Asesoria y apoyo en materias propias de la Comisión de

Asesoría y Apoyo en
Materias propias de la
Comisión de Educación
Diputado Guillermo Teillier
Junio- Julio 2012
PROGRAMA LEGISLATIVO
INSTITUTO DE CIENCIAS ALEJANDRO LIPSCHUTZ
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El presente informe fue elaborado por el Taller de Educación y Cambio Social del
Área Legislativa de ICAL, conforme a lo solicitado por el Diputado Guillermo Teillier.
Esta asesoría consta de 3 minutas:
 Minuta acerca del Proyecto de Ley que crea la Superintendencia de
Educación Superior
 Minuta acerca del Informe sobre Estados Financieros del MINEDUC
 Minuta acerca del Proyecto de Ley que otorga beneficios a deudores del
Crédito con Garantía Estatal
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Minuta acerca del Proyecto de Ley que crea la
Superintendencia de Educación Superior
Boletín N°
Autores:
Estado:
Urgencia:
8041-04
Ministerio de Educación
Ministerio de Hacienda
En Cámara Revisora C. Diputados
1 de Agosto de 2012 Retira y hace presente la urgencia suma
1. INTRODUCCIÓN
El presente documento corresponde a las reflexiones desarrollas por el Taller
Educación y Cambio Social del Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz en torno al
Proyecto de Ley que crea la Superintendencia de Educación Superior.
Se describe brevemente el contexto en el que surge la iniciativa legal, para luego
describir en términos concretos los alcances del proyecto. Se realiza a continuación un
análisis político-técnico del proyecto para por último concluir sobre sus contenidos y las
posibilidades de incidir en las materias tratadas en dicho proyecto.
2. CONTEXTO
El proyecto de ley analizado se emite el 10 de noviembre de 2011, como una
respuesta gubernamental al histórico movimiento social por la educación encabezado
por las organizaciones estudiantiles en demanda de una educación gratuita y de calidad
para todos.
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El mensaje presidencial define la política del gobierno respecto de la educación en
general y de la educación superior en particular. Se explicitan los principios ideológicos
que determinan el rol del Estado en la Educación Superior y orientan la agenda
legislativa de la derecha neoliberal.
Dos ejes fundamentales están en el espíritu de este proyecto, y así los plantea el
ejecutivo en los antecedentes del mensaje: la libertad de enseñanza y la transparencia
del sistema de educación superior.
Respecto al primero, el ejecutivo insiste en instalar el concepto de sociedad
docente, “en resguardo de la libertad de elección de los estudiantes y sus familias, y la
descentralización”.
En relación a la transparencia, el acento esta puesto en la publicidad de la
información, con el objeto, según el propio mensaje “de que los estudiantes escojan
fundadamente donde formarse, y la sociedad pueda escrutar la seriedad de su
quehacer” refiriéndose a las instituciones de educación superior.
En términos generales, lo que subyace a estos principios es la concepción
libremercadista de la Educación. Se plantea que la competencia en la oferta y el acceso
adecuado a la información en la demanda regularían la calidad del producto ofertado
por las “instituciones de la sociedad civil”. Se omite sin embargo en todo el documento
el concepto que constituye el motor de estas instituciones: el lucro.
El proyecto estudiado tiene su centro en uno de estos principios, el de la
transparencia. Se crea una Superintendencia de Educación Superior con la atribución de
fiscalizar las instituciones de educación superior respecto de su patrimonio, del
cumplimiento de los contratos establecidos con estudiantes y de la veracidad de la
información que publican.
En síntesis, este proyecto responde de manera ortogonal a las aspiraciones
manifestadas por la inmensa mayoría de la sociedad, que por diversas formas se expresó
durante el año 2011. No se pone ningún énfasis en la calidad más allá de la fracasada
fórmula mediante la cual la libre competencia generaría calidad. Tampoco se hace cargo
de los temas vinculados al financiamiento de las instituciones y de los estudiantes.
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3. CONTENIDO DEL PROYECTO
3.1.
Superintendencia de Educación Superior:
 Crea la Superintendencia: servicio público descentralizado, que se relaciona con el
Presidente de la Republica a través del Ministerio de Educación. (artículo
primero, título I, articulo 1º)
 A cargo de un Superintendente designado por el Presidente de la Republica, de su
exclusiva confianza, seleccionado conforme al sistema de alta dirección pública.
