de la administración
pública. Asimismo, Estados Unidos ingresa a la profesionalización
burocrática en 1883, con el Pendleton Act, que determina el abandono
del spoil system como sistema de empleo. Durante el siglo XX, Holanda
y Bélgica, en 1929 y 1937, respectivamente, instalan el Paradigma legal
- racional en sus Estados. Italia, finalmente, establece un estatuto de la
función pública en 1908.
Es relevante destacar que algunos autores, como Daussage (2002),
consideran que existen dos tipos de Servicio civil, uno denominado de
Empleo, y otro llamado de Carrera. En el primero, se rompe el principio
por el cual los empleados solamente ingresan a niveles inferiores de la
jerarquía y a edades muy jóvenes, pues todo puesto que aparece libre
en la administración debe ser sometido a concurso público, con lo cual
37
Pontificia Universidad Católica del Perú
los burócratas no tienen asegurado su ascenso por tiempo de servicio.
El segundo sí respeta el ingreso temprano del servidor y su estable
desarrollo profesional. Sin embargo, en la práctica, los países que cuentan
con Servicios de Empleo - Estados Unidos, Holanda, Finlandia, Suecia siguen privilegiando, en los concursos de selección, la permanencia y
el ascenso de los equipos que pertenecen a la institución que opera
la convocatoria (Daussage, 2002) y, por lo tanto, no son variantes que
realmente desestabilicen el Paradigma legal-racional.
Lo que en realidad demuestran estas variedades, que no sólo ocurren
en el modo de reclutamiento de los servidores sino también en otras
características de los Servicios civiles como la excesiva centralización,
es que el modelo weberiano tiene una serie de falencias que diferentes
países han intentado resolver con modificaciones marginales. Estos
desperfectos, con el paso del tiempo, desembocarán en la crisis de
dicho modelo de administración pública, del que sólo quedará el ánimo
de selección meritocrática para ocupar los cargos17.
El segundo gran ciclo de reformas administrativas, que desestima, al
menos en teoría, los elementos centrales del viejo Paradigma weberiano,
es la denominada Nueva gestión pública, que tiene como precedentes
reflexivos la Teoría de la elección racional y el Neo-institucionalismo
económico18, y que parte de un consenso con respecto al hecho de
que los Estados de bienestar europeos, a partir de la década del
setenta, no están funcionando adecuadamente, pues además de los
problemas económicos que presentan, están basados en un sistema
organizacional caduco (Osborne, 1998 y Barzelay, 1992): interesan más
17
18
38
El suscrito no está de acuerdo con los autores que definen Servicio civil como todo arreglo
legal e institucional para la administración de los recursos humanos del Estado, sea o no de
corte weberiano. Servicio civil, en su espíritu primigenio, está ligado a la permanencia del
personal en el cargo y al aislamiento del empleado público. Lo que sí debe quedar claro es
que, más allá de los términos, hay una manera clásica de administrar la cosa pública y una
forma más bien contemporánea de hacerlo.
Este neo-institucionalismo no es el organizacional que se ha descrito en el primer aparatado
de este texto, sino uno relacionado a cuestiones microeconómicas que, de alguna manera,
confirma las tesis de la Teoría de la elección racional.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
las organizaciones públicas y sus fines endógenos que los ciudadanos
receptores de los beneficios: se administran las dependencias para su
mantenimiento operativo en vez de mejorar los servicios que ofrecen,
se justifican los costos para cumplir con la abigarrada normatividad
presupuestal en lugar de gastar el dinero adecuadamente y se obliga
a los funcionarios a cumplir una serie de reglas aunque éstas no sean
un vehículo para hacer más eficientes las labores públicas. En pocas
palabras, la Nueva gestión pública evidencia los problemas burocráticos
y la politización hacia adentro - o adocenamiento gremial - que el viejo
sistema weberiano trae, inexorablemente, en su intento de aislar al
cuerpo de funcionarios públicos.
Como consecuencia de lo anterior, se va a considerar imprescindible
construir nuevos juegos y marcos institucionales (Arellano, 2004) en
el que los contratos sean más precisos en términos de los incentivos
destinados a mejorar la labor de los empleados públicos, donde se
introduzca la competencia entre empleados e incluso entre dependencias
y donde haya transparencia y rendición de cuentas para que la ciudadanía
pueda controlar a los servidores públicos. La idea es que todos aquellos
elementos que están conspirando contra el dinamismo de la burocracia
como organización de servicio y contra la eficiencia sean desterrados
del Estado, dando lugar a todo un conjunto de prácticas que el sector
privado utiliza para su mejor desempeño desde tiempo atrás.
Uno de los autores que define operativamente estas prácticas es Hood
(1991) para quien la Nueva gestión pública defiende básicamente
el énfasis en el control de resultados de las actividades y no en
el cumplimiento de los procesos legales, la descentralización del
sector público en unidades más discrecionales y conocedoras de
sus responsabilidades, el estímulo a la competencia a todo nivel y la
disciplina financiera en el uso de recursos públicos. El documento del
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD),
Una nueva gestión pública para América Latina (1998), añade a lo arriba
39
Pontificia Universidad Católica del Perú
señalado la búsqueda de agilidad gubernamental, el establecimiento de
relaciones ciudadanas participativas en la prestación de servicios y su
control de calidad -ya no será sólo el superior jerárquico quien vigileademás de la preparación de la alta burocracia o gerentes públicos
para la inevitable negociación política, con lo que queda desterrado el
viejo aserto wilsoniano de separa política y administración para lograr
la eficiencia. Finalmente, Pardo (2005) recuerda un último elemento
de vital importancia: el ascenso laboral y la mejora salarial dejan de
tener como criterio básico la antigüedad en el cargo, considerándose al
desempeño como el principal motivo de la posesión de un puesto - así
lo ofrezca un agente foráneo al gremio - y del aumento de los sueldos.
Otro elemento medular que introduce la Nueva gestión pública es el
sistema de Presupuesto por resultados, que consiste en condicionar la
entrega de dinero del erario público a las dependencias a partir de los
resultados mensurables de su gestión. Esto puede realizarse mediante
dos vías: la primera, que se ha puesto en funcionamiento o se ha
intentado establecer en la mayoría de países que han realizado reformas
burocráticas en las últimas décadas, implica simplemente analizar si
los objetivos de las dependencias fueron cumplidos durante el año
presupuestal anterior y, a partir de ahí, decidir si se le renueva la confianza
con la entrega de un monto similar en el siguiente periodo o se le castiga
reduciendo la cantidad, en caso de bajo desempeño. El segundo camino
es aún más radical y menos usual, pues además del condicionamiento a
través del presupuesto, se abre un muy amplio margen de acción a los
jefes de las dependencias a través de la flexibilización de las normas de
contratación de personal y de adquisición de insumos, convirtiendo a
las oficinas estatales en agencias ejecutoras independientes. En ambos
manejos presupuestales lo que se busca es espolear a los empleados
públicos para que logren los objetivos trazados a partir de los caminos
que consideren convenientes.
Como se observa, en este camino de gestión se quiere alcanzar la
eficiencia mediante un paquete más completo de instrumentos, pues
40
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
mientras en el aparato weberiano sólo hay mérito en el reclutamiento
de empleados públicos con bajo nivel escalafonario y se confía en los
supuestos beneficios del aislamiento y la permanente capacitación,
en la Nueva gestión pública se quiere introducir el mérito en todos
los niveles de la jerarquía y por todos los caminos posibles, incluido el
reparto presupuestal. Además, el registro de la calidad del desempeño
se robustece, porque ahora los ciudadanos también cumplen una
función vigilante y no sólo los jerárquicos superiores. Se desprende de
lo anterior que el distintivo ético y el compromiso de los empleados
se desarrollan bajo la premisa de que el profesional siempre estará
interesado en su prestigio y su mejora salarial permanente, pues esto
implica beneficios personales. Es decir, se fomenta una mística utilitaria
tal como arriba se ha comentado19.
Los países que han intentando acercarse a esta manera de gestionar
el Estado han sido usualmente aquellos que conforman el grupo de la
OECD20, los que desde la década del ochenta han implementado una
serie de medidas destinadas a agilizar los procesos burocráticos. Hay que
indicar que, en la mayoría de países donde se han llevado a cabo estos
procesos de reforma, las recomendaciones de la Nueva gestión pública
no han sido aplicadas en su totalidad, siendo más bien la norma que
los países efectúen sólo parcialmente dichas medidas, atendiendo cada
cual a su propio contexto (Informe OECD, 1997). Quizá esto explique
que, pese a los grandes esfuerzos realizados, las mejoras en cuanto a la
eficiencia han sido incrementales más que radicales en la mayor parte
19
20
Otro mecanismo muy utilizado bajo esta ola reformista es la tercerización de funciones
u outsourcing, cuyo fin es aligerar la carga administrativa y la cantidad de servidores. El
problema con este camino es que hay muchas funciones estatales que, por su naturaleza,
no se pueden delegar a sectores privados. Además, si esto fuera factible en la mayor parte
de actividades burocráticas, se necesitaría implementar sistemas de supervisión y control
muy finos, lo que demandaría no pocos servidores públicos en el Estado. Para el autor, la
eficiencia burocrática no tiene una relación evidente con el número de empleados, sino más
bien con el tratamiento legal y organizacional que se da a los mismos. El Estado es siempre
un espacio de muchos empleados, porque cumple innumerables funciones.
Organisation for Economic Co-operation and Development. Institución de cooperación
internacional fundada en 1960 y que cuenta hoy con treinta miembros, la mayor parte de
ellos europeos.
41
Pontificia Universidad Católica del Perú
de los casos. Otra posibilidad, que más adelante se ira sugiriendo, es que
la prescripción de la Nueva gestión pública tenga fallas estructurales y
por eso no produzca los cambios esperados.
De una manera bastante general, se puede dividir en dos grupos a
los países miembros de la OECD que introdujeron las reformas de
gestión referidas. El primero está conformado por aquellos donde
el impulso reformista fue moderado, siendo Australia, Dinamarca,
Holanda, Canadá y Estados Unidos la vanguardia de entonces. El resto
de naciones, también de impulsos incrementales, se fue uniendo con
el paso del tiempo, destacando Irlanda, Italia, Bélgica, Austria, Japón,
Portugal, Grecia y Alemania. En algunos casos, asimismo, las reformas
se introdujeron de manera deliberadamente marginal, como es el caso
de España y Francia.
Salvo los dos últimos casos, en los países mencionados se modificaron
progresivamente los sistemas de ascenso acercándolos a la evaluación
del desempeño, se flexibilizaron los procesos de rescisión de contratos,
se desarrollaron esquemas contractuales novedosos para los altos
funcionarios - donde el énfasis fue puesto en el logro de resultados - y se
simplificaron los trámites administrativos en beneficio de los ciudadanos
y los agentes económicos. Cabe resaltar, dentro de este grupo, los
casos de Suecia y Dinamarca, que hicieron muy importantes avances
en términos de descentralización de atribuciones en las dependencias,
aunque no llegaron a constituirse en experiencias de cambio radical
(Informe OECD, 1997).
El segundo grupo de países reformistas de la OECD es bastante reducido,
y está representado únicamente por Nueva Zelanda y Reino Unido,
países en los que se llevaron a cabo radicales cambios. Sin embargo,
hay diferencias iniciales a considerar: en el primer caso, se trata de una
atrevida política, puesto que los objetivos de la reforma burocrática
fueron explicitados desde el principio y promovidos en el largo plazo.
42
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
En el caso del Reino Unido el asunto es distinto, pues los cambios
dramáticos surgieron más como consecuencia de un proceso de mejoras
financieras que de una reforma burocrática planificada al detalle. De
hecho, la primera ministra Margaret Thatcher suprimió, en 1981, el
Departamento de la Función Pública bajo argumentos presupuestales,
dejando sin referente institucional las cuestiones burocráticas del país.
Sin embargo, y pese a los distintos orígenes, los resultados en términos
de reformas han sido bastante similares y prolijos en ambos países.
¿Qué hace radical a este segundo grupo de países? El punto distintivo
es, principalmente, la generación de verdaderos sistemas gerenciales y
competitivos dentro del Estado, donde los ministerios o departamentos
ministeriales cumplirán la función de programadores, mientras los
directores ejecutivos que encabezan las cientos de agencias ejecutoras
de gobierno -antes dependencias públicas- harán las veces de
empleadores libres, quebrando así el alcance y la naturaleza transversal
de los Servicios civiles de dichos países. Además de ello, estos gerentes
tendrán la posibilidad de endeudar a sus instituciones, siempre que al
final de su gestión presenten resultados positivos y, sobre todo, factibles
de medición (Arellano, 2004).
Así, el contrato de estos gerentes liberados de las normas de control
que imponen los servicios civiles se circunscribe, como en cualquier
otra transacción comercial, a un tiempo determinado en el que se
deben alcanzar los objetivos encomendados: se confía en los intereses
profesionales del servidor y por eso se les da libertad de acción. Las
condiciones y el grado de cumplimiento que deberán alcanzar las
responsabilidades usualmente resultan de una negociación entre un
representante del ministerio interesado en el acuerdo - el que luego
rendirá cuentas al Parlamento por el presupuesto asignado - y el director
ejecutivo de la agencia (Arellano, 2004). Como se ve, las experiencias
neocelandesa y británica muestran un énfasis muy pronunciado en los
valores dinámicos del nuevo gerencialismo.
