La seguridad hemisférica frente a los nuevos desafíos.

VERÓNICA LARRALDE

Tel - Fax laboral (5411) 4346 8879/ 8878
Cel particular (5411) 15 4408 6131
E mail [email protected]
_____________________________________________________________________________________________
Los nuevos escenarios sobre Seguridad Internacional
La Seguridad Hemisférica frente a los nuevos desafíos
Introducción:
Para abordar este tema tan amplio surge necesario comenzar con una
breve caracterización del marco global y algunas consideraciones conceptuales
para ordenar la ponencia.
Las relaciones internacionales actuales se desarrollan en un mundo
globalizado en los distintos aspectos: económico, comercial y financiero,
tecnológico, etc. La inestabilidad y la incertidumbre son fuertes rasgos que
marcan este escenario, con proliferación de conflictos de distinta naturaleza
(políticos,
étnicos y religiosos, además de los clásicos interestatales)
visualizando un debilitamiento de los organismos internacionales y una
preponderancia de los Estados Unidos como potencia militar.
En este contexto donde los Estados Nacionales y los Organismos
Internacionales y Regionales conformados por ellos continúan siendo los
principales actores, coexisten otros actores transnacionales, que pueden llegar
hasta amenazar y debilitar a los Estados, más allá de la propia debilidad
intraestatal.
Tienen lugar diversas formas de relacionamiento de los actores entre sí,
proyectando sus intereses. Para una primera clasificación básica: de cooperación
y de confrontación, si bien caben subclasificaciones que no viene al caso detallar.
Se
desarrollan
entonces
distintos
Mecanismos
y
alianzas,
institucionalizados o no, que implementan las distintas estrategias que cada
actor lleva adelante apuntando al cumplimiento de sus propios objetivos,
conforme los intereses comunes de los países participantes.
Ellos constituyen un conjunto de subsistemas regionales, subregionales,
incluso bilaterales que, fundados en la acción cooperativa, contribuyen a la
Seguridad Hemisférica.
Si además sumamos el sistema de seguridad colectiva, forjado a través
del largo proceso histórico y valiosa labor del sistema interamericano, el punto
en el que hoy nos encontramos los países involucrados, no es nada desdeñable
para continuar trabajando en una agenda positiva con miras a profundizar los
acuerdos en materia de paz y seguridad internacional.
Por último, cabe señalar la existencia de las amenazas tradicionales junto
a, lo que se ha venido denominando las “nuevas amenazas”. El análisis de la
seguridad hemisférica frente a los nuevos desafíos y hacia el futuro recae, en mi
opinión, sobre estas últimas.
1
VERÓNICA LARRALDE

Tel - Fax laboral (5411) 4346 8879/ 8878
Cel particular (5411) 15 4408 6131
E mail [email protected]
_____________________________________________________________________________________________
Temas y consideraciones:
En Bridgetown, Barbados, reunida la Asamblea General de la OEA, junio de
2002, los representantes de los países adoptaron una declaración sobre el
enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica: “las amenazas,
preocupaciones, y otros desafíos a la seguridad en el hemisferio son de
naturaleza diversa y alcance multidimensional. El concepto y enfoques
tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales,
que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales”.
Particularmente, si bien el enfoque y el alcance puede ser
multidimensional y salvaguarda los mecanismos regionales que puedan existir,
disiento con la denominación “nuevas amenazas” para comprender por igual a
todas estas cuestiones:
En 1° lugar porque este nuevo listado no es común a todos los países del
hemisferio para asumirlo por completo, quizás pertenezca a algunos países pero
no a todos, cada uno debería analizar y determinar cual es su propio listado en
función de sus intereses nacionales y alianzas y, por esta similitud en la
afectación, surgiría un primer agrupamiento o bloque subregional y regional.
En 2° lugar por la naturaleza de las amenazas, algunas podrán definirse
como tales y otras, como desafíos, preocupaciones, riesgos o problemas. Con
distinto grado de afectación y, a su vez, poniendo prioridades para su atención,
su respuesta y su solución, individualmente o en bloque.