(artículo primero, título II, articulo 7º)
 Objeto: fiscalizar a las universidades, institutos profesionales y centros de
formación técnica. (artículo primero, título I, articulo 2º)
 Se modifica la Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior para
ampliar y perfeccionar la información que estas instituciones deben dar a la
División de Educación Superior del Ministerio de Educación. (artículos
transitorios, artículo segundo)
 Se modifica la Ley General de Educación para regular las operaciones con
personas relacionadas con el fin de que no obtengan beneficios económicos que
la ley prohíbe y para exigir que las universidades que No pertenecen al Estado
incorporen en sus directorios al menos 3 miembros independientes. (artículos
transitorios, artículo tercero)
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3.2.
Atribuciones y funciones de la Superintendencia:
 Verificar que las instituciones de educación superior pongan a disposición del
público la información que la ley dispone (artículo primero, título I, articulo 3º,
letra a, i);
 Corroborar que no efectúen publicidad engañosa (acreditación, perspectivas de
inserción laboral, cuerpo docente, infraestructura, etc.) que sus prestaciones no se
subordinen al cumplimiento de obligaciones no estipuladas en los contratos con
los estudiantes, ejemplo: cobros por diplomas, títulos, certificados que no se hayan
condicionado a un pago (artículo primero, título I, articulo 3º, letras b, c, d);
 Velar por que se cumplan las normas que regulen las operaciones con personas
relacionadas (artículo primero, título I, articulo 3º, letra e);
 Formular y sancionar por las infracciones en estas materias (artículo primero,
título I, articulo 3º, letra m);
6
 Llevar un Registro Público de los socios o miembros y directivos de las instituciones
sometidas a su fiscalización (artículo primero, título I, articulo 3º, letra f);
 Impartir instrucciones, absolver consultas (artículo primero, título I, articulo 3º,
letra g) ;
 Mantener y actualizar información sobre la situación patrimonial, estados
financieros auditados, individualización de los miembros, socios y directivos de las
instituciones y operaciones con personas relacionadas si las hay (artículo primero,
título III, articulo 17º);
 Mantener también la información sobre estudiantes, egresados, académicos,
personal directivo, etc., la que si es de carácter personal se tendrá en reserva por
los funcionarios que deban acceder a ella (artículo primero, título III, articulo 17º
inc. 3).
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3.3.
Obligaciones de las instituciones de educación superior:
 Llevar contabilidad completa (artículo primero, título III, articulo 18º letra a);
 Someter la contabilidad a auditores externos (artículo primero, título III, articulo
18º letra b);
 Enviar semestralmente a la Superintendencia los estados financieros auditados
(artículo primero, título III, articulo 18º letra c);
 Enviar a la Superintendencia, dentro de los 30 días siguientes al término de cada
semestre un listado con la actualización de los socios o miembros y directivos con
su individualización completa (artículo primero, título III, articulo 18º letra d);
 Enviar anualmente a la Superintendencia un listado actualizado de las entidades
en cuya propiedad la universidad tenga una participación igual o superior al 10% y
las corporaciones y fundaciones de las que, conforme a los estatutos, la
universidad pueda elegir al menos a un miembro del directorio órgano
administrativo (artículo primero, título III, articulo 18º letra e).
3.4.
Infracciones y sanciones:
 El incumplimiento de las obligaciones y la infracción a las normas de esta ley
harán acreedoras a las instituciones de educación superior de sanciones de
amonestación, multas, inhabilitaciones a los responsables de las infracciones,
revocación del reconocimiento oficial de la universidad. No obstante, el proyecto
cuenta con atenuantes y agravantes que condicionan la aplicación de las
sanciones señaladas anteriormente (artículo primero, título VI, articulo 24º y
siguientes).
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3.5.
Medidas especiales para universidades privadas
 Contar a lo menos con 3 miembros independientes en el directorio: no socios ni
miembros actuales o en los últimos 12 meses; no poseedores del 10% o más del
capital; No cónyuges y parientes de los anteriores, no sus mandatarios o asesores
habituales, no personas con las que hayan tenido negocios en los últimos 12
meses (artículos transitorios, artículo tercero nº1);
 Se les prohíbe retirar excedentes por la vía de relaciones con personas
relacionadas (artículos transitorios, artículo tercero nº2);
 Las operaciones con personas relacionadas deben ajustarse a condiciones de
equidad similares y habituales del mercado (artículos transitorios, artículo
tercero nº2, articulo 66 C);
 Consagra la responsabilidad civil de los miembros o directores que concurran con
su voluntad a tomar decisiones en contravención a estas normas (artículos
transitorios, artículo tercero nº2, articulo 66 I).
