Unilateralismo vs. Multilateralismo

Unilateralismo vs. multilateralismo: Las lecciones de Irak
Lic. Carina Solmirano
1- Introducción
El objetivo de este trabajo es analizar el actual contexto internacional a partir de la
iniciativa de Estados Unidos de atacar Irak en marzo de 2003, a partir de los conceptos
unilateralismo/multilateralismo, nociones que hoy vuelven a tratarse -de manera central- en
la agenda internacional.
El unilateralismo estadounidense no constituye una novedad para los analistas de
las relaciones internacionales. Desde que se configuró el nuevo esquema de poder mundial
a principios de los noventa, Estados Unidos se convirtió en la única potencia con capacidad
militar y económica suficientemente autónoma como para incidir (directa o indirectamente)
en los asuntos globales. Sin embargo, fue a partir del 11 de Septiembre que el
hiperunilateralismo se hizo más evidente que nunca. La estrategia de Seguridad Nacional
anunciada por el presidente George W. Bush en Septiembre de 2002 expresa claramente el
interés norteamericano por extender su poder a nivel global, a través de una política
unilateral justificada por “ataques preventivos”.
En este contexto, Estados Unidos argumentó que la posesión de armas nucleares y
la supuesta relación de Saddam Hussein con el terrorismo internacional y la red Al Qaeda
constituían una amenaza a su seguridad nacional. Desautorizando las resoluciones del
Consejo de Seguridad -el organismo multilateral de seguridad internacional- en torno a Irak
y pese a la condena de la comunidad mundial, la administración Bush junto a Gran Bretaña
y España inició acciones militares en Irak en marzo de 2003.
No obstante, y ya finalizada la guerra, se desataron múltiples focos de conflicto en
territorio iraquí, entre los que se cuentan el atentado contra la sede de Naciones Unidas en
Bagdad, entre otros. Otro factor desestabilizador es la gran cantidad de soldados
norteamericanos muertos en la posguerra, que impacta fuertemente en la opinión pública
norteamericana, y afecta el interés de Bush de buscar un segundo mandato el año próximo.
El costo de la guerra, en una economía recesiva, empeora mucho más la situación. En este
sentido, las lecciones de Irak parecen indicar que avanzamos hacia una revigorización del
multilateralismo, puesto que Estados Unidos enfrenta una realidad que lo supera: la
reconstrucción de Irak y su posterior democratización no son posibles bajo los parámetros
diseñados en los despachos de la Casa Blanca y el Pentágono.
A la luz de estos acontecimientos, cabe preguntarnos si es posible el fortalecimiento
del multilateralismo. De ser así, es claro que se debe avanzar efectivamente hacia la
postergada reforma de Naciones Unidas y en especial del Consejo de Seguridad, que frente
al actual escenario mundial parece no poder dar respuestas a los conflictos que afectan la
estabilidad del sistema internacional.
Con fines prácticos, el trabajo se organizará de la siguiente manera: en la primera
parte se analizará el esquema internacional a partir del 11 de Septiembre, el rol de Naciones

Licenciada en Ciencia Política (UBA), Master en Relaciones Internacionales con orientación en Defensa y
Seguridad Internacional (UBA). Profesora de Teoría Política en la Facultad de Ciencias Económicas, UBA.
Galardonada con la Beca Fulbright para estudios de posgrado en Estados Unidos (2004-2005).
1
Unidas y las resoluciones del Consejo de Seguridad que legitimaron la intervención militar
en Afganistán. Luego, se enunciarán los principales lineamientos de la política exterior
norteamericana, resumidos en la Nueva Estrategia de Seguridad Nacional anunciada por el
presidente Bush en Septiembre de 2002. La tercera parte estará dedicada a la guerra de Irak
y a los frustrados esfuerzos de Estados Unidos por legitimar su acción militar en Irak bajo
el manto del Consejo de Seguridad. El último punto a analizar será el rol de Naciones
Unidas en la posguerra del golfo. En las conclusiones trataremos de evaluar la factibilidad
de otorgarle un mayor rol al multilateralismo en un contexto de unipolaridad.
2- El 11 de Septiembre y sus consecuencias
El 11 de Septiembre de 2001, la principal superpotencia del mundo fue víctima de
ataques terroristas perpretados contra el World Trade Center y el Pentágono, íconos del
poder económico y militar mundial. La vulnerabilidad a la que se vio sometida Estados
Unidos demostró que no alcanza con poseer un enorme arsenal de armas nucleares, ni
mucho menos sostener sofisticados sistemas de defensa. El soñado escudo antimisiles de
Bush se tornó obsoleto para frenar un ataque que no necesitó de armas de destrucción
masivas para tener efectos devastadores.
“El 11 de Septiembre cambio todo”, afirmaron muchos. Este hecho constituyó el
detonante para una modificación del eje en torno al cual se articulan las relaciones de
fuerza en el ámbito internacional. Luego de los ataques, el presidente Bush declaró que
Estados Unidos estaba en guerra, no sólo contra el terrorismo sino también con los Estados
que brindaran protección a los terroristas. La lucha entre el bien y el mal anunciada por el
presidente norteamericano pareció recrear un ambiente similar al de la Guerra Fría, donde
se enfrentan valores que cada parte defiende como trascendentales. El mensaje de Bush fue
claro: o se está con Occidente o se está contra Occidente. No había lugar para terceras
posiciones. En su lucha contra el terrorismo Estados Unidos utilizaría todos los medios
necesarios para enfrentar esta nueva amenaza a su seguridad nacional. Osama Bin Laden y
la red Al Qaeda fueron señalados como los autores de los atentados y el régimen taliban fue
acusado de ser el protector de la red terrorista.
La respuesta de la comunidad internacional frente a los atentados no se hizo esperar.
