Un marco analítico para entender la corrupción

Un marco analítico para entender la corrupción
Aporte de los ciudadanos en la lucha contra la corrupción
y el mejoramiento de la gestión pública
El control fiscal hecho por ciudadanos:
experiencias exitosas
Los riesgos de corrupción en las entidades
y dependencias públicas departamentales
La recuperación del patrimonio público
Informe
Especial
Un marco analítico para
entender la corrupción
Gabriel Misas
Mónica Oviedo
Andrea Franco1
Introducción
E
n los últimos quince años un fenómeno viejo como era la corrupción en el sector público, poco estudiado hasta ese momento, surge a la luz
pública y se convierte, repentinamente,
en el foco de atención de académicos,
del mundo político y de los organismos
multilaterales de crédito (Banco Mundial2, Fondo Monetario Internacional,
Banco Interamericano de Desarrollo). La
pregunta que surge, inevitablemente, es
la indagación acerca de las razones por
las cuales se desencadena un súbito interés por un fenómeno presente de tiempo atrás y sobre el que los diferentes actores involucrados en su discusión actual
(académicos, políticos, altos funcionarios
de los organismos multilaterales y los
medios de comunicación de masas) tenían algún grado de conocimiento.
8
......
3 0 7
1 El presente documento hace parte del documento final del proyecto COL/03/025
CO 010204, denominado: Diseño y aplicación de instrumentos, metodologías y mecanismos para disminuir la corrupción en
la administración pública en Colombia, con
un sistema periódico de medición, financiado por la Embajada de los Países Bajos
y con la colaboración del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo y la
Contraloría General de la República. El
documento completo será publicado con
el título: "Lucha Anticorrupción en Colombia: teorías, prácticas y estrategias" por
la CGR, próximamente.
2 En algún momento los funcionarios del
Banco Mundial tenían prohibido hablar de
corrupción. Ver: Peter Eigen (2004), Las
redes de la corrupción: la sociedad civil
contra los abusos de poder, Bogotá, Planeta Colombiana.
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A nuestro modo de ver, tres factores determinan que el fenómeno
de la corrupción política haya pasado a un primer plano:
El papel dominante que ha alcanzado la Escuela de Chicago
dentro del campo de la economía
nal subalterno de los servicios públicos, tenidos como responsables de todas las ineficacias y de todas las rigideces"3.
Fin de la Guerra Fría
Ésta Escuela se caracteriza por: a) la creencia en el poder de la teoría
neoclásica de los precios para explicar la conducta económica ob- La Guerra Fría dio lugar a la consolidaservada, y b) la eficacia del libre mercado para asignar los recursos y ción de verdaderas cleptocracias en aldistribuir el ingreso. Correlativo al segundo punto, está la
creencia en minimizar la acción del Estado. Acorde con
estos principios, el Consenso de Washington, marco operativo del corpus teórico-ideológico desarrollado por esta escuela, y generalizado al campo de la economía en los años
ochenta, plantea entre otros aspectos: a) reducción del tamaño del Estado; b) la privatización de las empresas públicas y de muchos de los servicios prestados por el Estado
(educación, salud, seguridad, etc.); y c) la desregulación de
muchas actividades. Programa que tiene como propósito "la
demolición de la idea de servicio público". Lograr este propósito requería, en primer lugar, tematizar y problematizar
la corrupción pública como un fenómeno inherente a la
existencia del Estado, el cual es ajeno al mundo privado de
los negocios, de forma tal que la minimización de la acción
del Estado conllevaría ipso facto la reducción de los niveles
de corrupción. Concepción ideológico-política que ignora,
de una parte, que la corrupción es un fenómeno extensivo
Hernando Vergara.
tanto al sector privado como al público y, de otra, que la
corrupción en el sector público es imposible sin una activa
participación del sector privado.
gunos países del hemisferio sur. Regímenes autoritarios, aliados de las poDiscurso que a través de los medios masivos de comunicación (mass- tencias occidentales en su lucha contra
media) se presentó "…asociando la eficacia y la modernidad a la el bloque soviético y sus aliados en el
empresa privada y el arcaísmo y la ineficacia al servicio público; se Tercer Mundo, recibieron el aval de didesea sustituir por la relación cliente, supuestamente más igualitaria chas potencias en su calidad de aliados
y eficaz, la relación con el usuario y se identifica la "modernización" privilegiados en zonas geopolíticas sencon la transferencia al sector privado de los servicios públicos más sibles. El apoyo político, económico, direntables y la liquidación o el constreñimiento (castigo) del perso- plomático y, en ocasiones, militar, les
permitía a estos regímenes perpetuarse
en el poder y establecer sistemas
cleptocráticos. Tal fue el caso de Mobu3 Pierre Bourdieu, La Misère du Monde, Paris, Seuil, 1993 pág. 193
tu Sese Seko (Zaire)4, Alfredo Stroess4 El gobierno de Zaire en varias ocasiones habría recibido el apoyo de con- ner (Paraguay), Anastasio Somoza (Nitingentes militares de Francia, Bélgica y USA para enfrentar rebeliones, caragua), Suharto (Indonesia), los
militares y guerrillas, y demás acciones de descontento popular.
Duvalier (Haití), o la serie ininterrumE C O N O M Í A
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pida de los militares que se rotaban en el poder en
Nigeria y Pakistán. El fin de la Guerra Fría, con los
cambios en la correlación de fuerzas en el escenario
internacional, dio lugar a que tan incómodos aliados
perdieran pertinencia y, por el contrario, se convirtieran en un lastre. Bajo las nuevas circunstancias, estos
regímenes perdieron los apoyos de que gozaban en
plena Guerra Fría, lo cual permitió el desencadenamiento de dinámicas internas que terminaron, no sin
grandes luchas, por eliminar dichos regímenes.
hecho que la corrupción se ignorara en algunos países,
especialmente en las economías con planificación centralizada. Actualmente, el mayor acceso a la información y el incremento de los gobiernos democráticos y
de la libertad de prensa, han creado un ambiente en el
que hablar de corrupción no es un tabú. En este entorno
se han creado iniciativas y organismos especializados en
el control y divulgación de la corrupción, incrementando el interés de la comunidad internacional en el tema.
Se destaca el creciente papel de las ONG, tales como
Transparencia Internacional, que han generado un moviUna mayor valorización política
miento de divulgación y diseño de estrategias anticorrupde la población
ción. Además, los trabajos empíricos de las instituciones
financieras internacionales han llamado la atención sobre
Íntimamente ligado al fin de la Guerra Fría está el acce- los costos económicos de la corrupción.
so de un mayor volumen de población a formas más
democráticas de gobierno. En todas partes del mundo, No obstante, la existencia de un mayor volumen de
cada vez con más vehemencia la población reclama sus información no garantiza que la corrupción sea más
derechos en el ámbito político, social y económico.
fácil de detectar. La "Era de la Informática" filtra las
posibilidades de acceso a la información a una parte
El fin de las cleptocracias y una mayor apertura política de la sociedad, y puede constituir un obstáculo para el
en buena parte del mundo en desarrollo, necesariamen- control y detección de los actos corruptos. Por ejemte terminó por poner en primer plano el escrutinio del plo, el sistema financiero electrónico actual y los pamanejo de los recursos públicos en dichas sociedades. raísos fiscales6 ofrecen los incentivos para que los
Tarea imposible de llevar a cabo
bajo los regímenes autoritarios.
La falta de información, o la renuencia a hablar de estos temas,
De manera paradójica confluhabía hecho que la corrupción se ignorara en algunos países,
yen, en la tematización y proespecialmente en las economías con planificación centralizada
blematización del fenómeno de
la corrupción en el sector público, un discurso ideológico
centrado en la "demolición de la idea de servicio públi- 5 Tanzi Vito, Corruption Around the World: Causes,
co" y dinámicas políticas y sociales que demandan un
Consequences, Scope, and Cures, En: IMF Staff Papers Vol.
45, No. 4, International Monetary Fund 1998; Glinn Patrick
mayor acceso a los derechos políticos, económicos y
et. al (1997), The Globalization of Corruption, En: ELLIOT
sociales y, en consecuencia, están interesadas en el esKimberly. (ed.) (1997) Corruption and the Global Economy,
crutinio del manejo de los recursos públicos y en la
Institute for International Economics, Washington, D.C.
reivindicación de la idea de servicio público.
Otros factores que explicarían la atención sin precedentes que ha generado la corrupción desde la década de
1990 han sido expuestos por algunos autores 5, entre los
cuales vale la pena destacar:
Mayor acceso a la información: la falta de información, o la renuencia a hablar de estos temas, había
10 ......
6 Los recursos altamente móviles son utilizados para: 1) realizar especulación financiera, 2) evitar los controles
cambiarios; y 3) pagar sobornos. Por esta razón no se
puede argumentar que todos los recursos en los paraísos
fiscales son producto de actos punibles y en esto radica la
necesidad de encontrar mecanismos adecuados para controlar el sistema financiero global. Los paraísos fiscales
existen por el interés de los grupos de poder para alcanzar
una mayor flexibilidad en las economías internas.
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agentes de la Gran Corrupción mane- Consenso de Washington (privatización, desregulación y descentrajen los recursos producto de ésta, de lización), que tenían, entre otros objetivos, combatir la corrupción y
forma tal que sean difíciles de detectar. mejorar la eficiencia de la administración pública de los países en
desarrollo, no ha logrado su cometido. Una buena parte de los proLa globalización: la globalización ha cesos de privatización se han llevado a cabo en forma corrupta. Los
puesto en contacto a individuos de paí- activos del Estado se han transado por una fracción de su valor y se
ses con poca corrupción con aquellos han hecho a favor de aquellos cercanos al régimen (por ejemplo, la
donde hay corrupción endémica. Ello banca mexicana, las telecomunicaciones en Chile o las privatizaciones
ha incrementado el interés por el
en la ex Unión Soviética, como casos más aberrantes). La
tema y por la ayuda internaciodesregulación ha permitido la apropiación de rentas
nal, en especial porque alindebidas a empresas oligopólicas y monopólicas
gunas compañías creen
en sectores claves de la economía. Muy a meque la corrupción imnudo, los organismos creados para regular las
pide algunos contratos
actividades de los monopolios naturales, ano aumenta sus costos.
tiguamente propiedad estatal, han sido captuDe igual forma, el morados por las empresas que deberían ser renopolio y poder de
guladas. De esta forma se ha presentado la
mercado de las emprepredación de la regulación por parte de grusas multinacionales y trasnacionales, que pos de intereses organizados.
controlan gran parte del comercio
mundial, han penetrado en las estruc- Igualmente, la descentralización per se no conlleva la reducción de
turas de mercado internas de cada país. la corrupción. Por el contrario, con sociedades civiles débiles, poca
De esta forma se han globalizado las independencia de los organismos de control, particularmente a niprácticas corruptas de las compañías vel regional y local, un notablato muy fuerte y prácticas políticas
centradas en el particularismo y el clientelismo, la corrupción en
proveedoras de bienes y servicios.
lugar de disminuir, en muchos países, entre ellos Colombia, se ha
La mayor incidencia del mercado: mostrado más evidente. Los incentivos para la corrupción se han
la mayor incidencia del mercado en las incrementado con motivo de los procesos de descentralización que
decisiones económicas y la necesidad de se han llevado a cabo en el marco de las políticas de ajuste estructuser competitivo han creado un entorno ral que han tenido lugar, bajo la égida de los organismos multilaterales
en el que la eficiencia es muy importante de crédito, en buena parte de los países del Tercer Mundo.
y las distorsiones que se le atribuyen a la
corrupción han generado gran atención. El papel de Estados Unidos: los hacedores de política norteDe igual forma, los procesos de liberali- americanos han argumentado que los exportadores de su país han
zación y desregulación del mercado han perdido contratos en otros países, ya sea por las leyes de éstos o
desencadenado nuevos incentivos para porque deben pagar sobornos a sus burócratas. Este tipo de argumentación ha motivado la consolidación de iniciativas por parte
que las empresas del sector pridel gobierno estadounidense, como la expedición de la
vado utilicen los procesos
Ley de Prácticas Corruptas en el Exterior (Foreign
para asegurar el monopoCorrupt Practices Act), que obliga a las empresas amelio en bienes o servicios
ricanas a abstenerse de pagar sobornos a funcionarios
que antes se encontraban
públicos
de terceros países, para obtener negocios en
en manos del Estado.
el exterior. La Ley sanciona seriamente tanto a las empresas
como a los ejecutivos de las mismas que violen las
Debe mencionarse al respecdisposiciones legales; éstas no cobijan a las empresas euroto que los postulados básicos del
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peas y de otras nacionalidades que seguirán y siguen pagando sobornos para obtener negocios. Incluso, en algunos países
europeos los pagos por este concepto –
en caso de tener éxito la negociación–,
son deducibles de los impuestos
que deben pagar las empresas.
Las empresas norteamericanas
que debieron adoptar las leyes
anticorrupción de USA argumentaron que se encontraban
en desventaja comparadas con
las empresas extranjeras al realizar contratos con los diferentes países. Esto ha llevado al gobierno de Estados Unidos a desarrollar una política activa,
denunciando la corrupción,
centrada en tres elementos: i)
una discusión en el interior de
la OCDE que culminó con una
convención contra el soborno
(1997) y un compromiso de los
Estados miembros, para que
antes de finalizar 1999, sometieran sus legislaturas a disposiciones
legales para convertir en delito el soborno de funcionarios públicos extranjeros y prohibir el reconocimiento de
los pagos por concepto de sobornos
como gastos deducibles por parte de
las empresas; ii) una activa campaña de
denuncias contra gobiernos e instituciones sospechosas de haber adjudicado contratos y licitaciones a compañías que pagaron sobornos en detrimento de firmas americanas y iii) han
comprometido a la banca multilateral
en la cruzada anticorrupción7.
Se observa, entonces, que parte de la
tematización del fenómeno de la corrupción y el creciente interés de los diferentes actores sociales por problematizar el
12
......
fenómeno, han obedecido a las dinámicas económicas
y sociopolíticas que han generado un nuevo orden mundial desde principios de la década de los noventa, especialmente ligado a la liberalización política y económica, y han conducido a que la atención se centre en el
sector público, principalmente porque a ese
interés subyace un discurso ideológico que anima a cuestionar el papel del Estado, a la vez que
promociona la virtud del mercado como
asignador eficiente de recursos, aún de los que
la sociedad considera bienes públicos.
Estudiar rigurosamente el fenómeno de la corrupción pública implica, en primer lugar, llevar a cabo una crítica a las representaciones
colectivas sobre dicho fenómeno, que son
hechas a partir de un discurso ideológico simple y simplista en el cual la corrupción está
íntimamente asociada a la existencia del Estado, como se desprende de los planteamientos, por ejemplo, de Becker o Lui8 y, en segundo lugar, construir un marco conceptual
que permita dar cuenta de la complejidad del
fenómeno estudiado.
