EL DOMINIO PÚBLICO EN EL DERECHO ESPAÑOL: DEFENSA DEL INTERÉS GENERAL Alvaro A. Sánchez Bravo1 1. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Y BIENES PATRIMONIALES. Los bienes de dominio público en el Derecho español (también denominados bienes demaniales o, en conjunto, demanio), son aquellos de titularidad pública, afectados al uso general o al servicio público, y los expresamente declarados por la Constitución (art.132 C.E. la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental) 2 o una ley, así como siempre los inmuebles sede de servicios, o dependencias de los Órganos constitucionales o de la Administración Pública. • El régimen jurídico de estos bienes se inspira en los principios de: inalienabilidad (el dominio público no se puede vender), • imprescriptibilidad (no puede obtenerse su propiedad mediante la usucapión) e 1 Doctor en Derecho. Profesor de la Facultad de Derecho y del Instituto Andaluz Interuniversitario de Criminología de la Universidad de Sevilla. Presidente de la Asociación Andaluza de Derecho, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Coordinador de Relaciones Internacionales del Instituto Brasilero de Direito Urbanistico (IBDU). Director del Encuentro Hispano-Brasileño de Filosofía del Derecho y Derechos Humanos. 2 “1. La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. 2. Son bienes de dominio público estatal los que determina la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. 3. Por Ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación”. Art. 132 Constitución Española. 3 • inembargabilidad (no puede ser embargables). Estas 3 notas desaparecen con la técnica de la desafectación, por la que un bien de dominio público por afectación deja de ser de demanial para convertirse en un bien patrimonial, que aún siendo de titularidad pública, se rige por la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas3 y supletoriamente por el Derecho Privado, pudiendo ser enajenable, embargable, etc. Los bienes demaniales se convierten realmente en bienes de dominio público a través de la afectación que determina la vinculación de éstos a un uso general o a un servicio público. Salvo que sea por imperativo legal, la misma deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano competente, en que se indicará el bien o derecho a que se refiera, la finalidad del mismo, la circunstancia de quedar el bien integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales. Los artículos 74-91 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL) 4 y 85 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) describen los usos posibles de los bienes del dominio público por los particulares: 1. uso común, que es el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no 3 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas; y Real Decreto 1373/2009.de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. 4 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. 4 impida el de los demás interesados. Este uso común puede tener dos modalidades: 1. general, cuando no concurran circunstancias singulares, y 2. especial, si concurriesen circunstancias de peligrosidad, intensidad del uso u otras semejantes. 2. uso privativo, que es el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. 3. uso normal, que es el que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte. 4. uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino. • Uso común general La utilización colectiva, o uso común, es la que tiene lugar por el público en general y, por tanto, indiscriminadamente, en forma anónima, sin necesidad de título alguno. Es el que puede ser ejercitado por cualquier administrado, sin que requiera una cualificación especial. El uso público se sustenta, en principio, sobre un presupuesto de hecho: determinados bienes son susceptibles de esa utilización característica que realiza la colectividad en su conjunto, mediante el aprovechamiento indiscriminado de sus miembros, en la medida en que cada uno lo necesite. Esta exigencia constituye en algunos casos una consecuencia del modo de ser del propio bien: el mar litoral, la atmósfera. En otros, es producto de las necesarias obras de transformación de la realidad física, como ocurre en el caso de las carreteras o las vías urbanas. Pero, en todo caso, el bien de que se trate cubre una necesidad común, una necesidad sentida por todos los miembros de la colectividad. 