1 La intervención del Valedor do Pobo en el proceso de reforma del

La intervención del Valedor do Pobo en el proceso de reforma del
Estatuto de Autonomía de Galicia.
1. Introducción.
Cuando la reforma del Estatuto de Autonomía de Galicia
(EAG) no era más que una posibilidad de cara a un futuro incierto, por
nuestra parte ya habíamos anticipado la posición favorable del
Valedor a la actualización de ciertas disposiciones estatutarias a través
de un documento que remitimos en su momento a los anteriores
Presidentes de la Xunta y del Parlamento de Galicia y a los diferentes
grupos parlamentarios. Lógicamente, en ese momento, la prudencia
aconsejaba mostrar nuestra opinión favorable solo en lo referente a lo
que más directamente afectaba a esta institución, esto es, a la
posibilidad de reformar el artículo 14 del EAG, que es el que regula la
figura del Valedor do Pobo, un precepto claramente obsoleto. En
nuestra opinión podría ser puesto al día con el objetivo de lograr una
más adecuada definición de la institución, de su naturaleza y de sus
funciones.
Posteriormente, el Parlamento de Galicia convocó al Valedor
do Pobo para presentar sus aportaciones en relación con la posible
reforma estatutaria, que finalmente no se concretó.
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Nuestra aportación resultó consecuente con las conclusiones a
las que pudimos llegar en el desempeño de las funciones estatutarias y
legales que se nos atribuyen. Efectivamente, el conocimiento de
numerosísimas quejas de los ciudadanos, los diferentes análisis
realizados en los Informes Anuales y Extraordinarios presentados en
el Parlamento de Galicia y, en general, nuestra participación activa en
numerosos foros de trabajo para la promoción de los derechos
fundamentales y la lucha contra las irregularidades administrativas nos
permiten tener una visión depurada de muchos de los problemas que
pudieran ser objeto de análisis en los trabajos preparatorios de la
reforma estatutaria.
Nuestra atención la centraremos en las cuestiones que son
objeto ordinario del trabajo institucional, esto es, la defensa de los
derechos y libertades de los ciudadanos y la supervisión de las
posibles irregularidades o disfunciones de la administración. En este
amplio abanico de funciones la experiencia deja constancia de que son
los denominados derechos sociales el principal objeto de reclamación
de los ciudadanos, y, por consiguiente, de la dedicación de la
institución. Todos los años los principales motivos de queja de la
ciudadanía se refieren a problemas relacionados con la salud, la
educación, los servicios sociales, la vivienda o el medio ambiente, por
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lo que el desarrollo de esa labor ordinaria de defensa de los derechos
sociales hace que dispongamos de un criterio suficientemente
decantado sobre el nivel de efectividad de esos derechos y de las
necesidades públicas al respecto.
Uno de los principales objetivos institucionales es garantizar
unas condiciones de vida dignas para todos los ciudadanos, a través
del aseguramiento de políticas adecuadas de protección social y de la
promoción de las medidas precisas para remover cualquier causa de
discriminación o desigualdad para de ese modo hacer efectiva la
igualdad. En coherencia con esta función pretendemos que en la
reforma en curso uno de los aspectos a contemplar sea la inclusión de
un conjunto de derechos sociales acordes con la realidad y las
necesidades de los gallegos y en general de todas las personas que
viven en Galicia.
El eje fundamental de nuestra aportación fue la propuesta de
desarrollo estatutario de un catálogo de derechos sociales y de sus
garantías. Junto a eso pretendemos también una mejor definición
estatutaria de la institución, de su naturaleza y de sus funciones, tanto
para fortalecer la garantía de los derechos como para reforzar la
posición institucional básica del Valedor do Pobo.
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Este orden material fue compartido por todos los Defensores
del Pueblo en los diferentes procesos de reforma estatutaria.
Efectivamente, la participación institucional de los Defensores se
concretó en la expresión de su posición en relación con los aspectos de
la reforma más directamente relacionados con la función institucional
que desempeñan. Por citar solo algunos ejemplos, el Defensor del
Pueblo Andaluz se centró en la búsqueda de fórmulas de
afianzamiento de las garantías de los derechos de la ciudadanía, en el
estudio de la posibilidad de incluir una parte dogmática (de
declaración de derechos) en el nuevo Estatuto, y, sobre todo, de
derechos de carácter social, y en la revisión del artículo que regula la
figura del Defensor. En parecidos términos se pronunció el Sindic de
Greuges de la Comunidad Valenciana, que en su informe señaló que
no adoptaría ninguna posición institucional respecto a unos temas
que tienen un notable contenido político y que carecen de relación
con
los
específicos
cometidos
estatutarios
que
tenemos
encomendados, por lo que ciñó su reflexión a la ampliación, mejora,
actualización y fortalecimiento de los derechos y libertades de la
ciudadanía mediante la incorporación de un título específico en el
Estatuto, la reubicación sistemática de los preceptos referidos al
Sindic, y la inclusión de algunas precisiones tendentes a perfeccionar
y reforzar al Sindic de Greuges como Alta Institución defensora de los
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derechos y libertades. La Defensora del Pueblo de Navarra señaló que
sus aportaciones deben girar fundamentalmente, en consonancia con
la propia configuración de la institución, en torno a dos aspectos
concretos: en primer término, teniendo en cuenta que constituye su
objetivo básico la eficaz garantía de los derechos y libertades de los
ciudadanos y ciudadanas, .... la propuesta de inclusión de una
obligada
referencia
a
los
mismos
tendente
a
una
mayor
profundización en su extensión y garantía de su ejercicio, y en
segundo lugar, (...) reflejar igualmente en dicho texto legal la figura
del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra.
