Tenencia de la tierra: Marco de orientación

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Prefacio
La Agencia Alemana de Cooperación Técnica para el Desarrollo (GTZ) ha redactado en
estrecha cooperación con otras instituciones un marco de orientación para el ámbito de
trabajo en derecho agrario y tenencia de la tierra en la cooperación para el desarrollo.
Está dirgido a todos los interesados en el tema de cooperación para el desarrollo o que
en el trabajo actual se vean confrontados con este tema. Como parte de la contribución
alemana para la cooperación al desarrollo, el marco de orientación apoya por lo mismo
principios efectivos e innovadores para el mejoramiento de la situación económica y
social de la población de los países contraparte. Además, fomenta al fortalecimiento de
la participación de los grupos dirigidos y aboga por la seguridad en la tenencia de la
tierra en el proceso de desarrollo.
La República Federal de Alemania ha apoyado y fomentado en los anteriores años los
convenios internacionales en los cuales la seguridad de la tenencia de la tierra, así
como el derecho de acceso para grupos marginados ha sido claramente definido. Los
acuerdos más importantes en este marco son:
• Agenda 21 (Conferencia en Río de Janeiro, 1992)
• Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995)
• Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, 1995)
• Cumbre Mundial de Alimentación (Roma, 1996)
• Habitat II (Estambúl, 1996)
El marco de orientación tiene que ser visto como trabajo progresivo y renovado en
forma contínua. Su mayor contribución es la generar y sistematizar conocimientos
específicos esobre tenencia de la tierra y derecho agrario dentro del contexto de la
discusión actual de política internacional de desarrollo. Esta publicación ofrece apoyo
en el proceso de toma de decisiones y de programas de desarrollo. Asimismo, este
marco de orientación deberá fomentar la discusión a cerca de los objetivos,
obligaciones e instrumentos de política agraria en diferentes contextos culturales y
sociales.
Las siguientes sumarizan las ideas y conceptos básicos de estos principios. La versión
original fue publicada en idioma alemán en octubre de 1997 y compila 220 páginas. Un
CD-ROM con 20 estudios de caso sobre tenencia de la tierra, acompaña la publicación
original. La versión en inglés ha sido publicada en mayo de 1998.
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Tenencia de la tierra
Marco de orientación
Sumario - Documento de trabajo
1. Tenencia de la tierra en la cooperación para el desarrollo:
cuestionamientos, problemas y soluciones
La problematica de tenencia de la tierra, dentro del ámbito agrario y urbano, está
siendo sometida actualmente, a nivel mundial, a una reorientación, otorgándosele cada
vez, más atención dentro del proceso de desarrollo a esta problemática. La política
agraria y la de recursos naturales son claves para el futuro desarrollo económico y
social de América Latina, Asia , Africa y las economías en proceso de transición (exbloque socialista). El surgimiento de conflictos agrarios es por ejemplo, un indicador
de esta dinámica y de su complejo proceso de desarrollo.
Sistemas eficientes de tenencia de la tierra son cruciales para una eficiente producción
agrícola, uso de la tierra en forma diversificada y para las dinámicas de cambio
sectoriales y procesos de desarrollo urbano. Enfocar en eficiencia económica no
debería, sin embargo, oscurecer el rol crucial de tenencia de la tierra y política agraria
de equidad y balance social, así como un desarrollo medioambiental coherente.
El presente marco de referencia sobre la tenencia de la tierra está concebido como un
instrumento de apoyo para una aplicación más eficiente de la cooperación alemana
para el desarrollo, con el fin de promover la situación económica y social de las
personas en los países contraparte, y para facilitar su participación en el proceso de
desarrollo. Estos principios están dirigidos a:
• Brindar un enfoque sistemático a la discusión sobre la tenencia de la tierra,
generando con ello un conocimiento técnico específico;
• Proveer apoyo en la toma de decisiones en programas y proyectos;
• Iniciar una discusión crítica sobre los objetivos, actividades e instrumentos de la
política agraria en diferentes ámbitos sociales y culturales;
• Avanzar en el desarrollo de la política agraria a largo plazo.
2. Marco teórico
El marco de referencia se orienta a cumplir las necesidades conceptuales,
operacionales, de información y consejo en asuntos de tenencia de la tierra en la
cooperación para el desarrollo. Únicamente de esta manera, se puede esperar que
dentro de las instituciones de cooperación para el desarrollo, se inicie una discusión
sobre la cuestión agraria y de tenencia de la tierra.
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Por lo mismo está dirigido a los siguientes grupos de lectores:
1. A todo el personal involucrado en la cooperación para el desarrollo en países
contraparte y en Agencias encargadas de implementar proyectos y/o programas.
2. A consultores y responsables en la toma de decisiones en países contraparte.
3. A políticos de los países donantes involucrados en la cooperación para el
desarrollo, así como a todos aquellos involucrados en la toma de decisiones en
estos países.
El marco de referencia está diseñado para apoyar a aquellos participantes en la toma
de decisiones y asistir a los conceptualizadores de las políticas agrarias, en formular
éstas, de una manera clara, exhaustiva y comprensible en sus países. Además, deberá
ayudar a los políticos en países donantes a entender mejor la conexión entre sistemas
de tenencia de la tierra eficientes y los objetivos de política de cooperación.
3. Reevaluación de la problemática agraria y de tenencia de
la tierra
Para un número creciente de analistas, políticos y planificadores de política, el regreso
a la temática agraria no les ocasiona mayor sorpresa. Ellos consideran que es una
consecuencia inevitable por haber desatendido sistematicamente este tema en las
décadas anteriores, así como la ignorancia de los conflictos agrarios, las fallas de
mercado (de tierras) y de políticas.
Los Proyectos de Reforma Agraria en América latina no han resuelto los problemas de
extrema desigualdad en la distribucion de la tierra, ocupación ilegal y la destrucción de
los recursos naturales por pequeños agricultores en sistemas ecológicos frágiles. Estos
problemas son considerados como una bomba de tiempo en términos de eficiencia
económica, equidad y objetivos ambientales. Ocupaciones ilegales de áreas valdías
(en muchas ocasiones con la aceptación pasiva del gobierno) son una válvula de
seguridad en reformas agrarias tardías. Resultado de ello se originan por ejemplo, un
daño al bosque tropical, un agotamiento de la biodiversidad y una amenaza a la
comunidad mundial. Las comunidades indígenas se ven particularmente más afectadas
por ocupación de tierras y conflictos agrarios. Ocupaciones ilegales en sectores
urbanos y suburbanos pueden originar nuevas disputas en sistemas de tenencia en
éstos.
El "milagro neoliberal" hasta ahora no pudo lograr, dentro de una escala mayor, que las
reformas agrarias orientadas hacia el mercado permitan a una significativa parte de la
población optar por un mejor acceso a la tierra y consecuentemente contribuyan a la
solución de los problemas de tenencia. Actualmente, grupos de campesinos sin tierra
originana protestas y toman acciones más militantes, que incluyen por ejemplo la
invasión de tierras. Si la tendencia actual de inseguridad legal persiste, y los conflictos
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sobre el uso de los recursos empeoran, se impedirían actividades, como por ejemplo la
inversión extranjera, que pueden aportar al desarrollo económico y social.
