Miguel José Izu Belloso Los conceptos de orden público y

Miguel José Izu Belloso
Los conceptos de orden público y seguridad ciudadana
tras la Constitución de 1978
1. PRELIMINARES
Es frecuente en el lenguaje jurídico la utilización de expresiones que, a través del paso del
tiempo o por variación del contexto en que aparecen, pueden encerrar sentidos o conceptos
bien diferentes. El uso de esas expresiones sin mayor precisión puede provocar, por ello,
notable confusión, y especialmente cuando las mismas se incorporan a textos normativos.
Aumentará la confusión cuando esas expresiones son también utilizadas habitualmente en
un lenguaje coloquial, político o periodístico, y a menudo con significados más diversos
aún.
Como ejemplo de las expresiones a las que me refiero se hallan las de «orden público»,
«seguridad ciudadana» o «seguridad pública», todas ellas recogidas en la Constitución y en
diversas normas legales y reglamentarias, y abundantemente utilizadas tanto en lenguaje
jurídico-administrativo como político, en este último caso referidas habitualmente a
cuestiones casi siempre candentes en España, como el modelo de organización policial (o
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad), el aumento de la criminalidad, el terrorismo o la
agitación sindical y política. Por desgracia, pocas veces se hace uso de las mismas para
realizar un estudio detenido y definir su contenido.
La precisión conceptual resulta especialmente interesante en el actual momento histórico en
que se encuentra España en relación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Es
unánimemente aceptado en la doctrina que, tras la Constitución de 1978, «para definir la
misión de los Cuerpos de Policía se ha abandonado el concepto de orden público, que
queda sustituido ahora por el de seguridad pública o seguridad ciudadana»1. Como
consecuencia de ello se ha abandonado la denominación de «Fuerzas de Orden Público»
que se daba a los Cuerpos policiales en la época franquista por la de «Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad» que recoge el artículo 104 de la Constitución. ¿Es un simple cambio de
nombre? Veremos que no es así, que la sustitución del concepto de orden público por el de
seguridad ciudadana conlleva cambios sustanciales en nuestro ordenamiento.
1
Carmen CHINCHILLA MARÍN, en el prólogo a Legislación sobre Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
Editorial Tecnos, Madrid, 1986.
Revista Española de Derecho Administrativo nº 58, abril-junio de 1988.
2. EL CONCEPTO DE ORDEN PUBLICO
El problema de inicio que tiene el intentar buscar definiciones del orden público es que bajo
la misma expresión se esconden dos significados diferentes. Se puede decir que, en
realidad, hay dos conceptos diferentes de orden público. No es infrecuente que ambos se
confundan en los textos legales y en la doctrina. Por otra parte, comprobaremos que hay
discrepancias doctrinales para definir esos conceptos.
Los dos sentidos en que se utiliza la expresión «orden público» son los siguientes:
a) El orden público material o en sentido restringido, y que consiste en una situación de
orden exterior o tranquilidad en una comunidad; es decir, el mero orden en la calle, con
ausencia de agresiones violentas, motines, revueltas, etc.
b) El orden público formal, o en sentido amplio, que es un concepto elaborado doctrinal y
jurisprudencialmente y hace referencia al orden general de la sociedad Este sentido es el
que tiene la referencia al orden público como límite a la voluntad de los particulares en los
artículos 6. o 1.255 del Código Civil, como límite a la aplicación de normas extranjeras en
el artículo 12, o para la concesión de la nacionalidad en el artículo 20 del mismo Código.
Así entendido, el orden público es una cláusula de cierre del ordenamiento, un criterio
interpretativo puesto en manos de los jueces para resolver en último caso.
Iniciaré mi exposición por este segundo concepto, quizá más difícil de aprehender. La
doctrina suele advertir sobre la dificultad de manejarlo; según DORAL, «es una noción
variable según las épocas, los países y los regímenes políticos de cada nación»2; para
GUAITA, «el concepto de orden público es sin duda uno de los más contingentes y
plásticos que ofrece la Ciencia del Derecho»3; más tajantemente, GONZÁLEZ PÉREZ
afirma: «la noción de orden público es esencialmente contingente»4.
Las primeras conceptualizaciones que se realizaron sobre el orden público lo relacionaban
con la ley imperativa. Tras la Revolución liberal se instaura un sistema político que ensalza
la libertad individual y propugna el abstencionismo de la Administración. La ley, en este
marco, se dirige sobre todo a asegurar la libertad, y por ello, primordialmente, es permisiva.
En algunos casos, sin embargo, se hace imperativa, ordenando o prohibiendo; cuando,
excepcionalmente, el Derecho positivo se hace imperativo tiene como objetivo defender los
fundamentos del orden socioeconómico imperante y su sistema de valores. El servicio de la
ley imperativa a los fundamentos últimos del orden social implantado lleva a la confusión
de aquélla con el orden público5.
2
José Antonio DORAL, en La noción de orden público en Derecho civil español, Ediciones Universidad de
Navarra, S. A. Pamplona, 1967.
3
Aurelio GUAITA, en Derecho administrativo especial, tomo II, Zaragoza, 1965, página 30.
4
Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, en Comentarios a la Ley de Orden Público, Publicaciones Abella, Madrid, 1971
pág. 31.
5
Ver Orden público y factor religioso en la Constitución española de 1978, de Joaquín CALVO, Ediciones
Universidad de Navarra, S. A., Pamplona, 1983, pág. 30 y sigs.
2
Algunos tratadistas identificaron también a la ley imperativa con el Derecho público, pero
inmediatamente son superados, ya que las normas imperativas se sitúan tanto en el campo
del Derecho público como en el del Derecho privada6. La doctrina se lanza a la búsqueda
de un concepto de orden público que abarque tanto las normas imperativas del Derecho
público como las que disciplinan las relaciones privadas; para PLANIOL las leyes de orden
público son las motivadas por el interés general de la sociedad, en oposición a las que
tienen por finalidad prevalente defender el interés individual7. Según MARCADE, el orden
público es el estado de cosas que el legislador tiende a mantener como útil o necesario a la
sociedad. Una definición clásica de BAUDRY-LACANTINERIE caracteriza el orden
público como la organización considerada como imprescindible para el buen
funcionamiento general de la sociedad: la consagración de un cierto número de ideas
sociales, políticas y morales, que el legislador considera fundamentales.
Esas primeras concepciones del orden público, surgidas bajo el Estado liberal, entran en
crisis con éste. En el mundo contemporáneo se reclama del Estado que intervenga más y
con mayor eficacia para conformar la vida social. Surgen leyes intervencionistas que van
limitando progresivamente la libertad de los ciudadanos por diversos motivos, y estas leyes,
que con arreglo a los principios del Estado de Derecho tienen la misión de controlar la
actuación administrativa, en su afán de no quedar a la zaga de la Administración, se acaban
administrativizando8. Las normas imperativas, que en un principio eran excepción a la regla
general, se multiplican y generalizan. La identificación entre orden público y ley imperativa
se vuelve peligrosa; para evitar la simple identificación de orden público con voluntad del
Estado se hace necesario buscar un concepto de orden público que lo distinga de la ley
imperativa.
Sin ánimo de agotarlas, se pueden señalar la. siguientes direcciones doctrinales en la
búsqueda de ese concepto.