43
Pontificia Universidad Católica del Perú
Con respecto a las consecuencias de las reformas, donde en todos los
países se observan mejoras en cuanto a la eficiencia burocrática (Informe
OECD, 1997), hay que indicar que aunque los servicios civiles se han
replegado en casi todos los casos, estos órganos centrales de gestión
nunca dejaron de participar y mantener atribuciones indispensables,
como la de asegurar cierta clasificación general de los puestos de trabajo,
diseñar las bases de los sistemas de retribución o intentar transmitir
valores administrativos en todo el cuerpo burocrático. Por supuesto, en
los países de reformas radicales, como Inglaterra y Nueva Zelanda, los
sistemas de Servicio han ido perdiendo más atributos o alcances que en
los casos de reformas parciales.
Esta permanencia de los órganos centrales reside en el hecho de que
no siempre los directores ejecutivos independientes tienen el interés
de hacer una buena e indispensable labor de recursos humanos,
pues están más interesados en su especialidad académica y sectorial,
lo que hace que no siempre se optimice la eficiencia (Arellano, 2004).
En general, parece haber cierto consenso entre los estudiosos del
fenómeno burocrático sobre el hecho de que es imposible evadir del
todo el fantasma weberiano, aún cuando haga lentos y engorrosos
los procesos, porque parte del ejercicio administrativo es el control
y cierta uniformidad valorativa que garantice la coordinación: entre
agencias dinámicas y de corte empresarial muchas veces se dificultan
las inevitables labores intersectoriales.
Sin embargo, lo anterior no significa que los funcionarios públicos
neocelandeses o británicos quieran regresar al pasado organizacional
y no reconozcan algunos logros de las reformas: quizá la principal
conquista es la toma de conciencia, por parte de los gerentes públicos,
de que el viejo sistema los tenía inmóviles y que ahora, realmente,
pueden gestionar con posibilidades de alcanzar objetivos loables
(Informe OECD, 1997).
44
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Antes de arribar al siguiente punto de este escrito, es necesario
mencionar que cuando los procesos de reforma burocrática han querido
implementarse en la región han tenido que adaptar las fórmulas
procedentes de Europa, pues los contextos latinoamericanos tienen una
fisonomía y unos antecedentes bastante particulares. Esto ha hecho
que los esfuerzos por hacer eficientes las administraciones públicas en
América Latina hayan corrido a caballo entre el intento de instauración
de un Servicio civil y la introducción mesurada del Nuevo gerencialismo.
Además, en la mayor parte de los casos, las mejoras burocráticas se han
querido promover como parte de un paquete de medidas económicas
no siempre populares (Martínez, 2005). Salvo los casos paradigmáticos
de Brasil y Chile21 (Iacoviello, 2006) en el resto de países los resultados
han sido bastante pobres. Estas particularidades de los procesos, que
han generado más bien nuevas taras organizacionales en el Estado, se
repiten en gran parte en el caso peruano aunque, como se sabe, cada
burocracia tiene su propia historia y sus posibilidades.
21
La reforma burocrática brasileña - hasta hoy en proceso de mejoras - fue implementada por
el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, iniciado en 1995. El proceso fue dirigido por un
grupo de tecnócratas encabezados por el ministro Luis Bresser-Pereira. El esfuerzo tuvo tres
grandes virtudes: recibió un gran apoyo político, se legitimó con cambios constitucionales y
se hizo de manera gradual, modificando sólo una parte del orden burocrático anterior y reforzando otras. En el caso chileno, los trabajos se inician en 1994, siendo presidente Eduardo
Frei. En dicho año se crea el Comité Interministerial de la Modernización del Estado, cuyo
esfuerzo se concentra en la introducción del Presupuesto por resultados y en la formación y
estímulo de los gerentes públicos. El proyecto tiene pendientes hasta el día de hoy.
45
Pontificia Universidad Católica del Perú
46
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Capítulo 4
El mito de las reformas
En relación a las reformas del Estado, tanto los especialistas como
los interesados en asuntos políticos suelen pensar que se trata de un
proceso en el que un grupo de expertos estudian sesudamente un
conjunto de problemas, razonan en torno a cómo solucionarlos y a
partir ahí recomiendan medidas que, de ser oídas y aplicadas, traen
como consecuencia el cambio favorable. Algo de cierto hay, porque
la única manera de intentar dejar atrás un desperfecto es mediante el
análisis y la acción racional, pero mucho también de lo que sucede en la
práctica tiene explicaciones relacionadas con el azar, y con una aparente
naturaleza de las políticas en la que lo aleatorio parece ser la norma.
El punto es que aunque se realicen grandes esfuerzos de planificación
dentro de un proyecto, siempre habrá una gran cantidad de variables
que no podrán controlarse, lo que hace que las reformas burocráticas
nunca provoquen los cambios radicales que de ellas se espera ni
terminen cuando los expertos lo tienen programado.
Y aquí la mitificación de los procesos de reforma tiene que ver con
los modelos organizacionales que están detrás de las olas reformistas
47
Pontificia Universidad Católica del Perú
descritas atrás - la creación de Servicios civiles y la Nueva gestión pública-,
los que presentan una confianza excesiva en la racionalidad individual y
en un orden colectivo generado a partir de la capacidad reflexiva de los
seres humanos y de su virtud como planificadores. Así, la organización
es entendida como una maquinaria factible de ser manipulada de
acuerdo a la voluntad de los diseñadores de las reformas, sea a través
de un orden weberiano o por medio de un sistema de incentivos más
amplio. Sin embargo, una mirada más bien comedida, en la que el
margen de planificación burocrática es considerablemente menor de lo
que comúnmente se cree, es la ofrecida por el Neo-institucionalismo
organizacional que, en este apartado, será utilizado como enfoque para
la discusión sobre el tema de las reformas.
Una idea neo-institucionalista fundamental es que toda organización
produce rutinas en su actividad diaria (March, 1988). En general, ante
la necesidad de coordinar y vigilar el logro de objetivos, los grupos
humanos tienden a sistematizar procesos y repetirlos, lo que da lugar
a una gran reiteración de comportamientos colectivos, en la que los
individuos, en el largo plazo, terminan encontrando un término medio
entre el esfuerzo que demandan sus deberes laborales y su comodidad.
Lo paradójico es que, además de facilitar un orden eficaz y legítimo,
las rutinas generan resistencia al cambio en los servidores públicos,
pues luego de un esfuerzo de largo aliento en el que los individuos han
sacrificado deseos y ganado prerrogativas para encontrar un equilibrio
organizacional, nadie quiere fácilmente volver a pasar por periodos de
inestabilidad. Puede ocurrir que haya algunos empleados a quienes
la estructura funcional en la que se desenvuelven no les convenga
de manera radical, pero esto ocurre con las minorías dentro de las
colectividades burocráticas pues, usualmente, se tiende a un arreglo en
el que la mayor parte de los interesados ganan más de lo que pierden.
De hecho, la permanencia de las organizaciones está sellada por este
furtivo pero resistente pacto grupal.
48
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Como es lógico, luego de un periodo de larga convivencia, los
servidores públicos tienden a desarrollar discursos legitimadores de sus
comportamientos y, cuando no, sensaciones de aprobación colectiva no
verbalizadas pero evidenciables en sus desempeños. Así, los intentos
de cambio serán rechazados por manifestaciones explícitas si la entidad
goza de buena reputación o, si ocurre lo contrario, por procesos de
simulación en los que se finge cumplir un nuevo orden pero en realidad
se reproducen los vicios que quieren neutralizar los agentes del cambio.
En la medida en que la organización es más grande, la fricción generada
por el encuentro entre rutina y novedades será mayor, y los mecanismos
de defensa mencionados encontrarán diferentes rostros para evadir la
condena y el castigo de los superiores, que no siempre cuentan con las
pruebas que confirman la reacción conservadora de los empleados ni
con la certeza sobre quiénes son los responsables de una conspiración
que muchas veces sucede de manera automática, cual inconsciente
mecanismo de defensa.
Otro tema insoslayable, mencionado arriba y que debería morigerar
la pretensión de los reformistas, es que las burocracias tienen una
tendencia natural a la sobre-regulación y a la lentitud. Esto ocurre
porque el Estado contemporáneo tiene que atender las demandas de
cada vez más gente, porque los medios de comunicación provocan
que los ciudadanos sean cada vez más activos a la hora de perseguir
sus objetivos y porque en una sociedad fragmentada como la de hoy
los públicos se polarizan y, por lo tanto, sus exigencias aumentan en
número. A partir de esto, es cada vez mayor la cantidad de mecanismos
de servicio público a establecer y más cuantiosas las leyes que los
soportan, haciendo que el sistema burocrático tenga un movimiento
cada vez menos ligero. Se juntan así tres elementos constitutivos de
las burocracias: inercia manifestada en rutinas, lentitud por exceso de
responsabilidades y muchas normas legales.
Lo anterior tiene, inevitablemente, efectos rezagantes en los procesos
de reforma burocrática, más aún cuando se tiende a observar las
49
Pontificia Universidad Católica del Perú
organizaciones como espacios plausibles de ser manipulados con razón
y buena voluntad. La realidad colectiva parece ser más compleja e invita
a pensar, más bien, en las burocracias como espacios en los que hay
diversas inteligencias, poderes y concepciones éticas, y donde el acuerdo
reformista temporal sobrepuesto a un conjunto de rutinas estructurales
y conservadoras es una característica fundamental y determinante
para el destino de las políticas públicas. Y donde, además, es imposible
regular los comportamientos meticulosamente, porque esto impediría la
mínima discrecionalidad que el servidor público necesita para operar en
situaciones inesperadas. Esta imposibilidad genera lo que Crozier (1969)
ha llamado zonas de incertidumbre, que son espacios no controlables
legal o normativamente, en los que el vacío permite que los muy
diferentes individuos que conforman una colectividad burocrática se
empoderen y desplieguen su capacidad de influencia, de manera incluso
ascendente. Este escenario conflictivo es frecuente en los procesos de
reforma, donde frente a las nuevas funciones que se buscan introducir
los empleados incómodos siempre pueden indicar que sólo hacen lo
que los documentos oficiales especifican y llevar este argumento hasta
las últimas consecuencias. Como ningún texto escrito es capaz de agotar
todas las situaciones futuras, siempre habrá espacio para la resistencia.
Una mirada que permite completar la contextura real del fenómeno
burocrático - sumado a resistencias, lentitudes, incertidumbre, conflictos
e imprecisiones - es la de Cohen, March y Olsen (1972), para quienes
el desarrollo de las políticas públicas funciona a la manera de un Cesto
de basura cuyo acceso tiene filtros casi inexistentes y cuyo orden final
es tan impredecible como inevitable. Así, los autores mencionados
describen las políticas - en este caso las reformas - como dinámicas en
las que hay ausencia de método y un importante número de decisores
formales e informales, y como una trama organizacional en la que, de
pronto, aparecen un conjunto de problemas y de posibles elecciones por
las que hay que optar aún cuando es imposible evitar los inesperados
cambios de contexto. Esto sumado al descuido eventual, a la poca
50
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
persistencia que suele caracterizar a los individuos ante la presión laboral
y a la inevitable ambigüedad de mensajes y objetivos que las distintas
subjetividades burocráticas producen en su intento de encontrar fines
y metas objetivas.
De lo anterior, las reformas burocráticas deben ser pensadas como
sistemas de tensiones en los que el costo de potenciar algo es la
pérdida de algún otro beneficio. De esta forma, por ejemplo, el deseo
de control de las zonas de incertidumbre produce sobrecarga rutinaria
y entumecimiento organizacional. Y, en sentido contrario, el deseo de
dinamizar las labores de las entidades públicas implica cierta pérdida
de orden previsible. El tema es, entonces, encontrar el esquivo punto
medio que no siempre está a la mitad y que adquiere rostros distintos
según la colectividad en la que se le busque.
Si las organizaciones y los procesos de reforma son como se han descrito,
la pregunta que cae de madura es cómo implementar dichos proyectos
de cambio. Hay que pensar, en primer lugar, en dos cosas: que las grandes
pretensiones reformistas traen grandes resistencias organizacionales y
que planificar siempre es más fácil que desplegar. Y aún tomar esto último
con pinzas, porque incluso en los grupos especializados encargados de
pensar las políticas cada uno de los individuos tiene posturas que debe
someter a negociación, de lo que se produce el delineamiento de metas
no siempre satisfactorias para todos y sensibles de ser interpretadas de
muchas maneras al momento de su puesta en marcha.
En términos prácticos, deben evitarse las grandes arquitecturas en los
diseños de reforma, y más bien planificar muy cuidadosa y prudentemente,
considerando siempre que cambiar patrones colectivos institucionales
es una tarea muy demandante, que los escenarios son cambiantes y que
los equipos ejecutores deben ser flexibles y propensos al aprendizaje
rápido y a la adaptación, de tal forma que los nuevos entornos no los
dejen sin capacidad de reacción. Aquí el equilibrio entre dinamismo y
51
Pontificia Universidad Católica del Perú
sujeción a un orden debe encontrarse en un ejercicio especulativo en
el que la intuición y la experiencia de los especialistas juegan un muy
importante papel.