5 Teniendo en cuenta estos dos requisitos, el Derecho Administrativo otorga a determinados bienes un destino o afectación: la del uso abierto a todos, uso público. En consecuencia, este es el tipo de uso que corresponde a las vías públicas terrestres (carreteras, calles, plazas, paseos), el mar territorial y sus riberas y, asimismo, a las riberas de los ríos y cursos de agua. Normalmente la actividad de los particulares se reducirá a una actividad de circulación o a una situación de breve estacionamiento. El uso común general, o régimen normal de las utilizaciones colectivas, se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad, principios que deben respetar los actos administrativos o disposiciones que se dicten sobre la utilización de estos bienes. • Uso común especial Los principios de libertad, gratuidad e igualdad característicos del uso común general no son siempre fáciles de garantizar, de ahí que en ocasiones deban ser restringidos, tal y como sucede en los supuestos de usos comunes especiales. El uso especial es también un uso común que, sin desnaturalizar ni impedir el uso general del dominio público por cualquiera, supone, sin embargo, que un interesado utiliza o aprovecha más que otros determinado bien de dominio público, como consecuencia de su especial relación o localización respecto al mismo. La categoría del uso común especial incluye supuestos muy heterogéneos. Así podemos hablar de un uso común especial por la especial intensidad en el uso del bien demanial, intensidad de uso que no debe alcanzar un nivel que impida el uso por parte de los demás. Para realizarlo será precisa la autorización administrativa y, en ocasiones, se prevé asimismo el pago de una tasa en concepto de aprovechamiento especial. 6 Podemos citar como ejemplos de este uso especial ciertos usos o actividades comerciales que se realizan sobre la vía pública como la venta ambulante o la colocación de sillas y tribunas con ocasión de fiestas, desfiles,.... También los supuestos de uso especial derivados de la situación de colindancia o contigüidad con la vía pública como el cruce de aceras por los vehículos a fin de acceder a inmuebles próximos. Este uso común especial se muestra especialmente en todo lo relativo a la circulación con automóvil. En este campo, el concepto de peligrosidad ha justificado la exigencia de una licencia o autorización especial de aptitud del propio sujeto del derecho (permiso de conducir), y otra de ausencia de defectos en los vehículos (permisos de circulación). Otros casos de usos comunes especiales se dan en la utilización colectiva de los museos cuando la visita se condiciona al pago de una tasa, en materia de pesca y caza (licencia), etc. • Uso privativo La utilización privativa sobre bienes primariamente afectados al uso general se caracteriza por ser una derogación al principio de igualdad en favor de un particular. El uso privativo debe ser entendido como el conjunto de facultades de goce que, sobre una dependencia demanial, posee un particular o una Administración distinta de la propietaria del bien. Así pues, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 75. 2 RBEL y 85.3 LPAP el uso privativo es el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. Así ocurre, por ejemplo, cuando en una calle o plaza pública se autoriza la instalación de un quiosco o bien se permite que el dueño de un bar sitúe unas mesas y sillas en la calle. 7 En la medida que en estos supuestos se contraría la finalidad primaria de la dependencia demanial que es el uso general, esas utilizaciones privativas constituyen un uso anormal del dominio público. Si, a pesar de todo, se admiten es porque la contradicción no es grave, en cuanto sólo recae sobre una parte de la dependencia demanial, y por ello el fin general a que el bien en cuestión está afectado puede seguir cumpliéndose. En consecuencia, no ha de perderse de vista el interés general implicado en la afectación del dominio público al uso público, al que el uso privativo ha de quedar en todo caso subordinado. Además, aunque se trate de una actividad o aprovechamiento privado ha de cumplir asimismo una finalidad de utilidad social o de interés general, cuya exigencia ha de controlar la Administración. En todo caso, el uso privativo de un bien demanial debe tener un carácter accesorio o secundario, marginal, respecto de la afectación pública del bien al uso público; en caso contrario el uso privativo significaría un cambio ilegítimo de afectación del bien demanial, tal y como sucedería en el caso de autorizar la colocación de sillas y mesas de bares en la vía pública de modo que se imposibilitara la circulación tanto peatonal como rodada. Derivado de todo lo anterior es fácil suponer que los principios de gratuidad y libertad propios del uso común general no se aplican a las utilizaciones privativas. Por el contrario, la utilización privativa, tanto anormal como normal, justifica el pago de una tasa. Asimismo, la necesidad de controlar la compatibilidad del uso privativo con el uso general, al que el bien está primordialmente afectado, explica que el derecho al uso privativo sólo pueda nacer de un acto expreso y constitutivo de la Administración, a través del cual ésta valore la oportunidad y conveniencia de su otorgamiento. 