En países asiáticos se cuestiona la problemática de tenencia de la tierra en una forma
diferente. En este punto se plantea la pregunta, si la legislación agraria y los sistemas
de tenencia de la tierra serán adecuados para los procesos socioeconómicos de
cambio que están ocurriendo de manera acelerada en los países asiáticos. Reformas
agrarias redistributivas ocurridas posteriormente a la segunda guerra mundial, han
demostrado ser efectivas y la base del „milagro asiático oriental“. No obstante, existe
aún una necesidad urgente de mejorar los instrumentos de administración de tierras y
de desarrollo agrario para por ejemplo, dar abasto a los problemas del medio ambiente
de las economías de rápido crecimiento de Asia sudoriental. Proyectos incompletos de
reforma agraria y de tenencia de tierra ponen en peligro además de la productividad
agrícola, la estabilidad política.
Especialmente en Asia se reduce el tamaño de la finca debido a la presión poblacional
y a las regulaciones de herencia. Mientras tanto se ha llegado al punto de que
aproximadamente tres cuartas partes de todas las explotaciones agrícolas carecen de
suficiente tierra para sustentarse. ¿Cómo se pueden proteger inversiones a largo plazo
y el recurso suelo, si los intereses en la agricultra están desapareciendo y si el acceso
a ingresos y no acceso a tierra es la demanda del futuro?. ¿Cómo puede el registro de
parcelas en posesión privada asegurar a nivel nacional incentivos a la producción y
manejo sostenido de tierras, si no se da suficiente cuidado a los derechos habituales
existentes, capacidades locales de acción colectiva, o a la necesidad de
descentralización?. ¿Existe una política agraria que pueda dar soluciones a la
dramática conversión y/o ocupación de tierras así como a nuevas funciones asignadas
a la tierra (inversión a prueba de inflación para la vejez, recreación y como un bien
ecológico)?.
La crisis global en la tenencia de la tierra ha alcanzado mientras tanto a Africa, lo cual
coincide con cada día más campesinos sin tierra, tenencia insegura y expulsión. En
parte, conflictos sobre la tierra y recursos complementarios a ella, como por ejemplo, el
agua también originan enfrentamientos locales agrarios alarmantes y en parte
violentos, a veces escalando hasta guerras civiles. La tragedia real ha sido el fracaso
completo de las naciones en establecer sistemas de tenencia de tierra funcionales para
toda la población, incluyendo mujeres, nómadas y semi-nómadas, usuarios del bosque,
etc. La mayoría de los gobiernos aún ignoran la interconexión entre leyes legales y/o
tradicionales y vacilan entre experimentos semi-feudales, socialistas y capitalistas, con
bocetos de legislación importada. Éstos carecen del reconocimiento de la importancia
de un sistema legal de orden agrario, además que calculan mal los costos de un marco
regulador y legal mínimo, como también, permiten corrupción y toma de tierras por las
nuevas y viejas élites.
En las economías de transición, la población rural teme los diferentes riesgos que
conllevan el cultivo individual de la tierra y la aceptación del riesgo con relativa
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seguridad, dentro de las antiguas fincas colectivas de propiedad del Estado. Algunos
entes de toma de decisiones se encuentran anciosos sobre la acumulación de la tierra
y especulación de las nuevas élites basadas en áreas urbanas. Aquellos, directamente
afectados por el abandono del Estado, cuestionan aún más que los consejeros
extranjeros, si la propiedad privada es realmente el catalizador para el acceso al
crédito, inversiones y producción coherente con el medio ambiente.
Un marco legal rígido, incompleto e incoherente, como consecuencia de un asesoría
esquemáticamente rígida en política, crea, al inicio del proceso de transformación, un
vacío institucional e incertidumbre legal que reduce la inversión en la tierra. ¿Cuánta
restitución de tierra expropiada es posible y cuáles indemnizaciones son económica y
políticamente viables en vista de limitaciones fiscales y de un peligro de nuevos
conflictos sociales?, ¿Cuáles sustitutos puede ofrecer la política agraria a los antíguos
miembros, para compensar la pérdida de las funciones ecónomicas y sociales de las
cooperativas?.
La teoría neoclásica hace un llamado a una política de precios correctos, en
condiciones de distorciones en el mercado de tierras. Estos precios correctos de
mercado serán el punto de partida para proveer incentivos de inversión a largo plazo,
incremento en la producción alimenticia y uso eficiente de la tierra. En aquellos lugares
donde los derechos de propiedad no están claramente definidos, donde existen
millones de campesinos sin tierra, ocupantes ilegales y refugiados que carecen de
acceso a crédito, los consejos de esta política tienen sus limitaciones.
El neo-institucionalismo económico demanda con derecho, el establecimiento de
regímenes de tenencia de tierra (y/o recursos naturales) basados en derechos de
propiedad individual y comunal claramente definindos, así como también, un marco
legal y regulador. Pero ésto no es fácil de implementar; ya sea en una aldea dominada
por un terrateniente en la India, en un sistema de tala y quema en Laos, en las favelas
de Sao Paolo, en pasturas en el Sahel o en cooperativas de la antigua producción
socialista en Rusia o Alemania oriental, a manera de ejemplos.
4. Modelos y conceptos de tenencia de la tierra
La tierra es mucho más que un factor de producción o un bien económico: personifica
otros valores como patria, tierra de anhelo, base para la supervivencia y un prerequisito de libertad individual.
Es además, un objeto agravado con impuestos y
deseado por gobiernos y grupos de interés; es un instrumento de poder y dependencia,
una causa de conflictos y guerras. Esta interpretación social de tierra es actualmente
reevaluada en el contexto de reformas de mercado y globalización, en vista de su
responsabilidad social y en el marco de cambios estructurales de amplia escala en
economías post-industrializadas y en vías de industrializarse.
Los sistemas de tenencia de la tierra están basados en valores y normas que no
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pueden ser separados de su contexto social y cultural. Por lo mismo, este estudio
está basado en cuatro principios que a su vez sirven de pautas para evaluar sistemas
existentes de tenencia de tierra y reformas:
1. Seguridad constitucional
2. Constitucionalidad del Estado
3. Participación política de la población en asuntos agrarios
4. Definición de propiedad en sistemas de economía de mercado.
Seguridad en el cumplimiento de la ley, tanto público como privado, es la precondición crucial para calcular riesgos en el proceso de toma individual de decisiones.
Esto comprende una legislación que es inequívoca, clara y digna de confianza, así
como predecible en la transferencia y uso de la tierra, en la ejecución de exigencias
legales de tierra en disputa y en la limitación y predictabilidad de acciones
gubernamentales.
La constitucionalidad del Estado comprende el respeto a la constitución y derechos
humanos y la división de los poderes del Estado. Esta constitucionalidad del Estado
se basa en un sistema de independencia parlamentaria, ejecutiva y judicial, así como
en el respeto por los sistemas legales autóctonos. Tal como la experiencia histórica en
Europa claramente lo demuestra, una discusión pública de reformas en la legislación es
crucial para la aceptación general de un nuevo sistema de tenencia de la tierra.