Los conceptos y clasificaciones
de la corrupción
La palabra corrupción se usa a menudo en diferentes
contextos y para diferentes cosas. Aunque es una no-
7 Gabriel Misas, La Ruptura de los 90: del gradualismo al
colapso, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Ediciones Antropos, 2002, p.38
8 Gary Becker (1968), "Crime and Punishment: An economics
approach", en Journal of Political Economy, 76 (2), marzo-abril, pág. 169-217; Gary Becker y George Stigler, "Law
enforcement, malfeasance, and compensation for
employees", en Journal of Legal Studies, January, 1974,
pág. 1-18. Francis Lui, "An equilibrium Queuing Model of
Bribery", Journal of Political Economy, August, 1985, pág
760-781. Isaac Ehlrich y Francis Lui (1999), "Bureaucratic
corruption and endogenous economic growth", en Journal
of Political Economy, diciembre 1997, Chicago, University
of Chicago Press.
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ción fácil de aprehender, pues es sencillo reconocer
cuando un comportamiento particular denota corrupción, es difícil de precisar y delimitar, porque es
un fenómeno que tiene muchas aristas. Aún si sólo
nos concentramos en uno de sus aspectos, el económico, por ejemplo, hay muchos significados de
corrupción. Incluso, las dificultades para precisar un
concepto residen también en que los actos corruptos
suelen confundirse con otro tipo de situaciones,
como la ineficiencia, el hurto, u otros delitos. La
imprecisión en la noción de corrupción, hace que
los agentes encargados de su control tengan más
obstáculos en conseguir su objetivo central y en tomar medidas en contra de ella.
9 Véase, por ejemplo, Cheryl W. Gray y Daniel Kaufmann,
"Corrupción y Desarrollo", publicado en: Finanzas & Desarrollo, Banco Mundial, Washington D.C 1998; Vito Tanzi
(1998).
10 Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial: El
Estado en un Mundo en Transformación, Washington D.C.,
1997 pág. 116-117.
11 Pranab Bardhan, "Corruption and Development: A Review
of Issues", En: Journal of Economic Literature, Vol. XXXV,
september 1997, pág. 1320-1336.
12 Al respecto, Shahid Alam argumenta que en su definición
de corrupción política o burocrática los funcionalistas
han evitado la primera aproximación, dado que ésta depende de la capacidad de definir interés público, lo que es
fuente de una gran controversia. En consecuencia, la corrupción es frecuentemente definida como un alejamiento
de las normas de una burocracia moderna, tales como la
racionalidad, la orientación de los logros, el universalismo, etc. Aproximación que puede ser acusada de etnocentrismo, aunque debe examinarse si el desarrollo económico y político es posible en la ausencia de esas normas
burocráticas modernas. Para Alam el fenómeno de la corrupción en los países menos desarrollados no puede ser
entendido a menos que se reconozca su carácter instrumental en la apropiación de la riqueza por parte de los
reglamentadores y sus clientes. En otras palabras, la corrupción resultaría ser el fin del poder y no sólo un medio
hacia su continuidad. Véase Shahid Alam, "Anatomy of
Corruption: An Approach to the Political Economy of
Underdevelopment", American Journal of Economics and
Sociology, Vol. 48, No. 4, octubre 1989, pág. 441-456.
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La más simple y popular definición de
corrupción es la usada por el Banco
Mundial: el abuso de autoridad pública
para conseguir un beneficio privado9, entendiendo que el beneficio privado no
está limitado al beneficio individual sino
que puede extenderse a terceros, como
en los casos del familismo o el amiguismo, entre otros. Dentro de ese concepto se han incluido principalmente el
soborno y la extorsión, en los que necesariamente intervienen al menos dos
partes, y otros actos delictivos que un
funcionario público puede cometer por
sí solo, como el fraude y la malversación de fondos. En ese mismo sentido,
se ha concebido la corrupción como un
síntoma de un problema más general
de incentivos distorsionados subyacentes en la administración pública. Se afirma que la corrupción prolifera cuando
las distorsiones del régimen normativo
y de políticas dan oportunidades para
ello y cuando las instituciones para combatirlas son débiles10.
Una abundante literatura aborda el problema de la corrupción como un atributo potencial en todas las relaciones
principal-agente. En la mayoría de los
casos se refiere al uso de recursos públicos para obtener ganancias privadas,
cuando un oficial (el agente) encargado
de realizar una tarea para el público (el
principal) se compromete en algún tipo
de acto delictivo para el enriquecimiento privado, lo cual es difícil de monitorear
por el principal 11. En ese contexto, la corrupción puede ser definida como el sacrificio del interés del principal por el del
agente, o la violación de normas que definen
el comportamiento del agente12.
Otra aproximación, sugerida por Transparencia Internacional, es ver la corrup...... 13
Informe
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ción como la falta al principio de mantener distancia, por el cual los agentes deben
ser conscientes de que ningún tipo de interés ni relaciones familiares deben estar
contemplados a la hora de tomar las decisiones económicas, ya sea por parte de
actores económicos o por funcionarios del gobierno13. Una vez que se viola el
principio de mantener cierta distancia y se hacen distinciones con base en las
relaciones personales o de parentesco, surgirá, con frecuencia, la corrupción.
Ejemplos de esto son las situaciones de conflicto de intereses y el nepotismo.
Un supuesto básico es que los agentes del Estado "actúan con conocimiento,
neutralidad e imparcialidad en la búsqueda del bienestar social"14. No obstante,
este principio depende de las diferentes visiones de lo que es considerado corrupción y bienestar social. La falta de consenso con referencia al concepto de corrupción ocasiona que los agentes encargados de su control tengan más obstáculos en
conseguir su objetivo central y en tomar medidas en contra de la corrupción.
Como resulta evidente, aunque existen importantes coincidencias en las diferentes aproximaciones a la noción de corrupción, no es fácil determinar una única
definición que nos permita aprender su verdadero significado. De hecho, como ya
se mencionó, la corrupción suele asociarse con hechos o términos que no necesariamente son sus sinónimos. Por ejemplo, a veces se usan indistintamente las
palabras corrupción e ilegalidad para describir un hecho. Pero no todas las transacciones ilegales son corruptas ni todos los casos de corrupción son ilegales (como
los casos de "regalos" de los lobbystas a los políticos, o las contribuciones a
campañas políticas, o aceptar trabajos después de la jubilación en firmas privadas
que fueron objeto de supervisión por el agente, entre otros). De la misma forma,
se pueden hacer distinciones entre lo inmoral y lo corrupto. Por ejemplo, chantajear a alguien para no revelar una información que perjudica a otro se puede
considerar inmoral, pero el acto puede no ser ilegal ni corrupto. De otro lado, se
pueden pensar ejemplos de corrupción o soborno que algunas personas no verían
13 Se considera que el cumplimiento de este principio es fundamental para el funcionamiento
eficaz de cualquier tipo de organización. Por otra parte, cabe anotar que la definición de
Transparencia Internacional se refiere exclusivamente al comportamiento de los servidores
públicos y se concentra más en la corrupción administrativa que en la política. Véase
Jeremy Pope, TI Source Book 2000. Confronting Corruption: The Elements of a National
Integrity System. Transparency International, Berlín, 2000, pág. 46. http://
www.transparency.org/tilac/biblioteca/consultas/index.html
14 Vito Tanzi, Corruption, Governmental Activities and Markets, IMF Working Paper, International
Monetary Fund, Washington, D.C. agosto 1994. Citado por Jeremy Pope (2000).
La falta de consenso con referencia al concepto de corrupción ocasiona que los agentes
encargados de su control tengan más obstáculos en conseguir su objetivo central y en tomar
medidas en contra de la corrupción
14
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como inmoral (del tipo "el
fin justifica los medios")15.
El concepto de corrupción
depende de la opinión pública y los parámetros culturales, ya que se centran en
la consistencia de lo que significa el comportamiento 16.
tablecer esos incentivos es discreción de los agentes políticos, especialmente del ejecutivo. Tal tipo
de prácticas son a menudo consideradas como corruptoras del proceso político –como las campañas de los poderes políticos durante el período electoral–. Pero para Malem, los actos promocionales
-al margen de si son convenientes o no en periodos
electorales- no pueden ser asimilados a prácticas
corruptas, pues su carácter general, el hecho de
que esas prácticas sean conformes a las reglas de
juego político democrático, y su carácter público y
abierto, contrastan claramente con el carácter individual, la influencia ejercida violando ciertas reglas
y la naturaleza secreta de los actos de corrupción.
En ese sentido, para aproximarnos al concepto de corrupción es útil aclarar lo
que la corrupción no es. Nos
valemos aquí del trabajo de
Jorge Malem Seña, aprovechando la claridad de su exposición17.
2. La corrupción no debe ser confundida con un uso
desviado del poder. La desviación del poder pue1. No debe ser confundida con medide ser definida como una violación o infracción al
das estatales de carácter promocioordenamiento jurídico provocada por el ejercicio
nal. Una de las funciones que cumde potestades administrativas con fines distintos a
ple el Estado moderno es dirigir la
los señalados por el derecho. El aspecto central es
conducta de los ciudadanos también
que las autoridades administrativas se apartan voa través de técnicas de "alentamienluntaria o intencionalmente de los objetivos fijato", tratando de influir en los destidos por la estructura jurídica, lo cual puede llevar
natarios es través del fomento de
a pensar que la desviación de poder es una forma
otras acciones que hagan más atracde corrupción. Pero en la desviación del poder, la
tivas las prácticas deseadas por el Esviolación de las reglas que establecen la competado mediante el otorgamiento de
tencia para el ejercicio de las potestades adminispremios o sanciones positivas. La
trativas puede no tener por objeto la percepción
determinación del momento para esde un beneficio extraposicional para la autoridad
en cuestión. Además, existen ciertos actos de corrupción que no constituyen un ejercicio desvia15 Un ejemplo clásico es el del soborno pado de las potestades administrativas.
gado por Ludwig Wittgenstein a los agentes de la GESTAPO en Austria durante la
Segunda Guerra Mundial para beneficiar a
sus hermanas. Elster también destaca los
pagos de engrase como beneficiosos para
que funcionen mecanismos muy rígidos.
16 Michael Johnston, Public Officials, Private
Interests and Sustainable Democracy:
When Politics and Corruption Meet, en:
Kimberly Elliot, 1997.
17 Jorge Malem, La corrupción: aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos, Editorial Gedisa, Barcelona 2002, pág. 23-31.
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3. No debe asimilarse corrupción con clientelismo
político, o de otro tipo. El clientelismo es una relación diádica en la que un agente, en posición de
superioridad, utiliza su influencia y sus recursos
para dar protección y seguridad a otro agente, que
está en posición de inferioridad, a cambio de servicios, lealtades y apoyos. Aunque corrupción y
clientelismo tienen en común ser relaciones de
intercambio basada en "beneficios extrínsecos
instrumentales", en los que los lazos personales
de amistad y compadrazgo juegan un papel im...... 15
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portante, hay notables diferencias entre ambas nociones. En el clientelismo, puede que la autoridad
que se dirige a su clientela no viole ninguna función institucional o ninguna regla posicional. Además, en la corrupción no es necesaria una relación
de superioridad-inferioridad de los agentes, como
sí ocurre en el clientelismo. A ello se suma el hecho de que las relaciones clientelares suelen ser
públicas, mientras que la corrupción no.
en soborno. En muchos casos, las propinas se asimilan a la corrupción porque muchos sistemas
jurídicos establecen que el ofrecimiento, dación o
aceptación de una propina a un funcionario público con motivo de la ejecución de sus funciones
legales constituye un delito de cohecho, ya que
afecta la imparcialidad que debe caracterizar la administración pública. Es el caso de los "pagos de
engrase" o "pagos acelerador". Malem señala que,
a diferencia de las propinas strictu sensu, tales pagos suelen hacerse antes de la prestación del servicio y que pueden ser indistinguibles de, o conducir a, las extorsiones.
4. La simple recepción de regalos, de recompensas
económicas o de otro tipo, de un funcionario público en virtud del desempeño de su trabajo tampoco pueden asimilarse a la corrupción. Hay una
línea que demarca estas prácticas con los actos 6. Quien participa de un acto de corrupción no se
debe confundir con un reformador social. En ocacorruptos. "Hacer regalos constituye una práctica
siones se afirma que la corrupción cumple un pacolectiva que puede tener como objeto establecer
pel similar al que cumplen las reformas económibuenas relaciones personales e institucionales,
cas o burocráticas, especialmente en los procesos
puede ser una muestra de prestigio personal, puede modernización, cuando existe una grave
de satisfacer ciertas exigencias religiosas o puede
disfunción entre las normas jurídicas -o las reglas
constituir una forma de expresar ciertos compor18
sociales- y las necesidades de la práctica social
tamientos simbólicos" . En general, aceptar un obinnovadora. La corrupción aparece entonces como
sequio es un acto libre y cuando se regala algo no se
un remedio al burocratismo excesivo que impide
suele exigir nada a cambio. En ese sentido, un regael desarrollo económico, o como un modo de romlo no genera necesariamente una obligación de reper las prácticas clientelares que erosionan la eficatribución. Lo contrario ocurre en el caso de la cocia de la nueva burocracia. Sin embargo, quien parrrupción. El soborno crea un conflicto de deberes
ticipa en la corrupción no está interesado en
que no existe en el caso de las propinas, y subordina
modificar el sistema normativo de referencia, sea
a quien lo recibe a su donante. Mientras que el regajurídico, social o político. Tampoco el sistema moral
lo no obliga, el soborno coacciona. Y, como en el
vigente. Tan sólo busca obtener un beneficio no percaso anterior, las prácticas corruptas suelen realimitido por el sistema institucional, sin interesarse
zarse en un marco de discreción o secreto, mientras
por las consecuencias ulteriores que su acto provoque los regalos no tienen porqué ocultarse.
ca en el sistema normativo de referencia.
5. También cabe distinguir entre los actos de corrupción y el ofrecimiento y recepción de propinas. Esta delimitación conduce a construir una noción de
Las propinas son dádivas que se ofrecen general- corrupción más precisa. Puede decirse entonces que
mente a los funcionarios que ocupan los niveles son actos de corrupción aquellos que reúnen las simás bajos. En muchos casos la propina suele com- guientes características:
plementar el salario de un trabajador. Se suele entregar a posteriori de realizada una función o trabajo y el valor entregado guarda relación con el
servicio prestado. Aquí el monto es importante, 18 Syed Alatas (1990), Corruption; Its nature, causes and
ya que una desproporción entre lo entregado y la
functions, Avebury, Gower Publ., pág. 97. Citado por Jorfunción cumplida puede transformar la propina
ge Malem (2002), pág. 27.
16
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• Un acto de corrupción implica la violación de un deber posicional. Quienes se corrompen,
transgreden o provocan la transgresión de algunas de las reglas que rigen el cargo que
ostentan o la función que cumplen.
• Para que exista un acto de corrupción debe haber un sistema normativo que le sirva de
referencia. La noción de corrupción es parasitaria de un sistema normativo. Por esa razón, la
corrupción puede tener una naturaleza económica, política, jurídica o ética, o participar en
varios de estos niveles a la vez.
• Los actos de corrupción están siempre vinculados a la expectativa de obtener un beneficio
extraposicional. No es necesario que ese beneficio constituya una ganancia de carácter económico.
• Los actos de corrupción suelen realizarse en secreto, o al menos en un marco de discreción.