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4. ANÁLISIS DEL PROYECTO
En el actual contexto político, podemos decir que la creación de la
Superintendencia de Educación Superior surge como una herramienta de fiscalización
con el objetivo claro de poner atajo a las críticas al lucro en la educación superior. Este
sesgo en su constitución, que dice relación con la idea de preservar, a pesar de la
fiscalización, principios como la libertad de enseñanza y autonomía de las universidades
privadas, creemos, merma la posibilidad de velar por mejorar la calidad de la educación
de las instituciones que fiscaliza. Esto a diferencia de las atribuciones de la
Superintendencia de Educación Escolar, que si cuenta con herramientas destinadas a
este respecto, en particular con aquella que le permite evaluar el desempeño educativo,
además de diseñar y aplicar mediciones de aprendizaje.
En este sentido, no desconocemos la importancia de generar un organismo que
pueda concentrar todos los antecedentes e información necesaria para una fiscalización
efectiva, más aun cuando el propio informe de la comisión investigadora de la cámara de
diputados, sobre el lucro en las universidades, señaló sus dificultades al respecto. No
obstante, vemos como la posibilidad de influir en relación a la calidad de la educación se
diluye en la aplicación de estos principios.
Por otra parte, la desconfianza hacia el Estado es evidente, al señalar que, aun
cuando reconoce a este un rol importante en la educación, no favorecerá “la formación
de un Estado docente que monopolice, estandarice y uniforme la educación”. Esto se ve
reflejado en el contenido del proyecto, particularmente en que las atribuciones de la
Superintendencia se limitan a fiscalizar aspectos de carácter contable y ciertas prácticas
abusivas detectadas en las instituciones de educación superior, pero sin atribuciones
para interferir en el contenido programático y menos en evaluaciones de desempeño,
resguardando así, la autonomía de dichas instituciones y con ello el principio de libertad
de enseñanza.
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Se debe mencionar además que la Superintendencia de Educación Superior se
sumaría a una serie de otras instituciones cuyo objetivo es la regulación del sistema. No
se aclara la relación que esta nueva institución tendría con la Comisión Nacional de
Acreditación, el Concejo Nacional de Educación y la División de Educación Superior del
MINEDUC. Una real propuesta de regulación del sistema debiera comenzar por un
rediseño de las instituciones que lo conforman. La ausencia de este rediseño nos sitúa
en el marco de una iniciativa legal del tipo “parche” y muy lejos de la “Reforma” de la
que habla el gobierno.
Por último, parece necesario recordar algunas cifras que derrumban el discurso del
gobierno en diversos aspectos:
 La Pluralidad
Se plantea que el actual modelo, a través de la libertad de enseñanza promueve la
diversidad, sin embargo entre 1990 y el 2005 la cantidad de instituciones de educación
superior disminuyó de 325 a 250. El aumento explosivo de la matrícula en el mismo
período de 259.000 a 661.000 estudiantes, se sustenta por lo tanto en el crecimiento de
las instituciones existentes-muy particularmente las privadas- y no sobre una oferta cada
vez más plural.
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 La Calidad
Los hechos indican que el crecimiento explosivo de la matrícula no se relaciona con
un aumento de la calidad, puesto que solo el 10% de las instituciones que pasaron por el
proceso, se acreditaron en todas sus áreas y un 60% solo cumple con mínimos que por lo
demás son del todo cuestionables.
 El modelo chileno en el contexto global
El gobierno basa su propuesta ideológica en la experiencia de “países que se
encuentran a la vanguardia del planeta”. Sin embargo son múltiples los indicadores que
nos ubican en los peores lugares de la OCDE. La libertad de enseñanza en Chile se ha
traducido en que el 80% del gasto en educación recaiga en la familia, por lejos el mayor
de la OCDE y muy lejos de su promedio (27%).
En suma, los resultados indican el fracaso del modelo mercantilista de la educación
superior que hoy se pretende fortalecer mediante este proyecto de ley.
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5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Considerando los elementos antes expuestos, se estima conveniente generar la
mayoría necesaria para rechazar el proyecto, pues constituye un simple avance en la
instalación del modelo mercantilista de la Educación Superior.
Sin embargo, frente a las inciertas posibilidades de alinear a la oposición en torno a
este rechazo, se establecen las principales deficiencias que pueden ser develadas
durante la discusión parlamentaria con el objeto de hacer de la Superintendencia de
Educación Superior una institución útil para avanzar en términos reales hacia la
regulación y control del sistema.
 La especificidad de las atribuciones de la Superintendencia y la falta de una
clausula de fiscalización general, podrían limitar en exceso el papel de la misma
(artículo primero, título I, artículo 3º, letra s).