Sin la participación de todos aquellos afectados por cambios en los sistemas de
tenencia de la tierra, las instituciones indígenas y el conocimiento local no podrán
integrarse dentro del proceso de cambio (reforma), ni podrán obtener una aceptación
abundante y legítima por parte de la población. Mayor participación tiene que ir
acompañada con la decentralización y una mayor aplicación de los principios de
subsidiariedad. Únicamente una participación de este tipo puede garantizar que las
reformas legales reflejen la complejidad de las existencias económicas e
interrelaciones sociales.
En el pasado la definición de propiedad fue considerada como la diferencia
fundamental entre las economías de mercado y las economías centralmente
planificadas. Desde el punto de vista legal, el concepto de propiedad debe ser
universalmente definido, no puede unicamente referirse a diferentes sujetos, como
personas individuales, Estado, comunidades o Fundaciones. La propiedad debe estar
abierta a todos los participantes del mercado, que por supuesto también incluye al
Estado mismo. Por consiguiente, propiedad no debe ser en ningún momento
confundida con privatización. Este concepto de privatización se refiere únicamente a
una forma de transferir tierra entre diferentes personajes, como en este caso, del
gobierno a privados. Propiedad puede ser transferida únicamente en conjunción con
otros miembros de la ley, como ley contractual, ley familiar y de herencia, derecho de
impuestos y derecho de uso de aguas. Propiedad privada no debe de conducir al fin de
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las actividades del Estado ya que la propiedad de la tierra está sujeta especialmente a
obligaciones sociales generales y restricciones (responsabilidad social de la
propiedad en la ley básica alemana, §14,2).
No obstante que una gran variedad de sistemas de tenencia de la tierra se pueden
encontrar en países contraparte, todos ellos pueden reducirse a cuatro tipos ideales
de regímes de propiedad: a) propiedad privada, b) propiedad estatal, c) propiedad
común o comunal, y por lo menos en teoría, d) sistemas de acceso abierto. Este
documento discute ideas claves y principios, así como instituciones, beneficios y costos
sociales. También, hace referencia a problemas inherentes de las fallas de mercado,
Estado y política.
Tenencia de la tierra tiene que ser vista siempre en un contexto amplio de todos los
recursos naturales con utilidad económica. El estudio por lo tanto, considera las
interdependencias entre tenencia de la tierra y otros recursos naturales, como aguas,
pasturas y bosques. En este sentido, se considera apropiado emplear un término más
amplio de tenencia de recursos y no sólo el de tenencia de la tierra.
Las mujeres se encuentran en una posición legal inferior en comparación a los
hombres en referencia al acceso a la tierra y uso del suelo. Ellas muchas veces
pueden ejercer únicamente derechos secundarios, como por ejemplo acopio de leña,
frutas y pasto para ganado. La carencia de tierra entre madres solteras, se incrementa.
En registros, éllas se encuentran en desventaja comparativamente a los hombres, ya
que muchas veces únicamente el jefe de familia puede ser aceptado e inscrito en el
registro. Por la misma razón con frecuencia pierden sus derechos sobre la tierra luego
de un divorcio o en caso de muerte del conyugue. En disputas legales, sus postulados
no son fáciles de llevarse a cabo. En procesos de transformación o posterior a un
ajuste estructural, las mujeres son las primeras en perder sus trabajos, frecuentemente
sin acceso a tierra para sobrellevar su vida. A pesar de todo, las mujeres no están
dispuestas a aceptar el rol pasivo de ser víctimas de discriminación en derechos sobre
la tierra y están comenzando a formar alianzas para comprar o arrendar tierra.
La controversia persiste sobre el asunto de la efectividad y/o limitaciones económicas,
sociales y ambientales de sistemas autóctonos de tenencia de la tierra y sus
regulaciones. De esta manera, se convierte el proveer apropiadamente principios de
tenencia de la tierra a indígenas, en medio de un proceso rápido de cambio, en uno de
los retos más grandes para cada país en su política agraria, así como para la
cooperación al desarrollo.
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5. Sistemas de tenencia de la tierra - lecciones del pasado,
retos para el futuro
Sistemas de tenencia de la tierra y bases para la producción:
interacción y conflictos
El incremento en los problemas sociales y ambientales son la causa principal de
cambios acelerados (en su mayor parte no planificados) en los sistemas de tenencia de
la tierra con sus respectivos elevados costos sociales y económicos. Campesinos
marginados y desesperados de obtener tierra no pueden practicar sistemas
sostenibles de uso de la tierra, lo que a su vez resulta en erosión progresiva, pérdida
del valor de la tierra y una mayor presión sobre la tierra. Una legislación incierta y
cuestionable previene medidas efectivas de conservación de recursos a largo plazo,
como reforestación en países africanos.
La rápida transformación de áreas de pastoreo en áreas agrícolas es
frecuentemente la etapa final en una destrucción completa de sistemas autóctonos de
tenencia de tierra pastoríl y de perturbamiento social y abandono de zonas áridas y
semi-áridas. Tala comercial de árboles o nuevas obras técnicas de infraestructura
agotan los bosques tropicales y obligan a la población local a explotar los recursos
madereros de una manera semi anárquica, a menudo en un conflicto abierto con la
administración estatal de los bosques. Además, la demarcación de parques
nacionales desplaza frecuentemente a usuarios locales de los recursos naturales
de esas áreas. En sectores con acceso a irrigación, se muestran además, conflictos y
tensiones por el incremento de la demanda de agua y pugnas en los derechos de
aguas. Resultado de ello se observa un uso excesivo de agua, salinificación y bajos
rendimientos.
Incremento en la escasez de tierra, cambio de uso de la tierra y
cambio estructural a largo plazo
Una población mundial creciente tiene que ser alimentada; demandas más altas en
la cantidad y calidad de productos alimenticios tienen que satisfacerse. Como
consecuencia se observa que superficies de tierra no aptas para agricultura están
siendo cultivadas y aprovechadas para producción ganadera, tales como pasturas
marginales y laderas con alta pendiente o con costos de oportunidad muy elevados;
asimismo, se explota de manera progresiva el bosque tropical lluvioso. Aparte de esto,
un área agrícola del tamaño de Holanda, tiene que ser sustituída a consecuencia de
sobreutilización o mal manejo. Con un cambio sectorial, se requiere más tierra
para asentamientos urbanos, carreteras, plantas industriales o áreas recreacionales.
Con actividades fuera de la finca y una reducción en el interés por el uso agrícola de la
tierra, es esencial para el futuro un mercado funcional de acuerdos de tenencia.
Sistemas de tenencia de la tierra, desarrollo agrícola y rural
El sistema de tenencia de la tierra es uno de los mayores determinantes del tamaño de
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la unidad de producción agropecuaria, estructura de producción, productividad, empleo
de mano de obra, así como del desarrollo económico de otros sectores rurales, como
por ejemplo, empresas de servicio.