A) Para algunos autores prima la idea de estado o situación de la sociedad. Según
RANELLETTI9, el orden público es aquel estado general de la sociedad en el que el todo
social y cada uno de los miembros, en el desarrollo de sus fuerzas reconocidas y protegidas
por el Derecho, están garantizados frente a toda lesión o amenaza de lesión que la ley
consiente de sancionar como delito o como contravención. Según esta concepción, pues, el
orden público no se diferencia del orden que se establece a través del Derecho positivo,
especialmente el Derecho penal y el administrativo.
En la línea de referirse al orden como a situación, SMITH define el orden público como
«un status social establecido y condicionado por la voluntad formal de una comunidad
jurídica, en función de su tradición histórica, sus convicciones éticas más arraigadas, sus
costumbres y convencionalismos más generalizados, sus necesidades y exigencias más
6
Ver El orden público como concepto y como «status» social, de Juan Carlos SMITH, en «Revista de
Derecho Español y Americano», núm. 10, Madrid, 1965.
7
La postura de este autor, y los que siguen, las tomo de la obra citada de SMITH, página 168.
8
CALVO, ob. cit. pág. 32 y sigs.
9
En su clásica obra La polizia di sicurezza, incluida en el «Tratado de Derecho administrativo de Orlando»,
Milán, 1904.
3
sentidas»10. Ahora bien, si tenemos en cuenta que ese status en una «comunidad jurídica»
se plasma precisamente en normas jurídicas, es un concepto demasiado similar al del
ordenamiento jurídico en su conjunto.
B) Según VIRGA, «el orden público no se identifica con el ordenamiento jurídico, esto es,
con el sistema normativo e institucional propio de un determinado Estado», sino que «se
dirige a tutelar bienes y principios que no son tomados en consideración de modo
específico por una norma jurídica, pero son considerados esenciales para el vivir civil de un
determinado momento histórico»11. En el mismo sentido, añade BERNARD: orden público
es «la organización social vista a través de la conciencia del juez que representa la
conciencia jurídica media de la colectividad»12.
C) La doctrina alemana13 suele definir el orden público como «el conjunto de reglas no
escritas, cuyo cumplimiento según las concepciones sociales y éticas dominantes se
considera como condición previa indispensable para una convivencia próspera y ordenada
dentro de la comunidad». Por tanto, más que normas jurídicas se trataría de «valores» éticos
y sociales que la mayoría de la población reconoce como vinculantes. Esos valores pueden
cambiar a lo largo del tiempo y ser distintos de un lugar a otro. Su límite está constituido
por el ordenamiento jurídico positivo, cuyas normas no pueden violar. Esos valores, por
tanto, quedan situados fuera de la estructura jurídico-normativa. Este concepto de orden
público sería metajurídico.
En la misma doctrina alemana se critica la concepción de un orden público metajurídico, y
se propone su consideración jurídica. GÖTZ afirma que esos valores cuya aplicación es
sentida como necesaria se garantizan, precisamente, a través de su conversión a normas
jurídicas.
D) El concepto manejado en la doctrina alemana es similar al que se halla recogido en la
jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo: «el orden público nacional está integrado por
aquellos principios jurídicos, públicos y privados, políticos, económicos, morales e incluso
religiosos, que son absolutamente obligatorios para la conservación del orden social en un
pueblo y en una época determinada»14. Esa referencia a principios no sólo jurídicos, sino
también de otros órdenes, hace plantearse a CALVO15 la misma cuestión que apuntaba
antes: ¿es el orden público un concepto metajurídico? Para este autor, y frente a otras
opiniones16, se trata de una noción estrictamente jurídica. Esos otros principios sociales,
morales, etc., se integran en ella, en tanto en cuanto son asumidos por el Derecho, cuando
10
Ob. cit., pág. 171.
En La potestá di polizia, Giuffrè, Milán, 1954.
12
En su obra La notion d'ordre public en droit administratif, Librerie General de Droit et Jurisprudence,
Paris, 1962.
13
Expongo la visión general que ofrece sobre ella José Luis CARRO en Los problemas de la coacción directa
y el concepto de orden público, en «Revista Española de Derecho Administrativo», núm. 15, pág. 605
14
Sentencia de 5 de abril de 1966, recogida en el Repertorio de Aranzadi con el número marginal 1684.
15
Ob. cit., pág. 123.
16
Como ejemplo, Alberto MONCADA LORENZO, en Significado y técnica de la policía administrativa,
publicado en la «Revista de Administración Pública», núm. 28, 1959 página 62.
11
4
se juridizan. Según él, «el orden público es una noción en la que se sintetiza la unidad del
Derecho con toda su fuerza dinámica hacia la consecución del orden social justo»; «el
orden público salvaguarda y hace valer las 'esencias fundamentales de las instituciones
jurídicas', y, para realizar esa función, opera en el ámbito de los principios jurídicos. Sin
embargo, no es un principio más. Si los principios jurídicos dan unidad al ordenamiento
jurídico, el orden público -principio de principios -armoniza y jerarquiza esos principios».
La vida social es demasiado compleja y cambiante para que pueda ser reducida a una serie
de hipótesis a las que el Derecho ha provisto de otras tantas soluciones; por ello, el Derecho
no puede contentarse con prever supuestos de hecho, sino que debe incluir nociones de
amplio contenido poseedoras de una amplia flexibilidad para el momento de su aplicación.
Según CALVO, el Derecho confía al juez la interpretación y aplicación de esas nociones
entre las cuales se halla la del orden público. El contenido del orden público sería «el
espíritu del Derecho» en vigor en un país y momento histórico determinados; en otras
palabras, los principios jurídicos esenciales de cada ordenamiento. En expresión de
CALVO, el orden público es «noción portadora y sintetizadora de los principios jurídicos
esenciales de una comunidad»17.
Otra tesis similar sobre el orden público es la que mantiene José Antonio DORAL. Según
él, el orden público expresa «lo que pudiéramos llamar el sentimiento de la sociedad en que
el Derecho se inserta, sus conquistas y aspiraciones, algo así como su sensibilidad»18. Este
autor pone, sobre todo, el acento en el dinamismo de la noción de orden público y su
relación con la realidad social. Para DORAL, el orden público no se contiene
exclusivamente en preceptos legales, ni el juez se convierte en mero intérprete; está más
allá de las leyes y de la jurisprudencia (aunque ésta sea la voz más autorizada para señalar
en cada momento lo que debe entenderse por orden público), componiendo el entorno
donde se desenvuelven las actividades legislativa y jurisprudencial19.
Para esta concepción, el orden público es el principio que hace posible la convivencia
social, convivencia que es resultado de la diversidad del contraste, y por ello el orden
público no coincide con el «orden establecido», inmovilista y reaccionario. Al contrario, el
orden público es el germen del orden al que se aspira. Cuando el orden público penetra en
la ley, no queda aprisionado por ella, sino que, al contrario, marca la pauta de ulteriores
metas. No expresa una realidad estática, sino «algo vivo y dotado de fuerza expansiva
orientadora de la dinámica social, a la que sirve como instrumento operativo».
Las líneas actuales por las que discurriría en nuestra época el orden público, según
DORAL, serían los principios de respeto a la libertad, indiscriminación ante la ley y
representatividad20.
Hasta aquí, el examen de algunas posturas doctrinales sobre el concepto amplio del orden
17
Ob. cit., pág. 125.
En Derecho civil. Gran Enciclopedia RIALP, tomo XVII, bajo la voz «orden público», Madrid, 1973.