Aún cuando el apartamiento de las normas del sistema de referencia se practiquen ampliamente y casi nunca se sancionen, hay un cierto intento por ocultar la acción corrupta.
En conclusión, como el mismo Malem señala, "se puede definir los actos de corrupción, entonces, como aquellos que constituyen la violación, activa o pasiva, de un deber posicional o del
incumplimiento de alguna función específica realizados en un marco de discreción con el objeto
de obtener un beneficio extraposicional, cualquiera sea su naturaleza"19.
Como se puede observar, esta noción de corrupción abarca los elementos comunes de las
diferentes manifestaciones concretas del fenómeno, y es mucho más amplia que la utilizada por
el Banco Mundial y algunos autores, que sostienen que la corrupción es el uso de un cargo
público para un beneficio privado. Nótese que no hay nada en la definición más amplia, que
conduzca a la idea errónea de que la corrupción se limita sólo al ámbito de lo público.
El ámbito privado en la corrupción
Aunque lo dominante en la literatura sobre corrupción es encontrar referencias que enfocan el
concepto en el sector público, la corrupción no es un fenómeno exclusivo de los funcionarios
públicos. Si bien es cierto que la corrupción en el sector privado es menos visible para la
sociedad, eso no implica que no se encuentre presente en el mercado. Existen también otros
tipos de corrupción que toman lugar en el sector privado (por ejemplo, varias formas de soborno para saltarse la cola, usar conexiones para entrar a un club, para conseguir un trabajo, etc.).
Incluso, Susan Rose-Ackerman señala que: "la corrupción es un fenómeno que ocurre en la
interacción entre el sector público y el privado"20. Se trata de una calle de dos direcciones. Los
intereses privados -internos y externos- ejercen su influencia por medios legales para aprovechar las oportunidades de corrupción y captación de rentas y las instituciones públicas sucumben a éstas y otras fuentes de corrupción por falta de sistemas válidos de control.
19 Jorge Malem (2002), p. 35.
20 Susan Rose-Ackerman (1997), The Political Economy of Corruption, En: Kimberly Elliot (1997)
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Pero la afirmación de Rose-Ackerman,
que no desconoce la presencia del sector privado, desconoce otro tipo de corrupción que sólo toma lugar en las transacciones de mercado entre agentes
privados. En este sentido, se debe subrayar que la corrupción es un fenómeno que afecta a cualquier tipo de institución u organización, siempre y cuando
ésta esté organizada con una estructura
jerárquica determinada, en la cual los
miembros cuentan con un poder de
decisión o acceso a información valiosa,
de interés para individuos externos a ella
y cuyos incentivos difieren de los estipulados por la organización. Tanto los
incentivos como las consecuencias económicas y sociales son totalmente diferentes en el caso de la corrupción privada, en comparación con la corrupción
pública, aunque las estructuras básicas
se mantienen.
Si bien es cierto que los intereses de los
propietarios de empresas privadas y el
objetivo de obtener beneficios adicionales ofrecen mayores incentivos para establecer mecanismos de control adecuados, en comparación con las
empresas públicas, la corrupción se hace presente.
Las características propias
de las empresas privadas, tales como la capacidad para
mantener cierto tipo de información confidencial y el
fácil acceso a recursos en efectivo, hacen que el ambiente bajo el cual se llevan a cabo actos corruptos sea
menos visible que en el caso de las empresas públicas.
Algunas de las principales situaciones en las cuales
se presentan casos de corrupción en las empresas
privadas son:
• Mantener el poder de competencia monopolística:
este es el caso de las empresas extranjeras o los
grandes conglomerados económicos que pretenden conservar el liderazgo en el mercado a través
de prácticas corruptas, con la ayuda de la imposición de barreras a la entrada por medio de prácticas colusivas -con otras empresas del sector- o
con acciones individuales.
• Casos de espionaje industrial: la habilidad para proteger legalmente aspectos esenciales de los procesos de producción y diseño de las empresas exitosas
se vulnera a través de sobornos, provenientes de
sus competidores, ofrecidos a funcionarios de estas
empresas, con el interés de "vender" los secretos
profesionales, o los aspectos estratégicos que la hacen una empresa altamente productiva.
• Manipulación de procesos: la manipulación de
procesos se da principalmente al interior de la
privatización, legalización, acceso a préstamos financieros y monitoreo, en el interior de las transacciones en el sector privado. Debido a que en
todos los casos se habla de recursos escasos, y en
los cuales se llevan a cabo transacciones entre
agentes privados, se presentan prácticas de
colusión y ocultamiento de información, así
como tráfico de intereses.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la mayoría de
las transacciones económicas se realizan en el entorno de interacción entre agentes privados, ofreciendo
un amplio campo de acción para los agentes corruptos
en aras de disminuir los costos de transacción, aumentar los beneficios o imponer barreras a la entrada
de nuevos competidores.
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Informe
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Lo que se pretende aclarar aquí, es que la corrupción debe entenderse en un sentido amplio, no limitada a la
función pública. No existe ninguna razón para confinar los casos de corrupción sólo a la esfera pública, tal
como lo hacen las teorías más comunes acerca de este fenómeno. Pero, no obstante la importancia de este
aspecto de la corrupción, y debido a que el interés especial de este trabajo está centrado en la corrupción
pública y su interacción con el sector privado, este no será tema de análisis más profundo en el contenido de
la investigación.
Casos de corrupción en empresas privadas: el caso de Enron
Últimamente la proliferación de casos de corrupción privada ha sido determinante en el ámbito mundial. Casos como el de Enron21 o Parmalat son ampliamente conocidos. En el caso de Enron, por
ejemplo, la corrupción privada atacó tres puntos básicos de la política fiscal: Planes de retiro de los
empleados22: estaban basados en la propiedad de acciones de la empresa por parte de los empleados, que
no podrían ser vendidas sino hasta que el empleado hiciera efectivo su retiro –a la edad de 55 años–. Los
planes de pensión basados en la contribución de los empleados por ahorros invertidos en acciones de
la compañía se calcularon entre el 19% y el 39%, cuando se aconseja no poseer más de 10% de los
ahorros en un solo portafolio 23. No obstante, se percibían como altamente rentables para adquirir
beneficios extraordinarios. Opción de compra de acciones: es un mecanismo empleado para superar
los problemas entre el principal y el agente en el interior de las empresas. No obstante, debe señalarse
que el agente no se comportará como un stockholder ya que entre más riesgoso sea el activo, más
rentabilidad puede generar, de forma tal que en el trasfondo se encuentra un incentivo para realizar
inversiones riesgosas.Diferencias en los ingresos por impuestos y los beneficios: las diferencias entre
estos dos cálculos no sugieren la existencia de doble contabilidad 24. El eje central de estas diferencias
estuvo en determinar cuándo el activo puede caracterizarse como deuda o como acción. Las acciones
anteriormente mencionadas crearon una burbuja especulativa acerca del verdadero estado de la empresa, centrada en el tratamiento fiscal de los impuestos, a partir de comportamientos especulativos de
los agentes (rent -seekers) contra los intereses del principal.
21 Jane Gravelle, The Enron debacle: Lesson for Tax Policy, Discussion Paper No. 6, February 2003, The Urban Institute,
Washington, D.C.
22 Para Enron la participación de los fondos de retiro en acciones de la compañía correspondía al 62% (de los planes en la
modalidad de participación voluntaria de los empleados y beneficios tributarios), como se investigó posteriormente, esta
situación es común, incluso con porcentajes aún más elevados. A continuación se citan algunos ejemplos de las empresas
investigadas a raíz de lo sucedido con ENRON: Procter & Gamble (91.5%), Home Depot (72%), Mc Donald´s (56.8%) y Dell
Computers (53.4%)
23 El caso de Enron fue el más publicitado, no obstante casos como: Carter Hawley Hale (1991), Color´s Tile (1997), Lucent
Technologies (2001), Global Crossing, WorldCom , Tyco (2000). Como resultado se fortaleció la reglamentación acerca de
los planes de retiro basados en la propiedad de acciones de la compañía.
24 En lo referente al manejo de libros, las diferencias son económica y legalmente apropiadas, mientras que en otras deducciones se encontraron discrepancias económicas -no legales.
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Algunas clasificaciones de la corrupción
Es común encontrar diferentes intentos por clasificar el fenómeno de
la corrupción desde diferentes ópticas, por ejemplo, dependiendo de
su origen o de los resultados que genera. A continuación se presentan
diferentes caracterizaciones construidas a partir de la conjugación de
algunas clasificaciones presentes en la literatura internacional y de una
tipología surgida de las discusiones del equipo de trabajo.
Las grandes firmas o conglomerados económicos, por ejemplo,
interesados en obtener contratos con el Estado o beneficios
legales, ofrecen pagos a funcionarios públicos
con alto poder de discrecionalidad
de los activos del Estado, o a través del
abuso de posición dominante. Es común encontrar este tipo de corrupción
en procedimientos administrativos frecuentes, tales como la compra de implementos de oficina y la gestión de
inventarios. Estas acciones son usualmente asociadas con actos corruptos,
aunque también pueden obedecer a la
ineficiencia administrativa o ser objeto
de actividades ilícitas comunes, más
que de corrupción.
Agente privado - Agente privado: se presenta entre agentes privados como empresarios y empleados de las empresas,
que interactúan con el sector público. Se
Según los actores involucrados
desarrolla principalmente con la implantación de barreras a la entrada, por medio
Agente privado - Agente público: existen casos de corrupción en de la adopción de prácticas de colusión y
los que participan de una parte, agentes privados, tales como em- ocultamiento de información.
presarios –nacionales o extranjeros– intermediarios, lobbystas y
ciudadanos en general y, de otra, agentes públicos, funcionarios del Dependiendo de a quién afecta
Estado con las facultades, entre otras, para otorgar licencias, permisos, contratos, cargos públicos y otro tipo de decisiones políticas, Al Estado: se presenta cuando los difeubicados en diferentes eslabones de la cadena jerárquica y, por tanto, rentes agentes corruptos, cometen accon variados niveles de discrecionalidad, quienes en determinadas ciones en contra del patrimonio del
circunstancias ofrecen y/o demandan sobornos, para obtener dife- Estado a través de acciones a dolo, es
rentes tipos de beneficios de acuerdo con intereses particulares. decir cuando existe una clara intención
Este tipo de corrupción está caracterizada por relaciones de perjudicar el patrimonio de la Namonopólicas bilaterales asimétricas, es decir, por relaciones en las ción, a través de los sobornos o la toma
que una de las partes involucradas cuenta con mayor poder de in- de decisiones orientada a beneficiar a un
fluencia o con más información. La direccionalidad en la que se dan agente privado en especial.
estas relaciones depende en gran medida de si se trata de pequeña o
de gran corrupción. Por lo general, en el primer caso, los funciona- A terceros: en algunos casos, las conserios son quienes poseen el poder discrecional y están en capacidad cuencias de los actos corruptos no afectan
de demandar sobornos para acelerar procedimientos. En el segun- las finanzas del Estado, pero si a la sociedo caso, la direccionalidad va en contravía. Las grandes firmas o dad –o algunos grupos en especial –, tanconglomerados económicos, por ejemplo, interesados en obtener to en el plano económico como en el
contratos con el Estado o beneficios legales, ofrecen pagos a funcio- social. Se pueden mencionar como ejemplos, las reglamentaciones que increnarios públicos con alto poder de discrecionalidad.
mentan el precio de los servicios presAgente público - Agente público: se presenta entre agentes que tados a terceros y sobre los servicios
trabajan en la misma o en diferentes agencias gubernamentales, y públicos, la provisión de servicios de
se da principalmente en el ámbito de la pequeña corrupción. Esta salud –en especial los farmacéuticos–
relación se lleva a cabo mediante la apropiación o uso indebidos y las normas medioambientales, regla-
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mentaciones que pueden causar deterioro a la
sociedad o a los usuarios directos.
A funcionarios públicos: existen al menos tres
casos en los cuales las consecuencias de los
actos corruptos afectan a los empleados del
Estado. Primero, cuando se realizan contratos
con proveedores que no cumplen con las especificaciones y exigencias en términos de calidad y
cumplimiento, afectando el adecuado funcionamiento de la administración pública, por ejemplo, con
una dotación de instrumentos de trabajo de mala
calidad o en cantidad insuficiente. Segundo, cuando
los encargados de realizar los pagos a los funcionarios incurren en demoras con el propósito de generar mayores rentas financieras a terceros. Y, finalmente, cuando la asignación de cargos públicos, de nivel
medio o bajo, no se realiza con criterios meritocráticos sino con preferencias políticas o personales, los
funcionarios pueden ver afectada su carrera administrativa, pues se disminuye tanto su posibilidad de
ascenso como su capacidad de incrementar su ingreso, al mismo tiempo que se desincentiva la eficiencia con la que los funcionarios ejecutan sus labores en el cargo actual.
Según el tamaño
Pequeña corrupción: se presenta cuando funcionarios
públicos subalternos aceptan o demandan pagos
para agilizar o llevar a cabo trámites, para permitir
el acceso a ciertos servicios o disponer de cierta
información. Por lo regular, las personas que sufragan estos pagos ilegales son las de menos ingresos y las que carecen de capital cultural, lo cual les
impide acceder directamente a los jefes de esos
empleados y exigir sus derechos. Las reformas administrativas de los últimos años con sus procesos
de desregulación de muchas actividades, la simplificación de trámites, la menor discrecionalidad de los funcionarios y las mayores facilidades para acceder a las
oficinas de quejas y reclamos han
reducido este tipo de corrupción
sin que, por lo tanto, se haya eliminado completamente.
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La gran corrupción o la corrupción de cuello blanco: envuelve a las altas cimas de la burocracia del Estado, a la élite social y al alto mundo económico.
Sus operaciones se caracterizan por su alto grado de opacidad, son el resultado de una compleja trama de acciones legales e ilegales mediante las cuales se preparan escenarios en los
que se expiden normas, se adecuan estatutos, se
modifican leyes para que la defraudación de enormes recursos del Estado tomen visos de acciones
legales o que se permita el abuso de posición dominante sin que los organismos del Estado responsables defiendan a los consumidores. En uno y otro
caso se permite que ingentes recursos sean captados
por empresarios privados en detrimento de la sociedad y el Estado.
Según los objetivos que persiga
De reducción de costos - aumento de los beneficios:
cuando los agentes privados ofrecen pagos a los funcionarios públicos para disminuir sus costos en alguna situación dada. Comúnmente, toma la forma de
laxitud en el cumplimiento de alguna reglamentación
con el propósito de disminuir costos de transacción,
tal como el tiempo empleado en trámites, costos de
producción por cláusulas especiales en los términos
de referencia de los contratos, entre otros.
De reducción de la competencia- aumento de los
beneficios: cuando los agentes privados pagan sobornos buscando imponer barreras a la entrada de otros
competidores -impedirles o dificultarles la entrada o
impedir su participación en las licitaciones- y restringir el mercado.
La restricción del mercado y la reducción de costos
que puede lograrse con los sobornos, muchas veces
son reflejados en el detrimento de la calidad de los
bienes y servicios que estas empresas producen, perjudicando tanto los recursos del
Estado, como a los competidores que
cumplen con las normas y las disposiciones legales, y a la sociedad en general, que además debe pagar más por
dichos bienes y servicios.