8 Las utilizaciones privativas son diversas, según que necesiten o no la realización de una obra que suponga la transformación física de la dependencia demanial. En el primer caso hablaremos de ocupación, en el segundo simplemente de estacionamientos. En cuanto al régimen de los simples estacionamientos, que constituyen, como se ha dicho, una ocupación privativa del dominio público en favor de un particular, pero que no comportan la realización de ninguna obra de importancia que origine una alteración física del bien (sillas y mesas de cafeterías en vía pública, carpas de los circos, etc.), requieren una autorización o licencia administrativa para su ejercicio y la Administración dispone de importantes facultades en lo que concierne a su otorgamiento (discrecionalidad) y renovación (precariedad), y en la fijación de las condiciones que pueden modalizar sus contenidos, todo ello en atención a garantizar los intereses generales de la conservación y circulación sobre las dependencias demaniales. A diferencia de los estacionamientos, las ocupaciones comportan una utilización privativa anormal, no impeditiva del uso general, pero que requiere una transformación, una obra definitiva y, por ello, deben estar amparadas en un título más solemne y eficaz: la concesión (arts. 86.3 y 93 y ss. LPAP y 78 y ss. RBEL). Ejemplos de ocupaciones permanentes son los quioscos sobre las vías públicas, los clubes náuticos en la zona marítimo-terrestre, etc. El procedimiento para otorgar concesiones demaniales es de naturaleza análoga al procedimiento de selección de contratistas y responde a la necesidad de asegurar el principio de igualdad de oportunidades y la elección del proyecto más idóneo o conveniente a los intereses generales. Utilizaciones privativas conforme con la afectación 9 Frente a los supuestos vistos con anterioridad en que la afectación principal es el uso público, determinadas dependencias demaniales se constituyen precisamente con la finalidad de facilitar un uso y disfrute por los particulares de forma exclusiva, tal y como ocurre, entre otros casos, con las sepulturas de los cementerios y las tiendas en los mercados públicos. También constituyen usos privativos normales los que se derivan de la explotación de los bienes que se califican de dominio público por estar afectados a la riqueza nacional, como son las minas y los yacimientos de hidrocarburos. • El dominio público en carreteras La ley española define como zona de dominio público los terrenos ocupados por las carreteras y sus elementos funcionales y una franja de terreno de ocho metros en Autopistas y Autovías y de tres metros en el resto de carreteras a cada lado de la vía, medidos en horizontal y perpendicular al eje de la calzada desde la arista exterior de la explanación, es decir la intersección del talud, desmonte o muro de sostenimiento con el terreno natural. En esta zona no puede realizarse ningún tipo de obra o instalaciones salvo que la prestación de un servicio público de interés general así lo exija, previa autorización de la autoridad competente de la vía. El régimen jurídico de los bienes públicos ser caracteriza fundamentalmente por su régimen de especial protección, que pretende conseguir las siguientes finalidades: a) Defender la titularidad públicos de los bienes públicos y evitar su pérdida o usurpación por los particulares 10 b) Defender el destino de los bienes públicos, ya sea su uso público o la correcta prestación del servicio público c) Proteger las características propias e integridad de los bienes públicos, especialmente en especial, si se trata de bienes de carácter natural • El inventario de bienes públicos Las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, así como a mantenerlo actualizado. En dicho inventario se deberá hacer constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados. En el caso de las entidades locales, el inventario general deberá comprobarse por el Pleno de la Entidad Local siempre que se renueve la Corporación, así como deberá remitirse un ejemplar del inventario tanto a la administración estatal como autonómica. En el inventario general de bienes y derechos se anotarán por separado, según su naturaleza, agrupándolos entre otros, en los siguientes epígrafes: 1. Inmuebles. 