De esta manera, es claro que el ejercicio de planificación debe ser llevado
a cabo como una búsqueda incremental en la que se va intentando
resolver casos pequeños mientras se esperan los naturales cambios
contextuales, y teniendo muy claro los objetivos de corto alcance que
hayan sido definidos. Si muchos cambios reducidos y simples apuntan a
una dirección y se van logrando, entonces se puede mirar el largo plazo,
porque seguramente el terreno será, entonces, favorable y tendrá cierta
estabilidad. Esta inevitable incertidumbre con respecto a los objetivos
de largo plazo obliga a pensar en grandes periodos de implementación
y no en breves tiempos irreales. Hay que entender que las reformas
burocráticas son procesos inconclusos donde siempre habrá pendientes,
pues mientras se logra algún avance es posible que nuevas demandas
sociales se estén moviendo de manera arbitraria y aleatoria. Y también
hay que saber, positivamente, que una sola generación de especialistas
no cambia un Estado, sino que más bien cada uno de estos proyectos
funciona como un trabajo de postas a lo largo de décadas enteras.
De hecho, la historia poco documentada de la experiencia internacional
indica que las reformas burocráticas más exitosas, como la iniciada
por Margareth Thatcher en Reino Unido, no contaban al principio
con un plan maestro (Brunsson y Olsen, 2007), en parte porque su
objetivo era más económico, como se ha comentado líneas atrás. La
misma conclusión puede sacarse del contraejemplo que constituye el
caso estadounidense, donde desde la Segunda guerra mundial cada
presidente ha realizado procesos de reforma de grandes pretensiones
y han conseguido resultados más bien discretos (Brunsson y Olsen,
2007).
Es indispensable pensar, también, que los proyectos de reforma siempre
52
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
son pilotos de prueba, porque implican un permanente aprendizaje, lo
que provoca que el cronograma de intervenciones deba ser siempre
estratégico, y deba intentar que se intervengan, a la primera oportunidad
factible, los espacios burocráticos donde se encuentran características
transversales a todo el sector público. De otra manera, el potencial de
retroalimentación del proyecto disminuye y los esfuerzos se tornan
aislados y estériles.
Luego de tomadas en cuenta las precauciones necesarias para el diseño
de las reformas, debe evitarse, durante la implementación de los cambios,
los desencuentros frontales con la memoria institucional: es más bien
necesario anclarse en las ventajas de orden existente para no colisionar
con el mismo. Para este fin, y a partir de un indispensable poder que
deben acumular los promotores de las reformas, se debe establecer una
política de alianzas con los líderes receptores de los cambios, porque
son usualmente ellos quienes más conocen a la organización que se
pretende modificar de modo incremental. En general, la idea de realizar
grandes pactos colectivos con los servidores públicos no resulta siendo
buena, al menos al principio de los procesos, puestos que los cambios
de escenario siempre son una amenaza y promueven la ruptura de
convenios. Lo prudente es generar un buen clima laboral e ir tomando
acuerdos a partir de las necesidades que se van presentando durante la
implementación de la reforma. Así, la ilusoria sensación de control debe
ser desplazada por la más realista posibilidad de influencia, en la que,
incluso, y gracias a los pasos conservadores que se han ido ejecutando,
queda abierta la alternativa de modificar, de manera conveniente, los
discursos promotores del grupo de especialistas: está comprobado que
las instituciones tienen un pobre registro organizacional de novedades
(Brunsson y Olsen, 2007), gracias a los constantes cambios en el personal
y en las agendas internas.
Otro elemento no muy difundido en el Perú, pero indispensable en
todo asunto político, es el trabajo de comunicación estratégica de las
53
Pontificia Universidad Católica del Perú
reformas22, pues todo deseo de cambio institucional responde a las
creencias públicas. De hecho, hay autores (Knott y Miller, 1987) que
consideran que son los intereses de la ciudadanía los que generan las
corrientes de opinión que a la larga producen los cambios institucionales.
Si esto es así, un buen equipo de comunicaciones debe auscultar los
estados de ánimo colectivos desde el diseño del proyecto, de tal forma
que no haya un desencuentro con la colectividad que espera cierto
tipo de resultados. En ese sentido, una recomendación comunicacional
casi nunca fallida es que las grandes reformas encuentran terreno fértil
en los momentos de crisis de las instituciones y su funcionamiento.
El problema es que no siempre éste escenario es el que enfrentan
las autoridades reformistas, al menos no de manera evidente, por lo
que el trabajo comunicacional se dificulta, más aún si no se desarrolla
profesionalmente. En contraparte, la experiencia indica que todo proceso
innovador serio encuentra algún tipo de posicionamiento, porque el
espíritu de los tiempos modernos occidentales está relacionado con la
idea del cambio y el éxito. El asunto aquí es trabajar sigilosamente al
principio y hacer que coincidan los momentos de apoyo público con los
primeros resultados importantes.
El apoyo político es otra conquista por la que deben luchar las
autoridades que fomentan las reformas burocráticas, porque, como
hemos dicho, se trata de procesos de largo aliento y de resultados
incrementales, por lo que los especialistas deben tener garantizada la
continuidad de sus esfuerzos. Para ello, es indispensable que a partir de
un esfuerzo político y comunicacional de las instituciones en proceso de
cambio se genere una estrategia de lo que se ha llamado empresariado
de políticas públicas, que constituye un intento constante de vender y
hacer que permanezcan las ideas nucleares de las reformas en la cabeza
de los líderes políticos. Según informa la OECD (1987), los países que
22
54
Lamentablemente la comunicación estratégica es una disciplina poco demandada en las
instituciones públicas peruanas y, por lo tanto, poco desarrollada profesionalmente. En lugar
de ello, las autoridades suelen contratar equipos de prensa, lo que trae como consecuencia
un manejo irracional de los discursos políticos estatales.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
más han avanzado en este tipo de ejercicios innovadores son aquellos
donde las reformas han tenido amplio apoyo político desde las más
altas instancias.
Nunca hay que olvidar, una vez más, que casi siempre el resultado de
los grandes esfuerzos de reforma es sólo un conjunto de pequeños
cambios y la colocación de nuevos valores en la agenda de los receptores
y, acaso, de los sectores políticos. Muy pocas veces el proceso de
transición continua ha cedido su lugar al logro radical o, al menos, ésa es
la sensación compartida por los estudiosos, puesto que una verdadera
evaluación de resultados en este tipo de política se ha realizado sólo
en contadas ocasiones (Brunsson y Olsen, 2007). Esto último puede
tener que ver con cierta evasión para confrontar resultados entre los
estudiosos de las políticas públicas pero, básicamente, responde a las
enormes dificultades que involucra el intento de estudiar las reformas
burocráticas y comprobar que los pocos o muchos cambios son
consecuencia de la implementación de las mismas. El tema es que para
valorar de manera medianamente confiable este tipo de políticas, se
requiere de un trabajo de campo de considerables dimensiones - puesto
que las muestras deben representar a la casi interminable diversidad
burocrática - y se necesita de un conjunto de expertos que manejen con
gran prolijidad tanto las técnicas cuantitativas como las cualitativas de
investigación, de manera que puedan ser combinadas racionalmente y
de acuerdo a las necesidades. Y aún así, el buen seguimiento y la precisa
observación de todas las variables no están totalmente garantizados.
Dicho lo anterior, entremos al caso peruano.
55
Pontificia Universidad Católica del Perú
56
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Capítulo 5
¿Cómo hacer eficiente la
burocracia peruana?
Antes de responder a la pregunta que plantea este apartado, es necesario
descartar algunas posturas que sostienen que parte de la reforma
burocrática del sector público implica despedir trabajadores. Una
manera de informarse a este respecto es observando qué porcentaje de
la población, a nivel nacional, trabaja en el Estado. Las cifras de América
Latina y el Caribe (Carlson y Payne, 2003) se pueden ver en el siguiente
cuadro:
57
Pontificia Universidad Católica del Perú
Porcentaje de la población que trabaja en el sector público general en
países de América Latina y el Caribe
País
%
Argentina
4.9
Brasil
3.3
Chile
2.5
México
4.8
Trinidad y Tobago
8.7
Uruguay
6.3
Venezuela
5.7
Bolivia
2.3
Costa Rica
4.4
Republica Dominicana
El Salvador
3.9
2.1
Guyana
6.8
Haití
0.6
Honduras
2.1
Nicaragua
1.8
Panamá
5.3
Surinam
9.1
Fuente: Carlson y Payne (2003). Elaboración: propia
Los datos mostrados en el cuadro anterior indican que, en promedio,
los empleados públicos de cada país representan un aproximado del
4.1% de la población (Carlson y Payne, 2003). Como referencia, los
mismos autores sostienen que los países de la OECD fluctúan entre 1.9%
para el caso coreano y 13.3% para el caso de Dinamarca. Asimismo, el
promedio mundial, para el año 1999, es también de 4.1%. Comparado a
lo anterior, el caso peruano es relativamente bajo, pues según consigna
el Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la
situación del personal de la Administración Pública Central (2001) 23
23
58
Según el informe mencionado, estas cifras fueron tomadas de la Encuesta Nacional de
Hogares (ENAHO) del periodo 2000 - III.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
existirían alrededor de 954,000 personas trabajando en la totalidad del
sector público peruano (incluidas fuerzas militares y policiales), lo que
representa un 3.75% de los aproximadamente 25´420,000 de habitantes
peruanos en la fecha referida. Es a todas luces un porcentaje reducido.
Sin embargo, otra manera de verificar si el número de burócratas
en el Perú es el adecuado, es cruzando los datos de la Población
Económicamente Activa (PEA) con el número de servidores públicos a
nivel nacional. Es decir: ¿Cuál es el porcentaje de empleados nacionales
que trabajan en el Estado? La referencia regional - países de América
Latina y el Caribe - puede verse en el siguiente cuadro (Carlson y Payne,
2003):
Porcentaje de la PEA que trabaja en el sector público general en
países de América Latina y el Caribe
País
%
Argentina
11.7
Brasil
7.5
Chile
6.3
México
12.0
Trinidad y Tobago
21.5
Uruguay
14.6
Venezuela
13.3
Bolivia
6.0
Costa Rica
Republica Dominicana
El Salvador
10.5
8.7
5.2
Guyana
15.7
Haití
1.3
Honduras
6.3
Nicaragua
5.2
Panamá
13.8
Surinam
23.0
Fuente: Carlson y Payne (2003). Elaboración: propia
59
Pontificia Universidad Católica del Perú
Como se observa, los datos presentados son muy variados, sin embargo,
la cifra promedio es de 10.1%, mientras en el caso peruano, según los
datos presentados por el Informe de la Comisión Mutisectorial encargada
de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central
(2001)24 el porcentaje es de aproximadamente 8.37%. Nuevamente un
número inferior a la media25.
En general, más allá de lo mostrado, tendría que indicarse que la eficiencia
burocrática no está relacionada con la cantidad de servidores del
Estado, sino que depende de muchas otras variables arriba comentadas.
Otro punto relevante es que el modelo económico seguido por cada
país influye en el número de servidores públicos, pues es altamente
probable que en las economías que operan bajo la lógica ortodoxa del
Estado mínimo, la cantidad de burócratas sea mucho menor que aquellas
naciones que cuentan con un Estado de bienestar, bajo un criterio
económico más bien heterodoxo. Que dichas administraciones sean
eficientes o lo contrario no depende de la dimensión de sus planillas.
Visto lo anterior, es necesario aproximarse a los antecedentes de la
burocracia peruana y a un diagnóstico de sus actuales condiciones. A
partir de entonces, será posible realizar una propuesta en torno a cómo
hacer eficiente la burocracia peruana. Es importante considerar que
ninguno de los modelos descritos en el primer punto de este escrito
será desterrado - las políticas públicas no se operan de modo excluyente
- sino que cada uno de ellos será usado según la necesidad y la intuición
del autor.
5.1. Antecedentes
La historia del Estado peruano, en cuanto a su desarrollo burocrático,
ha sido similar a la ocurrida en la mayoría de países occidentales. Puede
24
25
60
Según el informe mencionado, las cifras relativas al número de peruanos en actividad laboral
fueron tomadas de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del periodo 2000 - III.
Pollarolo (2008) consigna un porcentaje aproximado del 5%. No menciona, sin embargo, la
procedencia del dato.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
haber diferencias, y muchas, en la cronología de los hechos, pero la
sucesión de eventos es bastante similar. Así, el Estado peruano ha tenido
cuatro grandes periodos26 que veremos adelante.
El primer periodo es el del Estado instaurador y corre de 1821 a 1895.
La dimensión política del aparato público peruano es generada en este
momento fundacional, aunque no se puede hablar de un régimen
constitucional consolidado debido al gran número de procesos caudillistas
por los que a atravesó el país, cuyo primer presidente elegido por vía
electoral, en 1872, fue Manuel Pardo y Lavalle. Paralelamente, hubo
una penetración cooptativa y represiva parcial, que fue determinando,
gradualmente, los alcances y las limitaciones del gobierno central en
su intento por legitimar su poder descendente. Definir con precisión la
progresión de éste último proceso y sus zonas infranqueables es una
tarea pendiente en la academia del país.
En relación a lo que hemos llamado penetración material en apartados
anteriores, que es el desarrollo de una burocracia profesional que
ejecuta políticas públicas con cierto nivel de efectividad, los resultados
son inexistentes. Dicha dimensión del Estado peruano tuvo que esperar
cerca de siglo y medio para entrar en agenda. Hay por estos años, desde
luego, un conjunto de funcionarios que ocupan las dependencias del
sector público, pero sin atisbos de profesionalización.
El segundo gran momento del sector público peruano es el Estado
ortodoxo, que va de 1895 a 1930. En este periodo se define la
dimensión económica del Estado peruano, a partir de la aplicación de
un modelo de desarrollo basado en la exportación de materias primas
y en la ejecución de políticas destinadas a consolidar dicho orden y a
estimular la inversión extranjera. Por estos años, tanto la penetración
cooptativa como la represiva seguirán abarcando cada vez más espacios
26
Esta información ha sido recogida de Patrón (2004). No se le cita como referencia directa
porque las etapas que dicho autor considera no son exactamente las mismas que aquí se
plantean, aunque son bastante similares.