19
En La noción..., antes citada, pág. 136
20
Estos principios que señalaba DORAL en 1967 se parecen mucho a los «valores superiores» que figuran en
el artículo 1.º de la Constitución: «la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político» Aunque no es
este lugar de profundizar en esta cuestión, es probable que en estos valores resida hoy nuestro orden público.
18
5
público. Vamos a continuación al concepto restringido o material del orden público.
La definición más clásica sobre esta acepción de orden público es la de HAURIOU, el cual
afirmaba que el orden público es el estado de hecho opuesto al estado de hecho que es el
desorden. Es decir, una situación exterior de paz y tranquilidad públicas21.
Este concepto restringido del orden público es el utilizado habitualmente en un lenguaje
coloquial, y también en la actividad política. Hay orden público cuando se da una situación
de normalidad, de calma, y hay desorden público cuando desaparece esa tranquilidad como
consecuencia de agresiones, enfrentamientos, motines, etc. Viene a coincidir en líneas
generales con el sentido que le da a la expresión el Diccionario de la Real Academia
Española: «situación y estado de legalidad normal en que las autoridades ejercen sus
atribuciones propias y los ciudadanos las respetan y obedecen sin protesta».
Obviamente, este orden público material o vulgar no ha necesitado una larga elaboración
doctrinal, dada su simplicidad. En cambio, se ha plasmado a menudo en los textos legales.
Como botón de muestra, el Código Penal cuando se refiere en su artículo 247 a «los que
turbaren gravemente el orden público para causar injuria u otro mal a alguna persona», o
cuando tipifica en su artículo 567 y siguientes, entre las «faltas contra el orden público», el
disparar con arma de fuego en sitio público, las perturbaciones en reuniones públicas, las
cencerradas, etc.
Es este concepto de orden público el que se suele relacionar con las funciones de los
Cuerpos de Policía y el que hizo que durante una época se les denominara «Fuerzas de
Orden Público»22. Los Cuerpos de Policía tradicionalmente se han ocupado de mantener el
orden externo en los lugares públicos, persiguiendo a los delincuentes, dispersando a los
alborotadores, reprimiendo actos de violencia, controlando las grandes concentraciones,
dirigiendo el tráfico rodado, etc.
De la comparación entre ambos conceptos, amplio y restringido, de orden público, se
desprende con claridad que son cosas completamente diferentes. Ambos órdenes públicos
pueden ser coincidentes en ocasiones (una agresión violenta en la calle atenta contra el
orden público material y contra el orden público formal), pero no siempre (los principios
esenciales del ordenamiento pueden ser violados de forma que no se altere lo más mínimo
la tranquilidad exterior). Es difícil confundir el sentido de la expresión «orden público» del
artículo 6. del Código Civil con la que tiene en el Código Penal. Sin embargo, en nuestro
Derecho el concepto de orden público se ha prestado a confusión, y para entenderlo es
preciso hacer un breve repaso histórico de su utilización.
21
En su obra Précis élémentaire de Droit administratif, Paris, 1926, pág. 212.
Así se recogía en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado, y en alguna otra norma, como el Decreto de
21 de julio de 1950, que reorganizaba a los Mozos de Escuadra, y 8 los que su artículo 6.° calificaba de
«fuerza de orden público».
22
6
3. EVOLUCION DEL ORDEN PUBLICO EN EL DERECHO POSITIVO ESPAÑOL
En las primeras ocasiones en que aparece el orden público en nuestro ordenamiento
positivo se refiere al que he denominado concepto restringido o material. La Constitución
de 1812, en su artículo 170, establece que «la potestad de hacer ejecutar las leyes reside
exclusivamente en el Rey, y su autoridad se extiende a todo cuanto conduce a la
conservación del orden público en lo interior, y a la seguridad del Estado en lo exterior». La
mención del orden público junto a la seguridad exterior (es decir, a la defensa nacional)
indica que en ambos casos se refiere a una paz y tranquilidad materiales, defendidas con las
armas, especialmente si ponemos en relación lo dispuesto en dicho artículo con el epígrafe
XLII del Discurso Preliminar de presentación del Proyecto de Constitución de Cádiz: «el
soldado es un ciudadano que suspendiendo la tranquila e inocente ocupación de la vida civil
va a proteger y conservar con las armas, cuando es llamado por la ley, el orden público en
lo interior, y hacer respetar la nación siempre que los enemigos de afuera intenten invadirla
u ofenderla»23.
Fórmulas prácticamente idénticas se contienen en las Constituciones de 1837, 1845,1869 y
1876. Como señala MARTÍN RETORTILLO24, esas fórmulas constitucionales configuran
una cláusula de habilitación general a favor del Rey («todo cuanto conduce...»), que le
posibilitan para mantener una serie de potestades y atribuciones con reminiscencias del
Antiguo Régimen. Su carácter de cláusula general puesta en manos del poder ejecutivo
origina que tienda a dársele una interpretación extensiva, en cuanto permita atribuir
facultades, y que se utilice a menudo como arma política. Por otro lado, hay que tener en
cuenta que el Rey es también quien manda los ejércitos, y precisamente utilizará, durante
todo el siglo XIX, a éstos para el mantenimiento del orden público25.
Además de en los textos constitucionales, el orden público aparece habitualmente
relacionado con la posibilidad de imponer sanciones administrativas a quienes lo alteren;
esa potestad se atribuye a partir de 1813 a los jefes políticos (antecesores de los
gobernadores civiles). Así, el Decreto de 23 de junio de 1813, sobre gobierno económicopolítico de las provincias, atribuye al «gafe superior político» la «facultad para imponer y
exigir multas a los que le desobedezcan o le falten al respeto, y a los que turben el orden o
el sosiego público»26.
La primera Ley de Orden Público es la de 23 de abril de 1870, que en su artículo 1.
establece lo siguiente: «las disposiciones de esta Ley serán aplicadas únicamente cuando se
haya promulgado la Ley de suspensión de garantías a que se refiere el artículo 31 de la
23
Todo lo anterior de Lorenzo MARTÍN RETORTILLO en Notas para la historia de la nación de orden
público, «Revista Española de Derecho Administrativo», núm. 36.
24
Ob. cit. en nota anterior.
25
En este sentido se expresa MARTÍN RETORTILLO en la obra citada, y sobre todo la obra de Manuel
BALLBÉ Orden público y militarismo en la España constitucional, 1812-1983, Alianza, Madrid, 1983,
donde se contiene un completo estudio sobre el papel del ejército como fuerza de orden público.
26
MARTÍN RETORTILLO, en la obra citada. GARCÍA DE ENTERRÍA, en su Curso de Derecho
administrativo, tomo II (Civitas, Madrid, 2.ª ed. de 1982), pág. 157, entiende que esas facultades son
reminiscencia del Antiguo Régimen y provienen de la confusión de potestades administrativas y judiciales en
los alcaldes.
7
Constitución (la de 1869), y dejarán de aplicarse cuando dicha suspensión haya sido
levantada por las Cortes».
Como dice MARTÍN RETORTILLO, «el orden público tal y como se concebía en aquella
época, tal y como se refleja en la Ley de 1870, es un orden público que se refiere a
revueltas, a asonadas, a motines, a levantamientos populares. Es un orden público de
partidas y de barricadas», por ello de aplicación excepcional, por quiebra grave del orden27.