 El proyecto permite operaciones con personas relacionadas con bajos requisitos.
(artículos transitorios, artículo tercero nº2, artículo 66 D).
 Se consideran débiles las sanciones a infractores (artículo primero, título VI,
articulo 28).
 Se considera necesario establecer el papel de la contraloría como ente
fiscalizador de la superintendencia (artículo primero, título I, artículo 4º).
 Se considera necesario suprimir las exigencias pecuniarias para el otorgamiento
de títulos (no hace referencia al respecto).
 Se considera necesario brindar mayores atribuciones a la superintendencia en
cuanto al tema de la calidad (no hace referencia al respecto).
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Minuta acerca del Informe sobre Estados Financieros del
MINEDUC
1. INTRODUCCIÓN
El presente documento corresponde a las reflexiones desarrollas por el Taller
“Educación y Cambio Social” del Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz en torno a la
primera presentación del MINEDUC sobre los Estados Financieros de las Instituciones de
Educación Superior (IES).
Se describe brevemente el contexto en el que surge esta publicación, para luego
describir los resultados presentados por el MINEDUC. Se realiza a continuación un
análisis político-técnico de las cifras presentadas, para luego concluir sobre sus alcances
y la interpretación que desde el movimiento social se puede hacer de estos resultados.
2. CONTEXTO
13
El 2 de Agosto de 2012 el Ministro de Educación presentó un documento titulado
Estados Financieros de las Instituciones de Educación Superior (IES). Esta información,
que por primera vez se hace pública, busca por una parte validar la necesidad de crear la
Superintendencia de Educación Superior, que permitiría un mayor nivel de transparencia
y fiscalización, y por otra parte presentar al sistema educacional chileno como un
modelo exitoso, saludable en lo financiero llegando al absurdo de plantear que “Cuando
nos comparamos con Nueva Zelandia, Canadá o con el promedio de los países de la
OECD estamos prácticamente con los mismos niveles de gasto” (Beyer 2 de Agosto de
2012).
En ese sentido, el gobierno sigue con la tesis de que a mayor transparencia, mayor
competencia y por ende mayor calidad. En este documento veremos que la salud
financiera de las IES se encuentra distanciada de la calidad que debieran ofrecer, y cómo
en la práctica el subsidio a la demanda vía CAE fortalece esta dinámica que encubre el
lucro.
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Resultados Principales del Estudio del Mineduc
2.1.
Repartición de la Matrícula por Tipo de Institución
La matrícula total del sistema de educación superior durante el año 2011 fue de
1.068.106 estudiantes, que se reparten según tipo de institución de acuerdo a la
proporción indicada en la Figura 1.
Centros de
Formación
Técnica
13%
Institutos
Profesionales
25%
Universidades
CRUCH
29%
Universidades
Privadas
33%
14
FIGURA 1 MATRÍCULA POR TIPO DE INSTITUCIÓN
De las 173 instituciones que conforman el sistema, 17 no entregaron la información
completa y de éstas, 6 se encuentran en proceso de cierre.
2.2.
Ingresos Según Tipo de Institución
Los ingresos operacionales representan los ingresos por aportes del estado, de los
estudiantes y otros servicios, los cuales suman para todo el sistema 2.849.075 millones
de pesos. Los ingresos operacionales se reparten por tipo de institución de acuerdo a la
proporción que se presenta en la Figura 2.
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Institutos
Profesionales
11%
Universidades
Privadas
35%
Centros de
Formación
Técnica
5%
Universidades
CRUCH
49%
FIGURA 2 PROPORCIÓN DE INGRESOS OPERACIONALES POR TIPO DE INSTITUCIÓN
Esta proporción implica un ingreso operacional por estudiante que varía entre 4,5
millones de pesos en el caso de las Universidades del CRUCH y 1,0 millón de pesos en el
caso de los CFT. Esto se refleja en la Figura 3, donde se indica además el promedio de la
OECD (6,7 millones) y el promedio de Chile (2,7 millones).
Millones de pesos
15
7
6
5
4
3
2
1
0
FIGURA 3 INGRESO OPERACIONAL POR ESTUDIANTE
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2.3.
Resultados Financieros
Millones de pesos
Los resultados financieros de las IES alcanzaron un total de 195.106 millones de
pesos, de los cuales un 48% corresponde a los resultados de las Universidades Privadas.
Por su parte, los flujos netos de inversiones alcanzaron 224.069 millones de pesos. Se
desconoce el motivo de la ausencia de datos en el flujo neto de inversiones de los IP y
CFT.