...... 21
Informe
Especial
Según el espacio en que se presente
Hernando Vergara.
Ligada al aparato político: se pueden distinguir dos dimensiones de este tipo de corrupción. Por una parte, está el nombramiento de
funcionarios, en cargos de dirección, por su
pertenencia a determinado grupo político, independientemente de sus calidades personales y de sus capacidades técnicas para desempeñar el cargo. Para la selección priman más
los criterios de adhesión y lealtad al grupo
que patrocina su postulación y su permanencia está condicionada al apoyo político que le
brinde al grupo que postuló su nombre. Bajo estas
circunstancias, la lealtad de los funcionarios es mayor
con el jefe político que le consiguió el cargo, que con el
gobierno de turno o con las políticas emprendidas. Dado
que su permanencia depende de ese apoyo, el funcionario deberá ganarlo permanentemente y la forma de
hacerlo es la de crear, a partir de su cargo, las condiciones para la expansión y consolidación del grupo
político que lo patrocina. Por otra parte, este tipo de
corrupción también puede tomar lugar durante la formulación de las leyes y políticas. Entre las situaciones
que se presentan está la realización de programas, particularmente de inversión, en áreas de influencia de
ciertos grupos de interés –así choquen con las políticas generales del gobierno– y la consecución de recursos para financiar sus campañas políticas.
brados o por la adjudicación de contratos, licitaciones o permisos a aquellos
que estén dispuestos a pagar sobornos.
Si la corrupción ligada al aparato político puede entenderse como originada en
la formulación de políticas y leyes, la
burocrática puede ser entendida como
originada en la implementación de esas
disposiciones.
Para Shahid Alam, es fácil ver que esa división entre corrupción burocrática y
política no se mantiene bajo las condiciones de corrupción sistemática de los
países menos desarrollados. En esas condiciones, los políticos pueden buscar la
obtención de una parte de los ingresos
por corrupción recaudados por la burocracia. La relación entre los políticos y
los burócratas podría ser simbiótica, en
donde los políticos crean o mantienen
las oportunidades para generar ingresos
por corrupción con la seguridad de recibir una parte en el proceso25.
Según la temporalidad con que se
presente
Ocasional: en estos casos, la corrupción
es la excepción y no la regla. Se da cuando en un país se presentan casos aislados de actos corruptos, especialmente
en el ámbito de la pequeña corrupción,
asociados por lo general con la agilización de trámites, dado un entramado
burocrático altamente complejo, a través de lo que comúnmente se denominan "pagos de engrase" de la administración pública.
Burocrática o administrativa: la proliferación de instancias administrativas, todas ellas con poder discrecional para la toma de decisiones, genera una estructura propicia para la corrupción burocrática. En efecto,
los funcionarios de los diferentes estamentos administrativos pueden realizar comportamientos oportunistas en aquellas dependencias donde pueden influir en los derechos de propiedad, en los costes de
transacción administrativa o según dispongan de información asimétrica respecto de los ciudadanos. Por
Sistemática: se da cuando la corrupción
lo general, este tipo de corrupción supone casi siemes una práctica común e incluso socialpre incurrir en la violación de las normas que regulan
la administración pública, bien sea por la contratación
de personal innecesario o que no reúne los requisitos
para desempeñar los cargos para los que fueron nom- 25 Shahid Alam (1989), p. 441-456.
22 ......
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mente aceptada. En esta situación, en la mayoría de las instituciones y procesos del
Estado rutinariamente existen acuerdos implícitos entre los agentes y tácitamente
se fijan tarifas para ciertos procedimientos26. La administración pública posee un
código externo que es contradicho por prácticas internas que violan el sistema
normativo de referencia.
Endémica: se da en los casos en los que la corrupción ha permeado la mayoría de
instituciones y procesos del Estado, siendo éste captado por individuos o grupos, y en el cual la sociedad cuenta con pocas prácticas alternativas para conseguir sus objetivos.
Según la percepción de la sociedad
Esta clasificación de los actos de corrupción ha sido popularizada por Arnold
Heidenheimer27 y toma en cuenta la percepción que las elites y la opinión pública
tienen de ciertos actos corruptos. Depende, entonces, de una evaluación normativa.
Negra: cuando existe consenso entre las elites y la opinión pública acerca de que
un acto particular es merecedor de reproche y manifiestan acuerdo para que sea
castigado.
Gris: cuando algunos elementos de la sociedad, especialmente las elites, desearían
ver la acción en cuestión penalizada, aunque otros sean de una opinión distinta, al
tiempo que la mayoría de la población tiene una posición ambigua.
Blanca: la mayoría de las elites y la opinión pública considera ciertos actos de
corrupción como tolerables y, por lo tanto, no apoyan vigorosamente su
criminalización.
Enfoques teóricos sobre corrupción
En la literatura se desarrollan, en general, tres tipos de modelos acerca de los
problemas y las redes que se construyen alrededor del fenómeno de la corrupción. Este tipo de modelos y su conceptualización se presentan a continuación, a
modo de ilustración de los avances teóricos y empíricos al respecto:
26 En estos casos, la corrupción debe entenderse como un equilibrio de Nash, lo que implica
que ninguno de los participantes obtienen incentivos para actuar de forma diferente a la
solución corrupta, ya que siendo un intercambio, los participantes deben obtener beneficios superiores en esta acción a los que obtienen con la acción alternativa, la de no
corrupción.
27 Arnold Heidenheimer (1993), Perspectives on the perception of corruption, Arnold
Heidenheimer, Michael Johnston y Victor Le Vine, (comps), Political corruption. A Handbook,
pág. 161. Citado en Jorge Malem (2002), pág. 37.
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Modelo de relación principal-agente
con robo o sin robo
Este modelo desarrollado por Shleifer
y Vishny28 es recurrentemente reseñado en la literatura sobre el tema, razón
por la cual se considera uno de
los modelos más importantes sobre la corrupción.
En la versión más sencilla
del modelo, se supone que
los consumidores sólo necesitarán un único bien cuyo proveedor sea el gobierno. Adicionalmente, se considera que el
funcionario público es monopolista en
la oferta del bien. Al ampliar la oferta
del gobierno a múltiples bienes, la estructura de mercado comienza a ser determinante, y se encuentran dos casos
alternativos: a) cuando los agentes actúan independientemente como monopolistas y, basados en su poder de cohesión, incrementan el valor de los
sobornos en un mercado altamente
competitivo de actos corruptos; b) ahora si, cada uno de los bienes complementarios puede ser ofrecido por al
menos dos agencias gubernamentales,
se tiende a crear un mercado más competitivo en el cuál ambas agencias esperen obtener el mayor beneficio, por lo
cual el efecto es la disminución del
monto de los sobornos.
Por otra parte, se consideran dos mecanismos por medio de los cuales se pueden cometer actos corruptos por parte
de los funcionarios del Estado. El primer caso describe el modelo "sin robo",
es decir, cuando el funcionario público
informa, en efecto, que la transacción
con el bien del gobierno fue realizada;
no obstante, su poder de discrecionali24 ......
dad le permite aumentar el precio del bien a través
del soborno lo cual actúa como un impuesto ante el
precio oficial determinado por el gobierno. El segundo caso describe un modelo "con robo", en el cual el
empleado oculta que la transacción haya sido realizada y "vende" el bien a un precio inferior al de mercado, de forma tal que el soborno es la totalidad del
precio que ha sido pactado entre los agentes. En general, el principal no tiene la capacidad de control
para determinar en qué casos los funcionarios públicos realizan transacciones en la sombra con los bienes del Estado.
Los autores concluyen que la modernización política de las economías, sobretodo las transformaciones políticas de gobiernos autocráticos
en democráticos, o los procesos
de descentralización, está acompañada de un incremento en los niveles de corrupción debido a que cada
agencia actúa independientemente y su estructura organizacional es débil, lo cual genera incentivos para que se lleven a cabo actos corruptos.
Modelos de mecanismos de control entre
el agente-principal a través del salario
del funcionario y rent seekers
Dentro de la teoría de los buscadores de renta se han
desarrollado diferentes tipos de modelos, no obstante, se pueden señalar aquellos que se enmarcan
en el sistema de incentivos que poseen los agentes
para cometer actos corruptos, con sus consecuencias en los niveles de eficiencia y calidad en la prestación de los servicios.
Las firmas se comportan como buscadores de rentas,
sobretodo en los casos referidos al sistema tributario,
en los cuales los agentes no reportan sus verdaderos
beneficios. El agente –empleado público– deberá se-
28 Andrei Shleifer y Robert Vishny (1993) "Corruption", en The
Quarterly Journal of Economics,Vol. cviii, No. 3, agosto.
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leccionar el esfuerzo con el cuál realizará su trabajo de revisión y
control (probabilidad con la cual encontrará casos de evasión
tributaria). Si el empleado encuentra la evidencia de corrupción
entonces puede optar por aceptar un soborno o denunciarlo, no
obstante, deberá contemplar el comportamiento de los altos funcionarios –honestos o corruptos–. Finalmente, el mecanismo de
control del principal en este caso es esencial ya que, como eliminar
esa brecha de conocimiento y acceso a la información es imposible,
entonces se generan mecanismos de compensación salarial (bonos)
para que los empleados públicos tengan mayores incentivos en elevar la tasa de esfuerzo con la cual trabajarán 29.
Este modelo tiene un problema metodológico desde el punto de
vista de interés de este trabajo. Los mecanismos de compensación
salarial de los empleados públicos parten del supuesto que los funcionarios tienen un ingreso menor al que podrían acceder en el
sector privado. De esta forma se desconocen los casos de la gran
corrupción, que ocurren entre los altos funcionarios del Estado
que no necesitan del soborno como complemento salarial. En este
marco también se encuentra el modelo de Van Rijckeghem y Weder
(1997)30, basado en el modelo de Shapiro y Stiglitz (1984), que se
enfatiza en la tendencia de los empleados a ser menos corruptos a
medida que su ingreso laboral se incrementa. Solo que en este caso,
los empleados públicos maximizan su ingreso esperado de acuerdo
a la penalidad recibida, y a la probabilidad de ser descubiertos.
Modelos basados en las relaciones31 entre principal
-agente -principal oculto32
Especialmente se puede destacar la construcción realizada por
Weinschelbaum (1998)33, que se centra en la explicación de la corrupción entre agentes privados a partir de la teoría de juegos. Los
atributos de "honestidad" tanto del agente como del principal oculto y el acceso a este tipo de información por parte del principal
varían de acuerdo con las condiciones del juego. Es así como en
todos los casos, el principal selecciona un sistema de pagos, de acuerdo al riesgo que la transacción le genere dado el conjunto de información con el que cuenta. Así tanto el agente como el principal
oculto seleccionan el costo del bien o servicio que proveen, de
acuerdo a la relación entre la ganancia en conspiración y el costo
moral de mentir.
Si bien es cierto que este modelo es diseñado para las relaciones
entre agentes privados, es un inicio para determinar la escala de
redes que se pueden generar –de manera más compleja– al interior
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de la interrelación entre el sector público y el privado. El autor señala que
este modelo puede ser extensivo a este
tipo de corrupción siempre y cuando
se tengan en cuenta las limitaciones del
entramado institucional, y las normas,
reglas y procedimientos que se deberían llevar a cabo. En este caso, el principal sería la oficina de control interno
o los organismos de control del Estado, el agente el funcionario público con
un nivel de discrecionalidad determinado y el principal oculto del sector privado como proveedor de bienes y servicios para el Estado.
En general, los tres tipos de modelos
tienen en cuenta cuatro elementos determinantes en la corrupción y sus in-
29 Chand Sheetal y Karl Moene, Controlling
Fiscal Corruption, IMF Working Paper, No.
100, August, Washington, D.C. International Monetary Fund 1997.
30 Carol Van Rijckghem y Beatrice Weder ()
Corruption and the rate of temptation: Do
low Wages in the civil service cause
corruption? IMF, Working Papers No. 73,
June Washingthon D.C., International
Monetary Fund, 1997.
31 Es importante señalar, que las relaciones
entre el principal -agente y el agente principal oculto son de características diferentes.
32 En general, se puede entender al principal
oculto como el proveedor de bienes y servicios al principal, y el mecanismo a través
del cual la corrupción se lleva a cabo es el
incremento en el precio de dicho bien.
33 Federico Weinschelbaum, El triángulo de
la corrupción, en: Mauricio Cardenas y Roberto Steiner (Compiladores), Corrupción
Crimen y Justicia. Una perspectiva económica. Tercer Mundo, Fedesarrollo-Lacea Colciencias., Bogotá, D.C. agosto 1998
...... 25
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terrelaciones: i) la información, ii) el grado de aversión al riesgo de los empleados públicos, iii)
los incentivos de cada uno de los agentes y iv) el modelo principal -agente. De esta forma, se
puede determinar cual es el procedimiento o mecanismo por medio del cual teóricamente se
entiende el funcionamiento de la corrupción.
• La información es un elemento central en la existencia de problemas en el modelo principal-agente. La información a la cual tienen acceso los diferentes agentes que están inmersos
en el fenómeno de la corrupción puede ser incompleta y/o asimétrica. Ésta es un elemento
difícil y costoso de adquirir y, adicionalmente, tiene una gran influencia sobre las decisiones
y la coordinación entre distintos tipos de agentes en el momento de desarrollar las transacciones. Al existir información incompleta, la incertidumbre y el riesgo afectan las decisiones
de mercado. De otra parte, cuando existe información asimétrica, las relaciones de poder son
determinantes en las acciones adoptadas por cada agente. Las consecuencias afectarán, entonces, a quienes tengan menos posibilidades de adquirirla. Por ejemplo, las grandes empresas pueden obtener mayor acceso a la información, ya que pueden cubrir los costos de
transacción, adquiriendo mayor poder de negociación, en desventaja de las pequeñas empresas quienes ven obstaculizadas sus oportunidades en el mercado.
• El grado de aversión al riesgo determina la predisposición de los empleados públicos a
cometer actos corruptos. En general, puede argumentarse que incluso aquellos individuos
mal remunerados pueden no optar por cometer actos corruptos, ya que su poca habilidad
para inmiscuirse en este tipo de actividades altamente inciertas se lo impide. Este elemento
es difícilmente medible en los modelos desarrollados. Se caracteriza por ser la percepción
del individuo acerca de los riesgos que deberá enfrentar al realizar actos corruptos. Este nivel
no sólo es diferente para cada individuo sino que también se encuentra relacionado con los
tipos de agencias y cargos públicos y, finalmente, se ve influenciado por la calidad del empleo, las necesidades personales y el sistema judicial y penal. Es así como se convierte en un
elemento determinante –en cualquier tipo de corrupción– para aceptar o no un soborno.
• El sistema de incentivos proporcionados a los empleados
públicos por parte del principal 34, considerado como un mecanismo a través del cual los individuos reciben una retribución extra por cumplir con las responsabilidades asignadas a
su cargo, es altamente complejo. El principal siempre estará
sujeto a un determinado nivel de acceso a la información en
relación con el que posee el agente. Por tanto, no conocerá
los beneficios que representa ni los incentivos que puede
obtener el agente en comparación con las bonificaciones que
esté dispuesto a ofrecer el principal. Es decir que el esfuerzo
y la honestidad dependerán de la aversión al riesgo, la información, y la compatibilidad de incentivos con el sobornador
o con el principal.