El 12 de Septiembre de 2001, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas adoptó la
Resolución 13681 en la que condenó inequívocamente los ataques terroristas, y reconocía
que los mismos constituían una amenaza a la paz y la seguridad internacional. Además,
dicho organismo reafirmó el derecho inmanente a la defensa propia, individual o colectiva,
conforme al Art. 51 de la Carta de Naciones Unidas; y expresó su disposición a tomar las
medidas necesarias para responder a esos ataques y combatir el terrorismo. Por su parte, la
Asamblea General a través de la Resolución 562, condenó enérgicamente los ataques (sin
referirse expresamente a los mismos como ataques y sin mencionar el derecho a la legítima
defensa propia), e instó a los Estados a intensificar la cooperación internacional para
erradicar los actos de terrorismo. La Organización del Tratado del Atlántico Norte expresó
1
2
SC Res. 1368 (Sept. 12, 2001) en www.un.org/docs [consulta: 10-07-2003]
GA Res. 56/1 (Sept. 18, 2001) en www.un.org/docs [consulta: 10-07-2003]
2
que si se determinaba que los ataques a Estados Unidos provenían del extranjero, se
consideraría que los mismos constituían un ataque contra todos los miembros de la
organización, según el Art. 5 del Tratado de Washington3. La Organización de Estados
Americanos (OEA) aprobó el 21 de septiembre de 2001 una resolución mediante la cual
declaró: “Estos ataques terroristas contra los Estados Unidos de América son ataques
contra todos los Estados americanos y, de conformidad con todas las disposiciones
pertinentes del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el principio de
solidaridad continental, todos los Estados Partes del Tratado de Río deberán brindar
asistencia recíproca efectiva para enfrentar tales ataques y la amenaza de ataques
similares contra cualquier Estado americano, y para mantener la paz y la seguridad del
Continente”4
El 28 de Septiembre, a partir de un borrador presentado por Estados Unidos, el
Consejo de Seguridad, actuando bajo el Capítulo VII de la Carta, adoptó por unanimidad la
Resolución 1373 en la que -entre otras medidas- exhortó a los Estados a negar el
financiamiento, apoyo y refugio a los terroristas, a intensificar y agilizar el intercambio de
información operacional entre los Estados miembros, y estableció un Comité del Consejo
de Seguridad para monitorear la implementación de estas medidas.5
Esta resolución sienta un precedente sin paralelos en la historia de la Organización
ya que, bajo el Cap. VII de la Carta, el Consejo ordena a todos los Estados a tomar una
serie de medidas que no se limitan a un país en particular. De este modo, genera una
obligación internacional. Cómo es sabido, las organizaciones no crean derecho, sólo los
Estados lo hacen a través de la adopción o ratificación de tratados, de la práctica general
apoyada por la opinio juris, o del reconocimiento de los principios generales del derecho.
Las organizaciones pueden crear soft law, el cual gradualmente podría convertirse en
costumbre o en un tratado obligatorio o hard law.6
Cabe aclarar que ninguna de estas resoluciones autorizaba expresamente el uso de
la fuerza. Sin embargo, reconocían el derecho inherente de legítima defensa así como
también la necesidad de combatir, por todos los medios, la amenazas a la paz y seguridad
internacional causadas por actos terroristas.
Pocas semanas después de los ataques, en un mensaje ante el Congreso, Bush le
demandó al régimen taliban la entrega de los líderes de Al Qaeda que estuvieran en su
territorio y el cierre de los campos de entrenamiento terrorista. Estas demandas no estarían
sujetas a negociación o discusión. Ante la negativa del régimen taliban de cumplir con esas
demandas, e invocando el Art. 51 de la Carta de Naciones Unidas, Estados Unidos inició
acciones militares en Afganistán el 7 de Octubre de 2001. La operación Enduring Freedom
contó con el apoyo de más de treinta Estados, y tuvo como principales objetivos: el
desmantelamiento de las bases terroristas de los talibanes y de la red Al Qaeda, la caída del
régimen talibán y la instalación de un gobierno de transición, luego legitimado por los
acuerdos de Bonn y por el Consejo de Seguridad a través de la Resolución 1386. Así, frente
3
Press Release N° 124, Statement by the North Atlantic Council (Sept. 12, 2001), en
www.nato.int/docu/basictxt/treaty.htm#Art05 [consulta: 10-07-2003]
4
RC.24/RES.1/01 (Sept. 21, 2001) en www.oas.org [consulta: 10-07-2003]
5
SC Res. 1373 (Sept. 28, 2001) en www.un.org [consulta: 10-07-2003]
6
Szasz, Paul; “The Security Council Starts Legislating”, en American Journal of International Law, Vol. 96,
N° 4, October 2002.
3
a la amenaza del terrorismo internacional, Estados Unidos encontró un marco multilateral
propicio y en función del mismo fijó su estrategia para atacar Afganistán.
3- La Estrategia de Seguridad Nacional
A un año de los atentados terroristas, el presidente Bush presentó la Estrategia de
Seguridad Nacional. La misma puede entenderse como el nuevo lineamiento de la política
exterior norteamericana, una política que rompe con el aislacionismo inicial de la
administración Bush y que, potenciada por los hechos del 11 de Septiembre, se convierte en
el sustento del unilateralismo.
Desde la caída de la Unión Soviética, el mosaico de Estados con mayor o menor
incidencia en los asuntos internacionales fue opacado por el abrumador poderío militar y
económico de Estados Unidos. Considerado por muchos analistas como el regreso a la
unipolaridad, este momento marcó también el inicio de una era caracterizada por la
aparición de nuevas amenazas a la paz y la seguridad mundial: terrorismo, narcotráfico,
crimen organizado, proliferación de armas masivas de destrucción, etc. Desaparecido el
enemigo comunista, el discurso sobre la seguridad nacional norteamericana tuvo como eje a
los “rogue states”7: Irak, Irán, Libia y Corea del Norte, entre otros pasaron a conformar lo
que Bush definió como el eje del mal.