Vemos, pues, que el orden público que aparece en las leyes decimonónicas incluye a éste
en el concepto que he llamado material o restringido. Según MARTÍN RETORTILLO, es
en la segunda Ley de Orden Público, la de 28 de julio de 1933, donde se produce una
quiebra del concepto28. Esa Ley regula «lo que se llaman facultades gubernativas
ordinarias, es decir, una serie de medidas que pueden ser adoptadas por el Gobierno en
cualquier momento»; y por otra parte, la Ley contiene una lista de actos que se consideran
contrarios al orden público. Con ello, «al concretarse ahora, de alguna manera se
incrementa, perdiendo gravedad, esta noción de orden público. Como resultado de todo ello
gana en amplitud la cláusula de orden público». La cláusula de orden público, para
MARTÍN RETORTILLO, es una limitación que acompaña a las declaraciones de derechos,
y que consiste en la posibilidad de disfrutar de un derecho únicamente mientras no se vaya
contra el orden público; para asegurar éste, se atribuyen facultades a la autoridad,
gubernativa o judicial, para limitar el disfrute de esos derechos29.
Con la Ley de 1933 «se ha producido un incremento, un aumento, una ampliación muy
considerable de la cláusula de orden público», en palabras de MARTIN RETORTILLO.
Entre los actos contrarios al orden público se introduce, en su artículo 3., un apartado
sexto con el siguiente contenido: «Los que de cualquier otro modo no previsto en los
párrafos anteriores alteren materialmente la paz pública». Para el citado autor, «se ha
introducido un concepto en blanco que, aparte de problemático, no deja de ser muy
peligroso». Advierte, sin embargo, que en el entorno constitucional republicano «era amplia
la legalidad» y que «actuando dentro de la legalidad, no se infringía el orden público», por
lo que ese peligro quedaba limitado.
La tercera Ley de Orden Público es la de 30 de julio de 1959, hay todavía formalmente
vigente, aunque muy afectada por la Constitución. Esta Ley sigue un esquema muy similar
a la de 1933, pero supone un cambio fundamental. En primer lugar, como advierte
MARTÍN RETORTILLO, «ha cambiado radicalmente el marco jurídico general y, en
concreto, el sistema de derechos ciudadanos». Pero, sobre todo, se va a ampliar
desorbitadamente el concepto de orden público y la lista de actos contrarios al mismo.
En virtud del artículo 1. de esta Ley, «el normal funcionamiento de las instituciones
públicas y privadas, el mantenimiento de la paz interior y el libre y pacífico ejercicio de los
27
MARTÍN RETORTILLO: La cláusula de orden público como límite -impreciso y creciente- del ejercicio
de los derechos, Civitas, Madrid, 1975, pág. 41.
28
Ob. cit., pág. 44.
29
Ob. cit., pág. 18 y sigs.
8
derechos individuales políticos y sociales, reconocidos en las leyes, constituyen el
fundamento del orden público». Sería difícil encontrar una fórmula más amplia para definir
el orden público; dentro de ésta podría comprenderse cualquier cosa. E igualmente amplia
es la lista de actos contrarios al orden público que se contiene en el artículo 2. de la Ley:
a) Los que perturben o intenten perturbar el ejercicio de los derechos reconocidos en el
Fuero de los Españoles y demás Leyes Fundamentales de la Nación, o que atenten a la
unidad espiritual, nacional, política y social de España.
b) Los que alteren o intenten alterar la seguridad pública, el normal funcionamiento de los
servicios públicos y la regularidad de los abastecimientos o de los precios prevaliéndose
abusivamente de las circunstancias.
c) Los paros colectivos y los cierres o suspensiones ilegales de empresas, así como
provocar o dar ocasión a que se produzcan unos y otros.
d) Los que originen tumultos en la vía pública y cualesquiera otros en que se emplee
coacción, amenaza o fuerza o se cometan o intenten cometer con armas o explosivos.
e) Las manifestaciones y las reuniones públicas ilegales o que produzcan desórdenes o
violencias, y la celebración de espectáculos públicos en iguales circunstancias.
f) Todos aquellos por los cuales se propague, recomiende o provoque la subversión o se
haga la apología de la violencia o de cualquier otro medio para llegar a ella.
g) Los atentados contra la salubridad pública y la transgresión de las disposiciones
sanitarias dictadas para evitar las epidemias y contagios colectivos.
h) Excitar al incumplimiento de las normas relativas al orden público y la desobediencia a
las decisiones que la autoridad o sus agentes tomaren para conservarlo o restablecerlo.
i) Los que de cualquier otro modo no previsto en los párrafos anteriores faltasen a lo
dispuesto en la presente Ley o alterasen la paz pública o la convivencia social.
La ambigüedad de las fórmulas utilizadas para describir esos actos contrarios al orden
público («atentar contra la unidad espiritual, nacional, política y social de España», «excitar
al incumplimiento de las normas relativas al orden público», «de cualquier otro modo...
alterasen la paz pública o la convivencia social») suponen, en palabras de MARTÍN
RETORTILLO, «atribuir un arbitrio absoluto a las autoridades administrativas. Todo,
prácticamente, podría, de quererse, ser considerado como infracción del orden público». Su
resultado: «se ha ampliado de forma extraordinaria lo que se considera referente al orden
público». En las circunstancias políticas en que se dictó la Ley de 1959, con un Estado
autoritario y una Administración habituada a actuar represiva y arbitrariamente en los más
diversos campos, los actos que se consideran atentatorios al orden público se multiplican, y
como consecuencia de ello «la noción de orden público ha quedado desencorsetada», o, en
frase del mismo MARTÍN RETORTILLO que ha hecho fortuna, «el orden público se ha
trivializado».
9
En una obra ya clásica, MARTIN RETORTILLO estudió las diversas conductas que
fueron sancionadas bajo la Ley de 1959 como contrarias al orden público30, y entre las que
se pueden hallar, como más llamativas, las siguientes:
-La venta, en una lechería, de leche aguada.
-La subida antirreglamentaria del precio de las entradas de un cine.
-El proselitismo religioso de los Testigos de Jehová a través de visitas domiciliarias.
-Dirigir peticiones a la autoridad mediante carta.
-Criticar a través de la prensa obras municipales de saneamiento tras unas inundaciones.
-Pronunciar un discurso de matiz político en una cena de homenaje.
Consecuencia de esta ampliación del concepto de orden público es que resulta imposible
distinguirlo del orden jurídico. Como dice GUAITA31, «esa concepción tan amplia del
orden público, que engloba incluso el normal funcionamiento de las instituciones privadas,
cubre prácticamente todo el ordenamiento jurídico. Lo hace casi sinónimo de éste,
convirtiéndolo por ello en un concepto de escasa utilidad».
Esta ampliación del concepto de orden público, a partir de su primera consideración como
orden material, lo aproxima a aquellas concepciones que lo identificaban sin más con las
leyes imperativas, pero ahora con un propósito interesado: atribuir a las autoridades
gubernativas facultades casi ilimitadas para sancionar y reprimir conductas. Esta es la única
utilidad que tiene el concepto «trivializado» del orden público.
Esta evolución del concepto en nuestras leyes ha tenido otro efecto, como es el de producir
bastante confusión doctrinal y legal. Con frecuencia se alude sin más al «orden público» sin
que haya modo de saber si se refiere al puro orden material (el que yo he denominado
concepto restringido), al concepto trivializado de la Ley de Orden Público de 1959, o al
concepto amplio o formal del Código Civil, y que la doctrina y la jurisprudencia definen
como principios esenciales del orden social.