34 Definido como el jefe jerárquico más interesado en la razón social de la
agencia del Estado.
26 ......
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•
Todos los modelos describen
una relación principal-agente. Ésta se
desarrolla a través de un contrato
–formal o informal– con una jerarquización de roles y la presencia de información asimétrica. Los elementos anteriores siempre están presentes en una
relación de este tipo pero en diferente
grado. El objetivo central no es eliminarla, por sus características
sería imposible, pero sí reducirla de forma tal que se
puede desarrollar una relación adecuada. No obstante, los costos de reducir las
diferencias en información
suelen ser elevados e imponer un monitoreo adecuado es un procedimiento
complejo.
En resumen, los elementos anteriores constituyen una generalización de
las dificultades del Estado para controlar las actividades de cada uno de
los agentes a su servicio en cada una
de las dependencias. Si bien es cierto
que son una buena aproximación al
problema teórico de la corrupción,
es necesario ahondar más en los efectos de las relaciones que no son tan
visibles pero cuyos efectos son más profundos en
la sociedad, la política y la economía de un Estado.
Por tanto, aunque el enfoque de los modelos encontrados en la literatura se centra en los pequeños casos de corrupción, es necesario extenderlos
a los grandes casos de corrupción, en los cuales
los incentivos de los agentes van más allá de conseguir un complemento salarial y en donde se constituyen redes de personajes con características similares en cuanto a la generación de capital
simbólico.
En el interés expresado por académicos y organismos multilaterales en la modelización teórica de la
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corrupción, se reflejan las preocupaciones centrales
en las causas y las consecuencias de la corrupción
tanto en la economía como en el ámbito político social. A continuación, se hace referencia a estos tópicos a partir de la lectura y análisis de la literatura internacional.
Captura del Estado y rent seeking
La captura del Estado ha sido definida por Hellman,
Jones y Kaufmann, como la configuración de las reglas básicas del juego (leyes, reglas, decretos y regulaciones), a través de pagos privados ilícitos y oscuros a
funcionarios públicos. Según estos autores, se diferencia de la influencia, es decir, de la capacidad de
empresas o grupos para tener un impacto sobre la
formación de las reglas básicas de juego sin efectuar
pagos privados a funcionarios públicos, y también se
diferencia de la corrupción administrativa, definida
como los pagos privados a funcionarios públicos para
distorsionar la prescrita implementación de reglas y
políticas oficiales35.
Otras aproximaciones definen la captura del Estado
como un proceso en el que se interviene en la formación de las reglas de juego sociales y/o económicas, sea que se efectúen pagos o no. Por ejemplo,
según la definición del Banco Mundial, la captura
del Estado es la capacidad de grupos de interés para
influir a través de prácticas corruptas en los procesos de
decisión política. Desde esa perspectiva, la captura
del Estado implica corrupción, así que sin corrupción no hay captura.
Pero la captura tiene implicaciones que van más allá
de la corrupción. Según una definición más amplia,
hay captura del Estado cuando el irrespeto al principio de equiprobabilidad no contribuye al desarrollo
35 Joel Hellman, Geraint Jones y Daniel Kaufmann, "Seize the
State Seize the Day", State Capture, Corruption, and
Influence in Transition, Policy Research Working Paper
2444, The World Bank, septiembre 2000, pág. 3.
...... 27
Informe
Especial
de una sociedad bien ordenada36. Debe entenderse la equiprobabilidad como un postulado
fundamental de las sociedades liberales, en el que todas las personas tienen la misma probabilidad de ser afectadas por la ley. Pero no todo distanciamiento de este principio puede interpretarse
como una forma de captura del Estado. Por ejemplo, numerosas leyes buscan de forma explícita
favorecer a determinados grupos poblacionales. Tal es el caso de nuestra Constitución Política,
en la que sus fundamentos de Estado Social de Derecho reflejan una clara preferencia por los
más débiles y vulnerables. Tales normas son aceptables, siempre y cuando contribuyan a desarrollar una sociedad bien ordenada, y si al interior del grupo opera la equiprobabilidad. Así que
la captura puede presentarse sin que haya corrupción. Pero claro, hay otro tipo de disposiciones
legales (como exenciones de impuestos, regímenes de pensiones especiales, tributos que no
respetan la equidad horizontal, etc.) que, de hecho, son formas de capturar el Estado y que, aún
siendo normas perfectamente legales, rompen el principio de equiprobabilidad y no contribuyen a la construcción de una sociedad bien ordenada37.
Algunas de esas regulaciones surgen como resultado de la demanda de intervención gubernamental por parte de grupos de interés. Los grupos de interés típicamente tienen el incentivo de
aprovechar la existencia de información costosa y asimétrica para influir sobre los resultados
políticos. El riesgo de captura del Estado es más alto en sectores regulados, donde el gobierno
y los parlamentarios toman decisiones que afectan directamente los retornos de las empresas en
cuestión. Así, por ejemplo, el sector eléctrico, las telecomunicaciones y las concesiones viales
son de alto riesgo de captura.
Hay importantes implicaciones sobre la eficiencia y la equidad de la presión de los grupos de
interés:
• Pueden disminuir la eficiencia directamente financiando candidatos o apoyando reformas
cuyas posiciones acerca de algún bien público se ajusten más a las del grupo de interés
• Pueden apoyar candidatos o decisiones que transfieran directamente riqueza de un grupo a
otro, atentando contra la idea de justicia como imparcialidad desde la perspectiva Rawlsiana.
Incluso si la transferencia es de suma global ( lump sum) es decir, independiente de las características y circunstancias personales, y por tanto aparentemente irrelevante desde el punto de vista
de la eficiencia, de todas maneras tendrá implicaciones de eficiencia. Esto es debido a que la caza
36 Antes de que Rawls introdujera la noción de velo de la ignorancia, Vicrey y Harsanyi ya habían realizado
acercamientos a la justicia como imparcialidad que son útiles en el análisis de la captura del Estado y de
la corrupción. Ambos autores identifican la imparcialidad con la equiprobabilidad, esto es, una situación
en la que todas las personas tienen la misma probabilidad de obtener cualquier posición dada en la
sociedad disponible en el abanico de alternativas, desde la mejor posición (correspondiente al ingreso más
alto), hasta la última (correspondiente al ingreso más bajo). Esto implica un requerimiento de impersonalidad, aunque una lectura post-rawlsiana del texto de Harsanyi indica que si se garantiza la equiprobabilidad
el velo de la ignorancia es redundante. Véase Jorge Iván González (2003), La captura del Estado vista
desde los niveles locales, pág. 5.
37 Jorge Iván González (2003), p. 5-6.
28 ......
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Informe
Especial
de renta por parte de los individuos para
asegurar y recoger la transferencia requiere el uso de recursos que pueden tener
un mejor uso alternativo38.
cuasi-fiscales, son las principales fuentes de financiamiento de los rent-seekers39.
Para Anne Krueger, los rent-seekers no representan
un problema de conducta humana sino de economía
Una forma común de captura del Esta- política. No es un problema moral. Es un problema
do es la búsqueda de rentas o rent de organización institucional y de la forma cómo el
seeking. La teoría de búsqueda de ren- financiamiento público puede terminar consolidantas, señalada por Anne Krueger en un do el "arreglo" institucional que fortalece el uso efiartículo de 1974 y desarrollada poste- ciente de un recurso o que fortalece un monopolio
riormente por Gordon Tullock, es una con sus conocidos resultados.
importante herramienta para explicar
las causas estructurales de la corrup- Aunque el propio Tullock acepta el hecho que la búsción. Tullock define la búsqueda de ren- queda de rentas es un resultado natural del proceso
tas como "la manipulación de los go- político, el problema radical es que cualquier privilegio
biernos democráticos para obtener dado a un grupo en especial, atenta contra el Estado de
privilegios especiales bajo circunstancias derecho, base fundamental de un sistema de gobierno
en que la gente lesionada por los privile- sano. En esencia la búsqueda de rentas deriva en la legigios sufre un perjuicio mayor que lo que timación del robo como algo dentro del marco legal.
ganan sus beneficiarios". Es decir, es la Es decir, el sistema permite que los recursos escasos de
competencia de grupos de interés orga- la sociedad sean expropiados de un sector en beneficio
nizados por obtener privilegios y favores de otro mediante el otorgamiento de subsidios, cuotas
políticos, a expensas de un costo social y tarifas especiales y otros privilegios. Este problema
mayor. Esa búsqueda de rentas especia- está ligado a la corrupción y a la "legitimidad" que ésta
les se constituye en un incentivo per- tiene en algunos sistemas políticos.
verso para la corrupción en un ámbito
Para resolver este fenómeno, Tullock propone la elitanto público como privado.
minación de todos y cada uno de los privilegios de
El término rent-seekers fue acuñado una sola vez. Sin embargo, el mismo Tullock reconopor estos autores para referirse a los ce que esta solución es políticamente improbable. Se
grupos de personas que logran "captu- debe de considerar dentro del análisis que todos en
una sociedad son actores que tienen intereses por sarar" rentas de la acción del gobierno o
tisfacer; y, mientras el sistema político permita que
de otras instituciones públicas y aún
privadas. Por lo general, se trata de ren- suceda, siempre surgirán grupos que busquen privilegios, y políticos que los brinden buscando la retas obtenidas a través de elecciones púelección. Por lo tanto la reforma del sistema medianblicas y no a través de mercado. Los
rent-seekers presionan a los gobiernos te el fortalecimiento de un verdadero Estado de
derecho parece seguir siendo la solución más efectipara que intervengan como respuesta a
presumibles o a reales fallas del mercado y aprovechan para crear, para sí, rentas que el mercado, operando abierta- 38 Kenneth Mc Kenzie, Diseño institucional y política públimente, no les entregaría. Actividades
ca: una perspectiva macroeconómica, en Revista de Economía Institucional, No. 1, noviembre 1999, Universidad
derivadas de la acción pública tales
Externado de Colombia, p. 25.
como la regulación, tarifas, cuotas, precios de sustentación y financiamientos 39 Gordon Tullock (1967) y Anne Krueger (1974).
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...... 29
Informe
Especial
La amplia variedad de acciones que el Estado debe llevar
a cabo para cumplir con sus funciones constitucionales
pueden generar espacios propicios para la corrupción
en la medida en que el principal no logre observar
y verificar la conducta de sus agentes
va. Es necesaria la aplicación de reglas
claras, generales, abstractas e impersonales; leyes de "conducta justa" como
sugiere Hayek, que propicien la igualdad del individuo ante la ley. Eliminando los incentivos se erradica el problema: el establecimiento de límites a la
coerción del gobierno y la firme aplicación del castigo a la extralimitación de
los poderes contribuiría ampliamente a
combatir la corrupción.
Causas de la corrupción
La acción gubernamental
y la creación de espacios propicios
a la corrupción
El Estado, en el cumplimiento de sus
funciones constitucionales, debe crear
las condiciones para mantener la cohesión social, reproducir el sistema económico y valorizar el capital privado, para
lo cual requiere, de una parte, crear las
estructuras físicas (vías, puertos, comunicaciones, etc.), sociales (educación, salud, seguridad social, seguridad pública,
justicia, etc.) y científico-tecnológicas
(investigación y desarrollo, educación
superior avanzada), que permitan la reproducción del sistema económico y su
desarrollo, pero, igualmente, requiere
obtener la legitimidad política de parte
de los ciudadanos en materia de bienes y
servicios que la sociedad considera básicos. El Estado se ve compelido por las
30 ......
demandas de los actores sociales a ampliar el rango de sus actividades, lo cual
le exige mayores recursos físicos y financieros a su disposición40.
Esa ampliación de actividades conlleva
una gran variedad de políticas públicas
que son el resultado de complejos procesos de argumentación y negociación entre responsables de los aparatos del
Estado (funcionarios) y los diferentes actores sociales, contrario a la concepción
economicista, funcionalista y sustancialista de las políticas públicas del mundo
tecnocrático, que las considera como el resultado de la voluntad deliberada del
Estado41. En consecuencia, es imposible desarrollar, en un conjunto tan amplio
de actividades y de procesos de negociación y argumentación, y en presencia de
una multiplicidad de actores sociales involucrados, cada uno de ellos con intereses diferentes e incluso opuestos, una estrategia plenamente coherente que
responda a una única racionalidad. La discrecionalidad del gobierno está
enmarcada por las Formas Institucionales existentes y los Compromisos Institucionalizados en vigor. Bajo estas condiciones se presentan múltiples dificultades para alinear los incentivos, manejar los problemas de riesgo moral e identificar a priori las medidas que podrían generar incentivos perversos.
En síntesis, la amplia variedad de acciones que el Estado debe llevar a cabo para cumplir
con sus funciones constitucionales, los complejos procesos de negociación con los
diferentes actores sociales que requiere la formulación de las políticas públicas, lo cual
a su vez demanda altos niveles de discrecionalidad por parte de los funcionarios, la
existencia de información asimétrica e incompleta (existencia de información privada)
acerca de las posibles conductas de los actores sociales por parte de los agentes del
Estado, pueden generar espacios propicios para la corrupción en la medida en que el
principal no logre observar y verificar la conducta de sus agentes.
Espacios más propicios para cometer actos corruptos
En la cadena de interrelaciones entre el sector privado como "comprador" de
actos corruptos y el Estado –a través del poder discrecional del funcionario público o del político– se distinguen cinco entornos altamente propicios para que se
lleven a cabo actos corruptos42:
40 Ver Gabriel Misas (2002), pág. 207 ss.
41 El Estado es concebido como un ente dotado de un gran cerebro, con una gran capacidad
de computación, profundamente racional, con una intencionalidad ilimitada y homogénea, en capacidad de imponerle a los actores sociales una cierta racionalidad económica y
determinados comportamientos.
42 Tomado de Cheryl Gray and Daniel Kaufmann (1998).
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Contratos públicos: el soborno puede influir en la
elección de una persona del sector privado –natural o
jurídica– para el suministro de bienes y servicios públicos y en las condiciones precisas de las características de los contratos, así como en las condiciones de
recontratación durante la ejecución de los proyectos.
Prestaciones del Estado: el soborno puede facilitar la concesión de prestaciones monetarias (evasión fiscal, subvenciones, pensiones o seguros de
desempleo) o prestaciones en especie, (acceso a escuelas privilegiadas, atención médica, vivienda y propiedad inmobiliaria, o acciones en empresas en etapa
de privatización) que de otra forma no serían fácilmente adquiribles.
Ingresos públicos: mediante el soborno se puede
reducir el volumen de impuestos u otros cargos cobrados por el Estado.
Ahorro de tiempo y elusión de las reglamentaciones: los sobornos pueden acelerar la concesión de licencias públicas para la
realización de actividades legales.
Influencia en los resultados del proceso
jurídico y reglamentario: el soborno puede alterar el resultado del proceso jurídico y
reglamentario, induciendo al gobierno a no
impedir actividades ilícitas (como el tráfico de
estupefacientes o la contaminación) o a
favorecer, indebidamente, a una parte
en los juicios u otros procedimientos
legales.