Las razones por las que el conjunto de los Defensores
centramos nuestra atención en los aspectos señalados parecen claras,
pero no por ello debemos dejar de expresarlas. Las dos materias
referidas son las que se relacionan más directamente con el trabajo
cotidiano de la institución; pero junto a lo anterior debemos dejar
constancia de que la institución viene configurada de modo principal
como independiente o autónoma, por lo que parece lógico que quede
al margen de determinados aspectos o materias que son más propios
del criterio de oportunidad, y que por esa razón tienen su sede más
apropiada en el debate estrictamente político. Estas cuestiones pueden
formar parte del debate y acuerdo entre las fuerzas políticas, ya que
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estamos a tratar de la reforma de la Norma Institucional Básica de la
Comunidad y, por lo tanto, se requiere el acuerdo legalmente
suficiente y aun el consenso más amplio posible.
Una de las razones por las que será preciso el acuerdo del que
tratamos es el carácter rígido del Estatuto, esto es, por las condiciones
específicas de su reforma y por su carácter superior o jerárquicamente
ordenado (el Estatuto forma parte del bloque de constitucionalidad).
Por eso, resulta claro que en él deben incluirse las cuestiones básicas
con respecto a las que sea posible un amplio nivel de acuerdo. De
entre todas ellas por nuestra parte únicamente se podrían tratar las
materias o cuestiones con respecto a las que la experiencia nos hace
pensar que existe un amplio consenso social y político, dejando la
definición de los otros aspectos estatutarios a la actividad
estrictamente parlamentaria, en el convencimiento de que en todos
ellos se podrá llegar a puntos básicos de acuerdo que permitan
dotarnos de un Estatuto asumido por una inmensa mayoría de los
gallegos.
Efectivamente,
las
disposiciones
estatutarias
tienen
la
particularidad de su carácter rígido, por lo que en cierta manera se
preservan de las contingencias políticas dependientes de las
alternancias en las mayorías parlamentarias que se puedan suceder. La
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inclusión de estos contenidos en la norma estatutaria garantiza que su
reforma únicamente se producirá a través del apoyo de una mayoría
reforzada (en el caso del EAG, de 2/3 de la Cámara), con lo que
previsiblemente exigirá el consenso de diferentes fuerzas políticas.
Desde el momento en que dichos contenidos se incluyen en el
Estatuto, los mismos quedan substraídos a la voluntad de la mayoría
parlamentaria que tiene la potestad de legislar con carácter ordinario
en la Asamblea Legislativa Autonómica. La única forma de modificar
el marco estatutario será la reforma del propio Estatuto a través de los
mecanismos previstos por el mismo, esto es, por medio de unos
requisitos que tienen por fin dificultar dicha reforma. En resumen, la
inclusión de determinados preceptos en el Estatuto de Autonomía trae
consigo que estos solo se puedan alterar por la vía de la reforma
estatutaria y no por la simple modificación de las leyes, lo que viene a
significar la exigencia de un más o menos amplio acuerdo entre las
fuerzas políticas fundamentales. Así pues, el principio de rigidez que
es propio de las Constituciones escritas, que tiene vigencia también en
el ámbito estatutario –como ya tenemos señalado, los Estatutos son la
norma institucional básica de las Comunidades Autónomas–, provee
de la estabilidad necesaria al marco institucional que tratamos.
Además, los Estatutos de Autonomía se reconocen como normas
superiores, únicamente subordinadas a lo dispuesto en el Texto
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Constitucional, por lo que se imponen al resto del ordenamiento
jurídico. La reforma de los Estatutos se regula con carácter general en
el art. 147.3 de la Constitución, que establece la necesidad de ajustar
la misma al procedimiento previsto en cada uno de ellos, y, además,
exige la aprobación de la modificación por las Cortes Generales
mediante Ley Orgánica. Por tanto, la reforma estatutaria debe
verificarse a través de un procedimiento diferente y más dificultoso
que el previsto para la aprobación, modificación o derogación de
cualquier otra ley, incluso las orgánicas. Además, el principio de
rigidez característico de los Estatutos acaba de tomar forma con la
definición de los mecanismos de control de constitucionalidad de las
leyes, lo que se trata en el art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, que reconoce a los Estatutos como parámetros de
validez y eficacia de las normas con rango de ley.
2. La posibilidad de incluir en el Estatuto de Autonomía
una declaración de derechos sociales.
Como adelantamos, la posibilidad de incluir un catálogo de
derechos sociales resulta de especial interés para esta institución. El
Valedor do Pobo tiene como fin legalmente establecido la garantía de
los derechos de los ciudadanos, lo que también supone la promoción
de los mismos en cualquiera de sus facetas, incluida la promoción
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legal. Así, velar por el reconocimiento cotidiano de los derechos es la
principal tarea de la institución, a la que lleva dedicando su esfuerzo
desde su puesta en funcionamiento.
En primer término se plantea la posibilidad de incorporar a los
Estatutos un listado de derechos sociales, principios rectores o
mandatos de orden social o económico. Esto supone que ya desde este
momento excluyamos la posibilidad de incluir los que denominamos
derechos clásicos, de primera generación o de carácter fundamental.
Al respecto la STC nº 25/1981 señala que “... en cuanto elemento
fundamental de un ordenamiento objetivo, los derechos fundamentales
dan sus contenidos básicos a dicho ordenamiento, en nuestro caso al
del Estado social y democrático de Derecho, y atañen al conjunto
estatal. En esta función, los derechos fundamentales no están
afectados por la estructura federal, regional o autonómica del Estado.
Puede decirse que los derechos fundamentales, por cuanto fundan un
“status” jurídico-constitucional unitario para todos los españoles y son
decisivos en igual medida para la configuración del orden democrático
en el Estado central y en las Comunidades Autónomas, son elemento
unificador, tanto más cuando el cometido de asegurar esta unificación,
según el artículo 155 de la Constitución, compete al Estado. Los
derechos fundamentales son así un patrimonio común de los
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ciudadanos
individual
y
colectivamente,
constitutivos
del
ordenamiento jurídico cuya vigencia a todos atañe por igual.