61
Pontificia Universidad Católica del Perú
geográficos, y la necesidad de tener una burocracia profesional será
dejada de lado27.
Es en el tercer lapso de tiempo, el del Estado servicio, en el que finalmente
se intenta consolidar la dimensión burocrática del Estado peruano. Esto
sucede entre los años que van de 1930 a 1990. En general, se trata de un
conjunto de acciones que buscan, sin éxito, consolidar una burocracia
de corte weberiano, en la que la figura del Servicio civil es la gran meta
a alcanzar.
El primer llamado a reformar la administración pública, aunque con
fines más económicos que burocráticos, ocurrió en el año 1931, durante
el gobierno militar de Luis Sánchez Cerro. Entonces, el Estado peruano
contó con la asesoría privada de la que fue conocida como Misión
Kemerer, que por esos años, colaboró con los esfuerzos reformistas
de varios países de la región. Fue así que el entonces prestigioso
economista, Edwin Kemerer, propuso al gobierno peruano la creación
del Banco Central de Reserva y de la Superintendencia de Banca y
Seguros, cuyos empleados se constituyeron en los primeros servidores
públicos profesionales del país.
Casi veinte años después, en 1950, durante el gobierno militar de Manuel
Odría, se creó el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil con la Ley 11377.
Esta norma, que en la primera mitad de los ochenta fue prácticamente
derogada por otro cuerpo jurídico que legisla en el mismo sentido, es
una suerte de ley de Servicio civil que pretende profesionalizar al sector
público a través del uso del concurso de mérito para el ingreso laboral
al Estado, y de una reglamentación sobre deberes y derechos de los
empleados públicos. Sin embargo, la poca difusión del aparato legal,
la cantidad de excepciones para su cumplimiento que la misma norma
introdujo y la falta de controles externos que garanticen su ejercicio
27
62
Para explorar las causas políticas y económicas de esta desatención y la acción estatal del
momento se recomienda la lectura de Perú: 1890 - 1977. Crecimiento y políticas en una economía abierta de Rosemary Thorp (1988).
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
hicieron que cayera en desuso, al menos en lo relacionado el ingreso
meritocrático28. Consecuencia de este precedente jurídico, se crea la
Oficina Nacional de Personal (ONAP), hoy disuelta (Iacoviello y Zuvanic,
2006).
Posteriormente, en 1964, en las instancias finales del primer gobierno
de Fernando Belaunde, se crea la Oficina Nacional de Racionalización
y Capacitación de la Administración, donde se realiza el primer gran
diagnóstico de la burocracia peruana, el que dará pie a que el gobierno
militar de Juan Velasco haga una serie de intentos por realizar una
reforma de la administración pública. Estos esfuerzos terminarían
subordinados a los ánimos corporativos y centralistas del régimen. A
pesar de ello, se logró una desagregación de ministerios basada en
objetivos claros, orden que sería disuelto años después con el fin de
simplificar la estructura estatal. Finalmente se implementó, en 1973, el
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), que sería clausurado
a mediados de los noventa.
Con la vuelta a la democracia, durante el segundo gobierno de Fernando
Belaunde, se promulga, en 1984, el Decreto Legislativo 276 o Ley de
Bases y Remuneraciones del Sector Público, que está vigente hasta el
día de hoy y que decide derogar todas las normativas que se le opongan,
con lo cual se vuelve el principal referente jurídico de la administración
pública peruana, dejando sin efecto la Ley 11377 o Estatuto y Escalafón
del Servicio Civil, emitida durante el gobierno de Manuel Odría.
El último periodo, que corre hasta el hoy, es el del Estado reformista
que, aún ante la inexistencia de un Servicio civil consolidado, asume
el reto de volver eficiente la burocracia peruana a partir de la mirada
descentralizadora de la Nueva gestión pública y el enfoque no
28
Llama la atención que en dicha norma se establezca el día del servidor público, a celebrarse
todos los 29 de mayo. Dada la triste fama de los burócratas peruanos, es difícil pensar hoy
en una propuesta de tal naturaleza.
63
Pontificia Universidad Católica del Perú
intervencionista de la economía neoclásica. De hecho, es desde los
objetivos económicos que inspira esta última postura que se inician,
durante el primer gobierno de Alberto Fujimori, las políticas reformistas
de este periodo.
Para Cortázar (2002), durante la década de los noventa ocurrieron dos
grandes ciclos de políticas relacionadas con la búsqueda de eficiencia
en el sector público peruano. El primero ocurrió entre 1990 y 1992, y
fue impulsado gracias a la necesidad de reducir el Estado, que contaba
entonces con un enorme déficit fiscal y una supuesta sobrecarga de
personal29. Estas acciones estabilizadoras a nivel macroeconómico,
estaban acompañadas de la necesidad de incrementar la presión
tributaria del gobierno, que había caído al pobrísimo nivel de 4.9%
(Cortázar, 2002) del PBI, y que demandaba un reingeniería administrativa
de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT),
órgano encargado del recojo de impuestos. Otra urgencia de este tipo,
aunque esta vez con fines de alcance social, la constituye la Corporación
Financiera de Desarrollo (COFIDE). En ambos casos, las instituciones
protagonizaron una favorable transformación burocrática que gozó del
apoyo de la clase política del momento.
Lamentablemente, las experiencias mencionadas no pudieron replicarse
en otros sectores del Estado, pues para ello se habrían tenido que tomar
medidas de corte transversal que nunca se lograron introducir en la lista
de pendientes. Esto da pie al segundo ciclo de políticas destinadas a volver
eficiente la burocracia peruana, que ocurre a comienzos del segundo
gobierno de Fujimori, en 1995, año en que también se desactiva, luego
de once años de funcionamiento, el Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP). En este momento, la Presidencia del Consejo de
Ministros, con aportes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
intenta realizar una política integral de reforma burocrática, que fracasa
como consecuencia de una inexperta promoción de políticas, un diseño
29
64
Según Cortázar (2002), el Perú contaba, en 1990, con 730,000 empleados públicos, cifra
superior a los 614,837 de 1985.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
carente de incentivos para impulsar el cambio y el inicio de una crisis
política terminal para el gobierno de entonces (Cortázar, 2002).
En adelante, a partir del 2000, cuando es Presidente de la República
Valentín Paniagua - en un gobierno de transición que duraría ocho meses se empezaron a promover una serie de esfuerzos desarticulados que, en
ocasiones, buscaban la indispensable transversalidad de las verdaderas
reformas, pero que casi nunca contemplaron la viabilidad política ni la
siempre complicada implementación de las acciones30. Así, en abril del
2001, se promulga la Ley 27444 o Ley del Procedimiento Administrativo
General que regula las acciones administrativas del Estado por medio de
un conjunto de procedimientos comunes y contemplando los principios
del derecho administrativo. La norma establece que cada institución
pública debe elaborar y hacer público su Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA), que es un documento de gestión institucional
creado para brindar a los administrados o ciudadanos en general la
información sobre todos los procedimientos que se tramitan ante las
entidades y la manera en que deben ser resueltos según su naturaleza.
Con el ingreso a la presidencia de Alejandro Toledo, en el año 2001,
se dan una serie de leyes que, a pesar de no modificar las prácticas
administrativas y sus vicios de manera radical, generan un contexto legal
que permite el ejercicio inicial de las reformas. La primera de ellas es la
Ley 27658 o Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado,
que declara al Estado en proceso de modernización a partir del año
2002, y determina la aplicación de un programa piloto de reforma al
Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción.
Poco después, en agosto del mismo año, se promulga la Ley 27806 o Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con la que se obliga
a las dependencias a hacer públicos una serie de actos e informaciones
a través de mecanismos establecidos, considerando que son de interés
de los ciudadanos.
30
En julio del 2001 se entrega el Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar
la Situación del Personal de la Administración Pública Central, citado líneas atrás.
65
Pontificia Universidad Católica del Perú
Posteriormente, en el año 2004, se promulga la Ley 28175 o Ley Marco
del Empleo Público, en la que se plantean los valores y la fisonomía
general del proceso de cambios pendientes. En general, es una norma
de corte transversal que habilita el proceso de reforma burocrática a
partir del planteamiento de los principios y valores a los que está sujeto
el empleo público, entre los que destaca la eficiencia, la transparencia,
el mérito, la continuidad de las políticas de Estado, la ética pública, el
derecho laboral y la provisión presupuestaria. La Ley propone, también,
una clasificación general del empleado público, lo que podría permitir,
a futuros reformistas, cierto tratamiento especializado para los grupos
laborales creados. Asimismo, la normativa introduce métodos de ingreso
laboral basados en el mérito, la obligatoriedad de elaborar un registro
de empleados por parte de cada entidad, los derechos y obligaciones
de los servidores, un sistema de bienestar social para el empleado y su
familia, así como un régimen disciplinario y un sistema de incentivos al
buen desempeño.
Otra de las ventajas de la Ley es que respeta la permanencia, en casos
muy especiales, de ciertos gremios estatales en el régimen privado
de empleo y separa de sus dominios a cuerpos particulares como las
Fuerzas Armadas, la Policía y los profesionales de la salud, entre otros.
Evidentemente, se trata de un marco legal que demanda leyes
específicas bajo su amparo y cuyo desarrollo continúa hoy, aunque con
un enfoque y una dirección algo distinta, al punto de haberse derogado
todo un capítulo de esta norma31. En las Disposiciones transitorias,
finales y complementarias de la mencionada Ley se establece que, en
el plazo de cuatro meses, se enviarán cinco proyectos de ley para ser
aprobados en el Congreso: la Ley de Carrera del Servidor Público, la Ley
de Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza, la Ley del Sistema
de Remuneraciones del Empleo Público y la Ley de Incompatibilidades
31
66
El título segundo de la Ley 28175 o Ley Marco del Empleo Público, que estableció Consejo
Superior del Empleo Público (COSEP) y el Tribunal del Empleo Público, fue derogada en el
año 2008 con la promulgación del Decreto Legislativo 1023. La Autoridad Nacional del Servicio Civil y otras instancias remplazan hoy al Consejo y al Tribunal mencionados.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
y Responsabilidades. Ninguno de estos proyectos de ley fue discutido ni
promulgado.
Finalmente, con el actual gobierno de Alan García se han emitido, en
junio del 2008, un paquete de Decretos Legislativos pendientes de ser
implementados. El primero es el Decreto Legislativo 1023, mediante el
cual se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema
administrativo de gestión de recursos humanos del Estado peruano. El
segundo es el Decreto Legislativo 1024, que crea y regula el Cuerpo de
Gerentes Públicos. El tercero es el Decreto Legislativo 1025, que aprueba
un conjunto de normas relativas a la capacitación y al rendimiento en el
sector público. Y el último es el Decreto Legislativo 1026, que establece
un régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales
que deseen implementar procesos de modernización institucional
integral.
Previo a la emisión del paquete de decretos mencionados, en Julio
del 2007, se promulgó la Ley 29060 o Ley de Silencio Administrativo
que determina que todo procedimiento administrativo de evaluación
previa - trámites, revalidaciones o permisos que demanda el ciudadano
y no merecen respuesta automática o inmediata - no debe exceder
para su resolución el plazo de 30 días, salvo que el Texto Único de
Procedimientos Administrativos (TUPA) de la dependencia establezca
un lapso de tiempo menor. De excederse este periodo, los procesos
estarán sujetos al Silencio Administrativo Positivo o respuesta favorable
para los intereses del sujeto legal que solicita el trámite. La norma
mencionada establece las características generales de los trámites
sujetos a Silencio Administrativo Positivo, dejando en manos de cada
institución determinar cuáles son puntualmente estos procesos, a través
de la publicación en su respectivo TUPA. Se trata, obviamente, de una
norma que pretende agilizar la burocracia peruana cuando ésta entra en
contacto con el ciudadano.
67
Pontificia Universidad Católica del Perú
Paralelamente a la mencionada Ley, se emitió el Decreto Supremo 0792007-PCM, donde se establecen las disposiciones para el cumplimiento
de la Ley del Silencio Administrativo y los lineamientos para la Elaboración
y Aprobación del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA)
en las entidades en las que todavía no se haya definido este registro32.
5.2. Diagnóstico33
De todas las normas legales mencionadas anteriormente, dos tienen
efectos prácticos sobre el personal activo de la burocracia peruana del
Gobierno Central y los gobiernos regionales34, que abarca a 553,843
servidores, sin contar a las Fuerzas Armadas y Policiales. El primero es
el Decreto Legislativo 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector
Público y el segundo es el Decreto Legislativo 728 conocido como Ley
32
33
34
68
Una de las primeras acciones que tomó el actual gobierno de Alan García fue la promulgación
del Decreto de Urgencia 038 del año 2006, en el que se establece que ningún servidor
público puede percibir un sueldo mayor a 15,600 nuevos soles. La decisión causó muchas
críticas, bajo el argumento de que los mejores profesionales se irían al sector privado. A la
fecha no existen estudios que demuestren o nieguen tal tendencia. Sin embargo, hay varios
elementos a considerar. El primero es que mientras no exista un sistema confiable de acceso
meritocrático al Estado no hay manera de probar que aquellos profesionales que ganaban, en
ocasiones, sueldos de hasta 40,000 soles mensuales, son realmente destacados. Las más de
las veces los altos cargos de la burocracia peruana llegan a sus puestos por recomendaciones
amicales, no por competencias abiertas. Otro elemento es que, en materia de administración
pública, las distancias entre el conocimiento acumulado de un funcionario y otro nunca son
de grandes dimensiones, pues se trata de un campo de conocimiento cuyas dudas superan
por mucho a las certezas. Las grandes diferencias entre empleados están más relacionadas
a la experiencia, al compromiso con el país y a la actitud laboral, lo que siempre puede
ser reemplazado por una buena cantidad de profesionales deseosos de contribuir con la
colectividad sin pretensiones económicas exorbitantes. Finalmente, habría que preguntarse
que tan saludable es la mezcla gusto por el trabajo burocrático y debilidad por los grandes
montos en un Estado tan precario institucionalmente como el peruano, en el que las
presiones externas y los estímulos al juego de intereses privados están a la orden del día.