180000
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
Universidades
CRUCH
Universidades
Privadas
Resultados Financieros
Institutos
Profesionales
Centros de
Formación
Técnica
Flujo Neto de Inversiones
FIGURA 4 RESULTADOS POR TIPO DE INSTITUCIÓN
La institución con mayores resultados del sistema es la Universidad Tecnológica de Chile
Inacap con 29.831 millones de pesos, seguida de la Universidad Nacional Andrés Bello con
19.336 millones y la Universidad de Chile 14.298 millones.
La IES que más invierte corresponde a la Universidad San Sebastián con 33.638 millones
de pesos, seguida por la Universidad Tecnológica de Chile Inacap con 27.089 millones y la
Universidad Nacional Andrés Bello con 26.936 millones.
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3. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS
Los resultados del estudio publicado por el MINEDUC se reducen a aspectos
financieros que no pueden ser concluyentes acerca del estado del sistema de educación
superior chileno si no se cruzan con indicadores de calidad.
Los resultados financieros de las IES, solo hablan de la racionalidad de sus
decisiones económicas, que en el caso de gran parte de las instituciones privadas, se
determinan en función del lucro.
Es significativo observar que la universidad con mayores resultados financieros, la
Universidad Tecnológica de Chile Inacap ofreció matrículas el 2012 para 8.669 nuevos
alumnos, de los cuales un 91% está destinado a carreras que no cuentan con
acreditación.
Aquella institución que le sigue en resultados, la Universidad Nacional Andrés Bello,
ofreció matrículas para 13.3120 nuevos alumnos, de los cuales un 75% está destinado a
carreras no acreditadas.
La Universidad San Sebastián, que se precia de ser aquella que más invierte del
sistema, ofreció matrículas para 6.850 nuevos alumnos, de los cuales un 66% está
destinado a carreras no acreditadas.
Por su parte la Universidad de Chile, que entre las IES del CRUCH es la que mejor
resultados financieros tiene, ofreció para el año 2012 matrículas para 4.597 nuevos
alumnos de los cuales únicamente un 29% está destinado a carreras no acreditadas.
En términos integrales, la salud financiera del sistema privado no es sorprendente,
el conjunto de las Universidades Privadas tiene gastos operacionales similares al monto
que ingresa por concepto de aranceles, los cuales cuentan con una subvención que
corresponde al 75% de los fondos de la Tesorería destinados al crédito con aval del
estado (42 mil millones).
En el caso de los CFT e IP, el gasto operacional es inferior al ingreso por concepto
de aranceles (75% y 85% respectivamente) por lo que parte de los aranceles se van
directamente
a
los
resultados
financieros
de
estas
instituciones.
Las universidades del CRUCH gastan operacionalmente un 175% de lo que ingresan por
conceptos de aranceles, contando con aportes basales exclusivos por parte del Estado.
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Los indicadores de calidad se condicen con estas cifras, mientras las universidades
del CRUCH cuentan con un 43% de sus estudiantes cursando carreras acreditadas, las
Universidades Privadas solo alcanzan un 25% y los CFT un 4%. Esto se indica en la Figura
5.
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Universidades Universidades
Institutos
CRUCH
Privadas
Profesionales
Centros de
Formación
Técnica
% de instituciones con mas 4 años de acreditación
% de oferta académica en carreras acreditadas
FIGURA 5 INDICADORES DE CALIDAD POR TIPO DE IES
El subsidio estatal a la demanda de las IES vía CAE no tiene ninguna relación con los
resultados en calidad de dichas instituciones. Un 75% del total otorgado por la Tesorería
General de la República, equivalente a 42.000 millones de pesos, corresponde a
aranceles de las universidades privadas, tal como se observa en la Figura 6.
Esta suma, de 42.000 millones de pesos, equivale al gasto operacional de 11.340
alumnos promedios del CRUCH.
Millions
Arancel Solicitado Tesorería
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
FIGURA 6 FINANCIAMIENTO ESTATAL A LOS CRÉDITOS CON GARANTÍA DEL ESTATAL
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4. CONCLUSIONES
El sistema cuenta con buena salud financiera, lo cual no es sorprendente
considerando el nivel de subsidio estatal que cuenta la demanda (vía CAE), y los
gastos relativamente bajos que la mayor parte de las instituciones realizan por
estudiante.
Los resultados financieros no tienen relación con la calidad, se constata que las
IES con mejores resultados son muy heterogéneas en la calidad ofrecida. De entre las
IES con mejores resultados, la Universidades del CRUCH son aquellas que ofrecen una
mejor calidad en su matrícula.