El descrédito que sufre el concepto trivializado del orden público durante los últimos años
del régimen franquista, por la carga de arbitrariedad gubernativa que conlleva y su reiterada
utilización como instrumento de represión política, tiene como consecuencia que los
constituyentes de 1978 eviten al máximo aludir al orden público en la vigente Norma
30
Las sanciones de orden público en Derecho español, Editorial Tecnos, Madrid, 1973 Esta obra lleva como
subtítulo «Memoria sobre la jurisprudencia contencioso-administrativa del Tribunal Supremo en materia de
orden público»; basada en el examen de multitud de sentencias del Tribunal Supremo, contiene el comentario
a numerosos casos considerados en su día como contrarios al orden público.
31
0b. Cit., pág. 32.
10
Fundamental. Únicamente en dos artículos de la Constitución se menciona al orden
público:
Artículo 16.1. Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las
comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el
mantenimiento del orden público protegido por la ley.
Artículo 21.2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se
dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones
fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.
¿Qué sentido hay que dar a estas menciones del orden público en la Constitución? En
cuanto al artículo 21.2, parece claro que se refiere al concepto restringido o de orden
material. Se garantiza el derecho de reunión y manifestación excepto en los casos de
alteración material del orden o la paz públicas, «con peligro para personas o bienes», como
señala expresamente el texto constitucional, con indudable afán delimitador. Un examen a
la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, que desarrolla el artículo 21 de la Constitución, y a
los casos en que la autoridad puede disolver o prohibir las manifestaciones o reuniones
confirma esa idea.
El artículo 16.1 resulta más complejo. La referencia a «sus manifestaciones», de la libertad
ideológica, religiosa o de culto, parece dirigirse al mero aspecto externo, lo que lleva a
pensar que también nos hallamos ante el concepto material o restringido del orden público.
Así lo entiende GARCÍA DE ENTERRÍA32. Sin embargo, la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de
julio, que desarrolla el artículo 16 de la Constitución en materia de libertad religiosa,
establece en su artículo 3. que ésta «tiene como único límite la protección del derecho de
los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la
salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos
del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática». Este
precepto parece apuntar al concepto amplio de orden público, aunque no sea un modelo de
precisión (¿qué contenido hay que dar a «la moralidad pública»?)33.
La Constitución no alude al orden público como función del poder ejecutivo (como era
habitual en las Constituciones decimonónicas e incluso en el artículo 6. de la Ley Orgánica
del Estado), ni como misión de los Cuerpos de Policía. Se ha producido un cambio
fundamental: el orden público ya no aparece como una cláusula general habilitadora de
poderes indeterminados a favor de las autoridades administrativas, sino como un límite al
ejercicio de ciertos derechos fundamentales. Y, como dice MARTÍN RETORTILLO, «está
claro que lo que se formula desde la perspectiva de los límites habrá de ser, por supuesto,
objeto de interpretación restrictiva». De ahí «los reducidos efectos que el uso de la noción
de orden público está llamado a desempeñar en las dos oportunidades que le brinda la
Constitución».
32
Ob. Cit., pág. 160.
Me inclino a pensar que, pese a la Ley Orgánica de libertad religiosa, el concepto aceptado debe ser el
restringido. Lo único que se puede prohibir son las ideas o creencias en cuanto se manifiestan al exterior, no
se puede suprimir una idea por mucho que atente a la moralidad pública.
33
11
La doctrina es unánime en considerar que la Constitución ha colocado intencionadamente,
en lugar del orden público, referido al papel de los Cuerpos de Policía, el concepto de
seguridad pública o seguridad ciudadana. El artículo 104 encomienda a las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad la misión de «proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades
y garantizar la seguridad ciudadana». Por su parte, el artículo 149.1.29.ª atribuye al Estado
la competencia exclusiva sobre «seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de
creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los
respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica».
4. LA SEGURIDAD PUBLICA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA
Hay que decir, en primer lugar, que ambas expresiones vienen a ser sinónimas. La
Constitución emplea ambas en los artículos 104 y 149 con el mismo sentido, refiriéndose a
la actividad de los Cuerpos de Policía. Únicamente hay una ligerísima diferencia de matiz,
ya que seguridad «ciudadana» parece aludir más directamente a la seguridad de cada uno de
los ciudadanos (el derecho a la seguridad del art. 17.1 de la Constitución), evitando esa idea
más abstracta que a veces tiene lo «público». En ocasiones, en el lenguaje coloquial o
periodístico, se suele utilizar la expresión «seguridad ciudadana» con un sentido
restringido, refiriéndose a la lucha contra la delincuencia; la «inseguridad ciudadana» se
identifica con la sensación de inseguridad o temor que sienten los ciudadanos ante el
incremento de la criminalidad. Sin embargo, no podemos hacer distinciones hablando en un
sentido técnico, y se deben utilizar como expresiones sinónimas, tal como aparecen en la
Constitución.
Es precisamente la Constitución de 1978 la primera norma donde se establece el concepto
de seguridad pública o ciudadana con ánimo definidor. No existe todavía mucha literatura
en torno al mismo, pero sí una definición jurisprudencial aceptada bastante pacíficamente
hasta hoy, como veremos.
Para iniciar la aproximación al concepto, quiero señalar que la idea de seguridad hace
referencia a un ámbito muy amplio; se halla en la misma naturaleza humana la búsqueda de
seguridad, esto es, el sentirse «libre y exento de todo peligro, daño o riesgo», que tal es el
significado de «seguro» en el Diccionario. Centrándonos en el Derecho, no hay duda de que
existe una estrecha vinculación entre éste y la noción de seguridad. Luis RECASENS34
llega a afirmar que «el Derecho es seguridad», seguridad en aquello que a la sociedad de
una época le interesa garantizar, y por eso mismo lo somete a normas obligatorias. Para este
autor, la seguridad es el «valor fundamental de lo jurídico, sin el cual no puede haber
Derecho», aunque no sea el valor único ni el supremo. La seguridad es la razón de ser del
Derecho, aunque no su fin superior; el Derecho debe de servir a otros valores (justicia, bien
común, etc.), pero si no establece seguridad (esto es, normas de cumplimiento inexorable)
no es Derecho. Similar idea mantiene Jaime GUASP35; para él, el primer fundamento del
34
En su Tratado General de Filosofía del Derecho, 8.ª ed., Editorial Porrúa, S. A., México, D. F., pág. 221 y
sigs.
35 En su obra Derecho, Madrid, 1971, pág. 314 y sigs.
12
Derecho es la paz social, que tiene dos aspectos, uno subjetivo y otro objetivo. El aspecto
subjetivo (desde el punto de vista de su proyección sobre los sujetos) es precisamente la
seguridad, que se configura también como fundamento del Derecho. GUASP afirma que
«casi la mitad de todo el ordenamiento jurídico no es más que una gigantesca medida de
seguridad». El segundo aspecto de la paz sería la certeza, entendida como situación a la que
se llega en una sociedad que despliega con eficacia sus mecanismos de conservación.
