La intervención de la autoridad administrativa laboral en materia de

La intervención de la autoridad
administrativa laboral en materia
de igualdad de oportunidades.
Estudio de Derecho internacional
y comunitario
MARÍA ÁNGELES BURGOS GINER *
INTRODUCCIÓN
C
uando tratamos el tema de la igualdad, necesariamente hemos de referirnos al artículo 14 de la Constitución de 1978, donde se establece el derecho a
la igualdad y no discriminación por razón de
sexo. Pero sin embargo, no podemos tratarlo
de forma aislada, sino que debemos de considerarlo dentro del ámbito europeo e internacional sin llegar a individualizarlo, dado que
como bien sabemos, de una parte nos encontramos con la cesión de soberanía de nuestro
país desde el momento en que se firma el acta de Adhesión a la Unión Europea 1, por el
* Profesora Titular de Escuela Universitaria de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universitat
Jaume I de Castellón.
1
En ese momento Comunidad Económica Europea,
dada la fecha del Tratado de Adhesión de España –el 12
de junio en 1985– simultáneamente con Portugal y dentro de –como se ha denominado por los autores– la
«segunda ampliación» de la Comunidad; vid. MOLINA
DEL POZO, C.F.: Manual de Derecho de la Comunidad
Europea, cuarta edición, Madrid (DIJUSA), 2002, p.105
significado de la trasposición a nuestro ordenamiento de la normativa comunitaria; y, de
otra parte, nuestro país al formar parte de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
adquiere obligaciones internacionales a
través de la ratificación de los Convenios que
sobre la materia se han ido adoptando por la
organización internacional.
Considerando de esta forma la integración, tanto del Derecho comunitario como de
la normativa internacional, a través de los
instrumentos jurídicos correspondientes,
hemos de considerar la regulación en el ámbito laboral del derecho de igualdad y no discriminación por razón de sexo. Así, desde la óptica europea no hemos de dejar de reseñar las
múltiples referencias que se hace a la aplicación del principio de igualdad y que aparecen
contenidas en los distintos Tratados2, como
y ss., así como la interesante bibliografía que sobre el
tema aparece allí citada.
2
Nos referimos no solamente a las efectuadas en el
artículo 111 del Tratado de Roma, sino también a las
efectuadas en Tratados posteriores, como sería el articu-
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ESTUDIOS
también en el Derecho comunitario derivado.
No pretendemos referimos a todas las Directivas que sobre la materia se han ido adoptado, dado que algunas de ellas ya han sido
transpuestas a nuestro ordenamiento laboral3, pero sí referirnos a las últimas Directivas adoptadas, como sería la Directiva
2006/54/CE del Parlamento y del Consejo, de
5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del
principio de igualdad de oportunidades e
igualdad de trato entre hombres y mujeres en
asuntos de empleo y ocupación y la Directiva
2004/113/CE de 13 de diciembre de 2004, por
la que se aplica el principio de igualdad de
trato entre hombres y mujeres al acceso a bienes y servicios y su suministro.
La Directiva 2006/54/CE es, quizá, la
Directiva más ambiciosa que en materia de
igualdad y en el ámbito laboral ha sido adoptada, dado que se trata de una Directiva de
refundición y que incorpora las Directivas
que desde 19754 se habían promulgado y que
lo 119 del Tratado de Ámsterdam, en donde lo amplía a
la igualdad retributiva, sin discriminación por razón de
sexo, como también posibilita que los Estados puedan
adoptar medidas positivas en el ámbito profesional y de
esta forma garantizar la práctica de la igualdad entre
hombres y mujeres en la vida laboral.
3
Este sería el caso de la Ley 62/2003 de 30 de
diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del
orden social (BOE de 31 de diciembre) cuyo artículo 37.
4 introduce modificaciones en determinados preceptos
del ET (como sería el caso de los artículos 4.2.c) y e),
16.2, 17.1 y 54.2), relativos a los derechos de los trabajadores, acceso al empleo y nulidad de preceptos, cláusulas normativas y actuaciones empresariales al transponer las Directivas aprobadas en 2000, con base jurídica
en el artículo 13 del Tratado, a saber, la Directiva
2000/43/ CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de
las personas independientemente de su origen racial o
étnico, y la Directiva 2000/78 CE del Consejo, de 27 de
noviembre de 2000 relativa al establecimiento de un
marco general para la igualdad de trato en el empleo y la
ocupación que aborda las discriminaciones basadas en
la religión o convicciones, discapacidad, edad y orientación sexual.
4
Nos referimos a la Directiva 76/207/CE del Consejo, de 9 de febrero; Directiva 86/378/CEE del Consejo,
de 24 de julio; la Directiva 75/117/CEE del Consejo, de
190
a su vez habían sido modificadas, relativas a
la aplicación del principio de igualdad entre
hombres y mujeres en cuanto al acceso al
empleo, en regímenes profesionales de la
Seguridad Social, retribución e inversión de
la carga de la prueba. De otra parte la Directiva 2004/113/CE, no se aplica a asuntos relacionados con el empleo y la ocupación, sino
que plantea esa igualdad de trato en el acceso
a bienes y servicios.
Estas Directivas no habían sido transpuestas a nuestro ordenamiento interno, y en este
sentido, el Proyecto de Ley Orgánica para la
igualdad efectiva de mujeres y hombres, que
se tramita en el Congreso, viene a incorporarlas5. Este Proyecto de Ley Orgánica para la
igualdad efectiva de mujeres y hombres (en
adelante PLOI) proyecta el principio de igualdad en distintos ámbitos normativos y presta
una especial atención a la corrección de la
desigualdad en el ámbito específico de las
relaciones laborales6 ; para ello introduce
modificaciones en la normativa laboral y, concretamente, en materia de validez de convenios colectivos, al reforzar los mecanismos de
control de la legalidad vigente que se atribuyen a la autoridad laboral; en materia de cláusulas de convenios colectivos, al posibilitar la
iniciación de oficio del procedimiento de
impugnación de convenios como también al
reforzar el papel de la Inspección de Trabajo.