Los agricultores minifundistas deberían desarrollar un mejor uso de su tierra para
mejorar sus condiciones de vida. No obstante, ellos se encuentran con frecuencia
restringidos por una falta de innovaciones técnicas e institucionales. Por lo mismo,
la producción de los agricultores minifundistas se reduce después de la ejecución de
planes de reforma agraria, como puede observarse en las economías en transición en
Europa Oriental.
En sociedades agrarias, la distribución del ingreso es determinada
predominantemente por la cantidad de tierra propia, que resulta en una dependencia de
pobres en ricos, desarrollandose hasta alcanzar un nivel de explotación económica. Por
lo mismo en Asia, labores en conjunto, crédito y clases de arriendo no pueden
analizarse en términos de eficiencia únicamente, sino también, en términos de equidad
e influencia entre miembros de la comunidad, como se presenta en los casos de
trabajo subordinado y dependencia múltiple.
Tenencia de la tierra y seguridad social
En sociedades agrarias, la seguridad social se deriva de una propiedad de la tierra
claramente definida y digna de confianza. Mientras tanto, en muchas regiones los
sistemas tradicionales de tenencia de la tierra se desintegran rápidamente debido a las
normas de herencia (Asia), venta u ocupación ilegal de la tierra por la antiguas élites
(Africa), o por la desintegración de las antiguas cooperativas socialistas en economías
de transición, sin una alternativa de seguridad social para reemplazarlas.
Conflictos agrarios
Además de los conflictos agrarios violentos y espectaculares, las disputas diarias de
menor trascendencia sobre el acceso o utilización del suelo, continúan existiendo. Por
ejemplo, aproximadamente 40% de los hogares campesinos en Nicaragua están
envueltos en conflictos agrarios agudos o presentes. Estos conflictos impiden un uso
eficiente y sostenible de la tierra, reducen o soterran las relaciones sociales y
económicas existentes y agravan la aversión y recelo de las personas en contra del
Estado.
Como un resultado de procesos de reformas y de una nueva formulación de prioridades
políticas reaparecen grupos de poder, ya que cualquier redistribución de poder genera
una oposición considerable y nuevos conflictos. En algunos países asiáticos y
africanos grupos militares están adquiriendo mayor poder sobre las áreas forestales;
en otros países, grupos organizados en forma de mafia se encuentran detrás del
registro de tierra urbana („lavado de tierras“). En economías de transición el antíguo
manejo colectivo de tierras es mantenido en el nuevo sistema. Para que la
cooperación al desarrollo sea exitosa, es necesario poner mucha más atención en
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estos procesos.
Reformas agrarias: un desafío inconcluso
Reformas de tenencia de la tierra, con un efecto muy profundo en la repartición de
tierra, han sido muy exitosas en Asia oriental: Corea, Taiwan y Japón. Ellas condujeron
a grandes incrementos en la producción e ingreso. Por otro lado, se encuentra una
larga lista muy bien documentada de las muchas y fallidas (con pocas excepciones)
reformas de propiedad de la tierra (reformas agrarias) y reformas de manejo de la
tierra. Entre las varias razones del fallo de reformas agrarias se encuentran los
masivos problemas en la implementación, así como los grupos de poder (o influyentes)
que impiden o se oponen con éxito a cualquier tipo de reforma.
Los mayores problemas en la implementación de las reformas son los insuficientes
recursos financieros de cada proceso, la legislación incompleta con derechos de
tierra conflictivos, la insuficiente competencia de las Agencias encargadas, la
corrupción de empleados y funcionarios públicos y los obstáculos políticos en el
proceso de formulación de política. Para lograr entender la economía política de
reformas es necesario un análisis profundo de la manera de actuar de los grupos de
interés.
Asentamientos y reasentamientos
La cooperación para el desarrollo tiene que continuar contemplando los programas de
asentamiento y re-asentamientos planificados, los cuales, entre otras, tienen como
finalidad la reducción de presión poblacional (Indonesia); la solución de problemas de
poblaciones sin acceso a tierra (Brasil, Kenya); en casos de catástrofes naturales o
guerras civiles, para generar ganancia de tierras a través de irrigación; o como
resultado de una deforestación, así como para el asentamiento de nómadas.
Proyectos de presas enormes también contienen re-asentamientos (India, China).
Además de los altos costos que involucran estos programas, sus costos de
oportunidad son a menudo estimados únicamente de manera parcial.
Abandono del Estado y economías en proceso de transición
El proceso de ajuste estructural y transformación ha sido atendido mundialmente a
consecuencia del abandono del Estado. Elementos claves en este proceso de ajuste
estructural son la privatización de tierras o su retorno a las comunidades, mercados
eficientes y funcionales de tierras y un nuevo rol para el gobierno. Estos elementos
pueden comprender por ejemplo, la disolución de fincas estatales y cooperativas de
producción en Europa Oriental y la antigua Unión Soviética, la re-privatización de ejidos
en México, los mercados de uso de la tierra en Vietman, o el reconocimiento de
derechos comunales indígenas en Tanzania.
La disolución de unidades productivas (fincas) estatales con mano de obra asalariada,
así como de las cooperativas de producción invita a una alternativa de organización en
la producción agrícola. El éxito económico y las funciones sociales de las fincas
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familiares, cooperativas autóctonas, ó de compañías agroindustriales dependen en
gran manera, de la seguridad en la tenencia de tierra, ya sea en forma de propiedad
privada o como arrendamiento a largo plazo. Esto a su vez, requiere un marco legal
complejo que incluya leyes contractuales, impuestos comunales, impuestos familiares e
impuestos de herencia.
Este marco legal, recientemente establecido, es a menudo incoherente y
sobrecargado, originado en el antíguo sistema de control y mando. De esta forma,
estas restricciones exhaustivas en los mercados de tierra, en su mayoría dan orígen a
un mercado gris con sus respectivos beneficios (sobreprecios) adicionales por el
riesgo que conllevan.
De los diferentes grupos de interés comprendidos, los favorecidos son usualmente las
antiguas élites o grupos urbanos, mientras que los menos favorecidos son en su
mayoría, mujeres que por sí gozan de poca información sobre sus derechos legales,
así como minifundistas que no puede pagar los altos costos de registro, o miembros del
antiguo sistema colectivo.
Mercados de tierra: orígenes, funciones y tendencias
La reciente tendencia sobre tenencia de la tierra resalta el rol crucial de los mercados
de transferencia de propiedad y derechos de uso de la tierra. Un mercado funcional, en
el cual la tierra puede adquirirse, venderse, arrendarse e hipotecarse, facilita la
creación de unidades productivas con un tamaño ópitmo, cambio en estructuras
agrarias, así como procesos de innovación. Factores de mercado tales como
crecimiento poblacional, nuevas tecnologías, mercados crecientes de productos,
expansión de la infraestructura y redes de comunicaciones, urbanización y reducción
del interés por la agricultura, proveen incentivos al desarrollo del mercado de tierras.
6. Política agraria: modelos y objetivos
Como ha sido demostrado con anterioridad, la tenencia de la tierra es muy compleja y
se encuentra diversamente interrelacionada. Para superar esta dificultad es
indispensable una política agraria coherente y transparente, que además sea
comprensible para la gran mayoría de la población. Esta política agraria tiene que
basarse en principios claramente definidos y debe seguir metas, por una parte
reconocidas universalmente, y por otra, con el cumplimiento de objetivos nacionales,
regionales y de un grupo especifico. Sobre la base de estos principios debe diseñarse
un conjunto de instrumentos de política válida, coherente y de largo plazo.