Es evidente que el concepto de seguridad que resulta de ponerlo en conexión con todo el
ordenamiento resulta demasiado amplio, y debemos buscar otro más concreto; pero hay que
retener la idea de que, siendo la seguridad el primer fundamento del Derecho (y, como
consecuencia, del Estado), cualquier concreción del concepto de seguridad pública
afrontará el peligro de no poder definir totalmente sus límites, y nos hallemos con una
noción que tienda a ser expansiva.
El Tribunal Constitucional ha sentado la siguiente definición de seguridad pública en varias
sentencias36: «actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido
estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades
inseparables y mutuamente condicionadas». El propio Tribunal Constitucional ha matizado
más tarde la definición37: «no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa
encaminada a conseguirla, o a preservar su mantenimiento, puede englobarse en el título
competencial de 'seguridad pública', pues si así fuera la práctica totalidad de las normas del
ordenamiento serían normas de seguridad pública (...), cuando es claro que se trata de un
concepto más estricto, en el que hay que situar de modo predominante las organizaciones y
los medios instrumentales, en especial los Cuerpos de seguridad a que se refiere el artículo
104 de la Constitución».
Esta definición del Tribunal Constitucional es bastante atinada en líneas generales, pero
creo necesario hacer algunas observaciones y precisiones.
A) Se trata de una actividad que ha de ser referida al Estado (en su sentido más amplio), a
través de sus diversos órganos. Principalmente a través de la Administración, y dentro de
ella mediante los Cuerpos de Policía (me refiero tanto a la Administración central del
Estado como a las demás Administraciones territoriales, autonómica y local, así como a los
Cuerpos de Policía dependientes de todas ellas), pero también a través de los órganos
legislativos, pues incluye una actividad normativa. Por otra parte, ha de tenerse en cuenta
que en ocasiones los particulares participan en la seguridad pública, de forma voluntaria o
forzada38.
36
Entre ellas, la de 8 de junio de 1982 y la de 5 de diciembre de 1984.
En la Sentencia de 6 de mayo de 1985.
38
Ver a este respecto La Policía Municipal, de Francisco LÓPEZ-NIETO Y MALLO Publicaciones Abella,
Madrid, 1986, pág. 23 y sigs., donde se analiza la regulación sobré diversas empresas y profesiones
relacionadas con la seguridad: detectives privados, vigilantes nocturnos, empresas privadas de seguridad,
vigilantes jurados, etc. Este autor no alude a otros organismos que colaboran en tareas de seguridad pública a
través de voluntarios: Cruz Roja, DYA, etc.
37
13
Al hablar de actividad queda claramente separado el concepto del campo de los principios,
tanto del de seguridad en general, al que ya me he referido como fundamento del Derecho,
como del de seguridad jurídica que figura en el artículo 9. de la Constitución, y que
consiste en la garantía del ciudadano de poder conocer de antemano cuáles son las
consecuencias jurídicas de sus propios actos.
A veces se habla del «mantenimiento de la seguridad pública». Conforme al concepto que
estoy explicando, es una expresión imprecisa, ya que se refiere a una situación en vez de a
una actividad. Sería más correcto decir «mantenimiento del orden o tranquilidad» o
«seguridad pública» a secas.
B) Esa actividad se dirige a la protección de personas y bienes. Añade el Tribunal
Constitucional «el mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano», como finalidad
inseparable y mutuamente condicionada de la primera. Esta tranquilidad u orden ciudadano
es lo que he llamado orden público en sentido material o restringido. Es evidente que en
una situación de desorden material surge un peligro para personas y bienes, y, por tanto,
afecta a la seguridad pública. Pero hay casos en que sin alteración del orden exterior o de la
tranquilidad existen situaciones de peligro para personas y bienes (por ejemplo, por
deficiencias técnicas en edificios o instalaciones industriales). De ahí que el orden público
(en su sentido restringido) forme parte del concepto de seguridad pública, pero tenga una
extensión menor.
C)
Como acertadamente matiza el Tribunal Constitucional, no toda actividad de
protección de personas y bienes puede englobarse sin más en el concepto de seguridad
pública. No hay más que pensar en campos tales como la Seguridad Social, la sanidad, el
medio ambiente, la protección de menores, e incluso la Administración de Justicia, donde
se realiza también una actividad de los poderes públicos dirigida, de un modo u otro, a la
protección de personas y bienes, pero que nos resistimos a englobar dentro de la seguridad
pública, para comprender que es necesario añadir algún rasgo más para completar la
definición.
El Tribunal Constitucional apunta en esa dirección al referirse a «las organizaciones y los
medios instrumentales, en especial los Cuerpos de Seguridad a que se refiere el artículo 104
de la Constitución». En mi opinión, el Tribunal intuye, con alguna vaguedad, hacia dónde
debe encauzarse el concepto, pero no acaba de redondearlo. La seguridad pública no se
agota en la organización y las funciones de los Cuerpos de Policía, aunque no cabe duda de
que ello es parte importante de esa materia, sino que tiene un ámbito más amplio. El propio
Tribunal Constitucional, en Sentencia de 18 de diciembre de 1984, incluye dentro del
concepto de seguridad pública del artículo 149 de la Constitución la materia de protección
civil, a la que define como «el conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los
daños causados a personas y bienes por toda clase de medios de agresión y por los
elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz cuando la amplitud y gravedad de
sus efectos les hace alcanzar el carácter de calamidad pública». Aunque los Cuerpos de
Policía intervienen en las funciones de protección civil, éstas tienen un ámbito mucho más
amplio y abarcan otros organismos y servicios administrativos: sanitarios, de salvamento,
de extinción de incendios, de obras públicas, etc.
14
Creo que esa nota definitoria que distingue a la seguridad pública de otras materias, capaz
de abarcar tanto a la Policía, la protección civil y otras cuestiones, es la que acertadamente
señala Francisco LÓPEZ-NIETO: «el atentado que se produzca contra las personas o sus
bienes debe ir acompañado de un determinado grado de violencia. En efecto, atentar contra
la seguridad de las personas por medios que de ninguna manera lleven aparejada violencia,
aunque pueden tener graves implicaciones con la salubridad, la higiene la policía de
abastecimientos o la prevención de acciones, no encierra el concepto de ataque a la
seguridad que aquí hemos dado en considerar. De la misma manera, el ataque sin ninguna
violencia en las cosas o bienes de las personas sería objeto de una cuestión civil y de
carácter privado, que en nada implicaría la acción de la Administración pública encargada
de la seguridad»39.
La protección de personas y bienes en que consiste la seguridad pública se realiza, pues,
ante agresiones violentas, o el peligro de que se produzcan éstas. Es precisamente esa nota
de violencia la que justifica que un papel destacado en el mantenimiento de la seguridad
pública recaiga sobre los Cuerpos de Policía, que son los órganos administrativos
específicamente preparados para actuar por medio de la fuerza, llegado el caso.
No coincido, sin embargo, con LÓPEZ-NIETO sobre la procedencia de esa violencia.
Señala él que «una regla que podría servir sería la de no incluir en nuestro concepto de
seguridad cualquier riesgo que no dependa de la voluntad humana, sino tan sólo los ataques
que ella provoque y, excepcionalmente, las situaciones de hecho que entrañen un peligro
grave e inminente para las personas». Es decir, que para LÓPEZ-NIETO las agresiones
deben de ser de origen humano, excluyéndose los hechos de origen natural o accidental,
como norma general. Creo más bien que deben incluirse todo tipo de agresiones, de origen
humano o natural. Precisamente la materia propia de la protección civil, a la que me he
referido como parte de la seguridad pública, son situaciones de catástrofe producidas, la
mayor parte de las veces, por causas naturales o accidentales ajenas a la voluntad humana:
incendios, terremotos, inundaciones, etc. Ahora bien, no hay duda de que a efectos
prácticos se pueden descartar aquellos sucesos accidentales que producen daños personales
o materiales de escasa consideración, ya que los mismos no suelen requerir de una acción
de los poderes públicos, que únicamente intervienen en aquellos casos en que la gravedad o
importancia de los peligros los hacen de interés general.