En el presente estudio trataremos, en los
siguientes apartados, de la modificación
introducida en el artículo 90 del Estatuto de
10 de febrero de 1975 y la Directiva 97/80/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1997.
5
En la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley
Orgánica, se cita la transposición de la Directiva
2002/73/CE de reforma de la Directiva 76/207/CEE, y
como ésta última ha sido una de las refundidas en la
actual Directiva 2006/54/CE de 5 de julio de 2006, la
entendemos referida a ésta, y aunque ésta última tenía
un plazo de transposición hasta el 15 de agosto de 2008,
en este caso el Gobierno español se ha anticipado con el
actual Proyecto de Ley Orgánica.
6
Tal como se expresa en la Exposición de Motivos
del Proyecto de Ley Orgánica.
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los Trabajadores (ET), al adicionar el apartado 6, referido a la posibilidad de impugnación,
por la autoridad administrativa laboral, de un
convenio colectivo por contener cláusulas discriminatorias y recogida en la Disposición
Adicional diecisiete del PLOI7 así como también de la contenida en la Disposición Adicional decimotercera, dos8 y tres9, relativa a la
modificación de los artículos 146 y 149 de la
Ley de Procedimiento Laboral (LPL) referidos
7
Cuya redacción es la siguiente: «6. Sin perjuicio de
lo establecido en el apartado anterior, la autoridad laboral velará por el respeto al principio de igualdad en los
convenios colectivos que pudieran contener discriminaciones, directas o indirectas, por razón de sexo. A tales
efectos, podrá recabar asesoramiento del Instituto de la
Mujer o de los Organismos de Igualdad de las Comunidades Autónomas, según proceda por su ámbito territorial. Cuando la autoridad laboral se haya dirigido a la
jurisdicción competente por entender que el convenio
colectivo pudiera contener cláusulas discriminatorias, lo
pondrá en conocimiento del Instituto de la Mujer o de los
Organismos de Igualdad de las Comunidades Autónomas
según su ámbito territorial, sin perjuicio de lo establecido
en el apartado 3 del articulo 95 de la Ley de Procedimiento Laboral».
8
Por la que se añade una nueva letra d) al artículo
146, en los siguientes términos: «d) De las comunicaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social acerca
de la constatación de una discriminación por razón de
sexo y en las que se recojan las bases de los perjuicios
estimados para el trabajador, a los efectos de la determinación de la indemnización correspondiente. En este
caso, la Jefatura de Inspección correspondiente habrá de
informar sobre tal circunstancia a la autoridad laboral
competente para conocimiento de ésta, con el fin de que
por la misma se dé traslado al órgano jurisdiccional competente a efectos de acumulación de acciones si se iniciara con posterioridad el procedimiento de oficio a que
se refiere el apartado 2 del artículo 149 de esta Ley».
9
Que modifica el apartado 2 del artículo 149, y
cuya redacción será: «2. Asimismo, en el caso de que las
actas de infracción versen sobre alguna de las materias
contempladas en los apartados 2, 6 y 10 del artículo 7 y
2, 11 y 12 del artículo 8 del Texto Refundido de la Ley
sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, y
el sujeto responsable las haya impugnado con base en
alegaciones y pruebas de las que se deduzca que el conocimiento del fondo de la cuestión está atribuido al orden
social de la jurisdicción según el artículo 9.5. de la Ley
Orgánica del Poder Judicial».
a la iniciación del procedimiento de oficio.
Dado que este Proyecto de Ley Orgánica abre
dos nuevas vías de iniciación de procedimientos judiciales, de una parte por constatación
de la autoridad administrativa laboral y, de
otra, a través de las comunicaciones de la Inspección de Trabajo, con o sin acta de infracción, todo ello en la línea de un reforzamiento,
si cabe aún mayor, de las facultades que tiene
la administración laboral, al imponerle un
mayor seguimiento sobre el respeto del principio de igualdad y no discriminación, centrándola además en estrecha coordinación e información de sus actuaciones con otros organismos públicos creados al efecto, como sería el
Instituto de la Mujer u Organismo correspondiente en la Comunidad Autónoma.
LA IMPUGNACIÓN
DEL CONVENIO COLECTIVO
El convenio colectivo, en nuestro actual
sistema de relaciones laborales, al superarse
el intervencionismo administrativo de la etapa anterior10, constituye, como viene manteniendo la doctrina11, la expresión de la auto-
Recordemos como no puede hablarse de negociación colectiva propiamente dicha al no existir un
reconocimiento de la libertad sindical y configurarse
toda la actividad sindical a través de una sindicación
obligatoria, única y vertical. De hecho España no ratificó
hasta el 13 de abril de 1977 el Convenio OIT 87, de 9 de
julio de 1948, sobre libertad sindical y protección del
derecho de sindicación y el convenio de la OIT 98, de 1
de julio de 1949, sobre la aplicación de los principios del
derecho de sindicación y de negociación colectiva y
hasta 1985 no lo hizo con el Convenio 154 , de 19 de
junio de 1981, sobre el fomento de la negociación
colectiva.
11
Vid., sobre el tema y de entre la abundante bibliografía, ALONSO OLEA, M.: Las fuentes del Derecho, en
especial del Derecho del Trabajo en la Constitución,
Madrid (Civitas), 1982. BAYÓN CHACÓN, G.: «La evolución histórica de la contratación colectiva en España»,
en AA.VV.: Quince Lecciones sobre convenios colectivos,
Madrid (FDUM), 1976. DURÁN LÓPEZ, F.: Contenido de la
negociación colectiva a la luz del nuevo sistema de relaciones laborales, Madrid (Tecnos), 1980.