El subsidio a la demanda a través del CAE, no genera un incentivo al aumento de
la calidad, por lo que en la práctica el Estado subsidia el crecimiento de un sistema
desregulado. Las reformas propuestas para el CAE, que aumentan significativamente
el subsidio estatal, fortalecen esta dinámica, por lo que se pierde en la práctica una
oportunidad de introducir un elemento regulador a través de estos recursos.
Considerando la situación actual de alta cobertura del sistema de educación
superior, resulta razonable plantear que los recursos estatales se destinen a
promover la calidad en las instituciones existentes.
Para ello se considera esencial limitar el acceso a los recursos estatales
destinados al CAE a carreras acreditadas y a instituciones con una acreditación
superior a 4 años.
Por otra parte, los parámetros hoy existentes para calificar la calidad de las
instituciones son demasiado pobres, se requiere de un nuevo sistema de
aseguramiento de la calidad que permita distinguir mediante indicadores medibles
el comportamiento de las instituciones.
A la luz de los resultados de este estudio, se hace evidente la necesidad de
discriminar entre las instituciones que invierten en el crecimiento de matrículas, sin
considerar parámetros de calidad, de aquellas que invierten en infraestructura para
el mejoramiento de las actividades propias de las funciones de las IES, de modo de
focalizar en estas últimas los recursos estatales.
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Minuta acerca del Proyecto de Ley que otorga
beneficios a deudores del Crédito con Garantía Estatal
Boletín
Trámite constitucional
Autores
7898-04
Segundo trámite constitucional (Senado)
Ministerios de Educación y Hacienda
1. INTRODUCCIÓN
El presente documento corresponde a las reflexiones desarrollas por el Taller
“Educación y Cambio Social” del Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz en torno al
Proyecto de Ley que Otorga Beneficios a Deudores del Crédito con Garantía Estatal.
Se describe brevemente el contexto en el que surge esta publicación, para luego
describir los contenidos del proyecto. Se realiza a continuación un análisis políticotécnico del proyecto, para luego concluir sobre sus contenidos y las posibilidades de
incidir en las materias tratadas en dicho proyecto.
2. CONTEXTO
El proyecto de ley analizado se emite el 1 de septiembre de 2011, como una respuesta
gubernamental al histórico movimiento social por la educación encabezado por las
organizaciones estudiantiles en demanda de una educación gratuita y de calidad para todos.
El mensaje que acompaña el proyecto parte de una valoración positiva del Crédito con
Aval del Estado (CAE), indicando que el proyecto busca perfeccionarlo reduciendo sus costo
para los estudiantes.
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En ese sentido, el proyecto parte de un principio antagónico al movimiento
estudiantil, pues el CAE es desde su génesis una fuente de lucro para los bancos y
algunas de las instituciones de educación superior del sistema.
El proyecto no modifica mayormente la estructura del sistema de financiamiento
estudiantil, solo rebaja los costos de los estudiantes mediante un mayor subsidio estatal.
Una lectura a la distancia indica que el objetivo de este proyecto fue desmovilizar a los
estudiantes mostrando un avance concreto para sus bolsillos.
El fracaso de esta estrategia y la falta de sustento del proyecto se manifiesta
mediante el ingreso de un nuevo proyecto de financiamiento estudiantil en junio del
2012, el cual saca a los bancos del sistema, cuando el proyecto analizado en este
documento avanzaba en la dirección contraria, es decir abriendo el sistema a otras
instituciones financieras.
Aún así, el proyecto ha seguido su trámite legislativo estando ad portas de ser
aprobado en su segundo trámite.
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3. CONTENIDO DEL PROYECTO
El proyecto de ley consta de dos artículos permanentes, que introduce un conjunto
de modificaciones a la ley N° 20.027 abordando las siguientes materias:
1) Se establece un beneficio para los estudiantes que hayan accedido al sistema de
créditos con aval del Estado con anterioridad al 31 de diciembre de 2011, el que
permitirá rebajar la tasa de interés a la que están sujetos sus créditos, reduciendo
consecuentemente las cuotas mensuales a pagar. Esta rebaja les permitirá a partir del
año 2012 disminuir las tasas que pagarán hasta el término de sus créditos, a un 2,0%
real anual. (Artículo 1º)
2) Incrementa el número de instituciones facultadas para entregar financiamiento
al sistema de créditos, permitiendo que Cajas de Compensación y Compañías de Seguros
puedan participar. Asimismo, se modifica la ponderación por riesgo, que estipula la ley
general de bancos, asociada a los créditos con aval del Estado. Estas modificaciones, a
criterio del Ejecutivo, permitirán introducir mayores niveles de competencia en el
sistema y reducir sus costos de operación, permitiendo finalmente lograr mejores
condiciones para los estudiantes y el Estado. (Artículo 2º, números 1 y 2)
3) Asegura a todos los alumnos que a futuro se beneficien con créditos objeto de
garantía estatal, el pago de un interés anual real de un 2%. No obstante, para efectos de
otorgar la garantía estatal a nuevos créditos de estudiantes que incurrieron en deserción
o eliminación académica sólo una vez, los postulantes deberán encontrarse al día en el
pago de las obligaciones correspondientes a los créditos otorgados con anterioridad.