2. Derechos reales. 3. Muebles de carácter histórico, artístico o de considerable valor económico. 4. Valores mobiliarios. 5. Derechos de carácter personal. 6. Vehículos. • La inscripción registral La inscripción registral supone una protección de los bienes públicos frente a los particulares, pues conlleva no sólo la presunción posesoria sino que además evita una inscripción contradictoria. Las Administraciones 11 públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. Son por tanto inscribibles no sólo los bienes patrimoniales sino también los bienes de dominio público, como de hecho establece el artículo 5 del reglamento de desarrollo de la Ley hipotecaria. Será suficiente para dicha inscripción certificación que, con relación al inventario aprobado por la respectiva Corporación, expida la persona titular de la Secretaría, con el visto bueno de la Presidencia de la Entidad Local. • La investigación sobre los bienes públicos Las administraciones públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no les conste de modo cierto. En el caso de las entidades locales, dicha potestad de investigación es una obligación y no sólo una facultad. Esta obligación se entiende de todos los bienes públicos, los patrimoniales y demaniales. El procedimiento para el ejercicio de la potestad de investigación de los bienes y derechos se iniciará de oficio o bien a instancia de parte y terminará, en caso de resolución favorable, con la adopción de las medidas necesarias para la incorporación del bien al inventario de bienes, como es la anotación preventiva en el inventario o registros públicos y el acuerdo de ejercicio de la acciones administrativas y judiciales necesarias • El deslinde de bienes públicos El deslinde tiene como objeto delimitar la finca o bien público del que se trate cuando sus límites sean imprecisos o existan indicios de usurpación, mediante las operaciones técnicas necesarias. 12 El expediente administrativo, con notificación a las personas interesadas e la información pública, finalizará con el acto de apeo, en el que se fijará con precisión sobre el terreno los linderos de la finca y se extenderá un acta. Una vez se resuelvan las alegaciones sobre el acta, se procederá al deslinde y amojonamiento definitivo, así como su inscripción en el Registro de la propiedad. Contra el acto de deslinde definitivo, se podrá interponer recurso contencioso administrativo. • Recuperación de oficio de los bienes públicos Las administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio que han sido ocupados sin titulo alguno. Si los bienes y derechos cuya posesión se trata de recuperar tienen la condición de demaniales, la potestad de recuperación podrá ejercitarse en cualquier momento y en el caso de los que tengan la condición de patrimoniales en el plazo de un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Transcurrido dicho plazo, deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del orden jurisdiccional civil. El expediente administrativo, acreditada la usurpación, finalizará en caso con la propuesta de recuperación de la posesión y requerimiento del ocupante para que cese se actuación, señalándole un plazo no superior a ocho días para ello y en caso de resistencia al desalojo, se adoptarán cuantas medidas sean necesarias para la recuperación de la posesión del bien o derecho. • El desahucio administrativo El desahucio es una potestad de las administraciones con objeto de recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes de dominio público cuando desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros. Las entidades locales podrán utilizar el desahucio administrativo también para los bienes patrimoniales. Declarado extinguido el derecho a la ocupación de bienes se requerirá a la 13 persona ocupante para que proceda al desalojo y entrega del bien en el plazo de quince días. Si el requerimiento no fuese atendido, se practicará nuevamente para que se proceda a la entrega del bien en el plazo de ocho días. En el caso de que no se atienda este plazo, el lanzamiento se llevará a efecto por la Entidad con sus propios medios, siendo los gastos de lanzamiento a cuenta del desahuciado. • Responsabilidades y sanciones Las autoridades y el personal al servicio de las Entidades Locales, que tuvieran a su cargo la gestión o utilización de sus bienes y derechos, responderán directamente ante la Entidad de los daños y perjuicios ocasionados por su pérdida o detrimento, en caso de dolo, culpa o negligencia graves. Las personas que por dolo, culpa, negligencia o aun a título de simple inobservancia, causen daños en el dominio