10
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ESTUDIOS
nomía colectiva como fuente del Derecho,
pero como tal norma tiene que estar sujeta a
la necesidad de que se respete, como cualquier otra, el resto del ordenamiento jurídico,
y en caso contrario sería sancionada con su
nulidad.
El respeto a la ley que debe observarse por
el convenio colectivo, es pues condición básica
tanto para su eficacia como para que pueda
tener sus efectos en plenitud a la hora de
regular las relaciones de trabajo sujetas a su
marco, dada la sanción de nulidad que pesa
sobre las cláusulas que la contravengan. Así
lo manifiesta el legislador cuando establece
la libertad negociadora y la circunscribe dentro del respeto a las leyes, en el artículo 85. 2
ET12, y en concreto en esta materia de igualdad, la Ley 62/2003 de 30 de diciembre 13,
establece14 la posibilidad de que los convenios
puedan incluir medidas tanto para combatir
la discriminación como para favorecer la
igualdad de oportunidades, al considerarlo
como un instrumento normativo fundamental en la aplicación del principio de igualdad.
Parece claro que son los jueces los que,
como en cualquier otro caso, tienen la facultad de acreditar si los preceptos de un convenio colectivo son o no ajustados a derecho, y
ese monopolio no viene desdibujado porque se
prevea un sistema de control previo, eso sí
limitado, por parte de la Administración, en
el sentido que ésta reenvía al órgano judicial
competente para que sea éste el que adopte
las medidas, evitando de esta forma que se
produzca un «control» sobre la negociación
colectiva y se coarte de alguna forma la libertad de negociación. La normativa laboral es
clara, la autoridad laboral efectuará el con-
Recordemos como su redacción no da lugar a
dudas interpretativas al señalar el precepto: «Dentro del
respeto a las Leyes...».
13
De medidas fiscales, administrativas y del orden
social (BOE 31 de diciembre).
14
Dentro del Capítulo III, del Título II sobre «Medidas para la aplicación de igualdad de trato», en el artículo 42.
12
192
trol de la legalidad, y en caso de duda, lo
remitirá de oficio a la jurisdicción competente
(artículo 90. 5 ET) para que sea ésta la que
inicie el procedimiento de impugnación del
convenio colectivo (artículos 161 a 164 de la
Ley de Procedimiento Laboral). Pero la vía no
es única, en cuanto al control, ya que también
podrá impugnarse por los representantes de
los trabajadores, empresarios y terceros no
afectados por el convenio cuando éste conculque la legalidad vigente.
En nuestro país, desapareció evidentemente, toda facultad de que la Administración sea la que apruebe o no el convenio, y ello
es así porque los Convenios de la OIT ratificados por nuestro país y relativos a la aplicación del derecho de sindicación y negociación
colectiva (como sería el Convenio 98 de la
OIT), establecen la adopción de medidas para
el uso de procedimientos de negociación
voluntaria, a través de convenios colectivos
(artículo 4), para establecer las condiciones
de trabajo. Por ello se trata de una negociación voluntaria, no intervenida y sobre todo,
para que la negociación colectiva no resulte
obstaculizada con la adopción de medidas
para fomentar dicha negociación, tal como lo
expresa el artículo 8 del Convenio de la OIT
154. Sin que olvidemos el propio tenor constitucional, en donde el Estado debe respetar el
marco de la libertad sindical, que como tal
aparece configurada como un derecho fundamental en el artículo 28.1 CE y una de las
expresiones de la libertad sindical es el convenio colectivo como su expresión de alcance
normativo, ya que aunque el derecho a la
negociación colectiva laboral, contenido en el
artículo 37.1 CE, no aparece ubicado como un
derecho fundamental, el Tribunal Constitucional ha venido reconociendo la posibilidad
de recurrir a la misma protección cuando se
vulnera el derecho de negociación a un sindicato 15 , por considerar que la negociación
No así del comité de empresa. Vid. SSTC
118/1983, de 13 de diciembre, y 74/1996, de 30 de
abril.
15
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MARÍA ÁNGELES BURGOS GINER
colectiva forma parte del contenido esencial
de la libertad sindical.
Por lo tanto, en España, la Administración
tiene reservadas unas funciones, como son el
registro, depósito y publicación de los convenios colectivos16. Estas funciones serán meramente administrativas, es decir, hacer de
titular de un registro y servir allí para el conocimiento e información de los convenios, que
viene propiciado porque el proceso concluirá
con la orden de publicación del convenio.
Estaríamos ante unas tareas de alcance
puramente registral y de carácter limitado a
esas funciones encomendadas por la ley. Sin
embargo, aún sigue habiendo sistemas legislativos que se apartan de este supuesto, permitiendo la aprobación de los convenios por la
Administración17.
En nuestra legislación, aparece, sin
embargo, un sistema de control muy limitado, cual es la posibilidad que la Administración tiene en el momento en que se le presente el texto del convenio acordado de ejercitar
un control previo de su legalidad, como hemos
señalado anteriormente. Pero es claro que
hay que matizar el tema. Es evidente que, si
bien la Administración no tiene competencias
para la aprobación de un convenio, en lo que
sí tiene plenas competencias es en devolver el
convenio a los firmantes cuando se presenta a
registro, si el texto o su documentación
16
Vid. art. 90.2 ET «.... a los solos efectos del registro... Una vez registrado, será remitido al Órgano Público
de mediación, Arbitraje y Conciliación competente para
su depósito». Y en el plazo máximo de diez días, se «dispondrá por la autoridad laboral su publicación...», con
carácter obligatorio y gratuito en el Boletín Oficial
correspondiente, conforme el artículo 90.3 ET.