En 3° lugar debería hacerse una distinción según el esfuerzo que cada
actor invertirá para enfrentar esas situaciones, es decir, con que instrumento lo
atenderá, en forma legítima y acorde a su legislación nacional. Existe diversidad.
No es cuestión de “militarizar” ni de “securitizar” igualmente para toda respuesta
y para todos los países por igual.
Atento lo expresado y solo a modo de ejemplo, un país puede considerar
al narcoterrorismo como una nueva amenaza porque se encuentra gravemente
afectado y enfrentarlo con todos sus recursos incluyendo el instrumento militar y
otro país puede considerarlo solo una preocupación y controlarlo con una fuerza
de seguridad. Asimismo, asumida la amenaza, el Estado debe definir el soporte
legal de los instrumentos con los cuales responder.
Por otra parte, se encuentran una serie de preocupaciones, problemas y
desafíos que afectan la seguridad en un sentido amplio, como son la pobreza
extrema, el desarrollo económico sustentable y la distribución de la riqueza, la
fragilidad de los gobiernos democráticos, la debilidad de las instituciones, el
abuso contra los derechos humanos, las catástrofes naturales, las enfermedades
pandémicas, los problemas ambientales, etc. relacionados con causas
estructurales cuya respuesta debería partir del esfuerzo de las instituciones, la
gobernabilidad, el desarrollo económico, social y cultural y la ejecución de las
políticas públicas. Estos fenómenos de la realidad no debieran denominarse
“nuevas amenazas” y tampoco se debe dar respuesta a través de las Fuerzas
Armadas o de Seguridad como instrumentos principales.
En
este
sentido,
en
reemplazo
del
término
“nuevas
amenazas”,
2
VERÓNICA LARRALDE

Tel - Fax laboral (5411) 4346 8879/ 8878
Cel particular (5411) 15 4408 6131
E mail [email protected]
_____________________________________________________________________________________________
mantendría la denominación de estas situaciones como preocupaciones y otros
desafíos a la seguridad en la región. Unica fórmula de consenso lograda en la
reunión realizada en el marco de OEA en Miami durante los primeros días de
febrero de 2003 (que no hace más que mostrar que aún no está “etiquetada” y
requiere mayor análisis, evaluación y definición para el acuerdo de las Partes
involucradas). Hubo consenso allí en cuanto a preservar los ordenamientos
legales nacionales para dar respuesta en esta materia, así como reconocer las
particularidades.
Así lo recogen los documentos producidos en esa reunión: “Consenso de
Miami. Declaración de los Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y
la Seguridad: Recomendaciones para la Conferencia Especial sobre Seguridad
dispuesta por la Cumbre”; y b) “Lista Ilustrativa del Grupo de Expertos de Miami
de Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad para que los países
consideren en su adopción a nivel bilateral, subregional y regional”.
Esta temática también se plantea para la próxima Conferencia Especial
sobre Seguridad que, en los próximos días de octubre de este año se desarrollará
en México, en el marco de la Comisión de Seguridad Hemisférica de OEA.
La misma fue encomendada por los Presidentes en la Segunda Cumbre de
las Américas, abril de 1998, con el mandato de hacer un seguimiento sobre el
significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en
el Hemisferio con el propósito de desarrollar enfoques comunes más apropiados
que permitan abordar los diversos aspectos, incluidos el desarme y el control de
armamentos; Identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del
sistema interamericano relacionados con los distintos aspectos de la Seguridad
Hemisférica.
La Conferencia ya ha sido pospuesta (estaba prevista para mayo de este
año) y en mi opinión, los resultados no cubrirán las expectativas originales.
Básicamente porque el documento que se viene trabajando es un proyecto de
declaración política que si bien es un aporte importantísimo para la región, no
incluye un plan de acción que comprometa a los países miembros e inicie el
verdadero proceso de revisión del sistema actual.