El autor reconoce que un verdadero diagnóstico tendría que estar acompañado de algún
tipo de trabajo de campo que confirme la información ofrecida aquí. Sigue pendiente, para
los estudiosos del Estado peruano, un amplio esfuerzo de corte cualitativo que recoja las
rutinas, virtudes y vicios de la burocracia peruana. El presente diagnóstico, en todo caso,
está basado en entrevistas a profundidad y revisión documental.
En primera instancia analizamos Gobierno Central y gobiernos regionales, dejando a los
gobiernos locales para líneas posteriores, puesto que no existen datos al respecto y se
necesita especular con ciertas precauciones. Es necesario comentar que hay instituciones
que podrían procesar y hacer pública esta información, a partir de los registros salariales del
sector público con los que cuentan.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
del Empleo Privado. Paralelamente, hay un sistema de Servicios No
Personales (SNP), que también agrupa un conjunto de trabajadores y
que hoy ha sido reemplazado por el Régimen Especial de Contrataciones
Administrativas de Servicio o CAS, mediante el Decreto Legislativo 1057.
Estas tres situaciones legales tienen la siguiente distribución de recursos
humanos, según el Censo de Servidores Públicos del Ministerio de
Economía y Finanzas (2004):
Distribución de burócratas peruanos en el Gobierno Central y
gobiernos regionales según el régimen laboral al que pertenecen
Régimen Laboral
D.L. 276
D.L. 728
D.L. 1057 (SNP/CAS)
Total
Números de empleados
456,697
35,798
61,357
553,843
Fuente: MEF. Elaboración: propia
Además de este escenario vigente, hay una ley de corte transversal mencionada atrás - que da pie a la reforma administrativa pendiente
través de un sistema de funcionamiento y valores descrito líneas arriba:
la Ley 28175 o Ley Marco del Empleo Público. Bajo el impulso de esta
norma se han promulgado, recientemente, cuatro Decretos Legislativos
que pretenden afectar el actual orden burocrático peruano pero
cuya implementación está empezando a desarrollarse. Éstos son, una
vez más: el Decreto Legislativo 1023, que crea la Autoridad Nacional
del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de gestión de
recursos humanos; el Decreto Legislativo 1025, que aprueba normas de
capacitación y rendimiento para el sector público; el Decreto Legislativo
1024, que crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos y el Decreto
Legislativo 1026, que establece un régimen especial facultativo para los
gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de
modernización institucional integral.
69
Pontificia Universidad Católica del Perú
Los Decretos Legislativos reseñados serán analizados adelante. Veamos,
por ahora, qué consecuencias tiene, en la burocracia peruana, cada
una de las tres principales normas en que se agrupan los servidores
públicos.
La más importante, porque involucra a la mayor parte de empleados, es
el Decreto Ley 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Público.
Este régimen establece principios y valores de un típico Servicio civil y
propone mecanismos de ingreso y promoción fundados en criterios de
igualdad y mérito: el acceso laboral a la carrera pública se realiza por
el nivel más bajo del grupo ocupacional y mediante concursos públicos,
y a partir de ahí se espera que el servidor desarrolle una carrera de
ascensos gracias a su experiencia acumulada. El sistema legal genera un
sistema único de remuneraciones basado en la jerarquía y antigüedad
de los burócratas para todo el sector público - lo que será desvirtuado
en la práctica - y un régimen disciplinario.
Uno de los problemas de esta normativa es que, según su artículo 15,
luego de tres años de contrataciones la entidad está obligada a darle
estabilidad laboral al trabajador, con lo cual la salida del funcionario se
complica y vuelve rígido el sistema legal, pues en su artículo 24 indica que
el servidor nombrado sólo puede ser despedido por causas planteadas
en la norma: indisciplina, incapacidad o ineptitud comprobada (artículo
35, inciso d). Como se sabe, probar estas causales es un reto muy
complejo, propenso a la subjetividad y, por lo tanto, pasible de reclamos
judiciales.
Puede observarse que este escenario laboral es bastante cercano a
lo que propone y produce el modelo burocrático weberiano según la
experiencia internacional, pues en su intento de controlar las acciones de
los servidores tiende a la lentitud y a la sobrecarga legal, y genera vicios
administrativos discutidos en apartados anteriores. Además, no permite
el dinamismo ni la evaluación efectiva de los burócratas, porque éstos
tienen una garantía de permanencia prácticamente inquebrantable. Otro
70
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
desperfecto de inevitable mención es que el ingreso al sistema a través
del mérito ha sido una práctica poco difundida entre las instituciones
que se rigen por esta Ley.
El segundo entramado legal, que agrupa una cantidad no muy
cuantiosa de trabajadores, es el Régimen Especial de Contrataciones
Administrativas de Servicio (CAS), regulado mediante el reciente Decreto
Legislativo 1057. Éste es un sistema alternativo, que inicialmente fue
llamado Contrato por Servicios no Personales (SNP) y tiene sus orígenes
a inicios de los noventa, durante el primer gobierno de Alberto Fujimori.
El mecanismo estuvo legislado de una manera bastante incierta hasta
junio del 2008, mediante el Código Civil y algunas menciones en la Ley
26850 o Ley de Contrataciones del Estado. Según Iacoviello y Zuvanic
(2006) el interés de las entidades públicas por este tipo de contratos está
en directa relación a la posibilidad de asignar una remuneración fuera
de los marcos establecidos, contratar de manera rápida y discrecional,
disminuir los costos vinculados a cada puesto - pues el contrato no
genera beneficios laborales - y evitar la rígida estabilidad laboral: los
contratos pueden no ser renovados y pueden ser rescindidos a pedido
de las partes. Hay que indicar que la puesta en marcha de esta modalidad
de contrato fue complementaria a la decisión política de imposibilitar
que los trabajadores públicos ingresen al Estado bajo de Ley de Bases
y Remuneraciones del Sector Público o Ley 276. Esta prohibición de
nombramientos está contemplada en todas las leyes de presupuesto
emitidas desde inicios de los noventa, además del congelamiento casi
definitivo de los salarios.
A pesar del paso del precario sistema de Contrato por Servicios
no Personales (SNP) al algo más generoso Régimen Especial de
Contrataciones Administrativas de Servicio (CAS), la inestabilidad
mencionada en el párrafo anterior no ha sido eliminada, lo que
produce una enorme posibilidad de que el ingreso laboral al Estado o la
destitución respondan a criterios políticos o, en caso contrario, a filtros
meritocráticos que dependen de la institución y de la buena voluntad
71
Pontificia Universidad Católica del Perú
de los superiores convocantes. De esta forma, del no muy amplio grupo
de trabajadores que pertenecen a este segundo sistema, aparecen dos
situaciones burocráticas: un Estado botín que introduce servidores para
asegurar la lealtad política y partidaria, y algunos espacios institucionales
propensos a la eficiencia evaluada gracias a la libertad en el nivel de
sueldos que abre el sistema, a la inestabilidad laboral que patenta y a la
voluntad del cuerpo directivo.
Finalmente, hay un tercer espacio legal al que pertenecen incluso
menos trabajadores que los que soporta el Decreto Legislativo 1057: es
el Decreto Legislativo 728 o Ley del Empleo Privado. Bajo esta norma
están incluidas algunas instituciones reformadas a inicios de los noventa
y que son consideradas espacios excepcionales de eficiencia en el sector
público peruano, como la Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria (SUNAT) o el Instituto de Defensa del Consumidor y Protección
Intelectual (INDECOPI). También aparecen otros grupos humanos con
no tan buenos pergaminos, entre ellos una parte reducida del personal
de algunos ministerios puntuales. Por la excepcionalidad legal que
protagonizan estas entidades, por el bajo de número de empleados que
abarca y por la necesidad de que la mayoría de estas dependencias pasen,
con el paso del tiempo, a conformar marcos legales transversales y no
excluyentes, es que este cuerpo legal carece importancia al momento de
realizar un análisis holístico de la burocracia peruana central y regional.
Hasta aquí, entonces, puede decirse que en el Ejecutivo Central del Estado
peruano conviven tres formas organizacionales: los nombrados que,
salvo instituciones excepcionales, responden a una lógica weberiana de
estabilidad y vicios administrativos, los contratados de manera temporal
cuyo criterio de ingreso es el de un Estado botín, y los contratados de
manera temporal cuyo ingreso responde a razones de mérito y que,
de acuerdo a las características institucionales del sector público
peruano, no son la mayoría. A este dibujo hay que añadirle el grupo
de funcionarios de los gobiernos locales, que según estimaciones del
72
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación
del personal de la Administración Pública Central (2001) constaría de
aproximadamente 200,000 trabajadores en el año 2001. La mayor parte
de estos burócratas pertenecen a la Ley de Bases y Remuneraciones del
Sector Público o Ley 27635.
Esta convivencia de situaciones organizacionales trae como
consecuencia una serie de condiciones que no permiten el logro de
la eficiencia administrativa en la burocracia peruana. (Iacoviello y
Zuvanic, 2006). La primera característica, consecuencia de un marco
legal conservador y sostenido en múltiples fuentes, es la inexistencia
de un sistema transversal de incentivos - económicos y de bienestar -,
que hace que el trabajo del empleado público carezca de efectividad y
la burocracia tienda a un comportamiento inercial donde más que la
obtención de buenos resultados importa el cumplimiento de normas
para evitar sanciones. Los sistemas de incentivos necesarios, cuando
funcionan, dependen de la decisión de los superiores pero, en general,
se carece de un método y de una cultura del premio y la evaluación,
en la que el subordinado sienta que, además de recibir estímulos al
trabajo calificado, será vacado del cargo si no honra su investidura. A
contraparte de esta demanda de dinamismo, la falta de presupuesto y
los inexistentes mecanismos legales que puedan brindar estabilidad al
trabajador del Estado no permiten al servidor planificar y desarrollar
una carrera en base a su desempeño profesional. Y, finalmente, no existe
un sistema salarial único que responda a la productividad, a partir del
cual el empleado se sienta estimulado a mejorar sus labores de manera
permanente. Más bien, hay varios sistemas de sueldos, de los cuales
sólo uno, el Régimen Especial de Contrataciones de Servicios - CAS, aún
con sus debilidades, puede escapar de la rigidez salarial improductiva
dependiendo de la decisión y calidad profesional del contratante36.
35
36
Información recibida durante entrevistas con funcionarios de la Secretaría de la Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.
A parte del Sistema CAS (antes SNP), del Régimen 276 o Ley de Bases y Remuneraciones
del Sector Público y del Régimen 728 o Ley de Empleo Privado, operan otros dos sistemas
73
Pontificia Universidad Católica del Perú
Otra deficiencia general, producto de la incapacidad de las normas para
hacer cumplir sus prescripciones y de la discrecionalidad que permite el
Régimen Especial de Contrataciones de Servicios - CAS, es la aceptación
compartida de que los ingresos laborales al Estado peruano responden
a criterios alejados del mérito. Lo anterior, sumado a la inexistencia
de prácticas relacionadas el diseño racional de puestos y perfiles que
impidan arbitrariedades, promueve una carencia de criterios éticos del
servidor, lo que dificulta la construcción de una pulcra y propensa actitud
de satisfacer al ciudadano a través del compromiso con la entidad. Es
imposible, en un ambiente claramente desarticulado, esperar que los
burócratas desarrollen un fuerte sentido del deber. Esta ausencia de un
espíritu de cuerpo favorable y de falta de conciencia de la condición de
hombre de Estado entre los funcionarios públicos se debe, también, a
la inexistencia de una sólida política estatal de formación de burócratas.
Dicho sea de paso, la oferta académica calificada en administración
y políticas públicas es casi inexistente en el país, lo que hace que los
empleados públicos peruanos tengan un enorme desconocimiento
con respecto a las necesidades profesionales y morales del Estado y no
consideren un grave delito las prácticas clientelistas que permiten el
ingreso de personas no preparadas para la función pública.
En este punto hay que indicar que, aún cuando los cargos directivos
decidieran - de improviso - sujetarse a los cánones meritocráticos
del empleo y contratar estratégicamente, estarían imposibilitados
de desarrollar esta labor satisfactoriamente, porque ninguna de
salariales: el del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que tiene su
propia normatividad pero no por eso está exento de manejos políticos, y el del Fondo de
Administración de Gerencia (FAG), creado en el año 1992 por el Decreto Ley 25650, para
fines de contrato a personas de alta especialización. Los dos últimos son minoritarios, y
posiblemente por ello la estadística citada en este escrito no los contempla. Refuerza la
dispersión remunerativa mencionada el hecho de que, dentro de cada régimen salarial,
haya diferencias según la institución pública de la que se hable. Es decir, un empleado del
Ministerio de Energía y Minas, por ejemplo, gana mucho más que un empleado de la misma
jerarquía del Ministerio de Justicia, aún cuando se rigen por el mismo aparato legal. Nuria
Esparch, presidenta de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, ha declarado que existirían
hasta 30 sistemas salariales en el Estado peruano. Es posible que, en buena parte de ellos,
se esté refiriendo a situaciones específicas de gobiernos locales.