Condiciones que crean
la demanda y oferta
de la corrupción43
Para que existan las condiciones de demanda y oferta de actos corruptos es
necesario que exista correlación entre
los diferentes elementos de la corrupción44, como son: a) el sobornador, un
agente perteneciente a una firma del
sector privado prestadora de servicios
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u oferente de bienes; b) el sobornado, un empleado
del sector público con algún nivel de discrecionalidad; c) el Estado, como ente regulador; y d) el sistema de precios.
• El sobornador busca maximizar sus ingresos –o
reducir costos–, por lo cual estará dispuesto a ofrecer un soborno, cuyo valor está determinado por
la función de costos y los beneficios que efectivamente recibirá como producto de su actividad económica y el incremento en éste, adquirido gracias
al favor concedido por medio del soborno.
• El sobornado como empleado del Estado, con
capacidad de decisión tiene el objetivo de incrementar sus ingresos –presentes o futuros– y/o
su status social. Éste puede ser empleado de rango medio o de alto nivel dentro de la estructura
organizacional, el cual vende su poder discrecional de acuerdo a su nivel salarial y al riesgo que
implica aceptar el soborno y conceder las facilidades para efectuar actos corruptos.
•
El Estado, conformado por cada una de
sus agencias, crea el ambiente e incentivos para
la corrupción, al establecer reglas poco transparentes y sujetas a diferentes interpretaciones
y motivando a sus empleados para recibir sobornos; de igual forma al establecer un mecanismo de control externo débil y complejo.
•
El sistema de precios deja de
funcionar cuando las asimetrías, manipulación y otras formas adoptadas por
los agentes de apropiación de mecanismos a favor del soborno, generan rentas que estimulan la corrupción por parte del sector privado.
43 Vito Tanzi (1998); Christopher Bliss y Rafael Di Tella (1997), "Does competition kill
corruption?", Journal of Political Economy,
Vol. 105, No. 5, october, pág. 1001-1023.
44 Tomado de Vito Tanzi (1998); Chand
Sheetal and Karl Moene (1997).
307
...... 31
Informe
Especial
La existencia del Estado
no es una causa de la corrupción
Así, de acuerdo a las diferentes interretroacciones entre cada uno de los
elementos, se pueden entender las
condiciones que favorecen el establecimiento de la corrupción. Los orígenes de las condiciones provienen de la
oferta y la demanda, como fuerzas que
garantizan el soborno, como mecanismo "facilitador". Estas fuerzas no tienen la misma carga dentro del conjunto de relaciones. En algunos casos,
como en los que se ven envueltos los
grandes conglomerados económicos y
las empresas trasnacionales, las condiciones de oferta son más fuertes que
las condiciones de demanda, generando relaciones de carácter asimétrico en
las cuales las condiciones son planteadas por los agentes con mayor poder e
información -particularmente los
sobornadores-.
Para otros autores, la corrupción está
relacionada con el Estado, el monopolio y su poder discrecional. Por ejemplo,
Gary Becker decía que "si se aboliera el
Estado se acabaría con la corrupción".
Sin embargo, una sociedad civil no funciona sin el Estado. Es más, este argumento iría contra la evidencia empírica
de que los países con menores índices
de corrupción son aquellos cuyo tamaño del Estado es mayor: Canadá, Dinamarca, Finlandia, Holanda y Suecia. Lo
importante no es el tamaño del Estado
sino como opera éste.
Por otra parte, esta afirmación desconoce los mecanismos a través de los
cuales se desarrollan incentivos para que
la corrupción se de entre agentes privados a través de los mecanismos señalados con anterioridad 45.
Condiciones de demanda: los agentes privados son los principales demandantes de actos corruptos. El objetivo
de estos es adquirir beneficios a través
de regulaciones, sistemas impositivos,
decisiones de gasto y provisión de bienes y servicios favorables a sus intereses de mercado. Bajo esta categoría se
pueden clasificar los casos de la gran
corrupción en la cual las fuerzas políticas y económicas ejercen contrapesos a
favor del sector privado.
Para Tanzi el problema es el poder de
monopolio sobre la información46 que
tienen los empleados que autorizan o
inspeccionan las actividades. Ellos
crean las oportunidades para el establecimiento de la corrupción, como
facilitadores. Adicionalmente, se encuentran problemas con la falta de
transparencia y conocimiento del público de la regulación vigente47.
Condiciones de oferta: los agentes
que ofrecen corrupción son los empleados públicos con cierto poder de discrecionalidad. Las razones por las cuales existe esta oferta son: tradición
burocrática, bajos salarios del sector
público, sistema penal ineficiente, escaso control institucional, poca transparencia en las reglas, leyes y procesos,
y un deficiente ejemplo de liderazgo.
32 ......
45 Ver sección dedicada al ámbito privado
46 Realmente el problema no es de monopolio de información, sino de acción, lo que
crea oportunidades para el establecimiento de la corrupción.
47 Vito Tanzi (1998).
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Informe
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Las políticas que incentivan a la corrupción
Según el Banco Mundial, la corrupción florece donde las políticas proporcionan incentivos para ella y las
instituciones de restricción son débiles. Desde esa
perspectiva se establecen como principales causas las
siguientes48:
• Cuando los funcionarios públicos tienen amplios
poderes discrecionales y escasa responsabilidad,
en cierta forma se está alentando la corrupción.
Los políticos, los burócratas y los jueces controlan el acceso a valiosos recursos y pueden imponer a sus ciudadanos y las empresas el pago de
ciertas cantidades. Los funcionarios públicos pueden sentir la tentación de utilizar sus poderes con
fines personales aceptando sobornos; por su parte, los agentes pueden estar dispuestos a hacer
pagos ilegales para conseguir lo que quieren del
gobierno. Así, una condición indispensable para la
corrupción es que los funcionarios públicos tengan la posibilidad tanto de ofrecer recompensas
como de imponer sanciones.
• Parte de la corrupción se debe a las oportunidades que se generan en el contexto de las políticas,
en el extremo superior o inferior de la jerarquía.
Abundan los sobornos a funcionarios de bajo nivel encargados de recaudar aranceles, dar protección policial, conceder permisos, etc. Cuando la
corrupción es endémica, esos funcionarios pueden inventar nuevos obstáculos burocráticos y
retrasos para conseguir pagos aún mayores. Sin
embargo, la mayor corrupción se produce en los
niveles superiores de gobierno, en la concesión
de contratos importantes, las privatizaciones, la
asignación de cuotas de importación y la reglamentación de los monopolios naturales. Ello contribuye a explicar por qué la corrupción abunda
en los países con políticas muy distorsionadas, en
función de variables como la prima del mercado
negro. Toda política que genere una diferencia artificial entre la oferta y la demanda crea una oportunidad de enriquecimiento para un intermediario oportunista.
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• La probabilidad de ser descubierto
y sancionado (tanto para la persona
que soborna como para el funcionario sobornado) también influye en
el nivel de corrupción. El análisis
económico del derecho revela que
los individuos comparan los beneficios esperados de una infracción de
la ley con los costos previstos (la
probabilidad de ser descubierto y
castigado, multiplicada por la gravedad del castigo). "La corrupción
puede ser elevada en un país si el
sistema de gobierno no hace prácticamente nada para combatir los sobornos. (…)La corrupción puede
persistir incluso en países con considerable libertad de prensa y de
fuerte rechazo de la opinión pública, si no se confía en que la justicia
resuelva con independencia los casos importantes"49.
• Por último, la corrupción puede
prosperar si las consecuencias de ser
descubierto y sancionado son leves
en relación con las ventajas. Los funcionarios a menudo controlan la
asignación de beneficios y costos
cuyo valor excede con mucho sus
propios sueldos. Las probabilidades
de corrupción son particularmente
elevadas cuando los sueldos de la
administración pública no son comparables a los del sector privado.
Cuando los salarios públicos son
muy bajos, los funcionarios pueden
intentar conseguir un nivel de vida
de clase media suplementando su
remuneración con ingresos ilega-
48 Banco Mundial (1997), pág. 118.
49 Banco Mundial (1997) pág. 114-117
...... 33
Informe
Especial
les50. El riesgo por ser despedido por corrupción de un puesto mal
remunerado en la administración pública no supone una amenaza
seria si luego se pueden encontrar puestos mejor remunerados en
el sector privado. Por esa razón, la corrupción a menudo va asociada
a una diferencia entre los sueldos públicos y privados, o a lo que
puede denominarse el "índice de tentación". Pero limitarse a aumentar los sueldos de la administración pública puede no ser suficiente para poner coto a los comportamientos corruptos. La reforma de la remuneración suele combinarse con una supervisión creíble
y con la aplicación eficaz de la ley. Los mecanismos de contratación
y de ascenso basados en el mérito que restringen el favoritismo
político y crean una administración pública más imparcial también
van asociados a un menor nivel de corrupción.
Causas indirectas de la corrupción
Adicionalmente, se encuentran factores indirectos que promueven la corrupción. Entre estos se
pueden destacar: la calidad de la burocracia, la eficiencia del sistema penal, la transparencia de las reglas
y leyes, el nivel y la calidad del control institucional y el liderazgo de altos funcionarios públicos.
En esa misma vía, Alam enfatiza en determinantes actitudinales y estructurales de la corrupción
en los países menos desarrollados51. Para avanzar en una estructura explicativa unificada procede
al examen de los incentivos para la corrupción, tal como son percibidos por un oficial público.
Esto puede ser definido como consistente en el beneficio ilícito neto esperado de la corrupción
(BINE). El beneficio no necesita ser monetario, pero puede ser pensado como teniendo una
equivalencia monetaria y siendo recibido por el oficial o sus parientes o amigos. Se puede
establecer que hay dos conjuntos de factores (no mutuamente excluyentes) que determinan ese
valor: aquellos que disminuyen la aversión de los funcionarios a la corrupción y aquellos factores que incrementan el valor de BINE, ya sea aumentando el valor monetario equivalente a los
beneficios ilícitos, o la disminución de la probabilidad de ser descubierto y además despedido, o
de los costos de ser transferido a un cargo donde es más difícil cometer actos corruptos.
Entre el primer conjunto de factores, la fuerza de las adhesiones particularistas a un grupo
familiar, étnico o religioso es citado comúnmente como causa de corrupción. Las presiones
particularistas probablemente son más fuertes cuando los miembros exitosos de un grupo están
en la obligación de transferir los beneficios de su posición a los otros miembros52.
50 En particular cuando se hace referencia a casos de pequeña corrupción, en los cuales el soborno es
considerado un "complemento salarial".
51 Shahid Alam (1989), p. 446. Sin embargo, no se puede olvidar que la corrupción a más alto nivel también
se encuentra en los países desarrollados. Una revisión somera de la prensa internacional a lo largo del año
1999, nos muestra graves casos de corrupción, entre otros, en Alemania, Francia, Italia, Inglaterra, Bélgica,
España, Japón y Estados Unidos, que involucran a las más altas autoridades de los Estados.
52 Este es uno de los casos de familismo moral analizados por Edward Banfield, The Moral Basis of a Backward
Society, The Free Press, New York, 1967
34 ......
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Hay otros factores cuya presencia es vista como una forma de reducir la aversión de los funcionarios a la corrupción.
El consentimiento para comprometerse en la corrupción, especialmente los
burócratas de bajo nivel, frecuentemente recibe impulso cuando se reduce el
valor real de los salarios públicos. En
los niveles más altos, los funcionarios
pueden enfrentar presiones sociales
para emular las condiciones materiales,
por ejemplo, un estilo de vida particular, lo cual puede resultar inalcanzable
dadas las condiciones económicas del
país. Según Alam, los funcionarios en
los países menos desarrollados tienen
una aversión más débil a la corrupción
porque en muchos casos ellos son
catapultados desde rangos bajos a posiciones de poder, con una carencia de
sentido de la misión y de distancia social con aquellos con los que debe tratar. La ausencia de una burguesía nacional también crea una fuerte tentación
para que los funcionarios públicos usen
su posición para llenar ese vacío.
Finalmente, la aversión a la corrupción
puede ser influenciada por lo que
Gunnar Myrdal 53 ha descrito como el
"folklore de la corrupción", es decir, las
creencias de la gente acerca de la corrupción y sus prevenciones sobre las políticas del gobierno. Por ejemplo, la creencia de que un "delincuente conocido"
puede continuar sus prácticas corruptas
con poco riesgo de castigo, es apta para
reforzar la convicción de que este tipo de
comportamiento asocial cínico es ampliamente practicado.
53 Gunnar Myrdal (1968), Asian Drama: An
inquiry into the poverty of nations, Allen
Lane the Penguin, London. Citado por
Shahid Alam (1989).
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Los factores que incrementan los valores de BINE
son a veces los mismos por los que se ha visto
influenciada la aversión de los funcionarios a la
corrupción.
Por otra parte, dada la dirección particularista de
las lealtades en tales sociedades, se ha argumentado
que los partidos políticos en un sistema político competitivo tendrán el carácter de "maquinarias políticas", en orden de
conocer las demandas de los intereses particularistas. Dado que la
legislación se pone en términos universalistas, las demandas locales
pueden ser más convenientemente acomodadas usando la corrupción y un nivel de coacción para generar beneficios para grupos
particulares. Pero para Alam, esa premisa es apenas creíble: la legislación puede ser, y frecuentemente es, designada para beneficiar a
grupos étnicos, regiones específicas u otros grupos. Es más, los
beneficios pueden ser, y son, directamente dirigidos a grupos específicos, a través de proyectos de inversión designados a concentrarse
en tales grupos. La pregunta es ¿qué factores inciden entonces en el
amplio uso de la corrupción como instrumento de distribución
cuando esos instrumentos legales están disponibles?
Los individuos que reciben el beneficio de la corrupción pueden
ser más fácilmente determinados que en el caso de la legislación
particularista o de los proyectos de inversión. La corrupción en el
nivel de implementación de las leyes también tiene la ventaja de hacer
transferencias que están frecuentemente ocultas del escrutinio público, es decir, la corrupción representa lo que Leroy Jones ha descrito
como una reasignación eficiente políticamente: "hace que alguien esté
mejor sin hacer que otro sea consciente de que está peor". Pero más
importante aún, la corrupción es un instrumento cuya función principal es transferir beneficios a los funcionarios públicos mientras que el
mencionado instrumento sea empleado por funcionarios del gobierno para transferir beneficios a sus votantes.
De ser válidas estas consideraciones, ellas sugieren que la corrupción
sistémica es menos la "maquinaria política" de lo que se le atribuye y
mucho más una herramienta para el enriquecimiento de la clase dominante particular (etnia o grupo) a costa de otros.
Adicionalmente, el desbalance político entre las
fuerzas hegemónicas en el poder ocasiona
que la corrupción tanto se extienda como
se establezca. Cuando se habla de
desbalance político, se deben mencionar cuatro fuerzas que se contraponen:
307
...... 35
Informe
Especial
a. grupos de interés (GI), b. élite, c.
fraccionalismo extendido y d. maquinaria política. La corrupción surge cuando se rompen los balances entre estas
fuerzas y los grupos políticos exceden
su autonomía de forma tal que los agentes vulnerables permitirán que el fenómeno sea extensivo.