Revisión no implica de ningún modo anular los instrumentos y convenios
vigentes sino actualizarlos, complementarlos y adaptarlos a las nuevas
realidades.
Para tomar un ejemplo, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
– TIAR ¿sigue siendo un instrumento adecuado para las actuales y futuras
amenazas? México ya lo ha denunciado. Quizás requiera de una adecuación
dado que fue concebido esencialmente para la ayuda mutua y defensa común
teniendo en cuenta un concepto de seguridad de ese momento, 1947, es decir
ante agresiones armadas externas. Estas amenazas tradicionales ya no son las
únicas que pueden afectar a los Estados Partes y, por ende, complementándolo
con la incorporación de un texto sobre las amenazas no tradicionales podría
mantenerse vigente.
El caso de la Junta Interamericana de Defensa – JID, creada
transitoriamente en 1942 en el contexto de la Segunda Guerra Mundial, es
3
VERÓNICA LARRALDE

Tel - Fax laboral (5411) 4346 8879/ 8878
Cel particular (5411) 15 4408 6131
E mail [email protected]
_____________________________________________________________________________________________
también un mecanismo a revisar, tanto por su rol y función en el escenario
actual que, como se ha visto ya, se ha modificado, como por su vinculación
jurídica con OEA, la que requiere de una definición dentro del sistema de
Seguridad Hemisférica. Varias alternativas se presentan para debatir y definir:
¿Se mantiene su función inicial de asesoramiento a OEA en materia militar y se
crea otro órgano para asesoramiento en materia de seguridad; se amplía su
misión y composición incorporando las amenazas actuales, se disuelve?
Otro punto a tener en cuenta, es que dependemos siempre de la voluntad
de las Naciones de cumplir y aplicar los instrumentos y convenios.
Para tomar otro ejemplo, el Pacto de Bogotá sobre solución pacífica de
controversias, de 1948, no ha sido denunciado pero tampoco ha sido ratificado
por un número importante de Miembros y demuestra la falta de voluntad de su
aplicación más que fallas del propio Tratado.
Sin embargo, considero que estamos en el camino, en la construcción.
Que requiere?
Creo hay 2 planos: uno interno de cada Estado, de fortalecimiento de las
instituciones y poderes estaduales y otro externo de integración. Uno va seguido
del otro. No son independientes ni estancos. El esfuerzo a hacer es muy grande y
se requiere decisión firme y multilateral para llevarlo a cabo.
La proyección de una política pública y sus estrategias y acciones va desde
la dimensión nacional, pasando a la regional e internacional.
Otro punto a tener en cuenta es, también dentro de la estructura de cada
Estado, el grado de poder y de participación de cada sector del Estado Nacional
en la política de Gobierno. La conducción política y civil de los Ministerios de
Defensa y de Seguridad inciden directamente en las políticas, estrategias y las
acciones.
Tres ámbitos considero esenciales para el trazado de una estrategia, tanto
nacional como del ámbito regional: relaciones exteriores, defensa y economía.
No debieran estar escindidos sino coordinados.
Como se construye?
El sistema interamericano contribuye a mantener la paz y la estabilidad
internacional, especialmente en nuestro continente.
Una importante línea de trabajo se viene desarrollando en el marco de
OEA en cuanto a la seguridad cooperativa. Las acciones preventivas, las medidas
de fomento de la confianza y de la seguridad, la transparencia tanto en los
aspectos políticos como de defensa y militares. Asimismo el sistema de OEA
cuenta con organismos específicos para el tratamiento de problemas de
seguridad como CICAD y CICTE (lucha contra el problema de las drogas y contra
el terrorismo respectivamente) que constituyen el ámbito para las amenazas a la
seguridad.
El interrogante es hasta donde cada país está dispuesto a avanzar en
materia de cooperación con las amenazas a la seguridad. Por ejemplo, si el
Estado colombiano solicita ayuda ante la lucha contra el narcotráfico.