17
Sería el caso de ejemplo de Ghana, Paraguay,
Bolivia, República Bolivariana de Venezuela, Ecuador y
El Salvador, en donde los Inspectores de Trabajo se
encargan de su inscripción y control, mientras que en
Honduras los Inspectores de Trabajo pueden contribuir
a la revisión. Vid. CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO: Inspección de Trabajo, 95ª Reunión, Ginebra (OIT),
2006, p. 29.
adjunta es incompleta, cuando por ejemplo,
porque faltan las actas de constitución de la
comisión negociadora o de la firma definitiva,
o se hayan producido graves defectos formales, y en todos estos casos no estaríamos en
presencia de una injerencia indebida de la
Administración, es decir de un ataque a la
libertad sindical de los sindicatos, sino en el
ejercicio de una facultad de control procedimental del cumplimiento de las normas sobre
la materia, y bastará con que los firmantes
subsanen los defectos que se les hayan señalado.
Sin embargo, la otra facultad que tiene la
Administración es la de controlar, ya no la
forma, sino lo contenido18 en el convenio. Así
pues, la Administración laboral –central o
autonómica– competente no sólo podrá, sino
que deberá, realizar lo que llamaríamos un
‘análisis del contenido en el convenio’ para
detectar que no se aprecien normas o materias acordadas que sean contrarias a los contenidos en la normativa general19.
Pensemos en el supuesto de un convenio
colectivo presentado ante la Autoridad laboral con un contenido, entre otros, que establezca veinticinco días naturales de duración
máxima de las vacaciones, o la admisión al
trabajo a los quince años. Estas cláusulas no
respetarían el carácter o naturaleza imperativa de las normas, y por lo tanto al negociar20
materias innegociables y no respetar los
mínimos, serían consideradas ilícitas. Es evidente que cabría algo tan simple, como en pri-
18
Vid. DURÁN LÓPEZ, F.: Contenido de la negociación
colectiva a la luz del nuevo sistema de relaciones laborales, Madrid (Tecnos), 1980.
19
Vid. DE LA VILLA GIL, L.E. y DESDENTADO BONETE, A.:
«El peligro de injerencia de la autoridad administrativa
en el control de la legalidad del convenio», REDT, número 9, 1982, pp. 61 y ss.
20
Sobre la función normal de complementariedad
del convenio y la relación Ley-convenio colectivo, vid.
PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.: «El nuevo reparto funcional de
territorios normativos entre la ley y el convenio colectivo», RL, núm. 17/18, 1994.
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ESTUDIOS
mer lugar, dirigirse a las partes por si se ha
tratado de un error salvable; pero pensemos
que ello no es así y las partes insisten en mantener el texto, entonces la Autoridad laboral,
habría detectado una grave ilegalidad, suspendería el trámite que venía realizando y
remitiría las actuaciones al órgano jurisdiccional competente21.
Hagamos ahora un paréntesis, y recordemos que nos estamos limitando aquí al
supuesto de que el envío a la autoridad judicial haya sido efectuado por la Autoridad
laboral, y no a aquellos otros supuestos, como
antes señalábamos, en los que tal procedimiento de declaración de nulidad se sucede
tras la impugnación de terceros interesados,
como pueden ser los no firmantes del convenio, que puedan señalar, por ejemplo, la falta
de legitimación para firmar los que lo hayan
efectuado.
Por lo tanto, insistimos en que la Autoridad
laboral velará porque el contenido del convenio se ajuste a la legalidad, y precisamente no
siempre será un supuesto con infracciones tan
palmarias y claras como las antes señaladas,
y habrá un trabajo mucho más complicado,
por ejemplo, para apreciar si hay o no vulneración del principio de igualdad en lo acordado en un convenio, cuestión esta que se ha
planteado con cierta frecuencia ante el Tribunal Constitucional y así éste ha considerado
que el convenio colectivo ha de respetar las
exigencias del derecho a la igualdad y la no
discriminación22, mucho más cuando «en el
Ordenamiento español, a diferencia de lo que
ocurre en otros países de nuestro entorno, el
convenio colectivo, al menos en la más importante de sus manifestaciones, alcanza una
relevancia cuasi-pública, no sólo porque se
21
Vid. MARTÍN VALVERDE, A. y GARCÍA MURCIA, J.:«El
procedimiento de impugnación jurisdiccional de los
convenios colectivos», AL, número 9, 1986, pp. 417 y
ss.
22
Vid., por otras, STC 27/2004 de 4 de marzo. Vid.
RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «El valor cuasi-legal de los convenios colectivos», RL, núm. 6, 1987.
194
negocia por entes o sujetos dotados de representación institucional y a los que la Ley
encarga específicamente esa función, sino
también porque una vez negociado adquiere
eficacia normativa, se incardina en el sistema
de fuentes del Derecho y se impone a las relaciones de trabajo, incluidas en su ámbito... El
convenio colectivo, en suma, en cuanto tiene
valor normativo se inscribe en el sistema de
fuentes, ha de someterse a las normas de
mayor rango jerárquico y ha de respetar el
cuadro de derechos fundamentales acogidos
en nuestra Constitución, y en concreto las exigencias del derecho a la igualdad y a la no discriminación, sin que ello suponga que toda
distinción dentro del convenio per se sea contraria al art. 14 CE (SSTC 177/1988, de 10 de
octubre, FJ 4; 119/2002, de 20 de mayo, FJ 6 o
27/2004, de 4 de marzo, FJ 4)23...».
El Proyecto de Ley Orgánica de igualdad,
plantea como un nuevo supuesto: el que se
ajuste el convenio a lo contenido en esta Ley.
Habría que hacer las siguientes precisiones:
• Primera. Es obvio que todo convenio
debe ajustarse ya al principio de igualdad, o
mejor aún, al de no existencia de discriminación por cualquiera de las circunstancias que
contempla la legislación vigente. Sin embargo, entendemos que con esta Ley lo que se
establece ya no es sólo un principio general, el
de la igualdad sino traducciones efectivas y
reales en que se expresa dicha igualdad.