74
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
las dependencias públicas peruanas posee una estructura analítica
estratégica que permanentemente observe las debilidades de la
institución y, a partir de ahí, atraiga cuadros. No se cuenta, tampoco,
con una cultura de la medición de resultados, lo que, una vez más,
colaboraría con la generación de una mirada estratégica en las altas
jerarquías de la administración pública peruana.
Por último, y a pesar de los esfuerzos en este sentido, no existen
mecanismos efectivos de rendición de cuentas o transparencia en los
que el ciudadano esté garantizado de recibir información precisa sobre
las gestiones estatales. A pesar de que la normatividad obliga a las
dependencias a facilitar el recojo externo de información aún cuando
no hayan solicitudes al respecto, son pocas las entidades que hacen una
proactiva gestión de transparencia didáctica, en la que la información,
además de publicada, facilite el entendimiento. Basta visitar los portales
de las entidades públicas peruanas para saberlo.
5.3. Prescripción
Habiendo definido eficiencia como la propensión del empleado
público a la mejora permanente de sus funciones37 y considerando el
diagnóstico arriba planteado, la manera de intentar paulatinas mejoras
en la burocracia peruana es introduciendo algunos mecanismos
transversales que, además de incentivar a los empleados públicos al
buen desempeño, a dejar atrás los vicios administrativos y desaparecer
las prácticas clientelistas del Estado botín, estabilice y distinga a la
administración pública a partir de sus buenos resultados de gestión.
La idea aquí es que una administración pública eficiente será bien
considerada por los ciudadanos y podrá generar una mística y un espíritu
37
El autor es consciente de que medir la eficiencia de una burocracia bajo esa definición es
prácticamente imposible. Sin embargo, la única manera de lograr verdaderos cambios en
los servidores públicos peruanos es trabajando desde esa perspectiva, pues las labores se
centran en el nervio de las administraciones públicas: los individuos.
75
Pontificia Universidad Católica del Perú
de cuerpo burocrático que produzca en el servidor un sentido ético de
su responsabilidad. Así, el orden general de la implementación de la
reforma burocrática tendría que indicar que, en primer lugar y dadas
las urgencias, se necesita flexibilizar lentamente la vieja administración
de tipo weberiano y, posteriormente, robustecerla bajo gestos políticos
adecuados.
Es necesario entender la reforma, una vez más, como un permanente
sistema de tensiones en el que, constantemente, se tiene que elegir
entre dos alternativas. En este caso, por ejemplo, se optaría, en medio
de una tensión, por la flexibilidad y la descentralización burocrática38,
asumiendo el riesgo inicial de la pérdida de control e institucionalización
y, al menos al principio, olvidando la indispensable tarea de condicionar
moralmente al servidor. Para ello sería necesaria la creación de un
Servicio civil de carrera, lo que hoy resultaría contraproducente, pues
entumecería más al sobrecargado sistema burocrático peruano.
La flexibilización mencionada tendría que realizarse de manera
incremental, en la medida en que el Estado Peruano no tiene un orden
weberiano-legalista consolidado sino que ha pasado por varios intentos
de constituirse bajo esta lógica y, por ello, generado un sistema precario
y colmado de patologías organizacionales. Una descentralización
funcional violenta de la frágil estructura burocrática peruana podría
traer como consecuencia actividades de resistencia y simulación, lo que
desbarataría la reforma y retrasaría los buenos resultados. También se
alejaría el objetivo de largo plazo de recrear una nueva ética del servidor
público, pues las malas prácticas administrativas generan memoria
institucional. Se estaría, más bien, estimulando una actitud licenciosa e
intransigente entre los trabajadores, alimentando un círculo vicioso que
desde tiempo atrás tiene grandes dimensiones.
38
76
Descentralización burocrática implica pérdida de control jerárquico, dinamismo en el sistema salarial, independencia funcional de las oficinas del Estado, evaluación ascendente y
transparencia. No debe confundirse con descentralización política.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Hay tres Caminos ortodoxos - desde la Nueva gestión pública - para
volver eficiente y flexibilizar la burocracia peruana, los que en una
situación óptima deberían llevarse a cabo simultáneamente. Estas tres
acciones son algo así como los nervios de la eficiencia, pues, al menos
teóricamente, traen resultados de manera bastante directa, siempre
en el largo o mediano plazo. Existe, además, un cuarto camino, que
aquí se va a llamar Alternativa heterodoxa, en el sentido de recoger
las propuestas anteriores, no establecer un orden determinante para
efectuar las medidas recomendadas - sujetas siempre a revisión - y
pretender conquistar sus logros de manera paulatina o incremental.
Aquí hay una clara propuesta neo-institucionalista.
La primera salida a considerar, que podría ser también el primer paso de
la reforma, sería la Introducción del mérito en la administración pública.
La idea aquí es generar una normativa transversal a todo el Estado
en la que el ingreso, a cualquiera de los niveles de la administración
pública y no sólo al más bajo, esté sometido a un riguroso y competitivo
examen de selección, de tal forma que no haya lugar para favoritismos
políticos. Lo anterior no es sencillo de implementarse, porque debe
instalarse sobre un sistema de supervisión centralizado e institucional
que, sin sobrecargar y hacer más lentas las funciones de las diferentes
dependencias, garantice el cumplimiento de la norma. Nuevamente
aparece aquí una tensión entre control y aligeramiento burocrático.
Además de ello, el marco jurídico tiene que obligar a la evaluación
permanente de todos los servidores, de tal manera que su estabilidad
esté sujeta a los buenos resultados de su desempeño. Y, en caso de
malos resultados de evaluación, se determine la salida del burócrata.
La complicación aquí es la naturaleza de la evaluación, puesto que es
muy difícil establecer los criterios satisfactorios a ser usados por el
examinador - jefe o subordinado - y evitar una subjetividad favorable
hacia el grupo humano con el que éste trabaja. Aparece, una vez más,
un riesgo de simulación gremial que hace recordar al sistema clásico
77
Pontificia Universidad Católica del Perú
de Servicio civil, donde los trabajadores que ingresan al Estado no
salen nunca más. Para evitar este proceso de evasión no violenta de la
norma, es recomendable introducir el sistema de evaluación a través de
ensayos sin consecuencias de despido. Una vez que la nueva rutina esté
medianamente consolidada, entonces se le puede cargar de efectos
prácticos.
Hay que mencionar, asimismo, que todo intento de introducir el mérito
hace más lenta la burocracia durante el lapso de adaptación de las
nuevas rutinas - nueva tensión - lo que puede hacer que la medida pierda
popularidad entre los ciudadanos y los políticos si no se implementa con
las previsiones del caso. En general, este tipo de medidas meritocráticas
suelen tener poco atractivo para la opinión pública, puesto que no
generan resultados visibles de manera inmediata. Y porque no es sencillo
convencer a la sociedad de las ventajas relacionadas al desarrollo que
estas políticas conllevan.
La experiencia indica que la introducción del mérito, y su consecuente
evaluación, es uno de los retos más difíciles de conquistar. En general,
la implementación debe pensarse con mucho cuidado, puesto que los
deseos de complotar por parte de los empleados públicos, que verían
afectada su estabilidad laboral, estarán a la orden del día. Una posibilidad,
para el caso peruano, es eliminar el Régimen Especial de Contrataciones
de Servicios - CAS, y someter todos esos puestos a concurso público y a
un nuevo sistema de incentivos. De esta forma, se introduciría el mérito
en un grupo no muy amplio de la burocracia, esperando que, con el paso
del tiempo, en el mediano plazo, los empleados que pertenecen a la Ley
276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Público ingresen al
nuevo régimen o, en el peor de los casos, vayan jubilándose y haciendo
desaparecer el viejo orden39.
39
78
Esta posibilidad es muy factible en las instituciones del Estado en las que los contratados
bajo el sistema CAS son mucho más cuantiosos que los nombrados. Estas dependencias no
son pocas, según la información compilada por el autor. Sin embargo, hace falta información
oficial al respecto, que podría provenir de instituciones que cuentan con registros
salariales.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Aprovechando que el grupo de funcionarios a los que se piensa intervenir
es reducido, es necesario que también se desarrolle una política
remunerativa en la que haya recompensas salariales para los mejores
y ciertos rezagos económicos para el personal menos eficiente según
las evaluaciones. Es cierto que esto último debe manejarse con sumo
cuidado pues puede despertar suceptibilidades, sin embargo, de resultar
conveniente, podría constituirse en un gran estandarte meritocrático
de la reforma. En caso contrario, simplemente se tendría que trabajar
sobre estímulos económicos moderados y legitimar la posibilidad de
despido como consecuencia del sistema de evaluación definido párrafos
atrás. Sin embargo, es conveniente ser agresivo cuando la oportunidad
lo permita.
Otra dificultad inherente a la introducción general del mérito, al menos
en un sector de la administración pública, es que el nuevo aparato
jurídico debe ser aprobado por el Congreso, donde no necesariamente
hay interés en abandonar el sistema clientelista de Estado botín que el
Régimen CAS permite. En realidad, aquí estamos observando la aparición
de otra tensión, pero esta vez del lado de los legisladores, quienes tienen
que optar entre una burocracia más eficiente y beneficiosa para el país
y la posibilidad de acumular poder ofreciendo, a sus correligionarios, un
empleo luego de ser elegidos40.
El segundo camino para estimular la eficiencia burocrática, que también
podría ser el primer reto a asumir, dentro de los tres que conforman
esta propuesta, es la implementación de un Sistema de Presupuesto
por resultados41, en el que las entidades públicas reciban los montos
anuales que les corresponden siempre que cumplan con sus objetivos
40
41
Otro punto por el que muchas veces las clases políticas se oponen al sistema de méritos en el
empleo público se debe a que, cuando ingresan al gobierno, desean contar con personal que
conocen y con el que vienen trabajando desde tiempo atrás. Esto no debería ser un problema
dramático si se legislara, de manera adecuada, los cargos de confianza del Estado.
La discusión sobre el mejor modo financiero de manejar el presupuesto ha producido, sobre
todo en el caso estadounidense (Petrei, 1997), una serie de modalidades, entre las que
se encuentra el Presupuesto por resultados. Aquí lo que se intenta analizar es cómo este
sistema afecta favorablemente la eficiencia burocrática, no el manejo honesto y efectivo del
tesoro público, que en todo caso es una consecuencia de la eficiencia.
79
Pontificia Universidad Católica del Perú
institucionales del año anterior, y sean penados con una reducción de
la suma en caso contrario. La impresión con este tipo de experimentos
es que no todos los contextos permiten el mismo grado de aplicación
de estas medidas. En el caso neocelandés y en el británico (Arellano
2004), por citar dos ejemplos paradigmáticos mencionados atrás, se
dieron pasos realmente radicales, pues no sólo se condicionó la entrega
del dinero público a la buena gestión, sino que se dio libertad a los
jefes de todas las dependencias ubicadas por debajo de los altos cargos
ministeriales para que contraten al personal que deseen y compren
los insumos de la manera que consideren conveniente, exonerándolos
de las normas de los cuestionados Servicios civiles y de sus sistemas
legales de contrataciones y adquisiciones. En ocasiones, además, se les
permitió endeudarse.
Sin ánimo de estigmatizar a ningún burócrata - siempre es injusta
toda generalización - es evidente que, en el caso peruano, sería muy
aventurado ir tan lejos como los reformistas británicos y neocelandeses,
pues la cura podría ser peor que la enfermedad y los puestos del
Estado podrían convertirse en una verdadera repartija. Por lo anterior,
lo que se tendría que hacer, al menos en principio, es controlar la
entrega de montos a partir de la evaluación anual, y que los directivos
de las instituciones públicas sigan sujetos a las normas de empleo y
adquisiciones establecidas. Una vez más se hace presente la tensión
entre flexibilidad eficiente y control centralista.
Un segundo paso, en el largo plazo y dependiendo del camino que vayan
tomando las reformas, podría ser dar mayor autonomía administrativa
y hasta financiera a los gerentes. Aquí aparece una nueva tensión, esta
vez generada por la seguridad y la estabilidad en la implementación
de las reformas, que exigen pasos prudentes, y la profundidad de las
mismas que busca asegurar buenos resultados.
Algo de lo anterior se viene haciendo en el Perú, a través de un grupo
de trabajo del Congreso y de un proyecto del Ministerio de Economía y
80
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Finanzas, pero con pasos muy paulatinos. De hecho, el programa se inició
en el 2007 a través de un plan piloto en el que se planteó introducir este
esquema de control en once áreas relacionadas a temas sociales y de
bienestar de los Ministerios de Transportes, Educación, Salud y Desarrollo
Social: se ha determinado que, para el año 2009, el 5% del presupuesto
esté involucrado en el experimento. La idea inicial, aparentemente
optimista pues estas implementaciones son lentas y complejas, es que
para el año 2011 toda la administración pública se regule a través de
este criterio de presupuesto condicionado. Al menos así lo han indicado
las principales autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas en
diversos escenarios públicos. Más allá de precisar plazos y montos, es
claro que se trata de una empresa de muy largo aliento.
