TEMA 1

Temario General de la ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
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TEMA 1
EL ESTADO LIBERAL. EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO.
GÉNESIS Y EVOLUCIÓN. EL ESTADO DEL BIENESTAR. CRISIS ECONÓMICA Y
DEBATE SOBRE LA REDEFINICION DEL MODELO DE ESTADO.
1. INTRODUCCIÓN.
2. EL ESTADO LIBERAL.
3. EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO. GÉNESIS Y
EVOLUCIÓN.
4. EL ESTADO DEL BIENESTAR.
5. CRISIS ECONÓMICA Y DEBATE SOBRE LA REDEFINICIÓN DEL MODELO DE
ESTADO.
Autor:
María Lidón Lozano Pérez
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1. INTRODUCCIÓN
En la teoría política predominante en los países de tradición democráticoliberal, las definiciones de formas de Estado tienden a abarcar un elenco de
elementos indispensables para configurar un orden jurídico-político característico
respecto a otros, históricamente denominado “Poder”. La perspectiva que se deriva
de este enfoque es esencialmente histórico-constitucional, en su doble concepción
de dar forma a un orden político y de fijar los límites de la acción del Estado.
La reducción del concepto de formas de Estado a sus referencias jurídicas
agota el aspecto semántico y sirve para describir gran parte de su historia, pero no
basta para delinear las transformaciones profundas, económicas, sociales y
culturales a las que cada forma histórica de Estado corresponde.
Así, según el peso relativo dado a los componentes Poder, Derecho y
Sociedad en la configuración de un orden jurídico-político, podemos distinguir entre:
Estado Liberal, Estado Social y Democrático de Derecho o Estado del Bienestar.
2. EL ESTADO LIBERAL
«Todos los hombres son por naturaleza igualmente libres e independientes y
tienen ciertos derechos inherentes, de los cuales, cuando entran en un estado de
sociedad, no pueden ser privados o postergados». (Declaración de derechos del
Estado de Virginia, Estados Unidos 1776).
Podemos definir el Estado Liberal como la suma de elementos que configuran
un orden jurídico-político en el cual, se somete la actuación de los poderes públicos
y de los ciudadanos a la Constitución y a la ley, con el fin de garantizar los derechos
de los ciudadanos. Las funciones del Estado se dividen, encomendándose a
poderes separados y se reconocen unos derechos y libertades de los ciudadanos
con plenas garantías jurídicas.
Surgido entre los siglos XVII y XVIII del inconformismo de la población, nace
como resultado de la revolución liberal en sustitución de la Monarquía Absoluta
propia del Antiguo Régimen y como reacción al poder absoluto detentado hasta ese
momento sin dependencia alguna o control por parte de otras instancias superiores
o inferiores, aunque con ciertos límites que los diferencian de la tiranía como
régimen político. Fundamentalmente se caracteriza por la limitación de la
arbitrariedad del poder para someterlo a derecho y por la garantía de los derechos
de los ciudadanos frente a los abusos de poder.
Se manifiesta, en definitiva, como consecuencia de una crítica contundente al
estado monárquico absolutista, a la forma de Estado anterior a la Revolución
Francesa de 1789 y al sistema monárquico-feudal, cuya expresión sublime se
resume en la frase del Rey Luis XVI “el Estado soy yo”. Dicha crítica extendida a la
sociedad puramente absolutista y monárquica, culmina finalmente en un proceso
revolucionario de carácter político-social, la denominada Revolución Francesa, que
coincidió en el tiempo con un fenómeno de carácter científico-tecnológico: la primera
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María Lidón Lozano Pérez
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revolución industrial, dando todo ello origen a un nuevo tipo de sociedad hasta
entonces impensable, la sociedad capitalista y al nuevo tipo de Estado, el Estado
Liberal Burgués.
La Revolución Francesa, revolución de la burguesía, marca el fin de ese
antiguo régimen y el comienzo de la instauración de los regímenes liberales que
sociológicamente, a su vez, significa el paso de una sociedad estamental a una
sociedad clasista.
Desde el punto de vista institucional y jurídico, se generaría la fórmula de lo
que después se llamaría Estado de Derecho, constituyendo una auténtica revolución
social, el momento histórico quizá más importante de ruptura de lazos de un pueblo
y de reacción de la sociedad respecto al Estado de carácter universal.
Lo que caracteriza esencialmente a éste sistema político es su papel como
instrumento en el triple proceso que se ha dado en llamar “revolución burguesa,
revolución industrial y revolución liberal”, operando una profunda transformación
social, política y económica, en favor de la burguesía como nueva clase dominante y
del liberalismo como ideología preponderante.
El estado es un Estado de mínimos que no interviene en la economía y que
solamente garantiza el ejercicio de la libertad individual. Al contrario de la monarquía
absoluta, se define como un Estado de Derecho en que se ofrece al individuo la
seguridad jurídica de no estar sometido a la arbitrariedad del poder, configurándose
de tal forma que los hombres puedan alcanzar la libertad a través de declaraciones
de derechos –Declaración de Derechos de 1789-, constituciones y división de
poderes bajo el ideario de la libertad, la igualdad y la fraternidad, alcanzados
mediante la racionalización del poder.
Los súbditos se transforman en ciudadanos provistos de derechos y de voz en
una organización política basada en la separación de funciones de los órganos de
poder y en el ejercicio de la autoridad sobre las personas conforme a disposiciones
conocidas.
El concepto de estado liberal se encuentra asimismo estrechamente ligado a
la doctrina del liberalismo, de la libertad de conciencia y de la tolerancia, del derecho
de los ciudadanos a escoger libremente su gobierno y de la libertad económica que
deja a cada individuo a su vez libertad para satisfacer sus propios intereses.