público de las Entidades Locales, realicen actos de ocupación sin título habilitante, o contraríen su destino normal o las normas que lo regulan, serán sancionadas por vía administrativa con una multa, cuyo importe se establecerá entre el tanto y el duplo del perjuicio ocasionado, sin perjuicio de la reparación del daño y de la restitución del bien ocupado irregularmente en su caso. El régimen jurídico de los bienes públicos ser caracteriza fundamentalmente por su régimen de especial protección, que pretende conseguir las siguientes finalidades: a) Defender la titularidad públicos de los bienes públicos y evitar su pérdida o usurpación por los particulares b) Defender el destino de los bienes públicos, ya sea su uso público o la correcta prestación del servicio público c) Proteger las características propias e integridad de los bienes públicos, especialmente en especial, si se trata de bienes de carácter natural 14 • El inventario de bienes públicos Las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, así como a mantenerlo actualizado. En dicho inventario se deberá hacer constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados. En el caso de las entidades locales, el inventario general deberá comprobarse por el Pleno de la Entidad Local siempre que se renueve la Corporación, así como deberá remitirse un ejemplar del inventario tanto a la administración estatal como autonómica. En el inventario general de bienes y derechos se anotarán por separado, según su naturaleza, agrupándolos entre otros, en los siguientes epígrafes: 1. Inmuebles. 2. Derechos reales. 3. Muebles de carácter histórico, artístico o de considerable valor económico. 4. Valores mobiliarios. 5. Derechos de carácter personal. 6. Vehículos. • La inscripción registral. La inscripción registral supone una protección de los bienes públicos frente a los particulares, pues conlleva no sólo la presunción posesoria sino que además evita una inscripción contradictoria. Las Administraciones públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. Son por tanto inscribibles 15 no sólo los bienes patrimoniales sino también los bienes de dominio público, como de hecho establece el artículo 5 del reglamento de desarrollo de la Ley hipotecaria. Será suficiente para dicha inscripción certificación que, con relación al inventario aprobado por la respectiva Corporación, expida la persona titular de la Secretaría, con el visto bueno de la Presidencia de la Entidad Local. • La investigación sobre los bienes públicos Las administraciones públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no les conste de modo cierto. En el caso de las entidades locales, dicha potestad de investigación es una obligación y no sólo una facultad. Esta obligación se entiende de todos los bienes públicos, los patrimoniales y demaniales. El procedimiento para el ejercicio de la potestad de investigación de los bienes y derechos se iniciará de oficio o bien a instancia de parte y terminará, en caso de resolución favorable, con la adopción de las medidas necesarias para la incorporación del bien al inventario de bienes, como es la anotación preventiva en el inventario o registros públicos y el acuerdo de ejercicio de la acciones administrativas y judiciales necesarias • El deslinde de bienes públicos El deslinde tiene como objeto delimitar la finca o bien público del que se trate cuando sus límites sean imprecisos o existan indicios de usurpación, mediante las operaciones técnicas necesarias. El expediente administrativo, con notificación a las personas interesadas e la información pública, finalizará con el acto de apeo, en el que se fijará con precisión sobre el terreno los linderos de la finca y se extenderá un acta. Una vez se resuelvan las alegaciones sobre el acta, se procederá al deslinde y amojonamiento definitivo, así como su inscripción 16 en el Registro de la propiedad. Contra el acto de deslinde definitivo, se podrá interponer recurso contencioso administrativo. • Recuperación de oficio de los bienes públicos Las administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio que han sido ocupados sin titulo alguno. Si los bienes y derechos cuya posesión se trata de recuperar tienen la condición de demaniales, la potestad de recuperación podrá ejercitarse en cualquier momento y en el caso de los que tengan la condición de patrimoniales en el plazo de un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Transcurrido dicho plazo, deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del orden jurisdiccional civil. El expediente administrativo, acreditada la usurpación, finalizará en caso con la propuesta de