• Segunda. Son estas nuevas obligaciones normativas contempladas en la Ley, las
que van a precisar ahora un análisis más concreto de su aplicación, y es obvio que ello ha
de realizarlo la autoridad laboral, ya que no
sólo se le permite contemplar si se ha visto o
no afectado un principio, como la plasmación
concreta de dicho principio, y aquí se ha facilitado el trabajo porque hay supuestos que ya
la jurisprudencia había considerado como
expresiones de desigualdad.
23
Vid. STC 280/2006, de 9 de octubre.
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MARÍA ÁNGELES BURGOS GINER
• Tercera. Todo lo anterior permite concluir que la Autoridad laboral deberá vigilar,
de forma muy especial, que el texto del convenio no contenga cláusulas que puedan ser
constitutivas de un ataque a los principios
generales de la igualdad entre otros y a su
plasmación concreta, no sólo en esta Ley sino
en cualquier otra norma del sistema.
En definitiva, se expresa así la importancia que da el legislador al tema del respeto a
la igualdad en las relaciones laborales, estableciendo un caso especial de inicio de actuaciones de la Autoridad laboral. No es, como ha
ocurrido con otras leyes recientes de transposición de Directivas, en que sólo se contemplaba ese respeto a través de posibilidades,
propósitos24 y no a través de actuaciones ciertas. Y se trata de un caso especial porque se
prevé un papel destacado al Instituto de la
Mujer, o su órgano análogo de la Comunidad
Autónoma. Esta novedad se explicaría porque dicho Instituto puede asesorar a la Autoridad laboral si tiene dudas sobre lo contenido en el convenio, y sobre si encerraría o no
una conducta discriminatoria; y, por otro
lado, se comunican al Instituto los supuestos
remitidos por la Autoridad laboral al órgano
judicial.
Es evidente que el tema tiene enorme trascendencia, ya que permite que un órgano
especializado en estos temas venga a colaborar en la detección de esas conductas discriminatorias.
En el primer caso puede serle de gran ayuda a la Autoridad laboral para resolver las
dudas que se le puedan plantear, y en el
segundo caso para una vez conocida la solución del tema, incluso, poder plantear el tema
en otros sectores en los que también existan
cláusulas iguales.
24
Nos referimos a la ya citada Ley 62/2003 de 31 de
diciembre y en concreto a su artículo 42 que establece
que: «Los convenios colectivos podrán incluir medidas
dirigidas a combatir todo tipo de discriminación en el trabajo, a favorecer la igualdad de oportunidades....».
También parece deseable una comunicación diáfana entre las Comunidades Autónomas y el Ministerio de Trabajo, y crear un sistema de difusión de la detección y las soluciones judiciales a tales conductas discriminatorias contenidas en un convenio colectivo, para
que el tema pueda plantearse en todas las
instancias territoriales y en todos los sectores.
Todo ello viene a contemplar lo establecido
en la Directiva 2006/54/CE, del Parlamento
Europeo, de 5 de julio de 2006, que contempla
la necesidad de que los Estados establezcan
procedimientos judiciales o administrativos
adecuados para la aplicación efectiva del
principio de igualdad de trato, y así en su
artículo 23, contempla que: «Los Estados
adoptarán las medias necesarias para garantiza que... b) se declare o pueda declararse
nula o se modifique cualquier disposición contraria al principio de igualdad de trato en
contratos o convenios individuales o colectivos, estatutos del personal, reglamentos
internos...». Como también, en su artículo 20,
al contemplar que: «Cada Estado miembro
designará uno o más organismos responsables de la promoción, el análisis, el seguimiento y el apoyo de la igualdad de trato
entre todas las personas, sin discriminación
por razón de sexo, y adoptará en este sentido
todas las disposiciones necesarias...». Entendiendo que el actual PLOI, lo hace adicionando facultades a los órganos ya existentes,
dado que la Autoridad administrativa laboral, además de constatar el cumplimiento a la
ley y de la posibilidad de iniciar la impugnación del convenio, «velará por el respeto al
principio de igualdad en los convenios colectivos que pudieran contener discriminaciones
directas o indirectas, por razón de sexo»25. Si,
al efectuar esta función, precisara de asesoramiento, podrá recabarlo del Instituto de la
Mujer o del Organismo correspondiente en la
25
Disposición Adicional diecisiete, párrafo primero,
del PLOI.
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ESTUDIOS
Comunidad Autónoma26, dado que se crea,
conforme a la Directiva, el organismo correspondiente, dotándosele en este caso de facultades asesoras, así como de seguimiento y
control, ya que a la Autoridad laboral se le
impone una obligación: la de comunicar a éste
órgano el inicio de actuaciones judiciales, es
decir, en caso de abrir la vía judicial de
impugnación del convenio. De esta forma,
conforme al artículo 95 de la LPL, el Juez
podrá solicitar informe de este órgano de
acuerdo con la coordinación de los medios
introducidos.
LA INSPECCIÓN DE TRABAJO
Y EL PROCEDIMIENTO DE OFICIO
Como una necesidad de la propia legislación laboral aparece el intervencionismo
administrativo como una parte del intervencionismo estatal, dado que carecería de eficacia que hubiera una legislación social si no se
cumpliera y muchas veces el ciudadano de
una forma voluntaria puede cumplir la normativa pero otras no, por lo que «la legislación social al igual que la tributaria no podía
confiarse, so pena de irrealidad, al cumplimiento espontáneo de los sujetos obligados,
que necesitaban para ello una reeducación y
una compulsión»27. De esta forma irá apareciendo el intervencionismo administrativo y
la Inspección de Trabajo formando parte de
éste, dado que la labor central de la Inspección de Trabajo consiste en el control y vigilancia del cumplimiento de la normativa
laboral28, labor que surge a la vez que se produce la aparición de las primeras normas
laborales, puesto que parece claro que para
Conforme al párrafo segundo de la Disposición
Adicional Diecisiete, del PLOI.
27
Como manifestaba BORRAJO DACRUZ, E.: Introducción al Derecho del Trabajo, sexta edición, Madrid (Tecnos), 1989, p. 199.