La división de poderes preconizada por Montesquieu se aplica como garantía
del ejercicio de la libertad el ciudadano, existiendo una relación más o menos
equilibrada entre un Parlamento elegido, un Gobierno y un sistema judicial
independiente, logrando de esta manera un gobierno más liberal y menos absoluto,
que respeta las libertades individuales.
El concepto de Estado Liberal nacido consiguientemente de un clima de
inconformismo total de la población, se edifica respetando la soberanía popular, la
división tripartita del poder público, el cumplimiento del principio de legalidad e
igualdad formal de los ciudadanos ante la ley y la protección de los derechos
fundamentales básicos.
En el campo del Derecho, aparecen el principio de legalidad y el de igualdad
ante la ley entendidos como sujeción del ciudadano a lo dispuesto en la norma
jurídica y la abolición de estamentos garantizando el trato igual de los ciudadanos
ante el imperio de la ley.
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María Lidón Lozano Pérez
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En cuanto a la noción de libertad, es entendida como libertad individual
respecto del Estado, manifestándose concretamente en libertades civiles y libertades
políticas, aunque no necesariamente extendidas en ese momento a todos los
ciudadanos, pero de modo que se pudiera conciliar por un lado el poder del Estado y
por otro la libertad individual.
Por lo que se refiere a la igualdad, ésta se muestra en la desaparición de
privilegios y estamentos para que aparezca una clara división de clases basada en
la riqueza y en el sufragio censitario.
Sin embargo, será la primacía de la ley como expresión de la voluntad
general, la manifestación más determinante del principio de la concepción de una
soberanía que reside esencialmente en la nación. Se trata del imperio de la ley como
base de toda la construcción, de una ley entendida como un acervo de disposiciones
emanadas de la Asamblea Nacional, primando sobre administración, jueces y poder
legislativo, que a ella han de subordinarse. La supremacía de la ley es la expresión
de la razón y de la voluntad general de velar por el bien común de la ciudadanía
como norma parlamentaria, general y de aplicación pública e igualitaria, incluyendo
el pleno sometimiento del aparato Estado y de la Administración.
La separación de poderes aparece como reflejo de la limitación mecánica del
poder o de la función legislativa. La voluntad de la sociedad se expresa en la ley
parlamentaria que emana de la Asamblea legislativa como órgano representativo y
deliberante, dando paso al parlamentarismo y a los partidos políticos.
La función ejecutiva es entendida como el cumplimiento de las normas y el
buen gobierno del Estado, el desarrollo de las leyes y la dirección de la
administración, tanto en tipos de ejecutivos monárquicos como republicanos.
La resolución de conflictos planteados en la interpretación de la Ley, de los
conflictos entre ciudadanos y de éstos con el Estado constituye en esencia del
ejercicio de la función judicial en la que los jueces son portavoces de la ley gozando
de garantías de independencia, profesionalidad y autogobierno.
En otro orden de cosas, el estado no distribuye bienes, tampoco se preocupa
por el bienestar de los ciudadanos dejando sin respuesta el problema del abuso de
la libertad por parte de particulares y sin afrontar el grave inconveniente de las
evidentes desigualdades económicas, a pesar de toda su normativa y de la
limitación de poder.
Su dimensión, obviamente, no sólo fue política, también se extendió al ámbito
de la economía y filosofía como se refleja en la obra, entre otros, de Rousseau,
Montesquieu, Diderot, Voltaire, Adam Smith, John Locke, Hobbes etc.
La eliminación de los privilegios se extendió también a las fronteras
territoriales, de modo que permitió la construcción de un Estado Nación de
dimensiones propicias para un mercado nacional unificado, sin aduanas interiores.
En cuanto al poder eclesiástico, como consecuencia de la pérdida total de
poder político y social, se separa iglesia y estado, bien totalmente como ocurre en
Francia o de una forma intermedia como en el caso de España.
A pesar de todas sus deficiencias o insuficiencias, especialmente su
individualismo y el apoyo a la sociedad burguesa capitalista como símbolo de
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espíritu moderno frente a absolutismo de todo tipo, constituye una conquista
histórica fundamental e irreversible.
Su insistencia en el respeto de la legalidad, de la soberanía nacional como
productora legislativa frente a las decisiones personales de dictadores o monarcas
absolutos, la lucha por la consecución de los derechos y las libertades del hombre,
constituyen aportaciones válidas que se recogerán en el concepto de Estado de
Derecho.
La formalización del sistema político liberal en términos de Estado de
Derecho, es un proceso que comienza a realizarse en el siglo XIX tras la amplia
difusión lograda por el ideario político de la Revolución Francesa, que puede
concretarse en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de
agosto de 1789 dada por los representantes el pueblo francés constituidos en
Asamblea Nacional, expresión ideológica del triunfo de la burguesía que fija la
propiedad como un derecho inviolable y sagrado, frente a un insuficiente respeto de
los derechos y libertades de los hombres no propietarios.
El Estado como organización jerarquizada y racional orientada a la
consecución de determinados objetivos y valores, la sustitución del gobierno de los
hombres por el gobierno del derecho, la concepción de una soberanía popular que
pertenece a todos y cada uno de los ciudadanos, así como la identificación con un
estado de derecho fundamentado en la separación de poderes, primacía de la ley y
la garantía de derechos, finalmente conceptualizados en el siglo XIX en Alemania;
constituyen el germen evolutivo de una oligarquía a una democracia, a un estado de
derecho, tras una lenta evolución que supera regímenes anteriores, aunque
vinculado siempre al estado liberal en su origen y desarrollo.