Políticas de tenencia de la tierra se comprende por lo tanto, como parte de una amplia
reforma política y económica, a consecuencia de la transición de una economía
centralmente planificada en una economía de mercado, de democratización y de
descentralización, o de nuevas estrategias de crecimiento con equidad. Cualquier tipo
de política agraria concebida para el siglo XXI tiene que dar cuenta de las resoluciones
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de las convenciones internacionales y reuniones cumbre sobre asuntos agrarios,
como por ejemplo, la Agenda 21, la Cumbre Mundial de Alimentación en Roma, Habitat
II, la Conferencia Mundial de la Mujer, entre otras.
Los tres pilares de cualquier política agraria racional tienen que ser: 1) eficiencia y
fomento al desarrollo económico, 2) equidad y justicia social y 3) protección del
medio ambiente y uso sostenible de los recursos naturales.
Algunos ejemplos pueden utilizarse para la ilustración de la necesidad de estos tres
pilares. Para adquirir eficiencia económica es necesario un marco legal y regulador
consistente y uniforme que asegure acceso igualitario al uso de tierra a personas
privadas y legales, a grupos de tenencia colectiva, así como también al Estado. Este
marco legal debe crear de igual manera las condiciones propicias para un cambio
estructural urbano y rural. Esto necesita mercados eficientes de tierra que a su vez
requieren un sistema de admistración de tierras funcional y adapatado a las
condiciones de desarrollo económico respectivas del país.
Para alcanzar este fín de equidad, es necesario una declaración consistente de la
responsabilidad social de la propiedad sobre la tierra, tanto la aceptación de derechos
autóctonos y secundarios, así como la legislación de asentamientos informales. Una
política agraria con estos objetivos ambientales tiene que definir el grado de
intervención del Estado en mercados de tierras para de esta manera, proteger los
intereses de las futuras generaciones y desarrollar modelos codificados de uso de tierra
claro y completo.
Política agraria orientada a los objetivos antes mencionados tiene que consolidar el rol
de los grupos a los cuales se les ha negado o han sido marginalizados hasta ahora, es
decir, tiene que ser instrumentalizada a los sectores más pobres de la población y a
las mujeres, así como generar progresos en el estatus legal de personas indígenas.
Programa de acción para la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social
(Copenhague, 1995)
Acceso mejorado a recursos productivos e infraestructura
A través de medidas como reformas agrarias, se permitirá obtener mejorías
en la seguridad de la tenencia de la tierra y mejorías en la igualdad de los
derechos de la mujer, además de la promoción de arrendamientos justos de
tierra, creación de transferencias de tierra más eficientes y adjudicación de
disputas de tierras
(UN, 1995)
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Una vez que las directrices de política agraria hayan sido formuladas y clarificadas, la
cooperación al desarrollo puede apoyar en la identificación de instrumentos
necesarios para lograr estos objetivos. El desafío clave se centra en el desarrollo y
mejora de los instrumentos existentes en los países contraparte, su adaptación a las
condiciones locales e identificación y formulación de una mejor mezcla de
instrumentos, que sea posible de adoptar, alcanzable, financieramente aceptable,
eficiente y efectiva. Principios positivos existen, como por ejemplo en Tanzania y SudAfrica, pero no obstante es necesario esperar en qué medida serán implementadas.
7. Instrumentos para la ejecución de política agraria
Instrumentos para creación e incremento de seguridad en la ley: Una legislación
agraria inconsistente, fragmentada y a veces contradictoria necesita armonizarse
especialmente si se toma en cuenta que existen casos de países con más de 2 000
leyes, decretos, regulaciones y órdenes. Esta armonización incluye especialmente, un
fácil acceso a información sobre tierra y mayor transparencia en los procedimientos
de transferencia de tierra y provisiones contractuales.
Instrumentos para administración de tierras: Una necesidad de acción) creciente en
la cooperación al desarrollo es el establecimiento de una estructura eficiente y
completa de administración de tierras a niveles centrales y medianos, ya sean a nivel
nacional y/o locales. Estas medidas son especialmente necesarias en países con un
desarrollo económico dinámico, como por ejemplo los del Asia Sudeste, Sudafrica y las
economías en transición.
Registro de la tierra y sistemas de catastro son requeridos urgentemente en áreas
densamente pobladas, en mercados activos de tierras y en estructuras con alta
diversidad social. Estos instrumentos son necesarios, sin embargo no son suficientes
para asegurar el desarrollo rural y urbano sostenible. Sus virtudes y beneficios son
mientras tanto muy bien conocidos, mientras que los riesgos y problemas enlazados
son muchas veces ignorados, ya que el registro voluntario alcanza una parte pequeña
de la población, goza de parcialidad a favor de los hombres y áreas urbanas, asimismo
los costos de mantenimiento son elevados.
El registro por sí mismo no resultará en un aumento de la producción si la tecnología o
las instituciones de apoyo no están disponibles. La interrogante en este caso particular
es cómo combinar en el futuro, sistemas económicos de registro formales (con sus
componentes de formalidad y perfección técnica) con sistemas informales (con
características de bajo costo).
En la medida que la tierra, además de su valor económico, cumple con otras
importantes funciones, los mercados de tierras en todos los países están de alguna
manera sujetos a control gubernamental. Lo mismo tiene validez para mercados de
arrendamiento de tierra. Regulaciones, como por ejemplo, la regulación de
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transacción de tierra o de derechos, puede ser una ayuda en asegurar que la tierra
agrícola permanezca en manos de agricultores y no sea comprada por terratenientes
con fines de especulación.
Actividades para modernizar la eficiencia, transparencia y funciones sociales de los
mercados de tierra incluyen entrre otras medidas: clarificar el rol de los sectores
públicos y privados, evaluar y auditar instituciones existentes de mercados de tierras,
capacitar personal involucrado en mercados de tierras reformados, así como bajar la
tasa impositiva en transferencias de tierra.
El rol de los Bancos de tierras (dirigir mercados y demarcar áreas protegidas) ha sido
ignorado hasta estos días. Su objetivo principal es hacer accesible la tierra a grupos y
objetivos específicos, como por ejemplo, para el desarrollo urbano en comunidades, o
para el control indicativo de precios de tierras, entre otros. Los Bancos de tierra pueden
desarrollarse además, como un instrumento para facilitar la provisión futura de tierra
para finalidades agrícolas específicas, para transporte, recreación o medio ambiente,
así como para trueque de tierra. Como en el caso de otros instrumentos, es necesario
un análisis detallado de los costos y beneficios que involucra, incluyendo los posibles
mecanismos alternativos.
Mercados de tierra transparentes, compensación en casos de expropiación, impuesto
sobre la tierra o sus hipotecas, requieren avalúo de tierras para determinar el valor
actual de mercado de la propiedad. En el avalúo de la tierra es necesario tener en
cuenta criterios como el régimen actual de propiedad, ubicación, expectativas de
desarrollo, lastres y riesgos específicos. Un reto más es el desarollo de métodos
sencillos de avalúo de tierras.