Hecha la anterior precisión, debo señalar que son las agresiones humanas las que suelen
centrar el interés por la seguridad pública; sin ir más lejos, la Constitución relaciona
directamente a ésta con los Cuerpos de Policía, en sus artículos 104 y 149, como
organismos directamente encargados de su garantía.
D) Aunque he pretendido delimitar al máximo el concepto de seguridad ciudadana, ésta
mantiene un ámbito relativamente amplio. Contiene tanto actividad normativa (legislativa o
reglamentaria) como de ejecución; de carácter preventivo y de carácter corrector o
represivo; la actividad de los poderes públicos y también la de los particulares colaborando,
voluntaria u obligatoriamente, con aquellos. Y, como advertí anteriormente, la función de
39
0b. Cit., pág. 86.
15
seguridad que impregna todo el ordenamiento jurídico y toda actividad estatal hará que, en
ocasiones, los límites sean difusos entre la seguridad pública y otras materias.
5. ORDEN Y SEGURIDAD PUBLICOS HOY CONCLUSIONES
A pesar de que la Constitución y la actividad interpretativa del Tribunal Constitucional
proporcionan suficientes elementos para delimitar los conceptos de orden público y
seguridad pública o ciudadana, abandonando fórmulas anteriores, es frecuente que nuestros
textos normativos y la doctrina manejen tales expresiones con significados dispares y, a
menudo, poco concretos. Abundan, sobre todo, definiciones excesivamente abstractas,
como la que recoge Jaume BOSCH, que considera como seguridad ciudadana la
«protección y garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades, por una parte, y, por
otra, el cumplimiento de la legalidad democrática y el orden constitucional»40. Así
considerada, resulta difícil distinguir la seguridad ciudadana de las funciones de otros
órganos, como el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo o todo el Poder Judicial.
Muchos autores tienden a considerar como sinónimos los términos «orden público» y
«seguridad pública». Como ejemplo, Luis DE LA MORENA, que utiliza ambas
expresiones como intercambiables41, para tener que afirmar, al final, «la necesidad de
contraponer el orden público y a la seguridad pública, entendidos como mecanismos
coactivos directamente encaminados a garantizar un orden natural o jurídico, prefijado por
la Naturaleza o por el Derecho, y reportador por sí mismo de beneficios individuales o
sociales, frente a las agresiones o alteraciones provenientes, ya de personas que no ejerzan
una autoridad legítima, ya de hechos naturales, un segundo concepto de orden público y de
la seguridad jurídica tendente a asegurar exclusivamente la coherencia interna del propio
ordenamiento jurídico en sus valores, postulados y principios fundamentales de orden
moral, político, económico o social, frente a las agresiones de que puedan hacerles objeto
cualesquiera operadores jurídicos, no excluido, por supuesto, el propio legislador ordinario
o no constituyente». Sin entrar a discutir en detalle estas afirmaciones, no cabe duda de que
el primer concepto que maneja de «orden público» y «seguridad pública» coincide, en
líneas generales, con el que yo he expuesto de seguridad pública o ciudadana, y el segundo
de «orden público» y «seguridad jurídica», con el concepto amplio o formal de orden
público que he descrito. Pienso que no hay más que leer los artículos 16, 21, 104 y 149 de
la Constitución para darse cuenta que se quieren nombrar cosas distintas cuando se habla de
orden público y de seguridad pública o ciudadana.
Las leyes y demás normas jurídicas dictadas posteriormente a la Constitución utilizan las
expresiones «orden público» y «seguridad ciudadana» de diverso modo; en mi opinión, la
mayor parte de las veces en sentido coincidente con las ideas que he defendido hasta aquí,
pero en unos pocos casos de modo desacertado e impreciso.
40
En su obra Manual municipal de gobernación, CEUMT, S. A., Barcelona, 1981, página 66. Recoge esa
definición de Manuel BALLBÉ.
41
La seguridad pública como concepto jurídico indeterminado: su concreta aplicación a los traspasos de
servicios en materia de espectáculos públicos, en «Revista de Administración Pública», núm. 109, pág. 321.
16
El orden público aparece mencionado en el artículo 13 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de
junio, sobre estados de alarma, excepción y sitio; prevé este precepto la declaración del
estado de excepción «cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los
ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios
públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten
tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuere insuficiente para
restablecerlo y mantenerlo». Es decir, el motivo del estado de excepción es una alteración
gravísima del orden público. ¿Qué concepto de orden público se maneja aquí?
Aunque el texto recuerde demasiado fórmulas de la Ley de Orden Público de 1959, del
análisis del conjunto de los preceptos de la Ley Orgánica se desprende que este orden
público es un orden material o exterior. En efecto, en primer lugar hay que tener en cuenta
que dicha Ley Orgánica regula tres situaciones ordenadas progresivamente: las medidas del
Estado de alarma pueden formar parte del estado de excepción (art. 28), y las de éste, del
estado de sitio (art. 32, 3). La primera situación, de alarma, comprende catástrofes naturales
o situaciones de riesgo (epidemias, paralización de servicios esenciales,
desabastecimiento); la segunda, el estado de excepción, una alteración de orden público
externo, y la tercera, el estado de sitio, un caso extremo de alteración del orden material:
una insurrección o acto de fuerza contra el ordenamiento constitucional que debe resolver
una autoridad militar. Por otra parte, han de examinarse las medidas que contiene la Ley
Orgánica para restablecer el orden público: detención preventiva por un máximo de diez
días (art.16); inspecciones y registros domiciliarios (art. 17); intervención de
comunicaciones (art. 18) y de transportes (art. 19); restricción a la circulación de personas y
vehículos (art. 20, 1); delimitación de zonas de seguridad (art. 20, 2); limitaciones a la libre
circulación de personas (art. 20, 3, 4 y 5); suspensión de publicaciones y medios de
comunicación (art. 21); limitación a reuniones y manifestaciones (art. 22); prohibición de
huelgas (art. 23); incautación de armas (art. 25); intervención de industrias y comercios (art.
26), y cierre de espectáculos o establecimientos de bebidas, etc. En todos los casos se trata
de medidas de carácter material, dirigidas a preservar un orden externo, un orden en la
calle.
El mismo concepto de orden público figura en los Estatutos de Autonomía del País Vasco y
de Cataluña42, que atribuyen a sus respectivas Policías autonómicas «la protección de las
personas y bienes y el mantenimiento del orden público», con una fórmula muy aproximada
a la utilizada por el Tribunal Constitucional para definir la seguridad pública y que he
comentado anteriormente; por otra parte, ambos Estatutos prevén la intervención de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado «en el mantenimiento del orden público» para
ciertos casos concretos de peligro grave de éste. Ambas menciones se refieren, pues, al
orden público en sentido material, formando parte del concepto más amplio de seguridad
ciudadana.