Establecen por así decirlo una vinculación directa entre los individuos
y el Estado y actúan como fundamento de la unidad política sin
mediación alguna”.
Sobre la posibilidad de incorporar a los Estatutos los
denominados derechos sociales se produjeron opiniones de diferente
tipo, aunque parece prevalecer la opinión de que tal cosa no vulneraría
la Constitución si los Estatutos realizaran una concreción o
modulación de las genéricas disposiciones constitucionales en el
ámbito autonómico. El principio constitucional que garantiza que
todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte del territorio del Estado (arts. 139.1 y 149.1.1.ª) no se
vería afectado por una adecuada inclusión de un listado de este tipo,
tal y como afirma la STC nº 37/1987: “El principio constitucional de
igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten
las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de
una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o
semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada
nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias
competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si,
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como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la
posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las
distintas
Comunidades
Autónomas,
no
por
ello
resultan
necesariamente infringidos los artículos 1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1.ª
de la Constitución, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento
jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo
tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería
frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo
que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes
constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas
fundamentales.”
Por eso, parece factible y aun conveniente que las generales
disposiciones constitucionales en materia de protección social, de
promoción de la igualdad material y formal y de remoción de todas las
formas de discriminación, se desarrollen en el EAG para así articular
un nuevo catálogo de especificación autonómica en este orden,
definiendo las finalidades (los fines estatutariamente prefigurados) a
los que los poderes públicos autonómicos deben conducir su actividad
ordinaria. Esta debe incluir actuaciones positivas encaminadas a dar
efectividad a los derechos sociales reconocidos en el Estatuto
reformado.
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De materializarse esta propuesta se reforzaría el compromiso de
los poderes públicos gallegos en la búsqueda de las condiciones para
dar efectividad a los derechos de los gallegos y para la superación de
las condiciones que los imposibilitan o dificultan en cada momento.
Además, al catálogo de derechos ya contemplados en la Constitución
y ahora desarrollados en el texto estatutario podrían añadirse otros de
configuración hasta ahora únicamente legal, pero que en la actualidad,
dada la evolución social, pasaron a formar parte de las más
elementales necesidades colectivas.
En resumen, no parecen existir problemas de orden jurídico
para que los Estatutos recojan un catálogo de derechos sociales o
principios de política social y económica que adapten su contenido a
las demandas y necesidades propias de los gallegos y a la nueva
realidad social. Mediante la incorporación de estos derechos podrían
llevarse al Estatuto nuevas necesidades individuales o colectivas que
se evidenciaron o tomaron forma con posterioridad a la aprobación de
la Constitución.
La sociedad en general y, particularmente, esa parte de la
sociedad afectada por factores materiales o de otro carácter de los que
resulta algún tipo de discriminación, marginación o aun exclusión,
aguarda que el hacer de los poderes públicos sea cada vez más
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decidido para actuar en contra de los muchos factores que dan origen a
esas situaciones y que aun persisten, y eso con la esperanza de que
más pronto que tarde se deje de lado la sencilla proclamación formal
de estos derechos y se alcance su efectiva garantía.
3. La propuesta de derechos y fines públicos de orden social.
La variedad de opiniones sobre el contenido del capítulo
declarativo de derechos o principios de orden social puede llegar a ser
amplísima. Por eso, nuestra propuesta pretendió servir como
sugerencia de un contenido mínimo, esto es, de los aspectos que
necesariamente se deberían recoger, sin perjuicio de añadir otros que
también se consideren.
En primer término podría realizarse una mención genérica a los
derechos, libertades y deberes de los que son titulares los ciudadanos
gallegos, que serían los reconocidos en la Constitución Española, en el
Estatuto de Autonomía de Galicia, en la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea y en los Tratados y Convenios
Internacionales, especialmente en la Declaración Universal de
Derechos Humanos.
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También podría establecerse una cláusula genérica de tutela o
garantía de esos derechos que debiera afectar a todos los poderes
públicos de la Comunidad Autónoma que, en este sentido, tendrían la
obligación de garantizar y promover la efectividad de esos derechos y
libertades.
Como principio general de orden social podría señalarse que la
Comunidad Autónoma tiene como uno de sus fines la promoción de
las políticas y las medidas precisas para garantizar el pleno ejercicio
de los derechos sociales reconocidos a los ciudadanos y, en particular,
las que permitan superar cualquier situación de marginación,
discriminación o desigualdad de las personas y de los colectivos
sociales, promoviendo la remoción de las circunstancias personales o
colectivas que sean causa de esas situaciones.
En cuanto a la enumeración de los derechos sociales (que, como
dijimos, no pretende tener carácter exhaustivo, encontrándose por
tanto abierta a cualquier opinión que pudiera ensanchar el ámbito de la
declaración de derechos) podría hacerse por medio de la declaración
de la obligación por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia de
promover y garantizar, en el ámbito de sus competencias, que los
ciudadanos disfruten de unas condiciones de vida dignas y de las
prestaciones y servicios sociales necesarios para asegurar su calidad
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de vida. En cualquier caso los poderes públicos de Galicia
promoverán y garantizarán el disfrute de los siguientes derechos:
1 ° El derecho a la salud, mediante un sistema sanitario público
de calidad y que permita asegurar la promoción, prevención y atención
integral y ágil.
2° El derecho a la educación de calidad en todas las fases del
desarrollo personal y en especial en los períodos más tempranos.
3° El derecho a la protección social en las situaciones de
necesidad a través de un sistema público de servicios y prestaciones,
en especial en los casos de dependencia.
4° El derecho al apoyo a la familia y a las diversas formas de
convivencia, y a la conciliación de la vida laboral y familiar para el
pleno desarrollo de la personalidad.
5° El derecho de acceso a la cultura y a la conservación y
disfrute del patrimonio cultural.