Evidentemente las insuficiencias del liberalismo fueron muchas, pero el
anhelo de superación de todas ellas se encuentra precisamente en su prolongación
a través de un proceso de ampliación que conduce a la democracia. Las
insuficiencias del Estado Liberal que intentaron corregirse muy parcialmente en el
incipiente Estado Social de Derecho parece que pueden encontrar su más coherente
y completa superación en el que podemos denominar Estado Democrático de
Derecho.
3. EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO
“España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho que
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia,
la igualdad y el pluralismo político”. Artículo 1.1 de la Constitución Española de
1978.
Podemos definir éste modelo de Estado como la forma de organización
política que se otorga una sociedad para permitir su convivencia, en la que participa
el pueblo y en la que se somete la autoridad a la jerarquía normativa obligando a
todos por igual, proscribiendo la arbitrariedad, de tal forma que se ordena no sólo la
convivencia de la comunidad sino la búsqueda para los ciudadanos de un mínimo
bienestar, favoreciendo un nivel de igualdad que a su vez limite las diferencias que
la libertad puede generar.
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La implantación del liberalismo económico favoreció el desarrollo del comercio
pero empeoró la situación de los más desfavorecidos con inhumanas condiciones de
trabajo al comienzo de la revolución industrial. Se alzan entonces voces desde todos
los ámbitos reclamando una mejor situación social de las clases trabajadoras,
cobrando auge movimientos como el marxismo.
La transformación del Estado Liberal en el Estado Social que tuvo lugar en las
sociedades industrializadas del siglo XX, comporta un desplazamiento del énfasis en
la libertad jurídico-política hacia la igualdad social. La época contemporánea es la
época de un progresivo avance del principio socialista de igualdad a través de la
protesta obrera. Las diferencias económicas, sociales, o políticas comienzan a ser
percibidas como ilegítimas.
Como resultado de la organización del movimiento obrero y del derecho del
trabajo en las sociedades industrializadas de occidente, el Estado liberal se
transforma, expande y diversifica su actividad para llenar el vacío de regulación y
remediar la injusta distribución de los recursos engendrada por el mercado. Los
costos de la transición hacia la moderna sociedad industrial recayeron básicamente
sobre los obreros y profundizaron la fractura social entre las clases integradas y las
masas proletarizadas.
La primera vez que se utiliza la expresión Estado Democrático y Social fue
durante la Revolución de París de 1848 con las demandas de derecho al trabajo
planteadas por los socialistas encabezados por Louis Blanc. En el proceso de
acuerdos previo a la elaboración de un nuevo texto constitucional, socialistas y
conservadores acordaron impulsar un modelo transaccional de Estado Democrático
y Social, cuyo ideario se incorpora junto con algunas reivindicaciones sociales a la
Constitución presidencialista aprobada ese mismo año.
El estado liberal entra en crisis fundamentalmente por el desigual reparto de
la riqueza, que hace ilusorios los planteamientos liberales respecto al bienestar
ciudadano y la igualdad. La propiedad, como derecho absoluto, se somete a la
función social y aparece tímidamente la necesidad de asegurar la seguridad vital
garantizando condiciones mínimas de vida. Se pasa de la igualdad formal a la
igualdad material, corrigiendo las desigualdades económicas, sociales y culturales.
Aparece la participación política como derecho no como función y la garantía de la
libertad mediante la prestación y no sólo a través de la inhibición, apareciendo dos
fenómenos negadores de las bases sobre las que se asienta el estado liberal:
marxismo y fascismo.
El concepto jurídico-político que sirve como base y a su vez origen al Estado
Social y Democrático de Derecho es precisamente el Estado de Derecho. Éste al
promulgar y constituir una igualdad formal ante la ley, abrió la puerta a
desigualdades económicas y ocultó profundas contradicciones que propiciaron la
transición hacia un Estado Social de Derecho, cuya concepción helleriana permitiría
al movimiento obrero y a la burguesía alcanzar un equilibrio jurídicamente regulado
que garantizaba la viabilidad de un orden justo de la autoridad sobre la economía,
particularmente mediante la limitación de la propiedad privada, subordinación del
régimen laboral al derecho, intervención coercitiva del Estado en el proceso
productivo y la traslación de la actividad económica del ámbito del derecho privado
al campo del interés público.
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El Estado de Derecho surgió como resultado provisional de un proceso de
racionalización del poder conforme al cual se reivindicaba y fortalecía a la
burguesía. Sin embargo, progresivamente los trabajadores organizados en
sindicatos lograron establecer el poder legislativo del pueblo. El económicamente
débil procura a través de una nueva legislación, trabar al económicamente poderoso
y obligarlo a conceder mayores prestaciones, apareciendo así un nuevo concepto de
Estado, el Estado Social Liberal, característico de la sociedad industrializada de
Occidente, en el que se garantizan las posibilidades de desarrollo individual al
tiempo que se limita el egoísmo que perjudica la libertad del conjunto de los
ciudadanos, haciendo prevalecer el interés reivindicatorio de la sociedad y la aptitud
intervencionista del Estado sobre la vocación complaciente del parlamentarismo.
Como correctivo de las limitaciones del Estado Liberal, el Estado interviene en la
economía de mercado. Es la etapa de transición desde el Estado Social al Estado
Social y Democrático de Derecho.
A principios del siglo XX dominaba el constitucionalismo liberal fraguado a
todo lo largo de la centuria precedente. Las Constituciones se estructuraban a partir
de los derechos de libertad, propiedad, seguridad jurídica e igualdad.