En este escenario, la política de contaiment/deterrence que caracterizó al sistema
internacional por más de cuarenta años, cedió paso a una política de engagement8, que se
materializó en un discurso de extensión de valores democráticos y de la libertad de
mercado. En tal sentido, el presidente Bill Clinton señalaba en 1998 que Estados Unidos era
llamado a liderar, a organizar las fuerzas de la libertad y el progreso, a encauzar las
energías ingobernables de la economía global en vías positivas, y a avanzar en la
prosperidad, en el refuerzo de los ideales democráticos y en la intensificación de la
seguridad nacional9. Sin rivales posibles a su condición hegemónica, el objetivo primordial
de la política exterior estadounidense era mantener el statu quo. Como señala Phillip
Gollup, este fin “se declina de manera diferente según el carácter más o menos
cooperativo o coercitivo empleado. Mientras que la administración Clinton daba prioridad
a la diplomacia económica y en cierta medida a la cooperación multilateral, la nueva
administración se ve tentada por la fuerza y por la acción unilateral de extender aún más
las fronteras de la hegemonía estadounidense”10.
7
Los rogue states estarían definidos en base a tres criterios de comportamiento externo: 1) el empleo de
armas de destrucción masiva, 2) el uso del terrorismo internacional como un instrumento de política estatal y
3) una orientación de política exterior que amenaza a los aliados de Estados Unidos o a importantes intereses
americanos en regiones claves. Véase Litwak, Robert, “Rogue States and U.S. Foreign Policy. Containment
after the Cold War”, The Woodrow Wilson Center Press, Washington, 2000, pag. 49.
8
Al respeto puede consultarse el documento “A National Security Strategy of Engagement and
Enlargement”, publicado en 1994. Este documento expresa los lineamientos de la política exterior durante la
administración Clinton.
9
“A National Security Strategy for a New Century”, The White House, October 1998; en Brown, M (Ed),
America’s Strategic Choices, Revised Edition, The Mitt Press, Cambridge, 2000.
10
Gollup, Phillip, “La tentación imperial de Estados Unidos”, en El Dipló, Edición 27, Septiembre 2001.
Versión Electrónica [consulta: 14-09-03]
4
En tal sentido, la política unilateral de Estados Unidos puede expresarse a través de
los siguientes ejemplos: la negativa a ratificar el Tratado de Roma, que da origen a la Corte
Penal Internacional, la oposición al Protocolo de Kyoto que controla las políticas de medio
ambiente, el retiro de la firma del Tratado Misilístico de 1972 (ABM) para continuar con el
proyecto de escudo anti-misiles, etc. Al respecto, Emilio Cárdenas expresó “Pese a
conformar una suerte de imperio “benevolente”, con principios, los Estados Unidos nunca
renunciaron al uso unilateral de la fuerza. El siglo XX presenció muchos episodios que así
lo confirman, como los de México, Honduras, Nicaragua, Dominicana, Guatemala, Haití,
Grenada, o Panamá. Además de las experiencias, bastante distintas, de las guerras de
Corea y Vietnam”11.
No obstante estos ejemplos, el unilateralismo norteamericano quedaría finalmente
plasmado en la Estrategia de Seguridad Nacional de Septiembre de 2002. En dicho
documento, Estados Unidos afirma disfrutar de una fuerza militar sin precedentes, como así
también de una gran influencia económica y política. Por eso, “Estados Unidos busca
impulsar las condiciones que permitan que las naciones puedan elegir por sí mismas las
recompensas y los retos de la libertad política y económica. Porque en un mundo a salvo de
peligros, la gente estará en condiciones de mejorar sus propias vidas. De allí que Estados
Unidos defenderá la paz al luchar contra los terroristas y los tiranos. Preservará la paz al
crear buenas relaciones entre las grandes potencias. Extenderá la paz al fomentar
sociedades libres y abiertas en cada continente.”12
En el Capítulo V se esbozan los principales ejes de la política exterior post 11 de
Septiembre. Entre los puntos más importantes podemos distinguir los siguientes: a) los
desafíos mortales han surgido de los rogue states y de los terroristas. La naturaleza y las
motivaciones de estos nuevos adversarios, su determinación para obtener poderes
destructivos hasta ahora disponibles sólo a los grandes poderes, y la gran probabilidad de
que usen armas de destrucción masiva contra Estados Unidos, hace que el ambiente de
seguridad sea hoy más complejo y peligroso; b) en los noventa, surgieron un pequeño
número de rogue states que comparten un número de atributos: brutalizan a su gente y
malgastan sus recursos nacionales para la ganancia personal de sus gobernantes, no exhiben
ningún interés en el derecho internacional, amenazan a sus vecinos y violan los tratados
internacionales de los cuales son parte; están determinados a adquirir armas de destrucción
masiva para ser usadas como amenazas u ofensivamente para lograr los diseños agresivos
de sus regimenes; favorecen el terrorismo a lo largo del globo y rechazan los valores
humanos y odian a Estados Unidos y todo lo que apoya; c) en la Guerra del Golfo,
adquirimos pruebas irrefutables de que los diseños de Irak no estaban limitados a las armas
químicas que habían usado contra Irán y su propio pueblo, sino que también se habían
extendido a la adquisición de armas nucleares y agentes biológicos; d) debemos estar
preparados para detener a los rogue state y a sus clientes terroristas antes de que sean
capaces de amenazar o usar armas de destrucción masiva contra los Estados Unidos y
11
Cárdenas, Emilio, “La Organización de las Naciones Unidas: entre la legitimidad y la parálisis”, en
Seminario El Estado de la Seguridad y la Seguridad del Estado en América Latina, organizado por el Instituto
de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales,
Buenos Aires, 3 de julio de 2003.
12
Véase “The National Security Strategy of the United States of América”, September 2002,
www.whitehouse.gov [consulta: 27-07-2003]
5
nuestros aliados y amigos; e) dados los objetivos de los rogue states y los terroristas, los
Estados Unidos no pueden confiar solamente en una postura reactiva como la del pasado.