recuperación de la posesión y requerimiento del ocupante para que cese se actuación, señalándole un plazo no superior a ocho días para ello y en caso de resistencia al desalojo, se adoptarán cuantas medidas sean necesarias para la recuperación de la posesión del bien o derecho. • El desahucio administrativo El desahucio es una potestad de las administraciones con objeto de recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes de dominio público cuando desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros. Las entidades locales podrán utilizar el desahucio administrativo también para los bienes patrimoniales. Declarado extinguido el derecho a la ocupación de bienes se requerirá a la persona ocupante para que proceda al desalojo y entrega del bien en el plazo de quince días. Si el requerimiento no fuese atendido, se practicará nuevamente para que se proceda a la entrega del bien en el plazo de ocho días. En el caso de que no se atienda este plazo, el lanzamiento se llevará a 17 efecto por la Entidad con sus propios medios, siendo los gastos de lanzamiento a cuenta del desahuciado. • Responsabilidades y sanciones Las autoridades y el personal al servicio de las Entidades Locales, que tuvieran a su cargo la gestión o utilización de sus bienes y derechos, responderán directamente ante la Entidad de los daños y perjuicios ocasionados por su pérdida o detrimento, en caso de dolo, culpa o negligencia graves. Las personas que por dolo, culpa, negligencia o aun a título de simple inobservancia, causen daños en el dominio público de las Entidades Locales, realicen actos de ocupación sin título habilitante, o contraríen su destino normal o las normas que lo regulan, serán sancionadas por vía administrativa con una multa, cuyo importe se establecerá entre el tanto y el duplo del perjuicio ocasionado, sin perjuicio de la reparación del daño y de la restitución del bien ocupado irregularmente en su caso. 2. DOMINIO PÚBLICO HIDRAÚLICO. Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, forman un recurso unitario, subordinado al interés general, y que es objeto de protección como parte del dominio publico estatal, bajo la consideración de dominio público hidráulico (DPH). Regulado por la Ley de Aguas5, constituye el DPH: 5 REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas. 18 1. Aguas continentales, tanto superficiales como subterráneas renovables, con independencia del tiempo de renovación. 2. Los cauces de las corrientes naturales continuas o discontinuas. 3. Los lechos de los lagos y lagunas y de los embalses superficiales en cauces públicos. 4. Los acuíferos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos. 5. Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar. Como ya indicamos, comprenden el DPH, entre otros, los cauces de corrientes, continuas y discontinuas; y como elementos asociados, las riberas (fajas laterales de los cauces públicos situadas por encima del nivel de aguas bajas) y los márgenes (terrenos que lindan con los cauces). Las márgenes están sujetas en toda su extensión longitudinal a una zona de servidumbre y a una zona de policía. La zona de servidumbre mide 5 metros de anchura y estará destinada a los siguientes fines: a) paso para servicio de personal del cauce, b) paso para el ejercicio de pesca fluvial, c) paso para el salvamento de personas o bienes, y d) varado y amarre de de embarcaciones de forma ocasional y en caso de necesidad. Los propietarios podrán sembrar en esta zona y plantar especies no arbóreas, siempre que no impidan el paso indicado, pero no podrán edificar en ellas, salvo autorización en escasísimas ocasiones. La zona de policía, mide 100 metros de anchura, medidos en horizontal desde el cauce y en ella esta condicionada el uso del suelo y las 19 actividades que se desarrollarán con en objetivo de proteger el DPH y el régimen de corrientes. En especial quedan sometidos a las autorizaciones pertinentes establecidas en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH)6: a) las alteraciones sustanciales del relieve natural del terreno, b)las extracciones de áridos, c) las construcciones de todo tipo, tengan carácter definitivo o provisional, y d) cualquier otro uso o actividad que suponga un obstáculo para la corriente en régimen de avenidas o que pueda ser causa de degradación o deterioro del estado de la masa de agua, del ecosistema acuático, y en general, del dominio público hidráulico. Las modificaciones de cauces podrán realizarse en caso de urgente necesidad mediante trabajos de protección de carácter provisional. Los propietarios de dichos trabajos serán los responsables de los eventuales daños que se deriven de dichas actuaciones. Respecto a los usos del DPH, se distinguen entre usos comunes generales, usos comunes especiales y usos privativos. Conforme a lo establecido en el art. 50 de la Ley de Aguas, relativo a los usos comunes generales: 1. Todos pueden, sin necesidad de autorización administrativa y de conformidad con lo que dispongan las leyes y reglamentos, usar de las aguas superficiales, mientras discurran por sus cauces naturales, para beber, bañarse y otros usos domésticos, así como para abrevar el ganado. 