6°. El derecho al desarrollo ordenado del territorio y al
urbanismo equilibrado y racional, así como a la protección y respeto a
la propiedad de los ciudadanos en el ejercicio de la actividad
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urbanística, garantizando su participación y defensa en los procesos de
desarrollo urbano.
7° El derecho a una vivienda digna.
8° El derecho al disfrute del medio ambiente, del paisaje y de
los espacios naturales, para lo que los poderes públicos impedirán
cualquier forma de contaminación no autorizada y prevendrán las
agresiones ambientales, garantizarán la calidad de vida de los
ciudadanos en unos medios rural y urbano saludables, y promoverán
el desenvolvimiento sostenible y la utilización racional de los recursos
naturales.
9° El derecho a la defensa y protección efectiva de los
consumidores y usuarios.
10° El derecho a la participación de los ciudadanos en los
asuntos públicos de acuerdo con lo legalmente previsto, al
funcionamiento eficaz y rápido de las administraciones públicas y al
trato respetuoso y transparente en sus relaciones con estas.
11° El derecho a disfrutar de las tecnologías propias de la
sociedad de la información y del conocimiento.
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Por último, se propone la enumeración de los fines públicos de
orden social (que tampoco tiene carácter exhaustivo) que podría
realizarse mencionando que la Comunidad Autónoma, con el fin de
garantizar la plena efectividad de los derechos de contenido social de
los
ciudadanos
y
superar
las
situaciones
de
marginación,
discriminación o desigualdad de las personas o de los grupos,
desarrollará sus políticas para alcanzar los siguientes fines:
1 ° La igualdad entre las mujeres y los hombres en los
diferentes ámbitos de la vida social y personal.
2° La protección a la atención integral a los menores que
permita hacer efectivo el interés superior de estos.
3° La promoción de la calidad de vida, de la autonomía
individual y del bienestar de las personas mayores.
4° La atención integral, igualdad de oportunidades y plena
integración social de las personas con discapacidades físicas,
psíquicas o sensoriales.
5° La igualdad plena de todas las personas integrantes de los
colectivos minoritarios por razón de religión, cultura, etnia,
orientación sexual o de cualquier otra índole.
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6° La prevención y superación de las situaciones que generen
exclusión social, marginación, discriminación o desigualdad, en
especial en el caso de las personas que padezcan extrema pobreza,
drogodependencias o ciertas enfermedades físicas o mentales.
7° La atención a los emigrantes gallegos en el extranjero.
8º La integración social de las personas inmigrantes
4. El tratamiento constitucional y estatutario de los
Defensores.
Para el exhaustivo examen de la cuestión comenzaremos por
analizar el tratamiento constitucional y estatutario de las figuras de los
Defensores del Pueblo, tanto la institución estatal como las diferentes
instituciones
autonómicas
y,
posteriormente,
estudiaremos
el
tratamiento que dieron a las instituciones las primeras reformas
estatutarias. Por tanto, no mencionamos el resultado de las últimas
reformas, aprobadas a partir de 2006, que resultan posteriores a
nuestra aportación.
La institución del Defensor del Pueblo se crea por primera vez
en nuestra historia a través de la Constitución de 1978. Efectivamente,
el art. 54 del Texto Fundamental señala que “una ley orgánica
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regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto
comisionado de las Cortes Generales, designado por estas para la
defensa de los derechos comprendidos en este Título (el primero), a
cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando
cuenta a las Cortes Generales”. Como vemos, las atribuciones de
control –o supervisión, como se señala en el texto– de esta institución
se refieren a la actividad de la administración en general, sin ningún
tipo de limitaciones, por lo que sus competencias constitucionales
abarcan las diferentes administraciones públicas, y, por tanto, también
a las administraciones autonómicas que eventualmente se crearan –
según el principio dispositivo que la propia Constitución establecía en
ese orden– y a las administraciones locales e institucionales. Así las
cosas, en el momento en que comenzaron a tomar forma los primeros
Estatutos de Autonomía, y en ellos se pretendió impulsar la figura del
Ombudsman de ámbito autonómico, se planteó la necesidad de que su
conformación no contraviniera lo dispuesto en la Constitución y
dejara claramente a salvo las funciones del Defensor del Pueblo.
No será hasta la aprobación de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de
abril, cuando se desarrolle y se ponga en marcha la figura del
Defensor del Pueblo. A través de este texto legal se definirán muchas
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de las características fundamentales que habían sido apuntadas en la
Constitución.
Como vimos, nestra Ley de leyes no señala nada con respecto a
la posible creación de figuras similares en el ámbito de las
Comunidades Autónomas que podrían crearse. Serán los Estatutos de
Autonomía los que sí lo hagan. En concreto lo hicieron 8 Estatutos en
su versión originaria: el vasco (Ley Orgánica 3/1979), el catalán (Ley
Orgánica 4/1979), el gallego (Ley Orgánica 1/1981), el andaluz (Ley
Orgánica 6/1981), el valenciano (Ley Orgánica 5/1982), el aragonés
(Ley Orgánica 8/1982), el canario (Ley Orgánica 10/1982), y el balear
(Ley Orgánica 3/1983).
Los primeros Estatutos que incluyeron previsiones al respecto,
entre los que se encuentra el gallego, se vieron condicionados por la
ausencia de concreción de la amplia previsión constitucional.
Efectivamente, a través del art. 54 de la Constitución solo se tenían
esbozado la naturaleza y las funciones que corresponderían al
Defensor del Pueblo, pero no sería hasta la publicación de la Ley
Orgánica 3/1981 cuando se estableciera con mayor precisión el
principio de independencia en su actuación –aun con respecto a las
Cortes Generales–; la fórmula de mayoría cualificada en la elección
del
titular;
las
prerrogativas
que
garantizarían
el
ejercicio
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independiente de su función; y las concretas labores de la institución,
junto con el procedimiento para su desarrollo.