El constitucionalismo social aparece en la carta de Querétaro de 1917 y en la
Constitución alemana de Weimar de 1919, siendo ésta última la que mayor
influencia tuvo en Europa. Las tesis sociales de Weimar tuvieron resonancia en las
sociedades industriales sobre todo porque permitían hacer frente a las presiones
obreras que encontraban inspiración de la Revolución Soviética. Por ello, sus ideas y
orientaciones principales fueron entre otras, el derecho a la organización profesional,
a la huelga, a la contratación colectiva, al acceso a la riqueza y a principios de
equidad en las relaciones jurídico-económicas. De ésta forma se explica el
surgimiento de la seguridad social, de los tribunales laborales y la defensa de
derechos como la jornada, el salario y el descanso obligatorio, también aparecieron
derechos como los concernientes a educación, salud o vivienda.
Con la República de Weimar el Estado Social de Derecho de transforma como
consecuencia tanto del cambio de las formas de entender las relaciones sociedadestado, por la crisis económica prebélica, así como por la aparición de corrientes de
pensamiento nuevas (políticas keynesianas) y la asunción de una posición activa del
Estado en la economía. Se refinan por tanto los planteamientos del Estado de
Derecho y se actualizan sus valores fundamentales y la organización básica del
estado.
Un siglo más tarde de la Revolución de París, la Ley Fundamental de Bonn de
1949 fue la primera disposición constitucional que incluyó el concepto de Estado de
Derecho Democrático y Social, pretendiendo asegurar un mínimo de ideas
asociadas a éste y de carácter vinculante para el legislador y el gobierno,
operándose una transformación de la misma estructura básica de Estado conocido
hasta entonces.
La preconizada división de poderes en el sentido liberal cambia, de forma que
existe una fuerte conexión entre las mayorías parlamentarias y el ejecutivo. El poder
ejecutivo asume funciones en la dirección de la economía, pasándose al predominio
del ejecutivo frente al parlamento y a la cooperación entre poderes frente a la
separación estricta.
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La ley es expresión de la mayoría y no de la voluntad general ni de la razón.
Se busca una nueva norma que exprese el acuerdo entre todos los grupos políticos,
la Constitución, como acuerdo de mínimos que se convierte en norma suprema y
vinculante para todos los poderes públicos, distinguiéndose entre poder
constituyente y constituido.
Del sometimiento de la Administración a la ley, se pasa a la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos. Se cambia un sistema oligárquico de poder
por sistemas democráticos que garantizan las condiciones mínimas de vida,
asegurando igualdad material, relectura de los viejos derechos liberales en clave
social y el paso a derechos sociales.
De valores individuales y separación estado-sociedad se cambia a valores
sociales con intervención del Estado en la sociedad para corregir desigualdades. De
una organización absoluta de poderes con predominio del poder legislativo, se da
paso a la cooperación entre poderes y predominio del ejecutivo. De libertades
basadas en la igualdad ante la ley, se abre el camino a libertades sociales basadas
en la igualdad material. De un Estado mínimo y abstencionista, se tiende a Estados
grandes intervencionistas. De la consideración de la ley como norma suprema se
camina hacia la Constitución.
El constitucionalismo sirvió como base a la acción intervencionista del Estado,
pero a su vez al reconocimiento de los partidos políticos como garantes de procesos
electorales libres e imparciales, de la descentralización del poder y
del
fortalecimiento de organizaciones, facultades y funcionamiento de los cuerpos
representativos.
Esta nueva forma de estado integra a las masas en el orden político,
garantizado ahora frente a la propia ley parlamentaria mediante la supremacía de la
Constitución, ofreciendo en contraprestación no sólo derechos sociales, sino una
larga serie de garantías que en principio deben permitir que los derechos puedan ser
efectivos para todos. Se diluye la separación rígida que el liberalismo trazaba entre
el Estado y la sociedad, aumentando las facultades estatales de intervención a fin de
controlar el proceso económico y detraer de él recursos para financiar su acción
social. La democracia también se transforma porque la acción pública estatal pasa a
estar mediada no sólo por una Administración dotada de nuevos poderes, sino por
organizaciones sociales que contribuyen a configurar esa acción estatal.
Cuando entró el siglo XX dominaba el constitucionalismo liberal consolidado a
lo largo de toda la centuria precedente. Las Constituciones se estructuraban a partir
de los derechos de libertad, propiedad, seguridad jurídica e igualdad, siendo algunos
de sus idearios los derechos de asociación, petición, sufragio y libertad de
conciencia.
En el Estado Social y Democrático de Derecho se incluyen nuevos derechos
como la tutela del individuo y de sus derechos de participación política y las
relaciones de clase, instituyendo mecanismos de distribución de riqueza a través del
salario, del ejercicio de derechos colectivos y de un conjunto de prestaciones que
atienden al bienestar.
Lo característico de éste sistema es la vinculación entre los contenidos
sociales y otros concernientes al pluralismo. La participación ciudadana es
indispensable tanto para ampliar los derechos que corresponden al cuerpo social,
cuanto para ejercer un efectivo control sobre los órganos de poder. Se pone el
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énfasis en los derechos culturales o colectivos que tutelan intereses relevantes que
conciernen a todos los estados socioeconómicos (derechos humanos en su amplia
gama, protección del medio ambiente, derecho al desarrollo, al ocio, a la intimidad, a
la no discriminación, información u objeción de conciencia, a la seguridad en el
consumo o a la diversidad tanto cultural, lingüística o étnica).