(Artículo 2º, números 3 y 4)
4) Se modifican las funciones de la Comisión Administradora de los créditos,
posibilitando, a juicio del Ejecutivo, una mejor gestión de coordinación para el adecuado
funcionamiento del sistema, y se entregan nuevas facultades a la Tesorería General de la
República para que pueda administrar los créditos de propiedad estatal, incluyendo la
facultad de otorgar facilidades de pago a deudores morosos. (Artículo 2º, números 5, 6,
7, 8, 9).
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Posteriormente, con fecha 10 de Enero de 2012, el Ejecutivo formula indicaciones
al proyecto, a fin de que sean consideradas durante la discusión del mismo,
incorporando lo siguiente:
1) Establece un monto máximo para la cuota resultante del crédito, contingente al
ingreso del deudor, cuyo valor no podrá ser mayor al equivalente al 10% del promedio
del total de la renta que hubiere obtenido durante los últimos doce meses. Recoge, así,
la opinión de los parlamentarios y recomendación de estudio realizado por el Banco
Mundial. (Artículo 1º, numero 1, inciso 3º y siguientes)
2) Otorga facultades a la Tesorería General de la Republica con el objeto de ejercer
las acciones de cobranzas del crédito, por si o a través de terceros, pudiendo incluso,
previo visto bueno de la Dirección de Presupuesto, vender o ceder los créditos de los
que sea titular el Fisco, sea total o parcialmente, y que se encuentren en condición de
morosidad. (Artículo 2º, numero 2, letra b)
3) Obliga a la Dirección de Presupuestos la realización de un estudio económico
financiero respecto del sistema de crédito con garantía estatal, además de realizar
recomendaciones para corregir posibles falencias que producto del él se detecten en el
sistema. (Artículo 3º, numero 3)
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4. ANÁLISIS DEL PROYECTO
4.1.
El gran costo para el Estado, fuente de lucro para las IES e instituciones
financieras
El CAE se creó con el objeto de facilitar el crédito a los estudiantes y con ello
aumentar la cobertura a nivel de educación superior, planteando un sistema
sustentable financieramente en contraposición al fondo solidario, donde los
aportes del Estado son directos y que solo es aplicable a las universidades
tradicionales. El CAE, por tanto, cede el costo de la educación a los privados
interesados: bancos, universidades (acreditadas, indistintamente sean públicas o
privadas, tradicionales o no), CFT, IP y principalmente a los estudiantes, donde el
Estado solo actúa como garante. No obstante, en la práctica, este se ha visto en la
necesidad de subsidiar el sistema, debido a los elevados costos operacionales y
principalmente a las presiones de las instituciones financieras.
Es así, como, en estos escasos años de aplicación el Estado ha aportado casi
la mitad de los fondos asignados, por concepto de recompra de créditos y
subsidio directo a la tasa de interés, con el objeto de que esta no superara el 6%
anual. En este sentido, y según los datos aportados por el Subsecretario de
Educación, el pretender bajar la tasa en un 2% anual, considerando los
estudiantes que ya tienen CAE, implica un desembolso fiscal creciente de 2.491
millones de pesos el año 2012 hasta 37.933 millones de pesos una vez que la
rebaja se encuentra en régimen, esto es, una vez que los deudores hayan
egresado de sus carreras y haya expirado el período de gracia de 18 meses, que
correspondería aproximadamente el año 2013. En cuanto a los futuros
estudiantes con CAE, la aprobación del proyecto implica un desembolso fiscal
creciente, por 18.392 millones de pesos el año 2012 y una vez en régimen por
56.636 millones de pesos, calculado sobre la base de 100.000 estudiantes por
año.
Por tanto, y a la luz de los recientes hallazgos en términos de lucro de
algunas universidades, el CAE representa en la práctica un subsidio estatal a la
demanda de estas instituciones, asegurando un negocio que lejos de promover la
calidad, busca generar utilidades crecientes en base al aumento indiscriminado de
sus matrículas y la minimización de los gastos por alumnos.