Por otra parte, la propia previsión de la puesta en marcha de la
institución estatal –aunque esa previsión constitucional (art. 54) fuera
ciertamente concisa, puesto que en realidad contenía únicamente lo
que podríamos llamar el núcleo o parte fundamental de la futura
institución– hacía que los Estatutos que contemplaron nuevas
instituciones autonómicas se vieran forzados a garantizar la no
colisión de su futura labor con las funciones atribuidas al Defensor del
Pueblo por la Constitución. Así, algunas previsiones estatutarias
definieron estas instituciones autonómicas por comparación con la
institución estatal y haciendo mención expresa y clara a la salvaguarda
de las funciones constitucionalmente atribuidas al Defensor del
Pueblo.
Estas son las causas fundamentales de la formulación de
algunos artículos estatutarios en unos términos que, de concurrir otras
circunstancias, seguramente habrían tenido una redacción más
avanzada. Así lo podemos observar en los artículos de los primeros
Estatutos, esto es, en el vasco, en el catalán y en el gallego.
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El art. 15 del Estatuto Vasco señala lo siguiente: “Corresponde
al País Vasco la creación y organización, mediante ley de su
Parlamento, y con respecto a la institución establecida en el art. 54 de
la Constitución, de un órgano similar que en coordinación con
aquella ejerza las funciones a las que se refiere el mencionado
artículo y cualesquiera otras que el Parlamento Vasco pueda
encomendarle”.
Por su parte, el art. 35 del (anterior) Estatuto de Autonomía de
Cataluña señalaba que “sin perjuicio de la institución prevista en el
artículo 54 de la Constitución y de la coordinación con la misma, el
Parlamento podrá nombrar un Sindic de Greuges para la defensa de
los derechos fundamentales y las libertades públicas de los
ciudadanos, a cuyos efectos podrá supervisar la actividad de la
Generalidad. Una Ley de Cataluña establecerá su organización y
funcionamiento”.
Y el artículo 14 del Estatuto de Autonomía de Galicia establece
que “corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y
organización, mediante ley de su Parlamento y con respecto a la
institución del Defensor do Pobo establecida en el artículo 54 de la
Constitución, de un órgano similar que en coordinación con aquella
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ejerza las funciones a que se refiere el mencionado artículo y
cualquier otra que el Parlamento de Galicia pueda encomendarle”.
Los tres Estatutos citados fueron aprobados en el período que
va desde la aprobación de la Constitución hasta la publicación de la
Ley Orgánica 3/1981, del Defensor de Pueblo –el Estatuto gallego es
precisamente de la misma fecha que la citada Ley Orgánica del
Defensor del Pueblo–.
Por su parte, los Estatutos redactados y aprobados con
posterioridad a la aprobación de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril,
del Defensor del Pueblo, contaron con la posibilidad de tener muy
presente el perfil alcanzado por esta institución, y, sobre todo, con la
referencia de las características fundamentales de una institución de
esta naturaleza, lo que permitió incluir en el correspondiente texto
estatutario, al menos si así se deseaba, las características
fundamentales de la institución. Esto traería consigo una consecuencia
de gran relevancia, como fue la preservación reforzada de esas
características de la institución incluidas en el Estatuto, cuestión que
tenemos abordado.
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Entre los Estatutos (los originales) posteriores a la Ley
Orgánica del Defensor del Pueblo se encuentran el andaluz, el canario,
el aragonés, el valenciano y el balear.
El Estatuto de Andalucía señaló:“sin perjuicio de la institución
prevista en el artículo 54 de la Constitución y de la coordinación con
la misma, una ley regulará la institución del Defensor del Pueblo,
como comisionado del Parlamento, designado por éste, para la
defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la
Constitución, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la
Administración autonómica, dando cuenta al Parlamento” (art. 46).
El Estatuto de Canarias estableció: “1. El Diputado del Común
es el alto comisionado del Parlamento de Canarias para la defensa de
los Derechos Fundamentales y las Libertades Públicas y supervisará
las actividades de las Administraciones Públicas Canarias de acuerdo
con lo que establezca la Ley. 2. Será elegido por mayoría de tres
quintas partes de los miembros del Parlamento de Canarias. 3. El
Diputado del Común coordinará sus funciones con las del Defensor
del Pueblo. 4. Una ley del Parlamento de Canarias regulará su
organización y funcionamiento” (art. 14).
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El Estatuto de Aragón señaló:“1. El Justicia de Aragón, sin
perjuicio de la institución prevista en el artículo 54 de la Constitución
y su coordinación con la misma, tiene como misiones específicas: a)
La protección y defensa de los derechos individuales y colectivos
reconocidos en este Estatuto; b) La tutela del ordenamiento jurídico
aragonés, velando por su defensa y aplicación; c) La defensa de este
Estatuto. 2. En el ejercicio de su función, el Justicia de Aragón podrá
supervisar la actividad de la Administración de la Comunidad
Autónoma. 3. El Justicia rendirá cuentas de su gestión ante las Cortes
de Aragón.” (art. 33). “Una Ley de las Cortes de Aragón concretará
el alcance de las funciones del Justicia, así como el procedimiento de
su elección por aquéllas y el régimen de incompatibilidades. (art. 34).
Por su parte, el Estatuto de la Comunidad Valenciana expresó:
“De acuerdo con la institución prevista en el artículo 54 de la
Constitución y de la coordinación con la misma, un Síndico de
Agravios, nombrado por las Cortes Valencianas como alto
comisionado de las mismas, velará por los derechos reconocidos en el
Título I de la Constitución Española en el ámbito competencial y
territorial de la Comunidad Autónoma Valenciana. La Ley fijará su
Estatuto, facultades y duración de su mandato” (art. 24).
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Por último, el Estatuto de las Islas Baleares señaló: “el
Parlamento, mediante ley, creará la institución de la Sindicatura de
Greuges para la defensa de las libertades y de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, así como para supervisar y
investigar las actividades de la Administración de las Illes Balears. El
síndico será elegido por el Parlamento, por la mayoría favorable de
las tres quintas partes de los diputados de la Cámara. El síndico
actuará como Alto Comisionado del Parlamento, y le rendirá cuentas
de su actividad” (art. 29).