El reto consistió y consiste en la integración y el equilibrio entre un sistema
democrático que garantice la libertad individual, con una preocupación social que
limite la desigualdad. Esta función ha pasado de realizarse a través de los principios
fundamentales de subsidiariedad donde el Estado asume lo que los individuos no
alcanzan a realizar por sí mismos, yendo aún más lejos y asumiendo una
responsabilidad estatal en aquellos sectores que considera de su propia e
indelegable incumbencia, como son entre otros la sanidad o educación, bien como
sistemas obligatorios, universales y gratuitos, bien subvencionados y financiados
con cotizaciones sociales.
El sistema propone fortalecer servicios y garantizar derechos considerados
esenciales para mantener el nivel de vida necesario para participar como miembro
pleno en la sociedad. Provee la integración de las clases sociales menos favorecidas
evitando exclusión y marginación, la compensación de desigualdades y la
redistribución de la renta a través de los impuestos y el gasto público. Frente a los
principios liberales clásicos se interviene en el mercado y se planifica la economía.
El Estado Social y Democrático de Derecho encarna la idea del
constitucionalismo social de que sólo puede conseguirse un ejercicio eficaz de los
derechos de los ciudadanos mediante la garantía por parte del Estado de
condiciones mínimas de existencia material del individuo, solidaridad y justicia social.
Comporta una reivindicación y tutela de los grupos socioeconómicos más débiles y
el desarrollo del pluralismo como instrumento de expresión de las demandas
sociales y de control sobre los órganos del poder.
La incorporación de la sociedad en su conjunto es requisito indispensable de
la acción estatal y se materializa a través de la ampliación de la participación
política, la multiplicación de asociaciones libres o centros de poder, como condición
del control de los órganos de poder.
El Estado pasa a ser actor económico y garante de protección social
generalizada. La incorporación de normas referidas a la regulación del orden
económico y social en las Constituciones desplazó la actividad económica y la
cuestión social del ámbito del derecho privado al campo de interés público. Se
presenta como la solución al problema de un orden justo de autoridad sobre la
economía, estableciéndose una nueva ecuación Estado-sociedad de forma de más
cercana a la sociedad civil, que implica la adopción de un compromiso moral
colectivo para hacer frente a las necesidades básicas de los individuos en una
sociedad.
El Estado, por tanto, interviene intensamente detentando el centro de poder y
realizando varias funciones:
-Función reguladora, al intervenir en la vida social y laboral, regulando las
condiciones sociales por medio de la norma. El grueso de la actividad legislativa
corre a cargo del gobierno.
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-Función benefactora, como financiador de prestaciones a individuos que
garanticen un nivel mínimo de vida o subsistencia (salario mínimo, educación,
seguridad social, prestaciones, etc.).
-Función empresarial, puesto que el Estado interviene activamente como
sujeto en la esfera económica como empresario o patrón extendiéndose el sector
público de forma colosal, creciendo burocracia y administración debido a la asunción
de nuevas competencias.
La sociedad forma parte de forma muy activa en la voluntad general del
estado y en la elaboración de la política distributiva de prestaciones que el estado
tiene encomendadas. Asimismo los ciudadanos participan activamente a través de
partidos, sindicatos, colegios profesionales e instituciones. Al ciudadano se le se le
reconocen derechos políticos, sociales y culturales, además de jurídicos,
económicos y derechos típicamente liberales. La participación se canaliza
fundamentalmente a través de partidos y sindicatos.
De lo que se trata es de que el estado actúe pasando de estado inhibitorio a
estado actor o gestor. Se exigen acciones positivas intentando ordenar la
complejidad existente y manteniendo la estructura de división de poderes para limitar
el poder del Estado. La independencia de los poderes ejecutivo y legislativo sufre
una modificación, la dependencia de un partido mayoritario, dedicándose el
Parlamento a la orientación y crítica política. El poder judicial además de sus
actividades propias realiza funciones de control constitucional, actuando en
ocasiones como legislador negativos. El principio de división de poderes postulado
por Montesquieu, queda dividido entre mayoría parlamentaria con identidad
ideológica con el Gobierno y Parlamento y minorías.
Se trata en definitiva de la determinación de un punto de equilibrio entre
integración de las estructuras del Estado en la canalización de la economía,
sustrayendo actividades de libre competencia y del principio del liberalismo “laissez
faire, laissez passer”, para garantizar un mínimo bienestar social a todos los
ciudadanos sin distinción.
La actividad del Estado está sujeta a la Constitución y a las normas
aprobadas conforme a los procedimientos en ella establecidos que garantizan el
funcionamiento responsable y controlado de los órganos del poder, el ejercicio de la
autoridad conforme a disposiciones conocidas y a observancia de los derechos
individuales colectivos culturales y políticos.
Estamos ante un Estado intervencionista, que acepta y legitima su actuación
como imprescindible para establecer mecanismos de control financiero, de
intervención directa y de supervisión económica. Un Estado que fundamenta las
relaciones jurídico-económicas en el que la preocupación social coordina la libertad
individual con la limitación de la desigualdad que esa misma libertad produce.
4. EL ESTADO DEL BIENESTAR.
Encuentra su punto de partida en las ideas keynesianas dominantes durante
los años siguientes a la Segunda Guerra Mundial en Europa, los llamados “gloriosos
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treinta”, como propuesta política en la que el Estado provee de servicios o garantías
sociales a la totalidad de los habitantes de un país.
El crecimiento económico de las naciones industrializadas da paso a la
transformación del Estado Social en Estado de Bienestar en el que la prestación de
servicios públicos de interés social es creciente, el sistema impositivo es progresivo,
se tutelan los derechos, se redistribuye la riqueza persiguiendo el pleno empleo así
como la garantía de prestaciones sociales, especialmente después de la cesación
de la relación laboral.