28
Vid. MONTOYA MELGAR, A.: «La Inspección de Trabajo y el control del cumplimiento de los convenios
colectivos», RL, número 2, 1985, pp. 212 y ss.
26
196
que dicha normas se hubieran consolidado
era preciso la labor de control que garantizaba la efectividad del cumplimiento de la norma.
Este intervencionismo y esta necesidad de
control del cumplimiento de la normativa
laboral, queda patente a nivel internacional,
ya que recordemos que en el Tratado de Versalles29, al constituirse la Organización Internacional del Trabajo, se formuló como uno de
los principios fundamentales de esta Organización el que: «Cada Estado deberá organizar
un servicio de inspección, en el que participarán las mujeres, a fin de velar por la aplicación de las leyes y reglamentos para la protección de los trabajadores».
En esta línea, y tras la Recomendación de
1923, se aprobó en 1947 el Convenio 81 relativo a la inspección del trabajo en la industria
y el comercio y en 1969 el Convenio 129 sobre
la Inspección del Trabajo en la agricultura.
De esta forma se viene a consolidar a nivel
internacional el sistema de la Inspección de
Trabajo, siendo sus principales funciones
velar por el cumplimiento de las disposiciones legales como también el «poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales
existentes»30.
En nuestro país, el sistema de Inspección
de Trabajo se crea en 190631, pasando a formar parte del Ministerio de Trabajo32, como
Art. 427, cláusula nueve.
Art. 3, apartado c), Convenio OIT 81.
31
A través de el Real Decreto de 1 de marzo de
1906, que como dice DE LA VILLA, L. E.: Nacimiento del
Derecho obrero en España, separata, Madrid (IEA), 1970,
pág. 18, se «organizó un servicio de inspección, dotado
de personal y recursos adecuados, y puso en juego una
inspección central e inspectores delegados-regionales,
provinciales y ayudantes- residentes en provincias».
32
Creado en 1920. Sobre los factores determinantes de su creación, vid. DE LA VILLA GIL, L.E.: Los orígenes
de la administración laboral en España, Madrid (Escuela
Nacional de la Administración), 1969, pp. 35 y ss.
29
30
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MARÍA ÁNGELES BURGOS GINER
un servicio especializado en 1924, manteniendo el mismo carácter desde entonces.
autonómica de conformidad con el principio
de colaboración interinstitucional.
Desde su creación hasta la actualidad han
transcurrido cien años, y durante este tiempo
dispone, la Inspección de Trabajo, de una larga tradición y ha seguido un proceso de progreso de generalización en su función inspectora, dado que ha ido extendiéndose a la
generalidad de los sectores y ha ido adaptando su normativa reguladora a los cambios en
la configuración del Estado33 , que hemos
tenido durante este tiempo. En la actualidad,
su normativa reguladora aparece contenida
en la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social34 y el RD 138/2000, de 4 de febrero
por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección
de Trabajo. Se configura así el sistema «como
un conjunto institucional integrado, cuyas
funciones se ejercitan de acuerdo con el ámbito de competencias propio del Estado y de las
Comunidades Autónomas, por lo que se establecen las condiciones de participación de
dichas Comunidades en el desarrollo del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, de forma que los Inspectores de Trabajo desarrollen la totalidad de los cometidos
que legalmente tienen encomendados, cualquiera que fuera la Administración titular de
la competencia»35, actuando por lo tanto para
cada una de las Administraciones, estatal u
De otro lado, hemos de reseñar que una de
las funciones de la Administración laboral es
la de sancionar36 esos incumplimientos laborales constatados por la Inspección de Trabajo de
conformidad con los principios de legalidad,
tipicidad, proporcionalidad, irretroactividad,
presunción de inocencia y nom bis in idem37 de
nuestro sistema constitucional de relaciones
laborales y que en la actualidad, esos incumplimientos se encuentran contenidos en el
Texto Refundido de la Ley de Infracciones y
Sanciones del Orden Social (LISOS)38, que lo
podríamos considerar como un código sancionador en materia laboral y en donde se contemplan además de las conductas, que pueden ser consideradas como infracciones del
orden social, el procedimiento sancionador39,
ya que la Inspección para que el cumplimento
de la normativa laboral se lleve a cabo, puede
iniciar procedimientos administrativos sancionadores40 y lo hará a través de las actas de
33
Nos referimos a que la Ley 39/1962 Ordenadora
de la Inspección de Trabajo que había incorporado los
principios del Convenio de la OIT 81 se promulga en el
marco de un modelo autoritario en la regulación de las
relaciones laborales en donde la intervención del Estado
se configura como pieza básica, hoy en día superado por
el nuevo sistema de relaciones laborales que introduce
la Constitución de 1978.
34
Vid. MINONDO SANZ, J.: «Las razones de la Ley
Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social de 1997», en AA.VV.: Primer Centenario de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, MTAS
(2006).
35
Tal como se dice literalmente en la Exposición de
Motivos II de la Ley 42/1997.
36
Sobre la potestad sancionadora de la Administración en el Orden Social, vid. BLASCO PELLICER, Á.: Sanciones Administrativas en el Orden Social, Valencia (Tirant
lo Blanch), 1998, pp. 59 y ss.
37
Sobre la problemática de la duplicidad de sanciones y que se planteó como una garantía del principio ya
con la LISOS de 1988, vid. GARCÍA BLASCO, J.: Infracciones y sanciones en materia laboral. Un comentario a la
Ley 8/1988 de 7 de abril, Madrid (Civitas), 1989, pags.
198 y ss. Vid. MINONDO SANZ, J.: Fundamentos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Madrid (MTAS),
2000, en especial pp. 313 y ss.
38
Aprobado por Real Decreto Legislativo 5/200, de 4
de agosto. Y que supone un gran avance en aras a la seguridad jurídica; vid. AA. VV. (Coordinador, Antonio V. SEMPERE NAVARRO): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, Pamplona (Aranzadi), 2003,
–especialmente, el comentario efectuado por Antonio V.