La inhabilidad para disuadir a un potencial atacante, la inmediatez de las actuales amenazas
y la magnitud del daño potencial que podrían ser causado por nuestros adversarios, no
permiten esa opción. No podemos permitir que nuestros enemigos golpeen primero; f)
durante siglos, el derecho internacional reconoció que las naciones no necesitan sufrir un
ataque antes de que puedan tomar medidas legales para defenderse contra las fuerzas que
presentan un peligro inminente de ataque. Los expertos legales y los juristas internacionales
a veces condicionaron la legitimidad de la prevención en la existencia de una amenaza
inminente; g) los Estados Unidos han mantenido la opción de acciones preventivas para
responder a amenazas a nuestra seguridad nacional. A mayor amenaza, es mayor el riesgo
de inacción y mayor la obligación del caso para tomar acciones defensivas para
defendernos, aun habiendo incertidumbre sobre la fecha y lugar del ataque enemigo. Para
prevenir tales actos hostiles por nuestros adversarios, los Estados Unidos, si es necesario,
actuaran preventivamente.13
La “doctrina Bush”, tal como se la definió, pronto generó controversias al interior
de Estados Unidos y a nivel mundial. El debate se centró principalmente en la legitimidad y
el alcance de los ataques preventivos. Por eso, es útil elucidar dos conceptos que surgen del
análisis de la nueva estrategia. Por un lado, el término preemptive es un concepto
tradicional, ligado al uso anticipado de la fuerza ante un ataque inminente. Así la Crisis de
los Misiles en 1962 o la Guerra de los 6 días en 1967 constituyen ejemplos históricos del
uso anticipado de la fuerza. Es una definición que ha sido aceptada como legítima y
apropiada de acuerdo al derecho internacional. Por otro lado, según un informe de The
Brookings Institution 14, el concepto de guerra preventiva elaborado por Bush va más allá
de la evidencia de un ataque inminente. Tal concepto admite el ataque a un enemigo, aún en
ausencia de evidencias específicas, para asegurarse que una amenaza seria a los Estados
Unidos no prosperará.
De este modo, la doctrina está dirigida contra los llamados rogue states, los cuales
constituyen una amenaza a la seguridad norteamericana. La administración Bush afirma
que las conexiones de estos estados con grupos terroristas y con la posesión de armas
nucleares, los obliga a tomar medidas anticipadas para defender a Estados Unidos, aún
cuando no exista la certeza del tiempo y lugar de ataque.
El informe mencionado sostiene que la doctrina de guerra preventiva traerá serias
consecuencias negativas: refuerza la imagen de que Estados Unidos usará la fuerza militar
y lo hará por fuera de las límites del derecho internacional. Esto generará la dificultad de
obtener apoyo internacional e incluso resistencia a los objetivos de la política exterior de
Bush. Por otro lado, el uso de la fuerza en estas condiciones podría ser el disparador de
medidas similares por parte de otros países que vean amenazados sus intereses nacionales
(India-Pakistán, Rusia-Chechenia, China-Taiwán, etc.).
13 Ibidem
14 O’Hanlon Michael, Rice Susan and Steinberg James; “The New National Security Strategy and
Preemption”
en
Policy
Brief
113,
The
Brookings
Institution,
December
2002.
http://www.brook.edu/comm/policybriefs/pb113.htm, [consulta: 27-07-03]
6
Con Irak como blanco, la administración Bush pretende usar la fuerza para desviar
las amenazas antes de que estas surjan, usando la guerra preventiva como una herramienta
para manejar un ambiente internacional cada vez más caótico15.
Como señaló Daniel Moran, una estrategia de guerra preventiva es aquella en la que
un ataque es lanzado no para prevenir un golpe inminente, sino para tomar ventaja de las
condiciones actualmente favorables, en anticipación a aquellas condiciones que podrían
deteriorarse en el futuro. Según el autor, esta es una distinción de considerable utilidad
analítica, que podría probar su utilidad en el desarrollo de nuevas normas internacionales
que requiriesen tratar con las amenazas emergentes de los actores no estatales16.
En un artículo publicado en The Washington Post en marzo pasado, Joseph Nye
expresaba su preocupación respecto a esta doctrina: “Desde 1945, el Art. 51 de la Carta de
Naciones Unidas ha preservado un amplio consenso de que el uso de la fuerza de un
estado debe ser restringido a la legítima defensa propia individual o colectiva. La
prevención de cara a un ataque inminente -como el que enfrentó Israel en 1967- es
considerado como una defensa propia aceptable, pero la guerra preventiva de Bush no ha
sido aceptada... Con la amenaza del terrorismo y las armas de destrucción masiva, el costo
de esperar puede ser muy alto. La prueba de inminencia debe ser ampliada. Pero el precio
de moverse de la prevención a la anticipación debería ser bajo la forma de una
legitimización colectiva, preferiblemente bajo el Cap. VII de la Carta. Una guerra
preventiva multilateral podría justificarse mientras una guerra preventiva unilateral no”17
Otro problema con la doctrina de guerra preventiva es que, entendida en sentido
amplio, atenta contra una norma imperativa del derecho internacional, el Art. 2, párrafo 4
de la Carta de Naciones Unidas, el cual establece que los Estados deberán abstenerse de
utilizar la fuerza en sus relaciones con los demás Estados, con la única excepción de la
legítima defensa establecida en el Art. 51 de la Carta. Queda claro que un ataque preventivo
tal como lo plantea la doctrina no caería bajo el alcance de ese artículo, aún cuando en el
documento se busque igualar el concepto de ataque preventivo al de la legítima defensa.
4- La guerra de Irak
La decisión estadounidense de atacar Irak y derrocar al régimen de Saddam Hussein
tiene una larga data. La violación de las resoluciones del Consejo de Seguridad posteriores
a la primera Guerra del Golfo, la certeza norteamericana de que Irak fabricaba armas
nucleares y posteriormente, las sospechas de lazos entre la red terrorista Al Qaeda y
Saddam sentaron algunas de las bases sobre las que la administración Bush declarara su
intención de ejercer un ataque preventivo.