En 1945, después de la experiencia de la Guerra Mundial, se estima
necesario un pacto social para lograr un reparto más equitativo de los beneficios y
de la riqueza entre toda la población, para lograr un desarrollo económico
equilibrado, el pleno empleo y la capacidad de regular grandes empresas y el sector
financiero, con objeto de evitar el malestar social que llevó a la Guerra.
El Estado de Bienestar, es una construcción propia del siglo XX, cuyo
principal antecedente está en el sistema público inglés de protección social integrado
y universal que se desarrolló entre 1945 y 1948 y tiene su origen en el término inglés
“welfare state”, aunque con anterioridad ya se venían utilizando otros términos
parecidos como asistencia social –social assistance- o leyes de pobres –poor laws.
Es a partir de 1945, cuando se sientan las bases sólidas en la Europa
Occidental de las políticas socio económicas conocidas como Estado del Bienestar
Moderno o como ha venido a denominarse también, “edad de oro del capitalismo”,
en la que se asiste a los niveles de crecimiento económico sostenido más exitosos
del siglo XX. En ningún momento histórico ha existido más respecto hacia el
hombre, a los derechos humanos y la dignidad humana y tanto reconocimiento a la
necesidad de sacrificios de unos por otros, por los más desfavorecidos socialmente.
Dentro del nuevo enfoque social de los Estados, cabe a éstos la
responsabilidad de desarrollar una política económica que además cree condiciones
para el crecimiento y el empleo; una política de solidaridad para el reparto justo de
esfuerzos y de los resultados del crecimiento. Solo asegurando una “ciudadanía
social”, es posible hablar de una ciudadanía política más real y plena.
El estado pasa a desempeñar un papel básico en la economía como
coordinador del desarrollo económico, manteniendo el equilibrio económico general,
buscando el compromiso entre los actores económicos y persiguiendo fines de
justicia social. Asume además la responsabilidad primaria del bienestar de los
ciudadanos, asegurando de manera universal la protección social de los mismos.
Se produce por tanto una evolución del “Estado Social” al “Estado de
Bienestar”. El primero, correspondería a las primeras experiencias de protección
social iniciadas hacia fines del siglo XIX y su orientación básica sería una integración
social como compensación a la falta de libertades ciudadanas y a la exclusión de
que era objeto en aquellos años el movimiento obrero organizado, una reforma
social de integración subordinada de las clases trabajadoras.
Por su parte, el moderno Estado de Bienestar, se distingue por la realización
de los sistemas de protección social en el marco de un desarrollo de la democracia,
en donde la política social se concibe “como expansión de los derechos sociales o
materialización de los derechos políticos democráticos”.
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Es una evolución del Estado Social y Democrático de Derecho que surge en
los países más avanzados como una verdadera revolución del desarrollo de la forma
de Estado, que ha sido capaz de colocar ciertos límites al capitalismo y de modificar
algunas de sus lógicas de funcionamiento.
Más allá de sus orígenes y de su compleja trayectoria histórica, lo cierto es
que el Estado de Bienestar se consolidó en diversos países, particularmente del
centro y norte de Europa, con sus particularidades específicas en Norteamérica a
partir de 1945 (España construye su Estado de Bienestar durante la década del 80,
paradojalmente, en pleno auge del neoliberalismo).
Entre 1945 y 1974 estas sociedades, además de asegurar los derechos
sociales básicos de su población a través de la construcción de sus respectivos
Estados de Bienestar, experimentaron un espectacular crecimiento económico,
constituyendo una verdadera “época dorada”. Este esplendor económico llega a su
término en la década del 70 con la crisis del petróleo: el estancamiento económico y
la inflación configuran un delicado cuadro, que coloca a estas economías en crisis, lo
que favorece la emergencia de las ideas neoclásicas, las cuales critican duramente
al Estado de Bienestar por su elevado gasto público, regulaciones e interferencias
del libre mercado, proteccionismo y dificultades de financiación en el contexto
demográfico de una población envejecida.
Durante la década de los 80 y 90 el Estado de Bienestar ha venido siendo
sometido a diversas correcciones, pero se mantiene su arquitectura esencial
inalterada, y con un grado de legitimidad social con que, probablemente, no
contaban los políticos y economistas neoliberales.
Teniendo todo ello presente, podemos definir el Estado del Bienestar como
“aquella forma de organización del poder político en la comunidad que comporta una
responsabilidad de los poderes públicos en orden a asegurar una protección social y
bienestar básico para sus ciudadanos. Implica la provisión de una serie de servicios
sociales, incluyendo transferencias, para cubrir las necesidades humanas básicas de
los ciudadanos de una sociedad compleja y cambiante, así como la responsabilidad
estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida a todos los ciudadanos
pertenecientes a una comunidad política”.
El Estado de Bienestar es una construcción social e histórica, específica a
cada país, lo que dificulta establecer categorías de clasificación muy rígidas. Existen
algunas características comunes estandarizadas, pero su concreción histórica
siempre es particular.
Podemos diferenciar diversos tipos de Estado de Bienestar. El liberal, el
modelo socialdemócrata y una amplia gama de modelos intermedios entre ambos.
La forma liberal de Estado de Bienestar correspondería a países como Estados
Unidos, Canadá y Australia. En este modelo el Estado juega un papel subsidiario en
la satisfacción de las necesidades y las instituciones públicas de bienestar
intervienen cuando los mecanismos “naturales” o tradicionales de satisfacción de
necesidades -la familia y el mercado básicamente- fallan o son insuficientes. La
forma de intervención estatal garantiza la subsistencia mínima en la prestación de
determinados servicios.