Instrumentos fiscales: éstos incluyen una imposición fiscal sobre la tierra (tasación de
la tierra), impuesto sobre el valor añadido (plusvalía) de la tierra, asi como impuestos y
honorarios en transacciones de tierra. El impuesto sobre la tierra (la tasación de la
tierra) puede ser una fuente importante de ingreso para las autoridades municipales y
locales. En la cooperación al desarrollo los impuestos sobre la tierra adquieren
especial importancia en el proceso de descentralización, de desarrollo comunal y en el
marco de reformas tributarias. Además de su impacto fiscal directo, puede ser utilizado
como un desincentivo en la acumulación desmedida de tierra; para proveer tierra a
diferentes finalidades (construcción, industria) o para reducir la especulación sobre la
tierra.
Instrumentos para la creación de instituciones: tanto en áreas urbanas como en
rurales, a nivel nacional, regional y local, así también como en tenencia tradicional y
moderna de la tierra, presentan las instituciones y regulaciones existentes a menudo un
obstáculo para encontrar alternativas más eficientes y equitativas. La reforma de
agencias centralizadas de tierra y la clara asignación de responsabilidades entre las
instituciones son cruciales para la exitosa implementación de cualquier política agraria
nueva.
Estas reformas tienen que incorporar modelos de integración de la
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administración local y grupos de interés involucrados, a fin de instituir una cooperación
multilateral entre los actores del sector público y privado, así como de garantizar un
control de calidad y seguridad en el uso de los fondos, incluyendo una contabilidad
extensiva, mejores sistemas con intercambio de información y redes de trabajo.
Instrumentos para un desarrollo rural agrario y de la tenencia de la tierra: un
conjunto de instrumentos, utilizados ya sea en forma separada o simultánea, ha sido
efectivamente comprobado como un apoyo en el desarrollo de la tenencia de la tierra
en áreas rurales y estructuras agrarias. A esto corresponde la “Planificación del
Desarrollo de Estructuras Agrarias” (PDEA), que es un instrumento de toma de
decisiones en coordinación con desarrollo rural regional, consolidación agraria o
proyectos de desarrollo de comunidades pequeñas en áreas con un rápido cambio
estructural. No obstante, es necesario cuestionar si éste es efectivo cuando las
deficiencias estructurales agrarias necesitan ser remediadas.
La consolidación y reajuste agrario es el más extenso y amplio de todos los
instrumentos de desarrollo de áreas rurales. Este instrumento es utilizado para eliminar
deficiencias estructurales bajo consideración de las relaciones y derechos de propiedad
existentes. La consolidación y el reajuste agrario cumplen además, importantes
funciones en programas de riego y colonización, así como en el establecimiento de
plantaciones minifundistas o proyectos de conservación de la naturaleza. Algunos
países de Asia ya han ganado experiencia en este aspecto.
La planificación del uso de la tierra se fundamenta en la idea de que el desarrollo es
un proceso que se inicia desde las bases, y por lo tanto requiere de forma
indispensable autoayuda y responsabilidad. Es una proceso interdisciplinario con el fin
de mejorar las capacidades en la planificación y en el desarrollo de actividades. Los
planes de uso de la tierra son planificados y ejecutados en primera instancia, por los
grupos a que está orientado el plan o programa. No obstante, éstos seran apoyados
por los representantes de la cooperación internacional. Cualquier implementación en la
planificación del uso de la tierra afecta los derechos de tenencia de individuos y
comunidades. A menudo, diferencias en los intereses pueden ser únicamente
reconciliadas a manera de consenso o por la aceptación y uso de reglas y normas
locales, o ya sea aplicando métodos legales, como por ejemplo el reajuste agrario.
Instumentos de administración de tierras urbanas: En áreas urbanas a menudo se
carece de información clara sobre el sistema actual de derecho en la tenencia de la
tierra. Es por eso que sistemas de información de tenencia de la tierra son precondiciones para una planificación y un desarrollo urbano eficientes. Un concepto para
el desarrollo urbano y sub-urbano es el "Desarrollo dirigido del Perímetro Urbano"
(Guided Land Development). En este concepto las instituciones del Estado
responsables de la implementacion de la infraestructura, como por ejemplo, redes
viales, sistemas de mejoramiento sanitario y urbano, ponen a disposición estos
servicios, antes de que el desarrollo urbano privado se inicie.
15
Además, es necesario muchas veces la demarcación de “Zonas de especial interés
social” con el fin de poder limitar la especulación de la tierra. Conceptos de regular y
legalizar asentamientos espontáneos en los margenes de las ciudades pueden incluir
entre otros los siguientes pasos: Iniciación de una estructura de comunicación y
cooperación entre las instituciones y los afectados, integración de los asentamientos
espontáneos en los conceptos de planificación y desarrollo urbano, una conexión de
programas de legalización y la mobilización de organizaciones propia de los afectados
y su permanente relación en la planificación, toma de decisiones y ejecución.
Comite de Planificación Rural CPR (Community Land Trust)
Un modelo de tenencia de tierra en Kenya
El CPR es el resultado de varios esfuerzos para explorar adecuadamente los
sistemas de tenencia de la tierra. Una combinación de los sistemas
africanos e islámicos tradicionales de tenencia de la tierra ha sido modificada
y ajustada a la situación local de los ocupantes ilegales de Bondeni. El
modelo de tenencia está basado en la propiedad comunal. La comunidad es
propietaria de la tierra y los miembros de la comunidad actúan como
fiduciarios sin derecho de propiedad, pero con derecho de usufructo.
Oficialmente, los derechos a la tierra son asegurados por el registro de ésta
a nombre de la comunidad. Cada propietario individual es además,
propietario de los derechos y mejoras que se hayan realizado en las tierras.
Estas mejoras, pero no la tierra, podrán ser heredadas. La tierra no puede
venderse, pero las mejoras que en ella hayan sido efectuadas, sí podrán
venderse. La tierra y el desarrollo han sido divididos. El principio básico de
este modelo es asegurar una tenencia sustentable para toda la comunidad,
que en efecto, permitirá a los individuos beneficiarse de las mejoras. Con
ello se reducen considerablente las especulaciones y fuerzas del mercado
de tierras.
(Lüthi, C., 1995)
Instumentos para la ejecución y monitoreo de procesos de transformación y de
reformas agrarias: Los procesos de reformas agrarias son usualmente parte de un
proceso amplio de reformas políticas y económicas, por lo cual requiere una serie de
instrumentos complementarios de política agraria. En el caso de una reforma de la
propiedad de la tierra es necesario identificar la estructura de propiedad actual de los
latifundios para preparar procedimientos legales de expropiación. Mientras tanto en las
reformas de administración y uso de la tierra, se requiere un apoyo a los nuevos
agricultores en áreas como por ejemplo, extensión, preparación, crédito o marketing.