El peligro que los rogue states y el terrorismo internacional significan para la
seguridad norteamericana aceleró las prioridades del gobierno norteamericano respecto a
Irak. Incluso antes de que terminara la guerra en Afganistán, Irak se había convertido en el
15
Russell, J. and Wirtz, J; “Preventive War against Iraq”, en Strategic Insight, November 2002,
http://www.ccc.nps.navy.mil/rsepResources/si/nov02/middleEast.asp [consulta: 24-06-03]
16
Moran, Daniel; “Deterrence and Preemption”, en
Strategic Insights, October 2002,
http://www.ccc.nps.navy.mil/rsepResources/si/oct02/strategy.asp, [consulta: 24-06-03]
17
Nye, Joseph; “Before War”, en The Washington Post, 14 March 2003.
7
nuevo objetivo de la política exterior de Estados Unidos. Confirmadas estas suposiciones
en el documento que ya hemos analizado, la cuestión parecía ser sobre la forma en que el
ataque a Bagdad se realizaría: bajo el mandato multilateral de Naciones Unidas o bajo
la nueva doctrina de seguridad norteamericana.
En Septiembre de 2002, en su discurso ante la Asamblea General de las Naciones
Unidas, Bush expuso su preocupación sobre Irak. Remarcó que su país se enfrentaba al
desafío de grupos criminales y regímenes ilegales que, junto al terrorismo, amenazaban la
seguridad común. Agregó que los peligros provenían de un régimen y solicitó la
colaboración del Consejo de Seguridad para trabajar en las resoluciones necesarias para
desarmar a Irak. Pero aclaró que Estados Unidos actuaría sólo si el Consejo no lo hacía18.
Una semana después, antes de enviar una resolución al Congreso, advirtió que si el Consejo
de Seguridad no trataba el problema de Irak, Estados Unidos lo haría19.
El 10 de Octubre, Bush recibió la autorización del Congreso norteamericano para
usar la fuerza contra Irak sin mediar una resolución del Consejo de Seguridad. Dos semanas
después, propuso formalmente una resolución a Naciones Unidas. Y sentenció: “no
aceptaremos una resolución que nos impida hacer exactamente lo que le he dicho al pueblo
americano que ocurrirá...Si las Naciones Unidas no actúan y si Saddam no se desarma,
Estados Unidos liderará una coalición para desarmarlo”20.
El 7 de noviembre el Consejo de Seguridad adoptó por unanimidad la Resolución
1441. Bajo el Cap. VII de la Carta, el Consejo decidió que Irak había incurrido en graves
violaciones de resoluciones anteriores referidas al desarme y a las inspecciones, le daba una
última oportunidad a Irak para cumplir con sus obligaciones y establecía un régimen de
verificación. Advertía también sobre las consecuencias ante el incumplimiento de Irak. Sin
embargo, la resolución no mencionaba en ninguno de sus párrafos el uso de la fuerza.21
La resolución fue un triunfo del Secretario de Estado, Colin Powell, y del
Embajador ante las Naciones Unidas, John Negroponte. Koffi Annan, Secretario General de
Naciones Unidas, le manifestó a Bush su agradecimiento por haber elegido la vía
multilateral respecto a Irak, confirmándole que el régimen iraqui había aceptado las
inspecciones. La Comisión de Monitoreo, Verificación e Inspección de Naciones Unidas
(UNMOVIC), encabezadas por Hans Blix, arribó en Irak el 25 de Noviembre junto a un
primer equipo de 11 expertos y comenzó sus actividades dos días después.
Pese a que las inspecciones se estaban realizando de acuerdo a la resolución,
Estados Unidos sostuvo que Irak no se estaba desarmando y que la última oportunidad para
hacerlo estaba llegando a su fin. Bush anunció en su discurso Del Estado de la Unión que
Irak había intentado comprar 500 toneladas de uranio a Níger, probablemente con la
intención de construir una bomba atómica. Powell presentó pruebas “irrefutables” en el
Consejo de Seguridad el 5 de febrero, que confirmaban que Irak no se estaba desarmando
sino que continuaba desarrollando programas de armamentos a espaldas de los inspectores
18
Véanse las declaraciones del Presidente Bush ante la Asamblea General de las Naciones Unidas,
Septiembre de 2002, en http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/09/20020912-1.html [consulta: 0510-03]
19
http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/09/20020919-1.html, [consulta: 05-10-03]
20
http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/10/iraq/20021025.html, [consulta: 05-10-03]
21
SC Res. 1441 (November 8, 2002) en www.un.org , [consulta: 05-10-03]
8
de UNMOVIC y de la AIEA (Agencia Internacional de Energía Atómica), y que el régimen
de Hussein tenía estrechas conexiones con grupos terroristas.
Sin embargo, los inspectores regresaron a mediados de febrero informando que no
habían descubierto que Irak tuviera armas de destrucción masiva y que el proceso de
desarme se estaba desarrollando con resultados positivos. La contraofensiva de la
administración Bush fue la presentación de una resolución en la que se instaba al Consejo a
declarar, bajo el Cap. VII, que Irak había fallado en su desarme. Esto abría las puertas al
uso de la fuerza. Frente a la impaciencia de Estados Unidos, Francia, Alemania y Rusia
emitieron sendos comunicados manifestando que se necesitaba más tiempo para Irak y que
el uso de la fuerza debía ser el último recurso.
El giro definitivo en la cuestión Irak se produjo el 28 de Febrero, cuando el
Secretario de Prensa de la Casa Blanca, Ari Fleischer, anunció que el objetivo de Estados
Unidos no era simplemente el desarme de Irak sino que ahora incluía el cambio de régimen.
El 5 de marzo, Francia y Rusia anunciaron que bloquearían cualquier resolución que
autorizara el uso de la fuerza contra Hussein22. El día siguiente, China declaró que
adoptaría la misma posición. El Reino Unido reflotó una propuesta de compromiso, pero
los cinco miembros permanentes del Consejo no se pusieron de acuerdo. De cara a una
seria amenaza a la paz y la estabilidad internacional, el Consejo de Seguridad se paralizó23.