Uno de los principales escollos de este proceso, que hace pensar en
la lejanía de los resultados importantes en términos de eficiencia
burocrática, es que parece no haber claridad conceptual con respecto a
la finalidad de la metodología: la idea es mejorar la labor de las entidades
públicas desde un incentivo presupuestario externo y no a través de
nuevos métodos de planeamiento y decisión, como parece entender
-según experiencia del autor- el Ministerio de Economía y Finanzas. Es
cierto que para mejorar la gestión pública se necesita mucho más que
controlar los resultados al final de un periodo fiscal, pero ésa es una
discusión que deberían resolver otras instancias reformistas. En primer
lugar, porque toda confusión metodológica trae consigo el riesgo de
una mala implementación y de desprestigio para sus mentores, que en
este caso es el Estado peruano. Y en segundo lugar, porque existen - al
menos en teoría - profesionales capacitados para ello que no siempre
son economistas, como los futuros funcionarios de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, quienes deberían coordinar la introducción
del Presupuesto por resultados en el Estado y acompañarla del resto de
acciones relacionadas al cambio organizacional mencionadas arriba42.
42
Otras de las confusiones de la metodología que el Ministerio de Economía y Finanzas llama
Presupuesto por resultados es que pretende, a través de talleres, inducir al burócrata a
pensar en el ciudadano. En primer lugar, hay muchas instituciones públicas que por su
naturaleza no tienen contacto con la ciudadanía y, en segundo lugar, un cambio de actitud
81
Pontificia Universidad Católica del Perú
Debe quedar claro que este tipo de implementaciones demandan
el apoyo de personal especializado en temas burocráticos, pues con
ellas se estaría buscando un cambio importante en la cultura laboral
de los funcionarios, que no necesariamente se relaciona con nuevas
formas de planeamiento. El salto comportamental indispensable
consiste, entonces, en hacer que los empleados públicos empiecen
a trabajar partiendo de una especificación de metas y de la creación
de indicadores de resultados, para lo que se necesita entrenamiento y
formación administrativa contemporánea. Esto requiere, además, de un
arreglo institucional muy sólido que permita tener controles efectivos y
finas evaluaciones que eviten la subjetividad al momento de determinar
si la entidad merece o no la entrega de mayor presupuesto. ¿Cómo, por
mencionar algún caso complicado, se evaluaría la eficiencia burocrática
de las instituciones electorales? ¿La realización de elecciones según
calendario es prueba de una buena gestión? ¿Cuándo, más allá de los
criterios éticos habituales, un proceso electoral puede ser considerado
deficiente?
La tercera alternativa, menos determinante que las dos anteriores, es
la introducción de la Transparencia y la rendición de cuentas hacia
afuera en el sector público. El reto es obligar a las instituciones del
Estado a hacer públicos sus resultados de gestión y, en general, todas
sus actividades, de tal forma que el ciudadano interesado pueda - y
deba - supervisar la acción estatal. En el caso peruano, la Ley 27806 o
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, del año 2002,
obliga a todas las entidades a publicar los resultados de sus actividades
y compras a través de sus portales electrónicos, los que deben ser
actualizados anualmente. Además, con esta norma, todo peruano puede
solicitar, aún sin expresión de causa, datos relacionados al presupuesto,
las adquisiciones y las actividades oficiales de las entidades. En caso
de no ser satisfecho este pedido, las autoridades podrán ser penadas
administrativa o penalmente por abuso de autoridad.
tan profundo no se consigue con charlas de taller sino con un buen sistema de incentivos
diseñado por especialistas.
82
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
La referida norma especifica, además, que el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado (CONSUCODE) - hoy Organismo Supervisor de Contrataciones
del Estado -, el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
Empresarial del Estado (FONAFE) y la Oficina de Normalización Provisional
(ONP) están obligadas a hacer públicas, a través de sus páginas web,
informaciones técnicas sobre las finanzas públicas del país.
Con respecto a los resultados de este esfuerzo gubernamental, la
Organización Ciudadanos al Día (CAD) publicó, a doce meses de emitida
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, un Informe
(2004) en el que se quiso observar si los ministerios habían cumplido
sus obligaciones de informar a través de sus portales. El escenario es,
hasta cierto punto, favorable, pues muestra que la mayor parte de las
entidades estudiadas publicaron su Plan anual de contrataciones, la
relación de sus proveedores, las contrataciones realizadas y los datos
financieros de sus proyectos de inversión pública. El siguiente cuadro
resume la investigación mencionada:
83
de Información sobre Compras del Estado
Transparencia Fiscal
RankingCAD Transparencia en la Publicación de Información sobre Contrataciones
en las páginas web de los Ministerios
Pontificia Universidad Católica del Perú
(Al Tercer Trimestre del 2003)
RankingCAD: Niveles de Transparencia en la Publicación
Proyectos de
Plan Anual de
Relación de
Contrataciones
de Información
sobre
Compras
del(1)Estado
Inversión
Ministerio
Orden
Contrataciones
Proveedores
realizadas
Pública
(2)
2
Transparencia en la publicación de información sobre contrataciones
¥
en las páginas web de los Ministerios
en las páginas
Defensa
¥ web de los¥ ministerios ¥
¥
3
Relaciones Exteriores
1
sobre Contrataciones
Economía y Finanzas RankingCAD Transparencia en
¥ la Publicación de Información
¥
¥
(Al Tercer Trimestre del 2003)
Orden
Ministerio
¥ de
Plan Anual
Relación de¥
Contrataciones
Proveedores
Contrataciones
(1)
realizadas
¥
¥
¥
¥
100%
Producción
5
Trabajo2 y Promoción
del Empleo
Defensa
NO
¥
6
3
Relaciones Exteriores
Agricultura
7
Comercio Exterior y Turismo
8
Educación
¥
NO (**)
9
Energía
7 y Minas
Comercio Exterior y Turismo
¥¥
NO (**)
NO
¥
¥
10
Interior8
Educación
¥¥
NO (**)
NO
¥
¥
11
Justicia
9
Energía y Minas
¥
NO
12
Mujer 11
y Desarrollo
Justicia Social
10
Interior
¥
¥¥
NO
NO (**)
NO (**)
13
Salud 12
Mujer y Desarrollo Social
¥¥
NO (**)
NO
14
Transportes y Comunicaciones
13
Salud
¥
15
Vivienda Construcción y Saneamiento
14
Transportes y Comunicaciones
15
Vivienda Construcción y Saneamiento
16
Economía y Finanzas
4
Producción
5
Trabajo y Promoción del Empleo
6
Agricultura
Presidencia
ConsejoConsejo
de Ministros
16 Presidencia
de Ministros
Promedio Promedio
¥
Porcentaje
(*)
de
(3)
cumplimiento
4
1
¥
Proyectos
de
¥
Inversión
(2)
Pública
¥
¥
¥¥
¥
¥
¥
NO
¥
¥
¥
¥
¥
100%
75%
¥
(*)
100%
¥
75%
¥
¥
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¥
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¥
NO (**)
¥
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¥
¥
¥
¥
¥
75%
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¥
¥
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¥
¥
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¥
¥
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¥
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¥
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75%
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¥
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50%
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80%
100%
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¥
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NO (**)
NO
NO
NO
87.5%
87.5%
NO
31.25%
31.25%
¥
100%
(1) Contrataciones realizadas en el curso del tercer trimestre del año 2003 (julio-setiembre)
¥
¥
¥
100%100%
(1) Contrataciones
realizadas
enenelejecución
curso del
tercer
trimestre
año
2003 (julio-setiembre)
(2) Proyectos
de inversión
al tercer
trimestre
del añodel
2003
(julio-setiembre)
(3) Para
efectos de esta
cada
ítem cumplido
se del
asigna
un 25%
de(julio-setiembre)
nivel de cumplimento
(2) Proyectos
de inversión
en evaluación,
ejecuciónaal
tercer
trimestre
año
2003
(3) Para efectos
de
esta
evaluación,
a
cada
ítem
cumplido
se
asigna
un
25% de nivel de cumplimento
(*) No tiene proyectos de inversión
(**) Publican la relación de ganadores de los procesos, pero no se publica una lista independiente de sus proveedores
(*) No tiene proyectos de inversión
Fuente:
Módulo “Proveedores”
del Portal
de procesos,
Transparencia
Económica
(31.12.2003)
(**) Publican
la relación
de ganadores
de los
pero
no se (MEF)
publica
una lista independiente de sus proveedores
Elaboración: CAD – Ciudadanos al Día
Fuente: Módulo
“Proveedores”
del Portal de Transparencia Económica (MEF) (31.12.2003)
Fuente
y elaboración:
CAD
Elaboración: CAD – Ciudadanos al Día
El problema con las medidas relacionadas a la transparencia y la rendición
de cuentas es que son estímulos básicamente dirigidos a controlar la
corrupción y el destino del dinero público, pero no necesariamente son
útiles para impulsar la eficiencia de los servidores, por lo que deben ser
acompañadas de otras políticas públicas de reforma burocrática. Una
institución puede tener un muy bajo nivel de eficiencia burocrática y, al
mismo tiempo, no delinquir y encargar a un equipo de pocas personas
compilar y publicar la información que la normatividad obliga.
8
El otro punto débil es que bajo este tipo de propuestas, aún cuando son
realizadas pensando en el fácil entendimiento de los usuarios, se está
esperando un nivel de acción ciudadana inexistente en el Perú, donde
8
se pretende que la sociedad no sólo se interese por la cosa pública sino
84
100%
¥
NO (**)
¥
100%
¥
100%
¥
¥
100%
¥
¥
NO (**)
Porcentaje
de
(3
cumplimiento
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
que se articule para el control de actividades que, en muchas ocasiones,
demandan un nivel técnico de conocimientos bastante alto, como
es el caso de ciertos asuntos financieros o especializados de algunos
sectores de gobierno43. Habría, en todo caso, que preguntarse cuántos
peruanos están dispuestos hoy a pagar el costo de invertir su tiempo a
cambio de un mejor gobierno. Es posible, por supuesto, hacer labores
de transparencia que busquen fomentar la acción ciudadana, pero
con la plena conciencia de que ése es un camino de largo plazo y de
mediano alcance, pues se trata convocar ciudadanos con tiempo para
informarse, vigilar y denunciar a través de un tedioso proceso. Y en todo
caso, se necesita una dependencia destinada exclusivamente a diseñar,
implementar y supervisar los mecanismos a través de los cuales todo
pedido de información sea resuelto. Mientras no haya un referente
institucional claro, es difícil que la norma pueda lograr sus objetivos, y
mucho menos impulsar - indirectamente - la eficiencia burocrática. Una
vez más, un grupo de profesionales especializados tendría que aportar
a esta causa.
La cuarta estrategia de eficiencia burocrática, la Alternativa heterodoxa,
está planteada desde el realismo político y, de alguna manera, involucra
y complementa a las tres políticas antes mencionadas, pero a través
de un juego en el que, primero, se debe construir una institución
encargada de la reforma burocrática para que agrupe a un conjunto de
especialistas en el tema, de manera que se puedan ir persiguiendo, de
a pocos, los grandes objetivos. A partir ahí, del esfuerzo continuo de
dar pasos incrementales y oportunos en las tres medidas mencionadas
líneas atrás - aún sin el soporte legal necesario en todos los casos -, es
que se pueden intentar los grandes saltos finales, si éstos existen en
las democracias. Por supuesto, este proyecto que pretende modificar
la fisonomía burocrática del país tendría que ir acompañado de un
inquebrantable apoyo político, el que debe resistir los movimientos
43
Las actividades donde hay alta participación de los ciudadanos, como la rendición de cuentas
a través de los portales o los ejercicios de presupuesto participativo, traen mejores resultados
en gobiernos locales y regionales. A nivel nacional son muy difíciles de implementar.
85
Pontificia Universidad Católica del Perú
repentinos de autoridades gubernamentales y la recurrente tentación de
los gobiernos en hacer clientelismo a través de los puestos del Estado.
La institución destinada a encargarse de la reforma tendría que estar
adscrita a las más altas instancias gubernamentales y tener claramente
delimitados sus poderes - sin entrar en conflicto con otras instituciones
que puedan distraer los esfuerzos - pues parte de su labor es coordinar
y vigilar una serie de decisiones que se van a ejecutar en una cantidad
importante de dependencias. Hay que considerar que, en ocasiones,
se trata de promover y apoyar labores que escapan a los dominios
administrativos de la nueva institución reformista, como es el caso
de la implementación del mencionado sistema de Presupuesto por
resultados, inevitable norte al que se están acercando la mayoría
de países democráticos. Por eso, la nueva dependencia debe estar
respaldada políticamente en todos los espacios convenientes y, si es
posible, de manera reiterativa.
Es preciso, asimismo, que se procure una mirada estratégica sobre
el Estado desde la nueva institución a consolidarse. Sin un grupo de
personas dedicadas a pensar en la realidad burocrática, al menos a
inicios de las reformas, que cuenten con una formación específica y
conformen un grupo multidisciplinario, es imposible avanzar con cierta
seguridad. En este punto, la labor debe iniciarse con un gran diagnóstico
y la generación de un registro informático en el que se almacenen,
permanentemente, todos los datos cuantitativos del sector público.