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4.2.
Como el diseño del sistema genera incentivos perversos que influye
directamente en la calidad de la educación superior
A diferencia de lo planteado por el investigador Christian Larraín,
economista, cuyo opinión consta en el informe de la comisión de educación,
señalando que “el programa CAE no solo ayuda a numerosos alumnos de probado
mérito académico, que necesitan apoyo financiero, a obtener educación superior,
sino también los está ayudando a recibirse. Las tasas de deserción entre
prestatarios del CAE son un tercio de las de aquellos alumnos que no lo son”,
creemos que, si bien la tasa de deserción es menor, esta se debe a aspectos
netamente económicos y no a la responsabilidad individual que asume el
estudiante al ser beneficiario de un crédito.
Según el diseño del sistema, las instituciones de educación superior son
garantes del crédito durante el periodo que los estudiantes cursan sus estudios,
donde posteriormente y una vez egresados, es el Estado quien avala o garantiza
en un 100% la deuda, antes son las Universidades, CFT o IP, las que en un primer
año son garantes en 90%, en segundo año en un 70% y en un tercer año y
siguientes en un 60% de la deuda. Es evidente que para las instituciones cuyos
alumnos son beneficiarios del CAE existe un incentivo a promover sus cursos y
con esto no verse expuestos a asumir el costo de sus aranceles, más aun en
aquellas instituciones donde su porcentaje es más elevado, como en las
universidades privadas, donde, según cifras entregadas por el Mineduc un 42%
de sus alumnos es beneficiario del CAE.
4.3.
El Alto nivel de endeudamiento e inequidad respectos de las carreras
Es aquí donde el CAE tiene sus más graves falencias. Según un estudio
realizado por el Banco Mundial las deudas del CAE son altas si se comparan con
los estándares internacionales, donde la cuota mensual de la deuda del CAE
también es alta como porcentaje del ingreso mensual; 15% para un crédito a 20
años y 18% para un crédito a 15 años, en tanto, en los Países Bajos tiene un nivel
del 2,6% y EE.UU., de 6,7%. Prácticas internacionales establecen un umbral para
niveles razonables del pago de la deuda en un 10% del ingreso luego de
graduarse, situación que el gobierno recoge en las indicaciones formuladas al
proyecto, con fecha 12 de enero de 2012.
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Otro aspecto importante es el costo de las carreras, según un estudio
desarrollado por CL Group, si se separa al grupo de estudiantes cuya carga
financiera es mayor o igual al 10%, se encuentra que estos presentan
características particulares.
En primer lugar, la proporción de estudiantes de universidades privadas no
tradicionales aumenta, son los alumnos que más pagan, indicador del problema
de mala relación entre costo/ingresos futuros de las carrearas impartidas por
dichas universidades.
Segundo, pertenecen en su mayoría a carreras cuyas materias están
relacionadas con arte, arquitectura, agropecuaria, educación y ciencias sociales.
Finalmente, se observa que en este segmento, tanto el arancel de referencia
como el real tienden a ser mayores, llegando incluso, respecto del arancel real, a
un promedio del 22% más alto de aquellos alumnos cuya carga financiera es
menor al 10%.
Esto ratifica el argumento de que los costos de las carreras son un problema
relevante, por cuanto al subsidiar la demanda y no poner restricciones a la fijación
de los aranceles, aumenta los costos de las carreras injustificadamente, lo que
explica en gran medida los altos niveles de endeudamiento.
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5. CONCLUSIONES
En conclusión, esta reforma al CAE no representa un avance real para las
demandas del movimiento social. El mayor subsidio estatal al sistema a través de los
bancos y el creciente volumen de créditos recomprados convierten al CAE en una
fuente de lucro de las instituciones financieras que no tiene justificación política ni
técnica.
Desde su génesis el CAE es un sistema con incentivos perversos en cuanto a la
calidad ofrecida, tanto por la garantías que en los primeros años son a costa de las
instituciones, como por el hecho de tener una demanda subsidiada que permite
generar importantes ingresos en base al crecimiento indiscriminado de la matrícula.
En ese sentido este proyecto se entiende como una estrategia del gobierno para
desmovilizar a los estudiantes sobre endeudados que verán sus cuotas
significativamente reducidas.
Por último, habiéndose ingresado un nuevo proyecto de financiamiento,
plenamente estatal y con mecanismos regulatorios, se considera conveniente realizar
todos los esfuerzos para rechazar este proyecto e iniciar una discusión seria sobre la
base del nuevo proyecto.
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