El 20 de Marzo las fuerzas de la coalición, encabezadas por Estados Unidos, Gran
Bretaña y España, iniciaron acciones militares contra el régimen de Saddam Hussein,
violando las normas del derecho internacional que proscriben el uso de la fuerza (Art. 2, 4
de la Carta de Naciones Unidas). De esta manera, Bush cumplía lo que en enero había
prometido ante el pueblo norteamericano: “Estados Unidos no depende de las decisiones
de otros”. Esta frase coincide con lo sostenido por Paul Kennedy: “la impresión general
que últimamente da Estados Unidos es que no nos importa lo que piensa el resto del
mundo. Cuando necesitamos ayuda - para perseguir a terroristas, congelar activos
financieros y habilitar bases aéreas a las tropas estadounidenses, jugamos con el resto del
equipo; cuando no nos gustan los planes internacionales, nos damos media vuelta”24.
¿El Consejo de Seguridad falló o la guerra era inevitable? A mi criterio, la guerra
era inevitable. Con o sin aprobación de Naciones Unidas, Estados Unidos atacaría Irak.
Fundamentalmente por dos razones: Estados Unidos se arrogó el poder de atacar primero
(strike first) de acuerdo a su Estrategia de Seguridad Nacional. Su rol de única
superpotencia mundial le permitió adoptar una política de going alone aún por sobre el
Consejo de Seguridad que es el encargado de reglamentar el jus ad bellum o derecho de
recurrir al uso de la fuerza armada. Irak era para Estados Unidos uno de los objetivos en la
lucha contra el terrorismo internacional y la proliferación de armas de destrucción masiva.
En segundo lugar, porque Estados Unidos, en su condición hegemónica, busca consolidar
su poder y evitar que su supremacía sea disputada por otros Estados. Como sostiene el Dr.
Russell: “ lo que estamos discutiendo es esencialmente el rol de Estados Unidos en el
22
S/2003/253 (March 5, 2003) en www.un.org/docs, [consulta: 05-10-03]
Glennon, M; “Why the Security Council Failed?”, en Foreign Affairs, May/June 2003, Vol 82, N°3.
24
Kennedy, Paul; “El poder unilateral”, en Clarín, 2 de marzo de 2003.
23
9
mundo y distintas formas de ejercicio de poder”25. Después de todo, la política se define
como la lucha por el poder y por los recursos para aumentar ese poder. La presencia de
Estados Unidos en Medio Oriente es esencial para preservar el actual statu quo y los
intereses norteamericanos en la zona. Así lo indicaba Brzezinski hace unos años, “Eurasia
es el tablero en el que la lucha por la primacía sigue jugándose”26. Este es el objetivo
estratégico de Estados Unidos.
Pero también es cierto que el Consejo de Seguridad se estancó. Desde la aprobación
de la Resolución 1441, en noviembre último, las discusiones al interior del Consejo giraron
en torno a una posible autorización del uso de la fuerza si el régimen iraqui no aceptaba las
verificaciones. Pero el régimen las aceptó. Entonces, se debatió durante cuanto tiempo se
realizarían las inspecciones. Estados Unidos amenazaba con que el tiempo se terminaba,
mientras Alemania, Francia y Rusia solicitaban darle más tiempo al régimen de Hussein. La
segunda resolución presentada por Gran Bretaña proponía el establecimiento de patrones
de cumplimiento de la Res. 1441, la fijación de un plazo hasta mediados de abril para que
Irak cumpliera con lo establecido y la presunción de que una falta de cumplimiento
constituiría una violación material que habilitaría el uso de la fuerza27. Sin embargo,
Estados Unidos ofreció un ultimátum hasta mediados de marzo. Francia, por su parte, se
mostró inflexible con la nueva resolución, y amenazó abiertamente con utilizar su poder de
veto. La lucha de poder entre los miembros permanentes del Consejo hizo fracasar la vía
multilateral. Por eso, el Consejo de Seguridad fue una de las grandes víctimas de la guerra:
su incapacidad para evitar la guerra le restó legitimidad y credibilidad.
Otra lectura que puede hacerse respecto de la parálisis del Consejo se articula en
torno a los intereses de poder que cada Estado miembro persigue. El Consejo de Seguridad
le otorga a sus miembros permanentes el poder de veto, una herramienta que desde el
nacimiento de Naciones Unidas ha sido utilizada para medir la relación de fuerzas. Como
sostiene Michael Glennon “era totalmente predecible que Francia, China y Rusia
ejercieran su veto para oponerse a Estados Unidos y así avanzar en el proyecto que
habían asumido: retornar el mundo a un sistema multipolar. El desacuerdo sobre Irak no
terminó con el Consejo, lo hizo la realidad geopolítica”28. Basta recordar que durante la
Guerra Fría, el Consejo de Seguridad estuvo prácticamente paralizado por el veto que las
superpotencias ejercían cada vez que había que aprobar una resolución donde sus intereses
podían verse afectados.
5- La post-guerra: Revitalizando la ONU?
El 1 de mayo de 2003, el presidente Bush -desde el portaaviones USS Abraham
Lincoln- anunció el fin de las operaciones militares en Irak. Confirmó que la Operación
Russell, Roberto, “Imperio o Hegemonía: La política exterior de los Estados Unidos desde el 11 de
Septiembre”, en Seminario El Estado de la Seguridad y la Seguridad del Estado en América Latina,
organizado por el Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos del Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales, Buenos Aires, 3 de julio de 2003, pp. 7
26
Brzezinski, Zbigniew, El gran tablero mundial: la supremacía estadounidense y sus imperativos
estratégicos, Paidós Estado y Sociedad, Bs. As, 1998, p. 40.
27
Rubin, J; “Stumbling Into War”, en Foreign Affairs, September/October 2003, Vol 82, N° 5.
28
Glennon, M; op. cit.