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Por su parte, en el tipo socialdemócrata más puro, el Estado está
comprometido con políticas activas de promoción de la solidaridad e igualdad. En
este modelo adquieren relevancia las políticas de planificación y solidaridad salarial,
predominan las transferencias universales, altas tasas de sindicalización y alto gasto
público. Se los ha denominado también “Estados de bienestar intervencionistas
fuertes”. Éste es el caso de Suecia, Noruega o Finlandia.
El Estado por primera vez pasa a ser el protagonista absoluto de la protección
social, considerándose el único sistema de acción adecuado para satisfacer las
necesidades de los ciudadanos. Se reconoce que el ciudadano debe tener un
mínimo nivel de vida y para ello el Estado se responsabiliza de una serie de
servicios como la educación, vivienda, servicios sociales, seguridad social, etc. Por
otra parte, también se compromete a mantener la estabilidad económica, tratando de
controlar los ciclos económicos mediante una intervención directa, estableciéndose
el pleno empleo como uno de sus principales aspectos.
Hoy en día existen corrientes que piensan que el Estado del Bienestar ha
entrado en crisis. La caída de la natalidad y el incremento de la esperanza de vida
con el consiguiente envejecimiento de la población repercuten en el incremento de
gastos de protección social y de carácter asistencial. El Estado dispone de recursos
cada vez más limitados para hacer frente a las exigencias ciudadanas ya que se han
venido incrementando progresivamente los servicios que se ofrecen a la sociedad.
El Estado del Bienestar se encuentra actualmente en pleno proceso de
reestructuración, proceso en el que corre el riesgo de dejar de responder a las
expectativas y demandas de los distintos grupos de presión y de la población en
general, para pasar a reducir su actividad a aquellos sectores de productividad
menos rentables que están relacionados con la protección social asistencial.
5. CRISIS ECONÓMICA Y DEBATE SOBRE LA REDEFINICIÓN DEL MODELO DE
ESTADO.
El Estado del Bienestar ha sido, sin duda, uno de los grandes logros de la
civilización europea y una manifestación de que, parafraseando a Keynes “era
posible, por métodos democráticos y sin alterar los fundamentos de la economía,
llegar a la supresión del desempleo, aumentando la capacidad de las masas
mediante el incremento de la producción”.
Sin embargo, la implantación por los gobiernos de estas políticas conlleva un
incremento del gasto público, fundamentalmente del gasto social, pues el fin
principal del Estado del Bienestar es reducir las desigualdades existentes entre los
distintos colectivos que conforman la sociedad y garantizar a los ciudadanos
determinadas contingencias básicas.
Esta concepción del Estado eminentemente benefactor, indujo a los
ciudadanos a pensar que las garantías sociales tenían carácter indefinido y
consolidable como derecho universal, por el mero hecho de ser ciudadanos, frente a
determinados sectores que cuestionaban su excesivo intervencionismo y pensaban
que el bienestar ha de satisfacerse por uno mismo, debiendo limitarse el Estado a
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garantizar la igualdad de oportunidades y unos “mínimos vitales universales”; de lo
contrario se corre el riesgo de caer en un estado paternalista frente a un ciudadano
incapaz.
Después de la gran crisis económica de la segunda mitad del siglo pasado, “el
shock del petróleo” de los años setenta, aparecen nuevas corrientes críticas que
inciden en la insostenibilidad del modelo. Los recursos de la Administración
disminuyen del mismo modo que disminuyen los capítulos dedicados a la protección
social y los gobiernos reorientan su papel hacia un modelo de estado menos
intervencionista, reservando su actuación social sólo para aquellas situaciones
excepcionales de extrema necesidad, dejando un margen de autonomía y actuación
voluntaria al individuo para mejorar las prestaciones sociales que le conciernen.
Se habla de crisis de lo público en la medida en que determinados estados
basándose en conceptos economicistas, determinan qué servicios públicos antes
ofrecidos obligatoriamente, deben empezar a regirse por las leyes de mercado,
encargando su gestión a la iniciativa privada.
Sin embargo, es la semana negra de octubre de 2008 y la brecha que
produce en el poderoso sistema financiero mundial, que a punto estuvo de abocar al
colapso de todos los sistemas financieros, la que obliga necesariamente a un
replanteamiento de la situación, ante nuevos escenarios públicos cada vez más
complejos.
La sociedad sigue trasladando a los gobiernos muchos de los problemas que
le acucian, que no pueden resolverse por las personas individualmente consideradas
ni por los mercados. Problemas educativos, migraciones, crisis energética,
multiculturalismo, acceso a la vivienda, riesgos medioambientales, pobreza, etc.,
llenan agendas políticas que nunca habían tenido que enfrentarse a semejantes
cuestiones y de tan compleja solución. A la limitación presupuestaria de los estados,
se añade una pérdida de la capacidad de actuación específicamente territorial como
consecuencia de una serie de factores supranacionales, originados por la
globalización de la economía.
El hundimiento de la economía financiera provocado por el crack de 2008,
deja al Estado como actor político institucional desprovisto de capacidad de
maniobra y de reacción para enfrentar los daños sociales ocasionados por el
colapso empresarial y económico, que a su vez le obliga a entrar en el escenario
económico para salvar del desastre a las entidades bancarias por medio del
denominado “rescate”.
Paralelamente se ha producido un incremento del grado de sensibilidad de la
opinión pública ante las desgracias de los más desfavorecidos, aumentando el
número e influencia de entidades no lucrativas privadas que se encargan de temas
relacionados con la solidaridad, ocupando el espacio que los estados abandonan. A
su vez, las empresas exploran un nuevo escenario de actuación y de mejora de su
imagen pública de la mano de mecenazgos y patrocinios.