4
VERÓNICA LARRALDE

Tel - Fax laboral (5411) 4346 8879/ 8878
Cel particular (5411) 15 4408 6131
E mail [email protected]
_____________________________________________________________________________________________
Otro interrogante que se plantea es hasta donde los Estados Unidos
estarán dispuestos a defender a la región latinoamericana, por ejemplo, que no
tiene relevancia estratégica, y en su lugar deja en manos de mecanismos de
defensa regionales o subregionales esa tarea.
Con toda la extensión de aguas que rodea el continente: donde deja de ser
lícito un mecanismo de cooperación con otros continentes como puede ser el
caso del Atlántico Sur o el Asia-Pacífico en el marco del MERCOSUR ampliado. Y,
todos estos planteos hasta ahora no han tenido en cuenta la variable económicofinanciera que constituye otro capítulo frondoso a resolver.
Desde Argentina:
Ahora, posicionada desde la República Argentina en materia de Seguridad
Internacional y Defensa, la visión y el aporte:
En concordancia con la Carta de ONU y de OEA, la adhesión a los
principios internacionales y la voluntad de establecer relaciones de cooperación
preservando los intereses nacionales.
Adhiriendo al concepto de seguridad de ONU: “situación en la que los
Estados se consideran a resguardo de peligro de ataque militar, presión política o
coerción económica, obteniendo con ello libertad de acción para continuar con su
propio desarrollo y progreso”.
En el plano interno, partiendo desde la Constitución Nacional, la normativa
vigente en la materia: las Leyes de Defensa Nacional (N° 23.554) y la Ley de
Seguridad Interior (N° 24.059) establecen que para una agresión de origen
externo corresponde actuar con el Instrumento Militar de la Defensa Nacional
porque comprende la preservación del Estado como tal – las amenazas
tradicionales (militares)- y para un problema interno del Estado, aunque pueda
provenir de un actor no estatal la respuesta corresponde a las Fuerzas de
Seguridad y Policiales –la Seguridad Interior- preservando al Estado y sus
instituciones. Esta norma prevé asimismo la participación eventual de las FFAA,
en roles de apoyo logístico, o en operaciones destinadas a la preservación de las
Fuerzas Armadas y al restablecimiento del orden dentro de la jurisdicción militar,
como una obligación primaria de la autoridad militar y operaciones destinadas al
restablecimiento de la normal situación de Seguridad Interior, cuando se den
situaciones de extrema gravedad en las que las fuerzas del Sistema de Seguridad
Interior resulten insuficientes para restaurar el orden del Estado de Derecho,
previa declaración del “Estado de Sitio”. Completan la legislación la Ley de
Reestructuración de las Fuerzas Armadas (N° 24.948) y la Ley de Inteligencia
Nacional (N° 25.520).
Respetando las particularidades de los países y los ordenamientos legales
nacionales (como expliqué resumidamente en el caso argentino), que distingue el
órgano del Estado con responsabilidad primaria para enfrentar las amenazas a la
seguridad convencional, no se corre el riesgo de llevar toda respuesta al ámbito
militar, es decir “militarizar” ni el riesgo de “securitizar” las agendas dando
respuesta a cada amenaza con las Fuerzas de Seguridad. Para Argentina las
Fuerzas de Seguridad tienen bajo su responsabilidad enfrentar las amenazas “no
5
VERÓNICA LARRALDE

Tel - Fax laboral (5411) 4346 8879/ 8878
Cel particular (5411) 15 4408 6131
E mail [email protected]
_____________________________________________________________________________________________
tradicionales” como podrían ser narcotráfico, terrorismo, crimen organizado,
tráficos ilegales, etc.