SEMPERE NAVARRO y RODRIGO MARTÍN JIMÉNEZ–, p. 19 y s.
39
Sin que olvidemos el RD 928/1998, de 4 de
mayo, por el que se aprueba el Reglamento general
sobre procedimientos para la imposición de sanciones
por infracciones de orden social y para los expedientes
liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social.
40
Vid. AA.VV.: Infracciones y sanciones en el orden
social. Derecho sustantivo. Procedimiento. Procesos
jurisdiccionales, Barcelona (CYCLOPS), 2003.
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197
ESTUDIOS
advertencia, infracción, obstrucción41 y liquidación. Las actas de infracción con estimación de perjuicios económicos, se configuran
como una variedad o modalidad de las actas
de infracción que se levantan por el Inspector
de Trabajo actuante en caso que tras la comprobación de la infracción cometida por el
sujeto infractor se añade la violación de un
derecho económico del trabajador.
Si tras la imposición de una sanción por la
autoridad laboral, tras la propuesta efectuada en la correspondiente acta de infracción
por el Inspector de Trabajo, y una vez iniciado el procedimiento sancionador, en la fase de
alegaciones y a través de las pruebas se considere que hay nuevos hechos o que el conocimiento del fondo es materia del órgano jurisdiccional y no del administrativo42, se formalizará demanda de oficio por la autoridad
laboral. Y en tal caso se remitirá, una certificación del acta al Juzgado de lo Social, iniciándose de ésta forma el procedimiento de
oficio43 ante la jurisdicción social, tal como se
prevé en los artículos 146 c) y 149 de la LPL.
Supondrá la suspensión del procedimiento
administrativo hasta que se pronuncie el
judicial, para que sea éste el que constate los
hechos y se pueda sancionar o no en base a la
sentencia del Juez.
Vistas las posibilidades de actuación de la
Inspección de Trabajo, en el desarrollo de su
función de vigilancia y control de la normati-
41
Vid. RODRÍGUEZ SAÑUDO, F.: «Viejas y nuevas cuestiones en la obstrucción a la labor inspectora», en
AA.VV.: Primer Centenario de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, Madrid (MTAS), 2006.
42
Tal como se establece en el artículo 19 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición
de sanciones por infracciones de orden social y para los
expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad
Social.
43
Vid. CARRIÓN MATAMOROS, E.: «Potestad sancionadora de la administración versus actividad jurisdiccional
en materia laboral. Las modalidades del procedimiento
de oficio del art. 149 de la LPL», en AA .VV.: Primer Centenario de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social,
Madrid (MTAS), 2006.
198
va laboral, como hemos señalado anteriormente al iniciar este estudio, el Proyecto de
Ley Orgánica de Igualdad, en la Disposición
Adicional decimotercera, dos44 y tres45 contempla un nuevo supuesto de iniciación de
oficio de las actuaciones por parte de la autoridad judicial, a iniciativa o tras comunicación de la Inspección de Trabajo, en un
supuesto más a añadir a las diversas posibilidades que se abren en este sistema de procedimiento de oficio, que cubren diversas cuestiones, desde la discusión sobre la existencia
de relación laboral al ahora previsto para los
supuestos de atentados a la Ley de Igualdad o
en general, al citado principio.
Partimos de una actuación del Inspector
de Trabajo iniciada ya bien por propia iniciativa, por actividad programada o en virtud de
denuncia, en la cual el Inspector de Trabajo
acredita un supuesto, a su juicio, de actuación empresarial que suponga un caso de
atentado contra el principio de igualdad y de
aplicación de la ley concreta.
44
Por la que se añade el apartado d) al artículo 146:
«d) De las comunicaciones de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social acerca de la constatación de una discriminación por razón de sexo y en las que se recojan las
bases de los perjuicios estimados para el trabajador, a los
efectos de la determinación de la indemnización correspondiente. En este caso, la jefatura de Inspección correspondiente habrá de informar sobre tal circunstancia a la
autoridad laboral competente para conocimiento de
ésta, con el fin de que por la misma se de traslado al órgano jurisdiccional competente a efectos de la acumulación de acciones si se iniciara con posterioridad el procedimiento de oficio a que se refiere el apartado 2 del artículo 149 de esta Ley».
45
Al modificar el apartado 2 del artículo 149 en los
siguientes términos: «2. Asimismo, en el caso de que las
actas de infracción versen sobre alguna de las materias
contempladas en los apartados 2, 6 y 10 del artículo 7 y
2, 11 y 12 del artículo 8 del Texto Refundido de la Ley
sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, y
el sujeto responsable las haya impugnado con base en
alegaciones y pruebas de las que se deduzca que el
conocimiento del fondo de la cuestión está atribuido al
orden social de la jurisdicción según el artículo 9.5. de la
Ley Orgánica del Poder Judicial».
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MARÍA ÁNGELES BURGOS GINER
En este sentido, el Inspector de Trabajo
comunicará a la autoridad judicial tales
hechos, a través de la Jefatura de Inspección,
y procederá a su evaluación económica, a los
efectos de que el Juez pueda establecer la
indemnización correspondiente. No estamos
propiamente ante una demanda propia de
perjuicios económicos, ya que en ésta lo que
tenemos es la detección de un incumplimiento empresarial de índole económica, y en que
la comunicación del Inspector de Trabajo
actúa como una demanda de contenido económico, como de reclamación de cantidades
ante el Juzgado de lo Social.
Aquí estaremos más bien ante una circunstancia que motive al Inspector de Trabajo para que pueda señalar la infracción del
principio de igualdad y de sus manifestaciones concretas, y que ha originado unos perjuicios económicos para el trabajador afectado, y
estos perjuicios los evalúa el Inspector de
Trabajo y los transmite así al Juez para que
su estimación económica le sirva a los efectos
del establecimiento por su parte de la indemnización prevista en la ley.