Finalmente, si la maquinaria política es necesaria para
jalonar el crecimiento económico –politización del
acceso al mercado– y esta a su vez se encarga de eliminar la competencia, entonces se generan incentivos
para que la corrupción se presente.
Es decir que para que exista la corrupción debe existir asimetría de una parte, entre la autonomía y la accesibilidad y, de otra, entre la economía y la política. La corrupción
El hecho de que no exista un amplio espectro de organizaciones
influencia la política pero también
la política influencia la corruppolíticas cimentadas en el entorno político, facilita
ción. Es por ende necesario enque se establezca la corrupción generalizada y organizada
tender la corrupción como un
proceso y forma de confluencia
Es así como la influencia que los grupos
entre las diferentes fuerzas políticas.
de interés ejercen en el entorno político económico es determinante de acuerdo
Efectos de la corrupción
al poder que ostenten al interior de cada
economía. Si los GI han desarrollado lo
La corrupción defrauda la confianza del público y
que se conoce como "Tríangulo de Hieerosiona el patrimonio social. Si no se controla, la
rro54" entonces, se ofrecen incentivos
acumulación de infracciones aparentemente sin impara que se desarrollen actos corruptos
portancia puede erosionar poco a poco la legitimidad
en los cuales las políticas públicas se ofrepolítica y la economía, hasta el punto en que incluso
cen en subasta al mejor postor.
los funcionarios y los ciudadanos honrados llegan a
Si no existe competencia política, la élite
hegemónica explota las oportunidades
económicas y manipula el acceso político. El hecho de que no exista un amplio espectro de organizaciones políticas cimentadas en el entorno político,
facilita que se establezca la corrupción
generalizada y organizada. El partido en
el poder deseará entonces acceder constantemente a los beneficios producto
de la corrupción generando espirales de
gran corrupción en el largo plazo. No
obstante, si las instituciones son débiles
y existe poco liderazgo político, es decir que las elites no pueden controlar la
cantidad de alternativas políticas existentes debido a la fragmentación política, entonces se hará extensiva una corrupción "depredadora".
36 ......
convencerse de que no vale la pena jugar limpio.
Al reconocer estos efectos de la corrupción y de
acuerdo con los datos disponibles -obtenidos en diferentes estudios, pero principalmente relacionados
con la encuesta de Transparencia Internacional- se encuentra que el argumento del soborno como acelerador55 no es una razón suficiente que se contraponga a
los demás efectos que la corrupción ocasiona.
54 Concepto americano de las alianzas de interés económico
desarrolladas entre algunas secciones de la burocracia, los
subcomités del Congreso y los grupos de interés. Para
ampliación de esta categorización ver: Michael Johnston
(1997).
55 El argumento del soborno como pago de engrase pretende
demostrar una relación positiva entre el alcance de éste y
el tiempo que pasan los directivos de empresas negociando con funcionarios públicos.
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Especial
En ese sentido, la intención del Banco Mundial y del FMI es superar la visión romántica de la
corrupción (como algo virtuoso que relaja las rigideces impuestas por el gobierno, engrasa la
rueda del gobierno, asigna eficientemente las inversiones, entre otros) por una visión más realista y menos favorable, de acuerdo con la cual la corrupción es propensa a incrementar los
retornos y con ello a perpetuarse, y además crea un entorno que en el tiempo puede llevar a
colapsar los regímenes políticos. Además, se subrayan los efectos negativos que la corrupción
genera sobre el crecimiento económico y el desarrollo.
Impacto económico de la corrupción56
A pesar del interés por los diversos efectos de la corrupción en diferentes aspectos del desarrollo nacional, hay una marcada tendencia a subrayar los costos económicos. Por ejemplo, varios
estudios citados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han señalado una
clara correlación negativa entre el nivel de corrupción (percibido por los empresarios) y el nivel
de inversiones y desarrollo económico. Otras encuestas y datos demuestran que las principales
víctimas de la corrupción suelen ser los pobres.
En el largo plazo, las condiciones iniciales de la corrupción deterioran el entorno económico. La
corrupción reduce el ingreso público, incrementa el gasto y contribuye al déficit fiscal. Por esta
vía se llega a una desigual distribución del ingreso y el incremento de los índices de pobreza.
De las numerosas investigaciones teóricas y empíricas realizadas en años recientes, que tratan el
tema de las repercusiones económicas de la corrupción, se han tomado las siguientes conclusiones generales57:
• El soborno aumenta los costos de transacción, la incertidumbre en la
economía y la política, afectando las decisiones de inversión. La incertidumbre institucional causada por la corrupción, es generada por las decisiones que relacionan el sector público y privado, y el poder discrecional de los agentes de la burocracia.
• El soborno ocasiona resultados económicos poco eficaces.
• El soborno es injusto. Impone un gravamen regresivo que afecta particularmente a las actividades comerciales y los servicios de pequeñas empresas.
56
Con base en Vito Tanzi and Hamid Davoodi, Corruption, Growth and Public
Finance, IMF Working Paper WP/00/182, International Monetary Fund, Washington
D.C., 2000.
57
Tomado de Cheryl W. GRAY y Daniel Kaufmann (1997); Vito Tanzi (1998);
Aymo Brunnetti and Beatrice Weder (1998), Investment and Institutional
Uncertainty: A comparative study of different uncertainty measures. Technical Paper
No 4. World Bank, Washington, D.C; Michael Johnston (1997), Fighting Systemic
Corruption: Social Foundations for Institutional Reform, Department of Political
Science Colgate University. Second Revision, Fall 1997, Hamilton, NY
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...... 37
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Especial
Corrupción y crecimiento: las dos visiones de 4. El soborno es adoptado por algunos autores
la literatura
como un suplemento al salario de los empleados públicos64. Esta estrategia es eficiente en el
La corrupción está íntimamente ligada al crecimiento.
corto plazo, pero en el largo, deteriora las conAl respecto, se encuentran dos asociaciones comunes
diciones de la economía.
en la literatura empírica reciente sobre corrupción:
Otra discusión presente en la literatura es la de la
• Hay una asociación negativa entre los índices de dirección de la causalidad. ¿Es la corrupción la que
percepción de corrupción58 y los niveles de desa- causa el subdesarrollo o es a la inversa? Autores como
rrollo económico medido por el PIB real per Mauro (1995), usando el método de variables
cápita. Ello se observa en el hecho de que países instrumentales, argumentan que la causalidad va de la
con altos niveles de corrupción presentan un PIB corrupción a crecimiento económico. No obstante,
real per cápita bajo, o dicho de otra forma, países sin reparar en la posición tomada sobre la dirección
con bajo ingreso real per cápita tienen altos nive- de la causalidad, Tanzi y Davoodi (2000) destacan que
les de corrupción.
la simple asociación negativa entre crecimiento y corrupción se evidencia en los datos65.
• Hay una asociación negativa entre los índices de
percepción de la corrupción y el crecimiento
económico medido por el crecimiento del PIB La corrupción no es resultado de las escasas
oportunidades de los ciudadanos en desarrollarse
per cápita real.
La literatura que apoya la corrupción como motor de
desarrollo59 promueve:
1. La eficiencia de los actos corruptos en la remoción de rigideces60 impuestas por el gobierno.
Como contracrítica se argumenta que éstas son
creadas por los empleados públicos debido a la
falta de claridad de las reglas, "el conocimiento da
poder a aquellos que lo poseen"61.
2. Se argumenta que las firmas más eficientes son
aquellas que están dispuestas a pagar el mayor soborno, asignando de manera más eficiente los recursos destinados a los proyectos de licitación del
Estado62. No obstante, se debe tener en cuenta
que las firmas que pagan el soborno no son necesariamente las más eficientes en el mercado, pero
sí las más dispuestas a buscar renta.
3. Los agentes que valoran más su tiempo son aquellos
que se encuentran dispuestos a ofrecer sobornos,
ahorrando tiempo para las actividades productivas 63.
La posibilidad de extraer sobornos en determinadas
actividades induce a los empleados públicos a dilatar
los procesos, en busca de un ingreso extra.
38 ......
y hacer parte del mercado
58 Es el índice utilizado por Transparencia Internacional.
59 La argumentación a favor de la corrupción como motor del
crecimiento económico está apoyada en el modelo de
desarrollo de los países del sudeste asiático antes de la
crisis de 1997.
60 Nathaniel Leff (1964), "Economic Development trough
bureaucratic Corruption", American Behavioral Scientist,
pp. 8-14. Citado por Vito Tanzi (1998)
61 Vito Tanzi (1998)
62 Paul Becker y Michael Maker (1986), "A comparison of
bribery and bidding in thin markets", en Economic Letters,
Vol. 20, pp. 1-5; Donald Lien (1986), "A note on
Competitive Bribery Games", Economic Letters, Vol. 22,
pp. 337-41. Citado por Vito Tanzi (1998)
63 Francis Lui (1985), "An equilibrium queuing model of
bribery", Journal of Political Economy (August) pp. 760781. Citado por Vito Tanzi (1998)
64 Gordon Tullock (1996), "Corruption Theory and Practice",
Contemporary Economic Policy, Vol. XIV (July), págs. 613. Citado por Vito Tanzi (1998)
65 Las relaciones descritas describen un problema de
interacciones recursivas que son a la vez causa y efecto.
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De igual forma se encuentran estudios
sobre la causalidad entre la corrupción
y la pobreza y distribución del ingreso66. La corrupción no es resultado de
las escasas oportunidades de los ciudadanos en desarrollarse y hacer parte
del mercado. Ser pobre no es sinónimo de ser corrupto, si bien es cierto
que los empleados públicos con menores capacidades son los responsables de los pequeños actos de corrupción, la afirmación contraria implicaría
que no existe la gran corrupción, ya
que los altos funcionarios del gobierno tienen ingresos superiores y un
capital acumulado durante su vida laboral e incluso familiar. En este escenario se crean los actos de corrupción más determinantes.
En el caso de la distribución del ingreso
se encuentra la causalidad en una sola
vía. La corrupción causa un deterioro
en las condiciones distributivas en la sociedad pero, a la vez, este deterioro causa la pobreza. Los problemas de distribución del ingreso no son originados
por la corrupción pero si se ven agrandados por su existencia, persistencia y
permanencia.
A continuación se muestran los diferentes tipos de efectos en la economía según el impacto en las variables
más significativas en los dos sectores
de interacción: el Estado y las empresas privadas.
Sector público
El Estado tiene como objetivo garantizar que las condiciones económicas,
sociales y políticas se desarrollen de
acuerdo a las necesidades de su sociedad. La cantidad de acciones en las cuaE C O N O M Í A
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les toma parte constituyen un espacio propicio para la
corrupción. Lo anterior se debe a la incapacidad de
establecer mecanismos de control adecuados para vigilar las acciones de los agentes encargados de cada
una de las microactividades delegadas por el Estado.
Es así como el Estado -en algunas ocasiones- propicia
indirectamente la corrupción mediante políticas como
la descentralización, privatización y desregulación sin
haber establecido previamente sistemas eficaces de
muestreo o supervisión.
Impactos sobre los ingresos
La perseverancia de la corrupción menoscaba la capacidad del Estado para obtener ingresos debido a que
promueve la evasión, reduce la base impositiva y la
progresividad del sistema tributario. La necesidad de
recursos produce un aumento incesante de los impuestos, que paga un número cada vez menor de contribuyentes.
Impacto sobre la inversión
Las decisiones de inversión pública se ven afectadas,
dado que la corrupción incentiva la inversión en proyectos intensivos en capital, en donde las rentas son
fácilmente extraíbles como las licitaciones en infraestructura y obras públicas, dejando de lado el gasto en
educación y salud, reduciendo el impacto de los programas de inversión social, lo cual incide en la desigualdad. Adicionalmente, los pocos recursos destinados a las actividades de operación y mantenimiento
causan la reducción de la rentabilidad de las obras
públicas, en detrimento de los recursos del Estado.
Aunque es probable que la corrupción aumente la
inversión pública, lo hace reduciendo la competitividad. El argumento es que la inversión pública es fácilmente manipulada por el poder político y las personalidades burocráticas. Es así que para Tanzi y Davoodi,
ceteris paribus, se puede concluir que altos niveles de
66 Sanjeev Gupta, et. al. (1998), Does Corruption Affect Income
Inequality and Poverty?, IMF Working Papers No. 76. International Monetary Fund. Washington D.C.
...... 39
Informe
Especial
corrupción se asocian con bajos niveles de gastos de operación y
mantenimiento de las obras públicas y con una pobre calidad de la
infraestructura construida, reduciendo la productividad privada.
De esta forma, se reducen también las perspectivas de desarrollo
del país.
Impacto sobre las finanzas públicas
Tanzi y Davoodi argumentan que la corrupción altera la composición
del gasto público existiendo alguna evidencia de que los países corruptos gastan menos en salud y educación, afectando negativamente
el crecimiento. Por el contrario, son más propensos a tener un mayor
gasto en actividades improductivas, tal como el gasto militar.
Impacto sobre la inversión
Dado que se acepta una relación directa
entre inversión y crecimiento, entonces la corrupción que afecta la inversión, también afecta el crecimiento.
La inversión puede ser afectada por la
corrupción de diferentes maneras. Puede afectar: a) la inversión total; b) el tamaño y composición de la inversión
extranjera directa; c) el tamaño de la
inversión pública; y d) la calidad de las
decisiones de inversión y los proyectos
de inversión.
En los procesos de privatización se obtienen valores inferiores a
los precios de mercado, estimados por el gobierno por la venta de
las empresas de su poder. La presencia de funcionarios corruptos La corrupción impide las inversiones
con acceso a información privilegiada dificulta la adecuada valora- extranjeras e internas a largo plazo, desvía el talento hacia actividades de captación de estas empresas.
ción de rentas y distorsiona las prioridades sectoriales y las elecciones tecnoSector privado
lógicas, desvía los recursos de las
actividades productivas hacia las que
La utilización de la corrupción, por una parte del sector privado, producen altas rentas, (por ejemplo,
como mecanismo para lograr que funcionarios públicos tomen creando incentivos para contratar granmedidas o lleven a cabo acciones que les permitan captar rentas des proyectos de defensa en lugar de
injustificadas, tiene efectos económicos negativos para el fortaleci- dispensarios rurales especializados en
miento y desarrollo del mismo sector privado: i) produce una mala atención preventiva). La corrupción reasignación de recursos; ii) excluye a muchos agentes de los merca- duce el nivel de inversiones ya que ocados públicos y iii) transfiere parte del excedente de las empresas y siona altos costos para las firmas debido
las familias hacia los buscadores de rentas (rent -seekers), que pagan a la incertidumbre de los procesos.
soborno, vía mayores precios y/o la provisión de bienes y servicios
de menor calidad. Prácticas que no permiten construir, en cantidad Sobre la Inversión Extranjera Directa
y calidad, las estructuras físicas, sociales y científico -tecnológicas han intentado demostrar empíricamenrequeridas por el conjunto del sector privado para valorizar sus te los efectos negativos. Según estimacapitales, lo cual se traduce en menores tasas de rentabilidad y me- ciones de Shang Jin Wei, mientras que
un incremento de un punto porcentual
nor capacidad competitiva.
en la tasa impositiva marLos organismos gremiales que representan los intereses del sec- ginal a la IED reduce
tor privado han sido, por decir lo menos, tímidos en denunciar la ésta en un 3,3%, un
corrupción, particularmente la gran corrupción; en la cual están incremento
involucradas grandes empresas privadas. El deseo, legítimo, de de un punto
preservar la unidad de las organizaciones ha llevado a, de facto, a porcentual en
cohonestar la actuación de aquellos empresarios que con sus con- el índice de
ductas antiéticas lesionan los intereses legítimos del sector priva- corrupción la
reduce en un
do como totalidad.