Como vemos, en algunos de estos cinco Estatutos posteriores a
la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, se
incluyen menciones a las características propias de la institución, algo
que sucede aun con más frecuencia en el caso de los Estatutos de
Autonomía que incluyeron la figura del Defensor del Pueblo en su
acervo institucional con ocasión de sus respectivas reformas. Así
sucedió en el caso de Cantabria, Castilla y León, Extremadura y La
Rioja.
En el caso de Cantabria, la Ley Orgánica 11/1998 incluyó en el
Estatuto de la Comunidad un artículo, el 16, con la siguiente
redacción: “1. El Defensor del Pueblo Cántabro es el Comisionado
del Parlamento de Cantabria para la protección y defensa de los
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derechos fundamentales de las personas, la tutela del ordenamiento
jurídico y la defensa del Estatuto de Autonomía para Cantabria, a
cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando
cuenta al Parlamento cántabro. 2. Una ley del Parlamento de
Cantabria regulará su organización y funcionamiento. 3. La
aprobación de la Ley y la elección del Defensor del Pueblo cántabro
requerirá mayoría de tres quintos de la Cámara”.
Por su parte, el art. 14 do Estatuto de Autonomía de Castilla y
León señala, después de la reforma introducida por Ley Orgánica
4/1999, lo siguiente: “el Procurador del Común es el alto
comisionado de las Cortes de Castilla y León, designado por estas,
para la protección y defensa de los derechos fundamentales de los
ciudadanos, la tutela del ordenamiento jurídico de la Comunidad y la
defensa del presente Estatuto de Autonomía. 2. Una ley de la
Comunidad
regulará
las
competencias,
organización
y
funcionamiento de esta institución.”
El art. 52 del Estatuto de Extremadura, a raíz de la Ley
Orgánica 12/1999, señala que “una ley de la Asamblea creará y
regulará el régimen jurídico y funcionamiento de un órgano similar al
Defensor del Pueblo previsto en el art. 54 de la Constitución, cuyo
27
titular deberá ser elegido por las tres quintas partes de los miembros
de la Asamblea de Extremadura”.
Por su parte, el art. 22 del Estatuto de La Rioja, tras su reforma
por Ley Orgánica 2/1999, señala que “sin perjuicio de la institución
del Defensor del Pueblo, previsto en el art. 54 de la Constitución y de
la coordinación con la misma, la comunidad autónoma, podrá crear
mediante ley una institución similar a la del citado artículo, como
comisionado del Parlamento de La Rioja, designado por este para la
defensa de los derechos y libertades comprendidos en el título I de la
Constitución, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la
administración autonómica, dando cuenta al Parlamento”.
Las razones de esas redacciones estatutarias más novedosas se
encuentran en las evidentes ventajas de la inclusión de determinadas
menciones
relativas
a la configuración
institucional
en
los
correspondientes Estatutos de Autonomía. Dada la naturaleza rígida
de los textos estatutarios la inclusión de estas características básicas
hace que las mismas pasen a formar parte de un núcleo relativamente
estable y, si no inamovible, si al menos de difícil reforma sin el
necesario consenso entre las fuerzas políticas. Por eso, se dota de una
muy necesaria estabilidad institucional a los aspectos más relevantes
de la institución.
28
Efectivamente, las referencias estatutarias a las características
propias de la institución, recogidas en algunos de los Estatutos
posteriores a la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, como vimos,
no se pueden interpretar sino como un deseo de dejar patente, por una
parte, la naturaleza propia de la institución y, fundamentalmente, su
carácter independiente, junto con las normas que garantizan dicha
independencia; y, por otra, de reforzar el carácter imperativo de esas
condiciones,
preservándolas
de
las
contingencias
políticas
dependientes de las alternancias en las mayorías parlamentarias que se
puedan suceder. Como ya pusimos de manifiesto, la inclusión de estos
contenidos en la norma estatutaria garantiza que su reforma
únicamente se producirá a través del apoyo de una mayoría reforzada,
que previsiblemente exigirá el consenso de diferentes fuerzas
políticas; quedan sustraídos a la voluntad de la mayoría parlamentaria
que tiene la potestad de legislar con carácter ordinario y la única
forma de modificarlos será la reforma del propio Estatuto a través de
los mecanismos previstos por el mismo, esto es, por medio de unos
requisitos que tienen por fin dificultar la reforma. Por tanto, el
principio de rigidez estatutaria trae consigo que la inclusión de alguna
de esas señas de identidad de los Comisionados Parlamentarios
Autonómicos en los Estatutos de Autonomía solo pueda alterarse por
la vía de la reforma estatutaria, y no por la simple modificación de la
29
Ley que regule en concreto la institución, lo que viene a significar la
exigencia de un más o menos amplio acuerdo entre las fuerzas
políticas, con el que se provee de la estabilidad necesaria al marco
institucional que tratamos. La reforma estatutaria solo puede darse a
través de un procedimiento conscientemente dificultado en relación
con el previsto para las leyes ordinarias e incluso las orgánicas, entre
las que constituye una especie. Esa rigidez estatutaria se completa con
su condición de parámetro de constitucionalidad de las leyes (art. 28.1
da Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), con lo que se convierte
en condición de validez y eficacia de estas.