En materia bilateral, Argentina viene desarrollando satisfactoriamente
Mecanismos de Consulta y Convenios Bilaterales –tanto de Defensa como de
Relaciones Exteriores- con varios países de la región (principalmente con Brasil,
Chile y Estados Unidos), así también Medidas de Confianza Mutua Bilaterales,
contribuimos a la transparencia a través de la edición del Libro Blanco de la
Defensa, la metodología estandarizada común para la medición de los gastos de
Defensa;.
Como aporte en materia de Defensa y Seguridad Internacional, los países
miembros y asociados del MERCOSUR hemos dejado atrás eventuales hipótesis
de conflicto, convirtiendo a la subregión en una zona de paz estructural y
venimos avanzando hacia la consideración mutua como verdaderos aliados
estratégicos. En este sentido, cabe recordar la Declaración Política del
MERCOSUR, Bolivia y Chile como ZONA DE PAZ, suscrita por los respectivos
Presidentes en la ciudad de Ushuaia, el 24 de julio de 1998. Continuamos
avanzando con posibles incorporaciones como podrían ser Perú y Venezuela en
un futuro.
En el ámbito hemisférico, las Reuniones de Ministros de Defensa de las
Américas; La participación en el sistema interamericano de seguridad ya
mencionado; Los Mecanismos de Consulta y/o Cooperación; Los Ejercicios
combinados; El apoyo a las actividades de cooperación institucional de las
Fuerzas Armadas las que han creado toda una red de contactos bilaterales;
Conferencias Interamericanas de Ejércitos, Armadas y Fuerzas Aéreas;
intercambios y reuniones de interconsulta de los Estados Mayores Conjuntos.
En el plano internacional general: Intenso involucramiento en el sistema
de seguridad internacional, a través de la participación de las Fuerzas Armadas
en Operaciones de Mantenimiento de la Paz en el marco de ONU, su
entrenamiento, capacitación y preparación a través del Centro Argentino de
Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz – CAECOPAZ; Participación y
entrenamiento en materia de Desminado Humanitario; Participación y Aplicación
de los Regímenes internacionales de Transparencia y Control, etc.
¿Como seguir?
Con una política de Defensa de promoción y desarrollo de un sistema
subregional de defensa, que actúe como multiplicador de las capacidades
nacionales, llegando a fijar una política de defensa común.
Gradualmente debiéramos lograr un acuerdo sobre seguridad mutua entre
los países de la subregión pero también considero que aún no estamos
preparados –como bloque- para un mecanismo tan sensible y de tal magnitud.
Porque?
Si bien tenemos un bagaje de mecanismos de cooperación, la defensa y la
seguridad común requieren de mayores acciones de acercamiento y
compromisos para llegar a una integración que implica un salto cualitativo
importante, por parte de todos sus miembros.
6
VERÓNICA LARRALDE

Tel - Fax laboral (5411) 4346 8879/ 8878
Cel particular (5411) 15 4408 6131
E mail [email protected]
_____________________________________________________________________________________________
Avanzar más allá de la subregión es, en mi opinión aún muy temprano.
Poco tenemos en común con otras subregiones del hemisferio, con los Estados
Insulares, para tomar un caso.
Debemos tomar en cuenta nuestros procesos latinoamericanos; nuestras
asimetrías, nuestros exiguos presupuestos y nuestras economías.
Tomamos los ejemplos de otros continentes o regiones que comenzaron la
primera fase con integración política y Defensa Común para luego pasar a la
económica o al revés? Comenzamos por la Unión Aduanera y Libre Comercio
para ir progresivamente a los aspectos políticos y de defensa común?
Existen diversas propuestas para avanzar, tal como la redacción y
adopción de una Carta interamericana sobre seguridad hemisférica, tal y como
otras subregiones ya tienen.
Estamos para aportar ideas y alternativas. Para debatir y diseñar
propuestas viables. Para encontrar los caminos que nos lleven a un mejor estadío
y un mayor bienestar general para nuestras naciones.
Siempre habrá condicionamientos y limitaciones y restricciones de todo
topo pero también habrá oportunidades, nichos y fortalezas que nos favorezcan y
beneficien.
7