Sin embargo, este tema exige realizar
diversas precisiones:
• Primera. Esta comunicación, es una de
las formas de actuación de la Inspección de
Trabajo. Es obvio que caben actuaciones sancionadoras de la Inspección en esta materia
que no entran en este supuesto. Así, bastaría
en tales casos un acta de infracción por las
causas prevista en la Ley, y sancionadas en la
LISOS, con el alcance y cuantías determinadas allí.
• Segunda. En el supuesto de la comunicación de la que estamos hablando, puede
darse el supuesto de que se levante acta de
infracción por las materias señaladas en el
número dos del art.149 de la LPL y por las
materias o mejor en los supuestos de los artículos allá reseñados de la LISOS, en cuyo
caso dicha comunicación se remitirá a la
autoridad laboral para el supuesto de que se
plantee, en las alegaciones al acta de infracción que deba iniciarse un procedimiento de
oficio, y así se remite al Juez para la acumulación de las acciones, es decir, de la derivada
de la comunicación de la Inspección conforme
el art. 146 LPL y la del art. 149 LPL de la
autoridad laboral.
• Tercera. Parece claro que lo señalado
en el párrafo anterior, puede evitar tratamientos distintos por parte del Juez, o incluso contradictorios, pues en la mayor parte de
estos casos puede producirse la necesidad
del pronunciamiento previo del Juez sobre la
cuestión de fondo, en concreto si la medida
empresarial contenía o no un perjuicio basado por un afán discriminador, y si es así, el
perjuicio económico producido y la indemnización procedente, y en caso de no estimarse
tal discriminación, las consecuencias que ello
entrañaría.
• Cuarta. También es claro que, en
acción inicial o acumulada, el Juez apreciará
la existencia o no de los hechos alegados por
el Inspector de Trabajo y la procedencia o no,
o en su totalidad o parcial, del perjuicio
económico señalado.
• Quinta. Por último, hay que volver a
reflexionar que estamos ante una ocasión
más en que se hace evidente el plantear nuevamente el tema de la jurisdicción competente en esta materia para evitar que se produzca la doble jurisdiccionalidad, por la competencia del orden contencioso en el tema de las
actas de la Inspección, y cumplir aquélla antigua previsión legislativa de transferir también el tema del conocimiento de los recursos
contra las sanciones a la jurisdicción social.
En todo caso, a nuestro entender, éstas
modificaciones se encuentran dentro de la
línea establecida tanto en el artículo 17.1 del
Convenio OIT 81 y del artículo 22, párrafo 1,
del Convenio 129, que establece que «las personas que violen las disposiciones por cuyo
cumplimiento velen los Inspectores de Trabajo, o aquellas que muestren negligencia en la
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ESTUDIOS
observancia de las mismas, deberán ser
sometidas inmediatamente, sin aviso previo,
a un procedimiento judicial...», como en Recomendaciones de la OIT, como sería la número
20, de 1923 en donde ya se establecía que
«...los inspectores deberían poder denunciar
directamente a las autoridades judiciales
competentes las infracciones que hubieran
comprobado...»46.
En todo caso a través de ellas lo que se pretende es dar cumplimiento a lo establecido en
el artículo 25 de la Directiva 2006/54/CE del
Parlamento, al establecer que los «Estados
miembros establecerán el régimen de sanciones aplicables en caso de incumplimiento de
las disposiciones nacionales adoptadas en
cumplimiento de la presente Directiva, y
adoptarán todas las medidas necesarias para
garantizar su aplicación...», al considerar
fundamental para la aplicación efectiva del
principio, la introducción de procedimientos
judiciales o administrativos adecuados como
también sanciones efectivas, proporcionadas
que en muchas ocasiones tendrán un carácter
disuasorio para que no se produzcan incumplimientos de la normativa.
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Estas prescripciones de la OIT, han sido adoptadas
en diversos países, así por ejemplo, en Eslovaquia, el Inspector está autorizado para presentar a sus superiores
propuestas de sanción o de procedimiento judicial o
administrativo. En la Federación de Rusia están habilitados para iniciar procedimientos administrativos, remitiendo a las autoridades los casos en que se recomienden procedimientos penales; y en varios países de África se reconoce al Inspector la facultad de llevar directamente ante la justicia a los autores de infracciones a la
legislación del trabajo...; cfr. Vid. CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO: Inspección de Trabajo, 95ª Reunión,
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67
201
ESTUDIOS
RESUMEN
202
El tema de la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, constituye, sin duda, una de
las preocupaciones más presentes desde la segunda mitad del siglo pasado en todas las
legislaciones. En nuestro país el proyecto de Ley para la Igualdad, significa realizar un tratamiento integral y completo al tema de la lucha por la igualdad, y para evitar las discriminaciones en el trato por razón de sexo. Para ello, se refuerzan todos los dispositivos de
vigilancia y control, para que el Estado pueda garantizar que no sólo se han dictado unas
medidas favorecedoras de esa igualdad, sino que además esas medidas son efectivas. En el
ámbito pues de la Administración, además de prever los procedimientos de control judicial
y administrativo de los incumplimientos, aborda dos interesantes medidas, sin duda novedosas, y expresiones de su particular preocupación por el tema. Por un lado, la Autoridad
laboral a la hora de examinar los convenios colectivos, tendrá la obligación de examinar su
contenido especialmente en relación a lo dispuesto en la Ley, y contará con el asesoramiento de los órganos centrales o autonómicos tales como el Instituto de la Mujer, y si aprecia posibles incumplimientos lo remitirá a la autoridad judicial. Y, por parte de la Inspección de Trabajo, además de sus facultades puramente sancionadoras, deberá comunicar a
la autoridad judicial las discriminaciones que pueda apreciar como cometidas, y evaluar
los posibles perjuicios cometidos, para que el juez pueda señalar la indemnización adecuada.
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