25
10
Libertad Iraqui se había efectuado con una velocidad y audacia nunca antes vista, y
remarcó: “Tenemos una tarea difícil que hacer en Irak. Estamos estableciendo orden en
las regiones de ese país que continúan siendo peligrosas. Estamos persiguiendo y
encontrando líderes del antiguo régimen, a quienes se hará que rindan cuentas por sus
crímenes. Hemos iniciado la búsqueda de armas químicas y biológicas escondidas, y ya
sabemos de cientos de lugares que se investigarán. Estamos ayudando a reconstruir Irak,
donde el dictador se construyó palacios en vez de hospitales y escuelas. Y estaremos de
lado de los líderes nuevos cuando establezcan un gobierno del pueblo iraquí, por él y para
él. La transición de la dictadura a la democracia tomará tiempo, pero vale la pena.
Nuestra coalición permanecerá allí hasta que concluya nuestra labor. Luego partiremos y
dejaremos atrás un Irak libre”29.
Pocas semanas después, el Consejo de Seguridad, a través de la Resolución 1483
(presentada en conjunto por Estados Unidos, Gran Bretaña y España), levantó las sanciones
que regían desde 1991 en Irak y establecó que las Naciones Unidas tendrían un rol vital en
la reconstrucción de Irak y en la transición a un nuevo gobierno. Asimismo, solicitó el
nombramiento de un Representante Especial para el Irak (Sergio Vieira de Mello) y apoyó
la formación de una administración provisional que actuaría como autoridad de
transición30. El Embajador Paul Bremer fue nombrado como la Autoridad Administradora
de la Coalición Provisional.
En este mismo período, comenzó a debatirse el rol que ocuparía Naciones Unidas
en el escenario de post-guerra. Los países europeos que se opusieron a la guerra,
especialmente Francia, querían darle un rol protagónico a la organización, que no se
redujera simplemente a la asistencia humanitaria. La idea de revitalizar la vía multilateral
empezó a adquirir forma. Sólo faltaba definir de que modo se haría.
No obstante, los efectos de la guerra pronto tomaron un cauce distinto al que
Estados Unidos hubiera imaginado. En una Irak devastada por los bombardeos, el desorden
generalizado, los sabotajes y la incertidumbre sobre la “prometida libertad” al pueblo
iraqui, la violencia se desató. Todos los días mueren soldados de la coalición, en su mayoría
norteamericanos, y se calcula que la suma ya duplica a la de los caídos durante el mismo
conflicto. Si Bush imaginó un pueblo feliz, recibiendo a sus liberadores, nada de eso está
ocurriendo. Es cierto que muchos iraquíes se sienten aliviados porque Saddam ya no los
gobierna, pero de allí a suponer que los iraquíes avalan la ocupación norteamericana hay
una gran distancia.
En el interín, la credibilidad de Bush disminuyó al difundirse informes que
aseguraban que el presidente había mentido sobre las armas de destrucción en Irak. Las
supuestas compras realizadas por dicho país a Nigeria nunca existieron, y los informes de
inteligencia fueron alterados para dar luz verde a los ataques.
El 14 de agosto de 2003, el Consejo de Seguridad aprobó una nueva resolución en la
que decidió establecer durante un período inicial de 12 meses la Misión de Asistencia de las
Naciones Unidas para el Irak, a fin de prestar apoyo al Secretario General en el
29
Véase el discurso en http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/05/iraq/20030501-15.es.html,
[consulta: 05-10-03]
30
SC Res. 1483 (May 22, 2003) en www.un.org, [consulta: 05-10-03]
11
cumplimiento del mandato que le fue encomendado en la resolución 148331. Días después
de aprobada esta resolución, el cuartel general de la ONU en Bagdad sufrió un atentado en
el que fallecieron 24 personas, entre ellos el Representante Especial, Sergio Vieira de
Mello. Este atentado fue el peor golpe que ha recibido la ONU desde su creación, y al
mismo tiempo constituye un mensaje claro de la resistencia iraquí hacia la ocupación
norteamericana. Aún así, el Secretario General de la ONU decidió que la representación en
Bagdad continuaría con sus tareas de asistencia en Irak.
En la Apertura de la 58° Sesión de la Asamblea General, las voces disidentes a
Estados Unidos se hicieron escuchar. El Secretario de la Organización, Kofi Annan,
remarcó el papel que debía mantener Naciones Unidas como el garante de la paz y la
seguridad internacional. Resaltó la importancia de seguir confiando en los mecanismos de
seguridad colectiva y criticó abiertamente la noción de guerra preventiva. Desafió a los
Estados miembros a trabajar en conjunto. El denominador común de la sesión fue la
necesidad de fortalecer el multilateralismo y de otorgarle un rol activo a Naciones Unidas
en Irak. A su turno, el presidente Bush también se pronunció a favor de otorgarle mayor
protagonismo a las Naciones Unidas en la reconstrucción de Irak. Esta propuesta fue objeto
de duras críticas, en especial de las potencias que integran -junto a Estados Unidos- el
Consejo de Seguridad, ya que la lectura resultante es que Bush necesita del apoyo de
Naciones Unidas para continuar en Irak: un apoyo que se reduciría al envío de tropas y a la
ayuda financiera en el proceso de reconstrucción. La negativa de Bush de cederle el
gobierno provisional a los iraquíes (algo que Francia reclama especialmente) hace dudar del
apoyo del resto de los miembros del Consejo a la resolución que presentará Estados
Unidos.
A pesar de que el rol de Naciones Unidas en la etapa de la posguerra aún no ha sido
definido por completo, lo cierto es que su papel es fundamental en este período. Naciones
Unidas tiene vasta experiencia en la reconstrucción de países devastados por la guerra y
cuenta con mayor legitimidad de la población dentro de los territorios afectados.