Nuevos impulsos en el sensible campo de los procesos de reforma agraria se esperan
de modelos de negociación orientados por las fuerzas del mercado y controlados
por el Estado. Éstos son modelos en que el acceso a la tierra ocurre directamente a
través de los interesados en el mercado de tierras. Se formulan directivas en precios de
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tierra razonables y las autoridades locales supervisan las negociaciones, mientras que
el financiamiento es proporcionado propiamente por el mismo grupo beneficiario.
Claras regulaciones de transición han sido en muchos países subestimadas, no
obstante que son de crucial importancia para una rápida e irreversible transformación.
Esta crucial importancia salió a la luz particularmente en la reunificación alemana.
Claras disposiciones de transición son necesarias para transformar las cooperativas de
producción socialista, para garantizar la producción actual, así como para permitir las
apelaciones legales y los tribunales arbitrales.
En el proceso de privatizacion en Alemania Oriental por ejemplo, se aplicó un concepto
de tres fases: primero se inició con contratos de arrendamiento a largo plazo basados
en planes de negociación convincentes y calificación de personal; en segundo lugar, se
adquirió tierras a precios preferenciales para aquellos arrendatarios que evidencien
éxito económico. Finalmente, se efectuó la venta de tierra en forma planificada pero
cautelosa a través de mercados de tierra, subdividido a su vez, en un proceso largo
con respeto de los contratos de tenencia actuales para evitar rechazos en el mercado.
8. El rol crucial de la resolución de conflictos
Modelos de solución de conflictos agrarios, tanto formales como informales, deberán
apoyarse con el objeto de adquirir equidad e igualdad bajo la ley, en común acuerdo
con las leyes tradicionales. Muchas disputas están directamente atribuídas o tienen
sus orígenes en la exclusión de los usuarios y comunidades locales y en la ignorancia
de la existencia de instituciones autóctonas de tenencia de la tierra. Los beneficios
económicos de conflictos, ya hayan sido éstos resueltos o rechazados, son muy
difíciles de estimar. No obstante, los efectos positivos son indiscutidos, ya sea como
incentivos a inversiones, seguridad en la planificación, paz social y estabilidad política.
Los modelos existentes y normas para la solución de conflictos de tenencia de la
tierra son también sujetos de cambio rápido. Además, existe un renacimiento de
valores tales como cooperación, reputación y creencia en la investigación de acción
colectiva en el uso de pastos comunales, silvicultura social o asociaciones de usuarios
de agua. No obstante, continúa el cuestionamiento abierto de si estos nuevos (o
redescubiertos) hallazgos son actualmente utilizados en la cooperación para el
desarrollo de una manera adecuada.
En estos casos, los comités para la resolución de conflictos y el "mediador público"
(ombudsman) actúan como un árbitro reconocido para las disputas que hayan surgido
sobre todoa nivel local. Un reto para el futuro será reconocer y reconciliar
precisamente las instituciones autóctonas y los insturmentos de solución de
conflictos, con aquellas formas legales establecidas en el estado de derecho y de esa
manera sobrepasar el abismo entre estas esferas legales. A menudo el intento por las
agencias de cooperación y Organizaciones no Gubernamentales (ONG’s ) de codificar
17
y cementar la unión entre ambas esferas tiene buenas intenciones, pero pueden
terminar en reglas fijas e indiscutibles que precisamente dificultan la capacidad de
adaptación propia del derecho autóctono.
Iniciativas gubernamentales, la cooperación al desarrollo y los grupos locales de
autoayuda crean contínuamente nuevas corporaciones para resolver conflictos, o
bien, reactivan corporaciones existentes. Para aumentar su autoridad y credibilidad,
las disputas de tierra deberían mantenerse separadas del nivel ejecutivo; las
autoridades tradicionales (como por ejemplo, el ombudsman o el comité de ancianos)
deberían de tener mayor reconocimiento e incorporarse activamente. En este contexto
es deseable apoyar formas de reconciliación fuera de los tribunales.
La premisa básica de estas soluciones fuera de juicio es “solucionar antes de juzgar”.
Estos mecanismos deberían incluir discusiones de mesa redonda (de consenso) entre
los diferentes actores y grupos de interés y otros procesos de facilitación, mediación
conciliación y/o negociación.
9. Formación, investigación aplicada y sistemas de
conocimiento
Uno de los objetivos fundamentales de los programas y proyectos del ámbito de trabajo
de la tenencia de la tierra es intercambiar experiencias y diseminar conocimientos:
El perfíl de los expertos de largo y corto plazo que trabajan en asuntos agrarios se
encuentra actualmente en discusión: un punto de vista puramente técnico conlleva a
una situación sin solución. Se necesita un entendimiento amplio de los procesos de
aprendizaje que son extremadamente complejos; los distintos puntos de vista e
intereses de los participantes, así como aspectos interdisciplinarios. Seminarios de
creación de conciencia para vislumbrar la problemática son necesarios para expertos
de cooperación técnica y financiera en agencias del desarrollo y en países contraparte,
así como para las personas que se encuentren en la posición de toma de decisiones en
estos países.
Las medidas de formación y cursos de adiestramiento no deberían estar
restringidas únicamente al más alto nivel académico (por ejemplo, programas de
maestría y estudios de doctorado, en las Universidades de Cambridge, Göttingen,
Madison o Marburg).
Estos cursos también tienen que desarrollarse para
administradores de tierra a nivel medio. Los modelos de entrenamiento se deben de
ofrecer a la administración de tierras y peritos jurídicos del nivel medio de toma de
decisiones. Acá las medidas de entrenamiento tienen que incluir administración de
tierras (avalúo de tierras, tasación de la propiedad y honorarios, procedimientos de
registro, técnicas de planeamiento), efectos de cambios estructurales (mejoras en las
estructuras agrarias, regulaciones internas de transición), resolución de conflictos y
mediación, certeza en la ley y complementacion en educación y adiestramiento, etc.
18
Investigación agraria aplicada: en muchos países contraparte, se necesita mejorar y
expandir las capacidades de investigación aplicada en varios campos. Estos países
deberían recibir apoyo para fortalecer sus capacidades de investigación, como por
ejemplo, a través de nuevas formas de cooperación. No obstante que muchos
problemas de tenencia y uso de la tierra son específicos para el pais respectivo, es
posible identificar muchos aspectos centrales que son comunes para varios países. Por
ejemplo, fomentar el desarrollo de conceptos de políticas agrarias, superar el proceso
de abandono estatal y de privatización, conflictos en el uso de la tierra y enfoques
innovadores para la solución de conflictos, efectos de los cambios estructurales,
reformas agrarias asistidas por el mercado, problemas agrarios de género,
descentralización de la administración de la tierra, así como incremento del desempeño
de las instituciones de transferencia de tierra.
Integración de la brecha entre el conocimiento indígena e investigación científica:
hasta el momento el conocimiento científico por sí mismo, no ha contribuído
suficientemente al desarrollo sostenible, en particular al nivel local, ya que el
conocimiento indígena ha sido subestimado en una forma sistematica. La combinación
de estos medios incluye la incorporacion de información tradicional en leyes primarias y
secundarias en la experiencia de uso de la tierra. Los métodos desarrollados tienen
que tomar en cuenta la información, la sensibilidad y la confiabilidad, como por ejemplo,
las limitaciones de tierra tribal, los sitios ancestrales, sitios indígenas y los nombres de
los lugares.