Teniendo presente lo que acabamos de exponer, los Estatutos
afectados por anteriores reformas estatutarias incluyeron importantes
avances en lo relativo a la definición institucional de sus respectivos
defensores. Estos Estatutos tuvieron la oportunidad de incluir en ellos
el perfil básico de la institución, una vez definido y establecido este
con claridad en el ámbito estatal a través de la Ley 3/1981, del
Defensor del Pueblo. Fundamentalmente se procuró incluir aspectos
directamente relacionados con la característica fundamental de
la
institución, esto es, con su independencia funcional, con el fin de
establecer una garantía reforzada de esa independencia. En este
sentido, la primera fórmula para dar efectividad al principio de
30
independencia será la exigencia de cierto consenso político a la hora
de elegir al titular da institución. Para eso se prevé la necesidad de una
elección con mayoría reforzada, esto es, reunir el voto positivo de, por
ejemplo, 3/5 de los miembros de la Cámara, aunque en algunos textos
legales –no estatutarios– se exige una mayoría aun más amplia,
concretamente el voto de 2/3 del Parlamento de la Comunidad
Valenciana. Al respecto el Sindic de Greuges de esa Comunidad
solicita en su informe dirigido al Parlamento que se incluya en el
Estatuto reformado la mayoría de 2/3 prevista hasta ahora solo en el
texto de la ley ordinaria. Por su parte, prevén una mayoría de tres
quintas partes de los miembros del Parlamento los Estatutos canario
(art. 14.2), balear (art. 29), cántabro (art. 16.3) y extremeño (art. 52).
En este orden –la preservación de la independencia– resulta
ciertamente curioso que ningún Estatuto hiciera expresa definición de
la institución como independiente, o, en otros términos, que no se
especifique que la institución funcionará con independencia o sin
sujeción a mandato imperativo alguno (ahora sí lo hace el Estatuto
catalán). La explicación más lógica parece encontrarse en que los
Estatutos parecían presuponer esta cualidad, al asociarla a la
naturaleza propia de las instituciones, considerando por eso ocioso
mencionar esta característica fundamental. Sin embargo, en textos
31
legales como los Estatutos de Autonomía, que conforman el Dereito
Constitucional Autonómico, parece lógico incluir definiciones
principales como esta, que en cambio sí se incluyen en la mayoría de
las normas legales reguladoras de las instituciones.
Entre las menciones al perfil básico de la institución, o a sus
funciones más significativas, generalmente se produjo la inclusión de
una amplia definición institucional que incluye sus funciones –la
defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la
Constitución y la supervisión de la actividad de la administración
autonómica–; la condición parlamentaria de la institución –se trata de
un Alto Comisionado del Parlamento–; y, por último, como obligación
relacionada con la mencionada condición parlamentaria de la
institución, se establece también la necesidad de rendir cuentas –más
bien información– al respectivo Parlamento.
Así mismo, como elemento identificador de primer orden,
algunos Estatutos de Autonomía incluyeron en su articulado la
denominación propia, el nombre de la institución. Así sucedió con los
Estatutos de Aragón (Justicia de Aragón; art. 33); Baleares
(Sindicatura de Greuges; art. 29); Canarias (Diputado del Común; art.
14); Castilla y León (Procurador del Común; art. 14); y Comunidad
Valenciana (Sindic des Greuges; art. 24).
32
Por último, es de destacar que algunos Estatutos do los más
recientes (repito que nos referimos a la anterior generación, excluida
la surgida de las reformas de 2006) prescindieron acertadamente de
referenciar su institución propia por medio de la comparación de sus
funciones o de su perfil con los que se atribuyeron al Defensor del
Pueblo en el art. 54 de la Constitución –salvo Extremadura y La
Rioja–. Si acaso únicamente se hace referencia a la necesaria
coordinación con la institución estatal, de tal modo que se determine
la actuación procedente en caso de concurrencia. En cualquier caso,
esta coordinación fue regulada por una norma estatal, la Ley 36/1985,
de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la
Institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las
distintas Comunidades Autónomas.
La anterior –y aun podríamos decir que anticuada– referencia o
definición por comparación con el Defensor del Pueblo tenía un doble
significado. Por una parte, se trataba de preservar las competencias
constitucionales de la institución prevista en el art. 54 de la
Constitución. Como vimos, el Defensor del Pueblo se configura en la
Constitución como una institución con competencia relativa a todo el
territorio del Estado y con la función de supervisar la actuación de
todas las administraciones públicas sin excepción. Por otra parte, con
33
esta definición por comparación también se pretendía concretar el
perfil institucional del nuevo comisionado, en un tiempo en el que en
ocasiones ese perfil aun resultaba borroso en algunos aspectos.
En la actualidad parece más acertado o normal definir la
institución sin utilizar para eso la referencia del Defensor del Pueblo
estatal, o sin siquiera mencionarlo. Para definir al comisionado
autonómico directamente se alude a su naturaleza y a sus funciones,
principalmente la defensa de los derechos fundamentales de las
personas, a la que en ocasiones se añade la tutela del ordenamiento
jurídico general y la defensa del Estatuto de Autonomía; además, en
ocasiones especiales se mencionan verdaderas particularidades, como
la función de defensa del ordenamiento propio de Aragón. También se
suele mencionar que para dar efectividad a esa genérica función, la
institución supervisará la actividad de la administración, dando cuenta
al Parlamento.
5. La conveniencia de dar una nueva redacción al artículo
14 del EAG.
Como ya apuntamos, la Xunta de Coordinación y Régimen
Interior de la institución celebrada el 21 de septiembre de 2004
analizó el contenido del dictamen elaborado por un asesor de la
34
Oficina en relación con la conveniencia de dar una nueva redacción al
artículo 14 del EAG y el mismo fue aceptado por todos los miembros
de dicho órgano de régimen interno. La propuesta se remitió al
Presidente de la Xunta de Galicia, al Presidente del Parlamento
gallego y a los presidentes de los grupos parlamentarios Popular,
Socialista y del BNG.
El Estatuto de Autonomía de Galicia fue el tercero en el orden
cronológico de aprobación. Se dio al tiempo que la Ley Orgánica que
desarrolló la figura del Defensor del Pueblo, por lo que careció de la
referencia de esa Ley, como también les sucediera a los Estatutos
vasco y catalán.