40 ......
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11%. Dado que la IED conduce a un mayor crecimiento a través de varios canales
(transferencia de tecnología, incrementa
la posibilidad de inversión doméstica, provee el capital necesario para trabajar con
fuerza de trabajo calificada de forma complementaria, entre otros), la corrupción
que afecta la IED también afecta el crecimiento económico 67.
do. De una parte, perjudica a todas aquellas empresas
que tienen que competir con ellas en desigualdad de
condiciones, excluye de los mercados públicos a las
empresas que obran en el marco de la ley y, de otra,
perjudica a un amplio conglomerado de empresas que
no pueden acceder a ciertos bienes y servicios proporcionados por el Estado, en cantidad, calidad y precio, que les permita ser competitivos en los mercados
nacionales e internacionales.
Parte de los beneficios potenciales en
otros sectores son de facto "captados"
por los corruptos. Así, por ejemplo, si
una firma de construcción paga sobornos para obtener el contrato para la construcción de una vía, y como resultado de
esta forma de adjudicación los costos de
construcción de la obra se elevan de forma apreciable, de forma tal que no es factible, por falta
de recursos, llevar a cabo los programas de mejoramiento y rehabilitación de otras vías, el resultado es que
las empresas agrícolas, mineras o industriales localizadas en las zonas que no han podido ser atendidas, ven
sus costos de transporte y, en general de producción,
incrementados; sus niveles de competitividad reducidos; y su posibilidad de articularse exitosamente a las
corrientes de comercio internacional y nacional comprometidas. Amén de los efectos sobre gobernabilidad
y la pérdida de confianza en las instituciones, que tiene
lugar cuando de forma reiterada se presentan problemas de corrupción o cuando el Estado no puede adelantar sus misiones constitucionales, debido a la falta de
recursos causados por la corrupción.
La corrupción de "cuello blanco" perjudica a todas aquellas
empresas que tienen que competir con ellas en desigualdad
de condiciones, excluye de los mercados públicos
a las empresas que obran en el marco de la ley y perjudica
a un amplio conglomerado de empresas
Paolo Mauro ha mostrado varias veces
que la corrupción puede tener un impacto negativo significativo sobre la inversión como porcentaje del PIB, y que
mejoras en los índices de corrupción
(es decir, reducciones de la corrupción)
pueden significar incrementos en ese
porcentaje (él estima que una reducción de dos puntos porcentuales en el
índice de corrupción representa un incremento de 0.5 en la tasa de crecimiento del PIB). No obstante, en esa relación se ignora el impacto de la corrupción sobre la calidad de la inversión. Si
la reducción de la corrupción mejora la
calidad de la inversión, el impacto positivo puede ser mayor.
Impacto sobre las empresas
La corrupción, particularmente la corrupción de "cuello blanco" o gran corrupción, le permite a las grandes empresas que pagan sobornos, obtener
rentas monopólicas o reducciones apreciables de sus costos, pero globalmente
perjudica como un todo al sector privaE C O N O M Í A
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307
Aquí el crecimiento empresarial es visto como el bloque sobre el que se construye el crecimiento industrial y nacional, dada su función generadora de empleo, de innovación y crecimiento. Se destaca parti67 Es necesario aclarar que aunque compartimos la conclusión que la corrupción puede afectar la IED, no creemos
factible dar una cifra tan precisa, sobre todo por el hecho
de que la corrupción es difícil de medir y los índices de
percepción tienen varias deficiencias, tal como se verá en
un capítulo posterior.
...... 41
Informe
Especial
cularmente el papel de las pequeñas y medianas
empresas en el cumplimiento de esos objetivos. La
competencia de las empresas privadas para acceder a
contratos con el Estado se afecta por las barreras a la
entrada, impuestas por las empresas con influencias
corruptas sobre el nivel discrecional de los servidores públicos.
Se argumenta que el efecto de la corrupción es diferenciado entre empresas y es más pronunciado en
empresas pequeñas. Estas conclusiones se evidencian
en los resultados de una encuesta aplicada por el Banco Mundial a 3.000 empresas en 20 economías en
transición –Business Environment Enterprise Performance Survey (BEEPS)– en la que se les consultó a
los empresarios sobre los mayores impedimentos en
su entorno de negocios en términos del grado de competencia, corrupción, impuestos y regulaciones, inflación, financiamiento e infraestructura. En todas las
regiones, la corrupción y las prácticas anticompetitivas
fueron percibidas como los mayores obstáculos para
empezar firmas. Otro impedimento importante es el
acceso a servicios financieros esenciales, siendo definitivo para acceder a créditos blandos las conexiones
entre los directivos de la empresa y funcionarios relevantes del gobierno de la ciudad.
Estos hallazgos tienen importantes implicaciones de
política pública. En general, la lección es que los factores que impiden el crecimiento de las PYMES y
que sofocan el ingreso de nuevas firmas, también tenderán a reducir la tasa de crecimiento de la economía.
las pequeñas empresas la corrupción se convierte en
un incremento de sus costos porque deben realizar
pagos que no contribuyen a la productividad o beneficios de la firma pero que son necesarios para su supervivencia. Tales sobornos pueden representar una parte
sustancial de los costos operativos de las Pymes y los
pueden poner fuera del negocio, dado que éstas tienden a operar en entornos más competitivos que las
empresas grandes.
De igual forma, se presenta una alta concentración de
activos en un pequeño grupo de empresas, las cuales
obtienen las tasas de rentabilidad más altas y consiguen
las fuentes de endeudamiento más favorables, así se
disminuye la capacidad de crédito de la economía. Expulsa a las empresas del sector formal, especialmente a
las pequeñas y nuevas empresas debido a los poderes
instaurados y la poca capacidad para competir.
Después de presentar algunos ejemplos surgidos de
varias encuestas efectuadas en diferentes países, y aunque la evidencia empírica es a veces indirecta y no tan
clara como se quisiera, Tanzi y Davoodi (2000) concluyen que ésta es consistente con la hipótesis de que
la corrupción incrementa los costos de las empresas
y reduce sus tasas de retorno. Es más, la corrupción
tiende a tener mayores efectos en las pequeñas empresas que en las grandes.
El vínculo conceptual entre corrupción, tamaño de las
empresas y crecimiento, es como sigue: Las empresas
grandes se protegen fácilmente de los funcionarios corruptos; tienen departamentos especializados, pueden
usar "facilitadores" –individuos con habilidades para
evitar regulaciones e impuestos–, su tamaño los protege de pequeños burócratas y pueden usar su poder
político para convertir la corrupción en su ventaja (rent
seeking). Para las empresas grandes la corrupción es a
veces una forma de reducir costos e imponer barreras a
la entrada, que les permite disfrutar de rentas
monopólicas y economías de escala. Por su parte, para
42 ......
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Impactos sobre la asignación de talento
Esta conexión también es importante en la discusión de los efectos de la corrupción sobre las
Pymes y su crecimiento potencial. En estas empresas, los gerentes pueden gastar mucho tiempo
negociando con los rent seekers o tratando de defender sus empresas de los burócratas, lo cual
constituye un uso improductivo del tiempo.
Incluso, se destaca que altas probabilidades de cometer actos de corrupción pueden inducir a los
individuos a seleccionar el estudio de áreas relacionadas con las leyes y el derecho, más que a
actividades más productivas para el país, relacionadas, por ejemplo, con el campo de la Ingeniería.
Todo ello reduce la capacidad del Estado para prestar servicios públicos indispensables, incluido
el ordenamiento jurídico.
Impacto de la corrupción en el ámbito social y político
Disminuye la credibilidad de las políticas públicas, le resta legitimidad a las instituciones, privatiza aspectos valiosos de la vida pública y erosiona los principios democráticos. Tiene efectos
devastadores sobre el imperio de la ley y el funcionamiento de la administración pública y en el
plano social destruye los valores basados en la ética del comportamiento de los agentes sociales
y disgrega la cohesión social.
"El uso indebido del poder del Estado crea graves problemas de credibilidad, cuyos efectos se
hacen sentir mucho después de producirse los incidentes… Pero la acción arbitraria y caprichosa
del Estado menoscaba algo más que la credibilidad. Menoscaba el propio Estado de derecho,
pues debilita la fuerza de todas las normas establecidas por los poderes públicos y propicia
circunstancias que alientan a los funcionarios públicos a situarse por encima de la ley y tientan al
resto de la sociedad a hacer lo mismo. El desarrollo en esas circunstancias es imposible" 68.
La corrupción afecta la legitimidad del Estado y la Integridad de la Sociedad. "Una vez que se
institucionaliza un patrón de sobornos exitosos, los funcionarios tienen un incentivo para exigir
sobornos más grandes, creando una "cultura" de la ilegalidad que a su vez fomenta la ineficiencia
del mercado. Una vez perdida la autoridad moral de los gerentes mediante la corrupción de alto
nivel, se desvanece la capacidad para controlar a sus subordinados"69. Las instituciones del
Estado deben convertirse en los pilares de su legitimidad. Cuando las instituciones están
permeadas por la corrupción, el Estado se debilita.
La corrupción debilita los sistemas políticos y económicos70, disminuye el desarrollo político,
las garantías de los derechos económicos básicos y las instituciones. "Hay muchas clases de
problemas causados por la corrupción y sus efectos están relacionados con la naturaleza de las
68 Banco Mundial (1997), p. 113.
69 Jeremy Pope (2000)
70 Elliot Kimberly, Corruption as a global policy problem: Overview and recommendations, En Kimberly Elliot (ed)
Corruption and the Global Economy, Washington D.C, Institute of International Economics, cap. 11, 1997.
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Informe
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sociedades en las que ocurren"71 . Para Johnston alienta a cuestionar el papel del Estado
(1997), los efectos de la corrupción pueden ser me- y a exaltar la virtud del mercado como
didos de acuerdo a las diferentes oportunidades de asignador eficiente de recursos.
desbalance político y su interacción con la economía.
Definir la corrupción y dar cuenta de la
La sociedad es determinante en el establecimiento de complejidad del fenómeno no es una
la legitimidad del Estado. Cuando la sociedad es débil tarea fácil. Existen grandes dificultades
se encuentra expuesta a los monopolios burocráticos para precisar un concepto, entre otras
y actos corruptos.
cosas, porque en ocasiones los actos corruptos suelen confundirse con otro
En general, se concluye que:
tipo de situaciones y conceptos. La imprecisión en la noción de corrupción
• La corrupción menoscaba la legitimidad del Estado.
hace que los agentes encargados de su
• La existencia de corrupción limita las capacidades control tengan más obstáculos en condel Estado para corregir las fallas de mercado e seguir su objetivo central y en tomar
medidas en contra de ella.
imponer controles72.
• La permanencia de la corrupción, limita el alcance de los programas sociales y el fortalecimiento
de la sociedad como agente legitimador del papel
del Estado.
Conclusiones
Pero a pesar de su complejidad, queda
claro que es necesario tener una perspectiva más amplia del fenómeno que
trascienda la simple y popular definición que entiende la corrupción como
el abuso de autoridad pública para conseguir un beneficio privado, y empezar
a entenderla como una violación de un
deber posicional o como el incumplimiento de alguna función específica con
el objeto de obtener un beneficio
extraposicional, cualquiera sea su naturaleza. También es fundamental reconocer que la idea de que la corrupción se
limita sólo al ámbito de lo público es
errónea. No sólo existen diferentes tipos de corrupción en el sector privado,
sino que éste es un actor fundamental
en la corrupción del sector público.
En este capítulo se ha hecho una revisión general de la
literatura sobre corrupción, presentando la concepción estándar de los organismos multilaterales y de
algunos estudiosos del tema, entre quienes ha surgido un reciente interés por el fenómeno de la corrupción, resultado de las dinámicas económicas y sociopolíticas que han generado un nuevo orden mundial
desde principios de la década de los noventa. Se ha
mostrado aquí que esa concepción estándar tiene serias debilidades, originadas principalmente en una atención centrada exclusivamente en el sector público,
particularmente en los fenómenos de pequeña corrupción, y al que subyace un discurso ideológico que Infortunadamente, en las aproximaciones teóricas más reconocidas se ha ignorado este aspecto, y los modelos
construidos dependen de los elemen71 Samuel Huntington (1968) Political Order in Changing tos que constituyen una generalización
Societies, New Haven, CT, Yale University Press, págs. 56- de las dificultades del Estado para con71. Citado por Michael Johnston (1997)
trolar las actividades de cada uno de los
72 Vito Tanzi (1998)
agentes a su servicio en cada una de las
44 ......
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dependencias y se centran en los pequeños casos de corrupción. Si
bien es cierto que son una buena aproximación al problema teórico
de la corrupción, es necesario ahondar más en los efectos de las
relaciones que no son tan visibles pero cuyos efectos son más profundos en la sociedad, la política y la economía de un Estado. Por
tanto, es necesario extender la atención a los grandes casos de corrupción, en los cuales los incentivos de los agentes van más allá de
conseguir un complemento salarial y en donde se involucran redes
de personajes con elevados niveles de capital simbólico y de poder
económico y político.
Igualmente, para analizar rigurosamente el fenómeno de la corrupción pública es preciso revaluar la concepción estrecha que
considera a las políticas públicas como el resultado de la voluntad
deliberada del Estado. La discrecionalidad del gobierno se enmarca
en las formas institucionales existentes y los compromisos institucionalizados vigentes. De tal manera que la amplia variedad de
acciones que el Estado debe llevar a cabo para cumplir con sus
funciones constitucionales implica complejos procesos de negociación con los diferentes actores sociales, lo que, a su vez, demanda altos niveles de discrecionalidad por parte de los funcionarios, y la existencia de información asimétrica e incompleta acerca
de las posibles conductas de los actores sociales por parte de los
agentes del Estado, factores que pueden generar espacios propicios para la corrupción en la medida en que el principal no logre
observar y verificar la conducta de sus agentes. En esas condiciones, se presentan múltiples dificultades para alinear los incentivos, manejar los problemas de riesgo moral e identificar a priori
las medidas que podrían generar incentivos perversos.
Comprender un fenómeno
que menoscaba la legitimidad
del Estado, que limita sus capacidades para corregir las fallas de mercado e imponer
controles, que restringe el alcance de los programas sociales y el fortalecimiento de la
sociedad como agente legitimador del papel del Estado,
es una tarea urgente para que
los organismos de control y la
sociedad en general, definan las
acciones pertinentes para luchar contra este flagelo.
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