En cambio, el Real Decreto 2903/1980, de 22 de diciembre, relativo a la Policía
autonómica del País Vasco, y el Decreto 44/1981, de 5 de febrero, de la Generalidad de
42
Artículos 17 (del Estatuto vasco) y 13 y 14 (del Estatuto catalán).
17
Cataluña, sobre reorganización de los Mozos de Escuadra, atribuyen ambos la siguiente
función a los respectivos Cuerpos policiales aludidos: «Proteger a las personas y bienes y
garantizar la seguridad ciudadana y el pacífico ejercicio de los derechos y libertades
públicas.» Al parecer, se ha querido en ambos casos suprimir la expresión de «orden
público» que aparece en los Estatutos por la de seguridad ciudadana, quizá por las
connotaciones represivas que arrastra la primera. En esa operación ha sufrido la precisión
conceptual, pues parece sugerirse que la seguridad ciudadana es algo diferente de la
protección de personas y bienes.
También resultan confusas las referencias a la seguridad pública o ciudadana que contiene
la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de 13 de marzo de 1986. En su
artículo 1. establece que «el mantenimiento de la seguridad pública se ejercerá por las
distintas Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad».
Posteriormente, en el artículo 11 se atribuyen a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, en concreto, varias funciones, entre las que se halla «mantener y restablecer, en su
caso, el orden y seguridad ciudadana». Podría parecer, a través de estos preceptos, que la
seguridad pública tiene un sentido más amplio, como actividad de todas las
Administraciones, y seguridad ciudadana uno más restringido, equivalente al orden público
material, que se atribuye a la Administración del Estado. No puede admitirse semejante
distinción, pues en la Constitución aparece la seguridad ciudadana como función de todos
los Cuerpos de Policía, no sólo los estatales. No se puede entender otra cosa que la Ley
Orgánica introduce a la seguridad ciudadana junto al orden que debe mantenerse y
restablecerse con un sentido vulgar y no técnico, haciéndolo sinónimo de orden exterior.
Una utilización adecuada del concepto de orden público, según las tesis que vengo
explicando, sería la que figura en el Real Decreto 629/1978, de 10 de marzo, que regula la
actividad de los Vigilantes Jurados de Seguridad. En su artículo 18 prevé que en casos de
conflictos laborales en las empresas donde desarrollan sus funciones, su intervención ha de
limitarse «a la protección de las personas y de los bienes que, con carácter general, tienen
encomendada, sin que por ningún concepto puedan intervenir en los aspectos de orden
público que puedan presentar». Es decir, que dichos vigilantes siguen desempeñando sus
funciones de seguridad, protegiendo personal y bienes, pero no tienen facultades para
intervenir (normalmente, por medios represivos) en el restablecimiento del orden material o
exterior; se sobreentiende que esa labor queda para los Cuerpos de Policía, que la ejercen
normalmente en todo tipo de alteraciones del orden público material43.
Recapitulando todo lo expuesto hasta aquí, establezco las siguientes conclusiones respecto
a qué debe considerarse hoy como orden público y seguridad ciudadana o pública:
a) Orden público: en un sentido restringido, es el simple orden material u orden externo de
la calle, la tranquilidad exterior. Con este concepto restringido, el orden público es
encomendado principalmente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En la Constitución
43
DE LA MORENA, en la obra anteriormente citada, pág. 357, critica ese Real Decreto precisamente por el
concepto de orden público que maneja. Creo que la confusión está más bien en la identificación de orden
público y seguridad pública que hace el citado autor en su trabajo.
18
aparece como límite a los derechos fundamentales de libertad ideológica y religiosa y al
derecho de reunión y manifestación en lugares públicos. El concepto de orden público, así
entendido, forma parte del concepto más amplio de seguridad pública o ciudadana, ya que
no puede existir ésta en una situación de desorden.
En un sentido amplio, hay otro concepto formal de orden público, como síntesis de los
principios jurídicos esenciales para la vida de una comunidad. Esta noción de orden
público, que por naturaleza adquiere un carácter dinámico y contingente, opera en el campo
de los principios jurídicos y tiene su aplicación habitual en el Derecho civil.
Es el primer concepto, más restringido, del orden público el que interesa sobre todo al
Derecho administrativo y el que normalmente aparece en nuestro Derecho positivo.
Resulta totalmente improcedente, hoy, aceptar el concepto de orden público que se
desprende de la Ley de Orden Público de 1959, concepto «trivializado» o
«desnaturalizado», según la doctrina. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA44, «esta
interpretación del orden público está en abierta pugna con los principios constitucionales».
Si repasamos la tabla de actos contrarios al orden público del artículo 2. de la Ley de 1959,
vemos que prácticamente todos ellos han quedado hoy sin sentido como infracciones
administrativas. En unos casos, porque la inconcreción de las fórmulas impide considerar
que existe una tipificación de conductas suficiente para cumplir la exigencia del artículo
25.1 de la Constitución; en otros, porque se contradice directamente la Constitución (no
puede considerarse contrario al orden público atentar a la unidad espiritual o política de
España una vez que el art. 1.º de la Constitución declara como uno de los valores superiores
del ordenamiento el pluralismo político), y la mayoría, porque se hallan contemplados
como delitos en el Código Penal45 o como infracciones administrativas en otras normas
sectoriales más concretas. y que se deberán aplicar prevalentemente46.
Por otro lado, hay que considerar, a partir de la Constitución, que «se ha acabado
definitivamente el juego abierto y virtualmente ilimitado de la cláusula general de orden
público». Esta cláusula general ha desaparecido, y no puede justificar ni una potestad
sancionadora genérica ni la intervención administrativa de forma discrecional en cualquier
ámbito; según GARCÍA DE ENTERRÍA, «la invocación de situaciones de peligro, y no de
ruptura consumada, del orden público (...) deberá ser justificada en cada caso con datos
concretos e inequívocos y no con simples afirmaciones apodícticas»47.
44
Ob. cit., pág. 159.
Las principales reformas del Código Penal posteriores a la Constitución, sobre todo las Leyes 82/1978, de
28 de diciembre y 8/1983, de 25 de junio (Orgánica), han incidido en materias tales como el terrorismo, armas
y explosivos, delitos contra la salud, etc., de modo que casi todas las conductas sancionables por la Ley de
Orden Público son perseguibles hoy por vía penal. Si tenemos en cuenta el principio non bis in idem que el
Tribunal Constitucional ha deducido de la Constitución en numerosas sentencias y que cualquier funcionario
que sospeche la existencia de un delito tiene la obligación de ponerlo en conocimiento de las autoridades
judiciales, la existencia de las sanciones de orden público es algo perfectamente inútil.
46
Ver obra citada de GARCÍA DE ENTERRÍA, pág. 160.
47
Idem.
45
19
b) Seguridad ciudadana o pública consiste en la actividad de los poderes públicos y de los
particulares, en función de colaboración con los primeros, dirigida a la protección de
personas y bienes frente a posibles agresiones violentas producidas tanto por actos humanos
como por fuerzas naturales o hechos accidentales, y comprendiendo medidas de
prevención, de aminoración y de reparación de los daños.
Una parte fundamental de la seguridad ciudadana consiste en mantener el orden público
material, condición indispensable de aquélla. La Constitución encomienda la garantía de la
seguridad ciudadana a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en su artículo 104, órganos en
los que recae principalmente (no en exclusiva) dicha tarea.
20