Las administraciones no permanecen ajenas a los cambios que se están
dando a nivel local y global. La modernización, el crecimiento y la transformación de
las asociaciones y organizaciones no lucrativas, están planteando nuevos retos,
como también los plantean políticas de sostenibilidad y de responsabilidad social de
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empresas. De este modo irrumpen nuevos actores en el ámbito público, haciendo de
éste un campo de gestión más complejo y en constante cambio.
En cada periodo histórico el papel asignado al Estado ha guardado relación
con el entorno económico, social y político existente. Actualmente existe una
conciencia de que se necesita encontrar un nuevo modelo de estado que nos
permita afrontar los complejos problemas con los que conviviremos en este siglo
XXI.
El Estado Social es doblemente cuestionado, desde un punto de vista de su
viabilidad y eficacia social. La nueva realidad económica ha obligado a los gobiernos
a redimensionar el sector público y a dar paso a políticas orientadas a la estabilidad
macroeconómica y a la mejora de la competitividad.
En cuanto a la eficacia social, se cuestiona tanto por la elevada insatisfacción
existente en las mayoría de países desarrollados ante el funcionamiento de los
servicios públicos, como por la ausencia de responsabilidad que se traslada a la
sociedad, sobre todo en los segmentos sociales más débiles, al tiempo que se
incrementa la dependencia de la sociedad respecto a la estado. La persistencia de
determinados problemas sociales demuestra la impotencia del Estado que aparece
como incapaz de resolverlos por sí solo, defraudando expectativas.
Lo cierto es que en la mayoría de los estados democráticos desarrollados el
modelo se encuentra inmerso desde hace algunos años en un proceso de profundo
cambio, en un contexto de mundialización de la economía, de estabilidad
macroeconómica y control del gasto público. Ésta transformación está dando paso a
nuevas concepciones del modelo de Estado.
La puerta hacia el neoliberalismo y hacia el concepto de estado de mínimos
está abierta. Se culpa al Estado de la pérdida de competitividad de las economías
occidentales y se proclama la necesidad de retroceder sus fronteras subordinando
su actuación al funcionamiento eficiente de los mercados.
Para una concepción meramente neoliberal, la única manera de dar respuesta
a unas necesidades sociales crecientes, sería disponer cada vez de más recursos
públicos, pero esta construcción del Estado de Bienestar sólo es viable
financieramente y soportable socialmente en un contexto de crecimiento económico
sostenido.
Otras corrientes propugnan una transformación en profundidad de la lógica de
actuación y de los mecanismos de intervención del Estado del Bienestar,
manteniendo sin embargo sus principios de universalidad y cohesión social. La crisis
afectaría, según esta opción, a la manera que históricamente derivó en la
construcción del estado de bienestar, no a la idea misma de sociedad del bienestar
en la que el Estado juega un papel determinante.
Por último, aparece el modelo de Estado “relacional”, que siendo capaz de
crear y gestionar complejas redes inter-organizativas en las que participan
organizaciones públicas y privadas, plantea un nuevo reparto de roles y
responsabilidades entre el Estado, los mercados y los ciudadanos, argumentando
que para dar una respuesta a los problemas planteados es necesaria la implicación
y la colaboración activa de la propia sociedad. El estado tiene un papel clave de
liderazgo en la articulación de relaciones de colaboración entre agentes privados y
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públicos, fundamentadas ahora en el principio de la corresponsabilidad. La
construcción de este tipo de Estado supone un enorme desafío para el sistema
político, administraciones públicas y para la sociedad en su conjunto.
Es preciso realizar un esfuerzo de innovación social que permita reinvención
de la Administración y de la manera de gobernar. El Estado ha dejado de ser
autosuficiente, para pasar a ser un Estado modesto que se enfrenta a la complejidad
de los problemas sociales asumiendo que sólo se pueden abordar contando con la
colaboración activa de la sociedad, debiendo estimular a los ciudadanos y a los
diferentes colectivos a participar en la resolución de aquellos problemas en los que
están implicados de forma más directa.
La necesidad de búsqueda de objetivos comunes perfectamente identificados,
la asunción de responsabilidades concretas en su consecución y la articulación de
responsabilidades asumidas por cada una de las partes, introduce un nuevo
concepto de gestión, la corresponsabilidad, abandonando la desconfianza en el
Estado del Bienestar, sustituyéndola por el diálogo y la cooperación. Los intereses
sociales dejan de ser patrimonio del Estado y la sociedad participa a través de
asociaciones y organizaciones sin ánimo de lucro, lo que le confiere una legitimidad.
Se está produciendo una sinergia entre recursos, conocimientos y
capacidades del sector público con el privado. La resolución de problemas aparece
menos vinculada al incremento de gasto público, para dar paso a la capacidad de
liderazgo y consenso para movilizar recursos públicos y privados existentes en la
sociedad, dando respuesta las necesidades sociales. El Estado protagoniza una
dimensión específica y ocupa una posición de privilegio para asumir un rol de
dinamización de la sociedad, bajo el inexcusable cumplimiento de la legalidad y de
los principios de eficiencia y eficacia sociales.
Preservar la sociedad del bienestar en el contexto de una economía
mundializada, constituye un enorme desafío que además de profundos cambios en
el sector público, requerirá e la implicación activa de todos los actores sociales.
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María Lidón Lozano Pérez
“Las
“Estado
del
transformaciones
Bienestar
del
y
Estado
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