10. Nuevas áreas de cooperación y perspectivas
Instituciones bilaterales y multilaterales, pueden jugar un rol activo, en estrecha
cooperación con las entidades nacionales en asuntos agrarios, para ejecutar una
nueva política agraria, si es que estas instituciones internacionales se sienten ligadas a
los siguientes
principios: aceptar la autonomía de los países contraparte,
establecimiento de un consenso de los países donantes en los principios de una
política agraria nacional, compartir información y redes de trabajo entre todos los
participantes, acuerdos en los compromisos y en los modelos complementarios de cofinanciamiento, incorporación exhaustiva de los expertos locales y promoción de
cooperación local e internacional (expertos, capacidad de entrenamiento e
investigación).
Nuevas formas y áreas de cooperación deben iniciarse con una mejor coordinación
de los países donantes. Esto está relacionado con el “ownership principle” en el
proceso de desarrollo. Es decir, las reformas sostenibles son únicamente posibles
cuando se llevan a cabo en cooperación con el país contraparte. Un país únicamente
puede aceptar una política agraria completa y aceptada, y no así un surtido de políticas
apoyadas por diferentes países donantes.
Dentro de la comunidad donante, se requiere de un ajuste entre la cooperación
19
técnica y financiera. Aquí, se requiere de una apertura a modelos de cooperación
entre el sector público y privado, especialmente, en vista de los elevados costos de un
sistema de administración de tierras. Asimismo, se requieren nuevos modelos para
lograr una mejor integración de expertos nacionales de cooperación al desarrollo en los
países contraparte, así como en la creación de un nuevo concepto de “red” entre la
cooperación al desarrollo, ONG´s y el sistema de las Naciones Unidas, instituciones de
educación e investigación, pudiendo culminar dicho trabajo en iniciativas
internacionales específicas.
Una política agraria ideal no es la panacea para todos los problemas mayores en un
ambiente natural y socioeconómico, rápidamente cambiable y con impactos elevados
en los sistemas de tenencia de la tierra. Entonces se puede cuestionar, cuáles son las
proyecciones y en particular, cuáles son los desafíos para el futuro.
•
Nuevos y diferentes modelos de uso de la tierra continuarán surgiendo. Por lo
tanto, la tenencia de la tierra debería considerarse como parte de un sistema
completo y amplio de manejo y política de los recursos.
•
El uso de los derechos de uso de agua que está usualmente relacionada a la
tenencia de la tierra, requiere una atención especial.
•
Ocupación múltiple ganará rápidamente importancia, por lo que esto hace un
llamado al activo desarrollo de política regional, muy por encima de los problemas
de tenencia de la tierra.
•
Transparencia en todos los asuntos agrarios y una mejora en el acceso a
información son necesarios.
•
El empleo no agrícola no reducirá suficientemente los conflictos agrarios. Esto
incrementa la demanda de mecanismos innovadores para resolver conflictos
agrarios.
•
Considerado esencial, la descentralización no es un fin por sí mismo.
focalización no debería limitarse a niveles básicos, ya que los problemas
tenencia de la tierra no se limitan a un nivel regional o local. El principio
subsidiaridad deberá aplicarse en el establecimiento de instituciones
organizaciones.
•
Como se enfatiza en el Reporte Mundial del Desarrollo de 1997, el rol del Estado
tiene que ser redefinido. El gobierno necesita jugar un rol mucho más conciente y
activo sobre los mercados de tierras.
•
Las naciones se encuentran cada vez más sujetas a las políticas y directrices
internacionales, tal y como se establece en el proceso del UNCED.
•
La búsqueda de un marco adecuado de intervención del Estado para un país
La
de
de
y
20
específico es un proceso de aprendizaje donde la cooperación al desarrollo, en el
mejor de los casos, puede abreviar el proceso de prueba y error.
•
Una evaluación final de la reforma de la tierra orientada por el mercado,
necesita aún ser realizada.
Esto sitúa la interrogante de una apropiada
interrelacion de las políticas para las reformas, incluyendo redistribución, empleo
y/o política social.
•
Para la protección futura de los derechos autóctonos es necesario elaborar
muchas más capacidades innovadoras y activas.
•
Una armonización más extensa y sostenible de diferentes enfoques de los
países donantes es un objetivo, en su derecho propio, que conserva en mente los
principios dados en las conferencias de las Naciones Unidas de la década pasada.
Por lo tanto, cualquier marco de referencia debe de ser trabajo progresivo. Sus
resultados y sugerencias tienen que ser críticamente analizadas, revisadas y
reactualizadas continuamente.
Para mayor información
Información más detallada y actualizada puede ser obtenida de las siguientes fuentes:
• La publicación, “Tenencia de la Tierra – Marco de orientación para la Cooperación al
Desarrollo” (247 pág. y un CD-Rom) está disponible en alemán e inglés en la GTZ.
• 20 estudios de caso de la GTZ, como base de esos Marcos de orientación están
disponibles en CD-ROM
Importantes aspectos relacionados con la discusión de la tenencia de la tierra, están
documentados en los procedimientos de las siguiente conferencias internacionales
apoyadas por la GTZ:
• OSS/ECA/GTZ (ed.). Asuntos de Tenencia de la Tierra en el Manejo de Recursos
Naturales (Taller Sub-regional en Addis Ababa, 11 al 15 de marzo de 1996), Paris.
• BPN/GTZ. Taller internacional en la implementación de Tierra Rural, Indonesia
del 3 al 5 de Octubre de 1995.
• UCT/GTZ/FILSA. Conferencia Internacional en el Desarrollo de Tenencia de la
Tierra en Sudafrica, Capetown del 27 al 29 de enero de 1998.
Las informaciones más actuales sobre actividades de desarrollo de tenencia de la tierra
están disponibles en las siguientes Páginas de internet: http://www.gtz.de/lamin/
21
Para mayor información por favor comunicarse a :
GTZ
Willi Zimmermann
fax: +49 6196 79 7153
Tel.: +49 6196 79 1311
e-mail: [email protected]
Agencia Alemana de Cooperación Técnica para el Desarrollo (GTZ)
Como una compañía que es propiedad del Estado Federal, el mandato de la GTZ es de
ayudar a incrementar las oportunidades humanas y estabilizar los recursos naturales
que sostienen toda la vida.
La GTZ apoya una diversidad de proyectos en 135 países con expertos técnicos y de
manejo. Los servicios de la GTZ incluyen:
•
Servicios de asesoramiento para planificación, ejecución y evaluación de proyectos
en países contraparte
•
Empleo y provision de expertos
•
Entrenamiento y actualización de expertos cooperantes
•
Planificación técnica y búsqueda de materiales y equipos
•
Otorgamiento y liquidación de contribuciones financieras
La GTZ se articula con otras organizaciones de cooperación al desarrollo para obtener
una complementaridad de recursos y conocimiento del sector internacional privado e
instituciones técnicas del sector público, para con ello obtener el mejor resultado en los
proyectos de cooperación.
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