Naciones Unidas busca ceder el gobierno provisional a Irak, probablemente al
Consejo de Gobierno Iraqui que se conformó después de la guerra. Por el contrario, la
propuesta de Estados Unidos es mantener el control de Irak hasta que se redacte una nueva
Constitución y se celebren elecciones: este proceso llevaría más de 6 meses. La cuestión
entonces pasa por una concesión que difícilmente Estados Unidos esté dispuesto a dar pero
que, en estos momentos, puede ser la única alternativa para legitimar a Naciones Unidas y a
Estados Unidos como miembro del Consejo de Seguridad.
En este contexto, las grietas al interior de la administración Bush y de la oposición
se hacen cada día más visibles. El pedido de autorización al Congreso de U$S 87.000
millones para continuar con las tareas de reconstrucción en Irak se topa con una férrea
oposición entre demócratas e incluso republicanos. Y la probabilidad de que Bush sea
reelecto en este contexto disminuye drásticamente.
31
SC Res. 1500 (August 14, 2003) en www.un.org, [consulta: 05-10-03]
12
6- Conclusiones
A lo largo de este trabajo hemos tratado de analizar cómo se llega a la decisión de
atacar Irak y las consecuencias que esa guerra todavía tiene en el escenario internacional.
Pudimos ver que luego del 11 de Septiembre, Estados Unidos encontró un manto de
legitimidad bajo el Consejo de Seguridad para ejercer la fuerza en Afganistán. Lo hizo bajo
el Art. 51 de la Carta: derecho a la legítima defensa.
El Consejo actuó rápido y logró unanimidad en las resoluciones aprobadas poco
después de los atentados. Las imágenes de los aviones estrellándose contra las Torres
Gemelas y el Pentágono, las torres derribándose y una nación entera enlutada por la peor
tragedia de su historia, mostraban al mundo una nuevo tipo de amenaza que atentaba contra
la paz y la seguridad.
Con Irak la estrategia fue distinta. Desde los años noventa, Irak formaba parte de los
denominados estados gamberros. Durante 12 años, el régimen de Saddam violó 16
resoluciones de Naciones Unidas en torno al desarme. Sin embargo, durante esos años Irak
fue contenido y en ocasiones castigado por transgredir las disposiciones de la ONU, por
ejemplo, a través de bombardeos aéreos ante la violación iraquí de la zona de exclusión
aérea.
Cuando las nuevas amenazas a la seguridad se redefinieron: terrorismo internacional
y armas de destrucción masiva, Irak volvió a estar en el centro de los debates de la Casa
Blanca. Al conformar el “eje del mal” junto a Irán, Libia y Corea del Norte, Irak pasó a
representar una amenaza a la seguridad estadounidense.
Es por eso que la Estrategia de Seguridad Nacional, constituye una política de
estado de tipo unilateral, destinada a mantener el statu quo, y se sustenta en los ataques
preventivos para lograrlo. Ante la imposibilidad de encontrar consenso en el Consejo de
Seguridad para atacar a Irak, Estados Unidos decidió atacar solo.
Durante la guerra, Estados Unidos desplegó su poderío militar de una manera
abrumadora y derrocó al régimen de Saddam Hussein. La posguerra demostró que la
libertad y la democracia tardarían mucho tiempo en llegar a Irak. La ola de violencia
desatada y el alto porcentaje de soldados caídos incrementaron más la falta de credibilidad
en torno a Bush y a sus colaboradores.
El debate entonces en torno a la prevalencia de una vía unilateral o multilateral
todavía no se ha resuelto. Es claro que las acciones militares de Estados Unidos violaron el
derecho internacional y que el Consejo de Seguridad no tuvo la fortaleza o voluntad para
detener a Estados Unidos. Hoy, la balanza parece inclinarse hacia la vía multilateral. Por
eso, Estados Unidos necesitará de virtu política para cambiar el curso de la historia.
Debemos reconocer que Estados Unidos es y seguirá siendo durante los próximos años o
décadas la única superpotencia mundial. Esto, empero, no le impide confiar en los
mecanismos multilaterales que él mismo contribuyó a crear. Este multilateralismo no
deseado pero necesario puede ser la herramienta que legitime el poder de Estados Unidos.
Ya lo ha hecho en otras ocasiones y las consecuencias han sido totalmente distintas a las
que hoy enfrenta en Irak.
En lo que a Naciones Unidas se refiere, es claro que se debe trabajar en su reforma
que desde hace más de diez años se encuentra paralizada. Adaptar la organización a los
nuevos desafíos que enfrenta la humanidad es una tarea que requerirá, como en 1945, de la
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voluntad política de todos los Estados miembros. Darle una mayor representatividad a
naciones que aún sin ser grandes poderes, han demostrado un compromiso con la paz y la
seguridad es una prioridad.
Quizás por eso, ha llegado la hora de pensar seriamente en la reforma del Consejo
de Seguridad. La composición del Consejo ya no representa la realidad geopolítica de 1945
y su falta de representatividad impacta directamente en su legitimidad. La idea de extender
los miembros del Consejo ha sido generalmente aceptada, pero persisten diferencias en
torno a quienes y cuantos serán esos nuevos Estados. Como señala Gareth Evans, existe una
relación cercana entre la composición del Consejo de Seguridad y su habilidad para tratar
efectivamente un número cada vez mayor de temas en su agenda, especialmente en el área
de control de armas y desarme32. Respecto al poder de veto, también requiere ser revisado
puesto que de extenderse el número de miembros del Consejo la decisión de usarlo
indiscriminadamente terminaría minando aún más la legitimidad del Consejo y del sistema
de seguridad internacional.
En tal sentido, es necesario ampliar e intensificar los debates, no sólo respecto del
papel de Naciones Unidas o del Consejo de Seguridad, sino también respecto de la
democracia, la soberanía, las libertades individuales y colectivas de los estados,
especialmente frente a nuevas formas de violencia, censura y represión, tanto formales
como informales, estatales y supranacionales, que afectan de igual forma a la paz y la
seguridad internacional.
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Véase Evans, Gareth; Cooperating for peace: The global agenda for the 1990’s and beyond, Allen &
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