Otro elemento a considerar es el proceso de descentralización federativa
que está viviendo el país, el que es altamente favorable a la reforma
burocrática, pues permite que los esfuerzos se realicen de acuerdo a
la agenda, los contextos y las necesidades de cada región. Se evita, de
este modo, la tentación de las grandes ingenierías legales, lo que sería
un error en este caso, pues es posible que cada geografía demande
medidas de diferente naturaleza. Sí es necesario, por supuesto, que
86
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
desde el Gobierno Central se pueda condicionar, a través de estímulos
efectivos, a las diferentes regiones del país para que contemplen, entre
sus responsabilidades primordiales, la reforma burocrática y la tarea
de hacer eficientes sus dependencias públicas. Si alguna institución
debe responsabilizarse de la reforma burocrática de los municipios, es
precisamente el Gobierno Regional correspondiente, pues el Estado
central no puede controlarlo todo44.
De otro lado, es una necesidad ineludible que se empiecen a capacitar
cuadros burocráticos en el Perú. Los países que mejores resultados
han alcanzado a lo largo de su historia tienen, desde décadas atrás, una
sólida oferta académica en asuntos de administración pública, mientras
que en el Perú recién hoy se empieza a contar, sin alcanzar estándares
internacionales, con maestrías de gestión o administración pública
con los mínimos criterios de buen diseño. Estas escuelas estimularían
la discusión académica sobre el tema de la eficiencia burocrática, pero
sobre todo dotarían al país de especialistas en asuntos del sector público,
que son quienes, al final del día, van a definir las decisiones y los caminos
de cambio que deben tomarse. Sin cuadros formados profesionalmente
ningún proyecto reformista dará fuegos, pues no cualquiera puede
administrar el Estado ni mucho menos transformarlo. Desde luego, este
impulso educativo debe desplegarse a lo largo de todas las regiones del
país, y no sólo en la capital.
Asimismo, una manera de darle soporte a las reformas es empezar
a fortalecer las oficinas de recursos humanos de las dependencias
públicas, lo suficiente como para que puedan influir en las decisiones
importantes de sus entornos - sin la voluntad de los burócratas será
44
No cabe duda de que una verdadera reforma burocrática debe tener un trabajo extensivo en
los gobiernos locales, como fuerza complementaria a todas las medidas mencionadas aquí.
Son los municipios los actores más cercanos a las necesidades ciudadanas y es a través de
ellos que se puede construir una verdadera democracia. El autor considera que mientras
todos los servidores de dichas instancias pertenezcan al hoy caduco Régimen 276 será muy
difícil desterrar los vicios administrativos correspondientes.
87
Pontificia Universidad Católica del Perú
imposible - y preparar el terreno de los cambios. La idea es que estos
espacios laborales sean aliados estratégicos de las reformas y no
cómplices del comportamiento inercial, como comúnmente ocurre
en el Estado peruano. En el mismo camino deben consolidarse los
equipos de comunicación estratégica de las instituciones públicas,
quienes tendrán que enfrentar a una opinión pública muy cambiante
e impaciente y a un gremio periodístico muchas más interesado en
la novedad que en informarse seriamente sobre asuntos técnicos. Es
indispensable, también, realizar grandes esfuerzos por cambiar la
deteriorada imagen del servidor ante la ciudadanía, lo que es un desafío
realmente mayúsculo.
Un añadido fundamental a todo lo esbozado líneas atrás es que para
introducir las grandes acciones transversales planteadas - mérito a todo
nivel, Presupuesto por resultados y transparencia -, éstas deben ser
acompañadas de un arreglo institucional y jerárquico muy sofisticado y
efectivo, que garantice la implementación de las reformas. Una medida
práctica, en este sentido, es dotar a las nuevas normas de capacidad
punitiva, de tal forma que los encargados de hacer cumplir las nuevas
rutinas en cada dependencia no puedan relajar sus funciones. Sin
embargo, la gran exhortación, en este punto relacionado al diseño de
políticas, es apoyarse en el conocimiento especializado de los estudiosos
de la organización burocrática, personal escaso en el contexto peruano.
Finalmente, y como último punto de esta propuesta general, la
institución, los políticos y el grupo de profesionales que encabecen la
reforma pendiente, deben saber que estarán iniciando un proceso de
muy largo plazo, en el que los contextos siempre pueden cambiar y
generar retrocesos temporales o modificaciones en las metas. Se trata
de entender algo mencionado líneas atrás, pero que es bueno repetirlo
muchas veces: las burocracias tienden a la lentitud, a las decisiones
polémicas y la sobrecarga legal, por lo tanto, modificarlas es un reto
histórico - quizá de varios procesos gubernamentales - en el que la gran
88
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
condición es mantener en la mira el gran objetivo, aún cuando éste no
se logre alcanzar y haya sólo un continuo acercamiento.
La ventaja de este modo de operar propuesto es que puede eslabonarse
en diferentes contextos, entre ellos el actual, en el que el gobierno ha
llevado a cabo algunas medidas aún en camino de implementación y
no necesariamente determinantes para el verdadero cambio45, pero al
mismo tiempo emitido un conjunto de Decretos Legislativos mencionados
líneas atrás, cuyas consecuencias legales de mayor interés son la creación
de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que se encargará de todo
lo concerniente a los recursos humanos de la administración pública
peruana, y la implementación de un Cuerpo de Gerentes Públicos, que
reclutará a un conjunto de profesionales de primer nivel para ponerlos
a disposición de las diferentes dependencias que conforman el sector
público del país. Las nuevas normas también promueven elementos
relacionados a la evaluación, la constante formación de los servidores
públicos, la generación de trabajo sobre recursos humanos en todo el
Estado y una mirada estratégica de la cuestión burocrática, pero todos
éstos son elementos que dependen todavía de reglamentaciones futuras
que garanticen su puesta en marcha y su efectiva implementación.
Mientras tanto, son pronunciamientos sin alcances prácticos a la vista.
Para que los cambios esperados empiecen a avizorarse, cuando menos
a mediano plazo, es necesario que los gerentes públicos que la nueva
normativa convoca sean los principales promotores y futuros guardianes
de las reformas, pues deberán operar intentando introducir los valores y
las formas administrativas aquí comentadas, aún cuando la normatividad
no siempre les favorezca. De esta manera, se irá preparando el escenario
propicio para los grandes cambios legales y su respectivo proceso de
implementación. Por ese motivo debe distribuirse estratégicamente a
45
Tanto las acciones de simplificación administrativa como la lenta introducción del
gobierno electrónico son medidas beneficiosas, pero ninguna está destinada a dinamizar
estructuralmente el comportamiento del servidor público peruano. Por más buenas
intenciones que tenga la Secretaría de la Función Pública de la Presidencia del Consejo de
Ministros, poco puede lograr desde estos esfuerzos.
89
Pontificia Universidad Católica del Perú
estos nuevos gerentes, sin olvidar las grandes necesidades del país, pero
sobretodo, eligiendo aquellos espacios institucionales menos resistentes
al cambio organizacional o más rentables políticamente.
Visto así, estos nuevos promotores de políticas deben tener la astucia
necesaria para influir favorablemente en las instituciones donde les
corresponda trabajar, y no sólo con el logro de objetivos que legalmente
competen a la organización sino también con el incremento paulatino
del apoyo a la reforma burocrática. Todos ellos deben contar, además,
con la debida protección política y gozar de una estabilidad laboral
necesaria -las nuevas normas lo garantizan en gran medida- de tal
manera que puedan recular sin perder poder y resistir a las presiones
que, de manera deliberada, aparecen en el Estado peruano o fuera de él,
desde grupos de presión vinculados a la clase política. Sí necesitan, estos
nuevos gerentes, y en un periodo de no muchos años, una legislación
que establezca y consolide el mérito en la burocracia peruana, de lo
contrario, tarde o temprano, su margen de acción irá disminuyendo,
cuando no desapareciendo en las copiosas redes del sistema, pues
las organizaciones generan resistencia inmediata, como se ha dicho
insistentemente46.
Además de la calidad profesional indispensable de los funcionarios que
integren la Autoridad Nacional del Servicio Civil y de los nuevos gerentes
públicos, se requiere de un programa profesional y permanente de
cabildeo político para convencer a las autoridades del Ejecutivo y el
Legislativo de la idoneidad de los cambios, de tal forma de los embates
opositores, que tarde o temprano aparecen, encuentren sólidas
resistencias o, cuando menos, posibilidades de reacción rápida que
permitan capear el temporal y seguir avanzando. Sin este elemento,
46
90
En 1984, el gobierno argentino de Raúl Alfonsín creó el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, esfuerzo similar al Cuerpo de Gerentes Públicos que se pretende implementar
en el Perú. El experimento duró hasta 1995, fecha en la que se realizó la última selección de
servidores a través de concurso público. Los resultados del proyecto no han sido evaluados
de manera rigurosa hasta hoy, por lo que es difícil determinar su impacto en la burocracia
argentina. Sin embargo, el hecho de que haya sido cerrado el sistema invita a la reflexión.
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
pensar en la continuidad de las políticas reformistas es una verdadera
ingenuidad.
Es claro, finalmente, que de la manera estratégica en que empiecen a
operar los nuevos bastiones institucionales del cambio, en un escenario
siempre crispado como el nuestro, depende el futuro de este nuevo
esfuerzo reformista de la administración pública peruana. Y es claro,
también, que por más dificultades que aparezcan en el camino, siempre
debe recordarse que nada bueno es posible sin una burocracia mejor.
Octubre, 2008
91
Pontificia Universidad Católica del Perú
92
Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
Post-scriptum
Los avatares del mercado editorial peruano y la poca divulgación de
temas relacionados a la administración pública han hecho que el
presente documento, que fuera concluido en octubre del 2008, sea
publicado varios meses después, cuando algunas de las cuestiones
pendientes entonces empiezan a enrumbarse.
En efecto, de las principales acciones discutidas en la prospectiva del
escrito anterior, por lo menos una presenta hoy escenarios distintos.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil - hoy llamada SERVIR para fines
de comunicación estratégica - y el Cuerpo de Gerentes Públicos se han
constituido y han empezado a implementar sus políticas. SERVIR ha
propuesto públicamente, como metas específicas para su primer año de
funcionamiento, dos acciones que permiten observar que las cosas vienen
siendo bien entendidas en la institución: realizar un gran diagnóstico
- con cifras y datos oficiales - de la administración pública peruana, y
colocar a la primera generación de Gerentes Públicos en diferentes
entidades del Estado. Añadido a esto, los funcionarios empezarán a
construir una estrecha relación con las áreas de recursos humanos de
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Pontificia Universidad Católica del Perú
las diferentes dependencias del sector público. En términos de gestión
y opinión pública, los nuevos reformistas han sido lo suficientemente
conservadores como para no ofrecer más de lo posible, siempre dentro
de la lógica de que la reforma burocrática en el Perú debe realizarse
lentamente.
Dejando de lado el escepticismo que despiertan los nuevos gerentes
públicos en muchos especialistas, quienes consideran que todo elemento
foráneo que busca ser introducido en las redes burocráticas termina
siendo expulsado - más aún cuando recibe un sueldo dramáticamente
superior al de todos sus colegas -, vale la pena preguntarse qué debe
pasar para que en los próximos diez años el actual programa de la
reforma burocrática se sostenga y tenga éxito.
Aunque sería realmente auspicioso para la sostenibilidad política de la
reforma, es difícil pensar que los nuevos Gerentes Públicos convocarán
el apoyo de la ciudadanía de una manera significativa, porque sus
labores en los primeros años estarán destinadas a un reordenamiento
institucional en las dependencias en las que se encuentren, y esto no es
un producto atractivo para los medios de comunicación. Sin embargo,
sí será importante que realicen su labor con niveles de excelencia, pues
deben justificar el gasto gubernamental que se hará con ellos.
Paralelamente, se debe concretar el tan ansiado registro oficial de
sueldos, puestos, personal y dependencias de la burocracia peruana.
Los costos de este tipo de proyectos - hoy necesariamente informáticos son verdaderamente elevados, pero habrá que ver la forma de financiar
dicho instrumento, pues contar con datos oficiales y actualizables es
indispensable para toda reforma.
Así, el objetivo de mediano plazo es que al próximo gobierno se le
pueda vender la idea de que, con su apoyo político, se empezarán a
ver los primeros resultados del esfuerzo, gracias a la introducción de
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Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?
medidas transversales que generen un adecuado sistema de incentivos
en la administración pública peruana. Sin esa base legal y operativa
que comprenda salarios racionales, entrega de presupuestos sometida
a control externo, evaluaciones permanentes que determinen a quién
se recompensa y a quién se constriñe, y acciones transparentes, todo
intento de cambiar el espíritu de los servidores será inútil, aún cuando
se les repita en cientos de talleres que deben pensar siempre en el
ciudadano y así las oficinas de recursos humanos de las diferentes
dependencias del Estado empiecen a tomarse en serio sus labores. Esto
último puede traer mejoras marginales - las que deben aprovecharse
para la búsqueda de los grandes objetivos - pero no verdaderos cambios
de mentalidad, pues éstos sólo responden a variantes estructurales.
Si el próximo gobierno apoya decididamente las acciones de SERVIR y
se le empodera lo suficiente como para que pueda coordinar y ejecutar
incrementalmente los caminos aquí planteados - mérito a todo nivel,
Presupuesto por resultados y transparencia -, se habrá dado un gran
paso. Si además de ello, los funcionarios de la reforma están a la altura
de las circunstancias y entienden que deben conquistar, en primera
instancia, a los burócratas mismos, es muy posible que los buenos
tiempos estén más cerca de lo que parece. Si así no ocurre y todo el
esfuerzo se desbarata una vez más, habrá que seguir trabajando y
buscando fórmulas definitivas de cambio, aquellas que hasta hoy nadie
ha descubierto.
Abril, 2009
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