El artículo 14 do EAG fue redactado de un modo ciertamente
lacónico, al señalar que “corresponde a la Comunidad Autónoma la
creación y organización, mediante ley de su Parlamento y con
respecto a la institución del Defensor del Pueblo establecida en el
artículo 54 de la Constitución, de un órgano similar que en
coordinación con aquella ejerza las funciones a que se refiere el
mencionado artículo y cualquier otra que el Parlamento de Galicia
pueda encomendarle”.
35
El artículo transcrito presenta en su redacción evidentes
carencias, que en gran parte encuentran su explicación en el momento
en que se redactó y posteriormente se aprobó el Estatuto. Las mismas
objeciones son trasladables a la redacción del artículo que en el
vigente Estatuto de Autonomía del País Vasco regula la institución del
Ararteko –también sin citarlo–, el cual parece haber servido de
modelo a la hora de redactar el artículo de nuestro Estatuto.
En primer término se aprecia l ausencia de una denominación
específica. No se menciona el nombre posteriormente adoptado a
través de la Ley 6/1984, esto es, Valedor do Pobo. Sin embargo, al
resultar dicha denominación un sello específico y fundamental de
identidad, parece conveniente incluir en el EAG la denominación
establecida legalmente y ya ampliamente asentada.
Tampoco se hace mención a su perfil básico, esto es, no se hace
referencia ni a la naturaleza parlamentaria de la institución ni al
ejercicio de sus funciones con independencia o sin sujeción a mandato
imperativo alguno. Por eso, sería conveniente hacer mención, por una
parte, a su condición de comisionado del Parlamento de Galicia (alto
comisionado, según preceptúa la vigente Ley del Valedor do Pobo, del
mismo modo que lo hacen otros Estatutos, como el de la Comunidad
Valenciana); y, por otra, al ejercicio de sus funciones en base al
36
principio de independencia. A lo anterior se le podría añadir, si se
considera oportuno, la mención del desempeño de las funciones del
titular con autonomía –según su criterio–. Con todo eso finalmente se
encontrarían referencias estatutarias tanto a la independencia como a
la autonomía, del mismo modo que se hace en el art. 6.1 de la vigente
Ley 6/1984, de 5 de junio, del Valedor do Pobo.
Relacionado con el principio de independencia mencionado
anteriormente, el Estatuto no cuenta con referencia alguna a los
elementos que tienen por fin garantizar en origen dicha independencia.
En especial se echa en falta la mención de una específica mayoría
parlamentaria para la elección del titular de la institución. Por eso,
sería conveniente que se incluyera la exigencia de una mayoría
reforzada, que podría concretarse en la que actualmente se prevé en el
artículo 2.3 de la Ley 6/1984, esto es, 3/5 de los miembros de la
Cámara. Esta es la mayoría incluida en los Estatutos que contienen
una previsión de este tipo, como son los de Baleares, Canarias,
Cantabria y Extremadura. No obstante, en otras previsiones legales se
contemplan mayorías aun más amplias (de 2/3).
Además, resulta disonante incluir en el correspondiente artículo
estatutario menciones que pretendan definir el perfil de la institución
por comparación con el Defensor del Pueblo; o mencionar a esta
37
institución estatal con el objetivo de dejar constancia de las
respectivas funciones. No es preciso que en esta concreta sede –el
artículo estatutario definidor del Valedor do Pobo– se haga reserva
expresa de las funciones de la institución estatal, puesto que tal
reserva ya se encuentra garantizada por la definición constitucional de
las funciones del Defensor del Pueblo hecha en el artículo 54 C.E.
Como señalamos anteriormente, parece más oportuno que la
definición del Valedor do Pobo se haga por referencia directa al
mismo, mencionando expresamente, en cambio, las funciones de la
propia figura autonómica, con lo que ya se define su ámbito funcional
y, al tiempo, se garantiza que este no se traspasará.
Los
diferentes
defensores
autonómicos
observamos
la
conveniencia de institucionalizar un cauce de colaboración con la
Administración General del Estado con sede en la Comunidad
Autónoma de que se trate, esto es, con la Administración periférica
del Estado, y eso con el fin de alcanzar una mayor eficacia en el
ejercicio de sus funciones.
Por último, sería conveniente que, en el caso de que el Estatuto
hiciera referencia o enumeración de las instituciones gallegas de
naturaleza estatutaria, se incluyera en la misma al Valedor do Pobo.
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Así pues, se propuso la siguiente redacción del artículo
estatutario relativo al Valedor do Pobo:
“1. El Valedor do Pobo es el Alto Comisionado del Parlamento
de Galicia para la tutela dos derechos fundamentales y libertades
públicas reconocidos en el Título I de la Constitución y los derechos y
principios rectores contenidos en el Título Preliminar (o en otra
ubicación sistemática) del presente Estatuto, así como para la defensa
del principio de legalidad en el ámbito de la administración. A tal fin
ejercerá sus funciones con independencia y autonomía, y supervisará
la actividad de la Administración, dando cuenta del desarrollo de su
labor al Parlamento de Galicia a través de informes anuales o, en su
caso, de informes extraordinarios.
2. La elección del Valedor do Pobo requerirá el voto positivo de
tres quintos de los miembros del Parlamento.
3. Una Ley del Parlamento de Galicia regulará la organización
y funcionamiento del Valedor do Pobo. En ella se contendrán los
instrumentos precisos para garantizar que su función se desarrolle de
acuerdo con el principio de independencia y con autonomía de
criterio, y, al menos, las prerrogativas, incompatibilidades y las causas
tasadas por las que el Parlamento podría cesar a su titular.
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4.
En
el
cumplimiento
de
las
funciones
que
tiene
encomendadas, el Valedor do Pobo podrá dirigirse a autoridades,
instituciones y organismos de todas las administraciones con sede en
el territorio de Galicia.
5. El Valedor do Pobo goza de autonomía reglamentaria,
organizativa, funcional y presupuestaria, de acuerdo con las leyes.”
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