2. Estos usos comunes habrán de llevarse a cabo de forma que no se produzca una alteración de la calidad y caudal de las aguas. Cuando se trate 6 Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico que desarrolla los títulos preliminar, I, IV, V, VI, VII y VIII del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. 20 de aguas que circulen por cauces artificiales tendrán, además, las limitaciones derivadas de la protección del acueducto. En ningún caso las aguas podrán ser desviadas de sus cauces o lechos, debiendo respetarse el régimen normal de aprovechamiento. 3. La protección, utilización y explotación de los recursos pesqueros en aguas continentales, así como la repoblación acuícola y piscícola, se regulará por la legislación general del medio ambiente y, en su caso, por su legislación específica. 4. No será amparado el abuso del derecho en la utilización de las aguas, ni el desperdicio o mal uso de las mismas, cualquiera que fuese el título que se alegare. Los usos comunes especiales requerirán autorización administrativa, determinado entre ellos, a) la navegación y flotación, b) el establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos, y c) cualquier otro uso, no incluido en el artículo anterior, que no excluya la utilización del recurso por terceros. El ejercicio de estos usos comunes especiales deberá respetar los fines e integridad del dominio público hidráulico y, en particular, la calidad y caudal de las aguas. A estos efectos, los organismos de cuenca deberán establecer, atendiendo a las características y circunstancias de cada cuenca hidrográfica, las condiciones, cupos y demás requisitos que deberán observarse en el ejercicio de los citados usos y conforme a los cuales se valorará la compatibilidad de la actividad con la protección del dominio público hidráulico. 21 En ningún caso se permitirá dentro del dominio público hidráulico la construcción, montaje o ubicaciones de instalaciones destinadas a albergar personas, aunque sea con carácter provisional o temporal. En lo tocante a los usos privativos, estos sólo pueden adquirirse por disposición legal o concesión administrativa; nunca por usucapión. El propietario de una finca puede aprovechar las aguas pluviales que discurran por ella y las estancadas dentro de sus linderos, sin más limitaciones que las establecidas en la Ley de Aguas y las que se deriven del respeto a los derechos de tercero y la prohibición del abuso del derecho. Se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en el aguas subterráneas cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización En los casos de utilización de aguas procedentes de manantiales o alumbramientos de aguas subterráneas, el derecho de utilización queda limitado a un total de 7.000 metros cúbicos anuales, aunque sean más de uno los puntos de derivación o extracción dentro del mismo predio. Cuando el volumen total anual aprovechado supere los 3.000 metros cúbicos, el interesado justificará que la dotación utilizada es acorde con el uso dado a las aguas, sin que se produzca el abuso o despilfarro. Cuando la extracción de las aguas sea realizada mediante la apertura de pozos, las distancias mínimas entre estos o entre pozos y manantial, serán las que señale el Plan hidrológico de cuenca y, en su defecto, para 22 caudales inferiores a 0,15 litros segundo, la de diez metros en suelo urbano, de veinte metros en suelo no urbanizable, y de cien metros en caso de caudales superiores al mencionado. Iguales distancias deberán guardarse, como mínimo, entre los pozos de un predio y los estanques o acequias no impermeabilizados de los predios vecinos. El derecho al uso privativo de las aguas, cualquiera que sea el título de su adquisición, se extingue: a. Por término del plazo de su concesión. b. Por caducidad de la concesión. c. Por expropiaciones forzosas. d. Por renuncia expresa del concesionario. Cuando el destino dado a las aguas concedidas fuese el riego o abastecimiento de población, el titular de la concesión podrá obtener una nueva con el mismo uso y destino para las aguas, debiendo formular la solicitud en el trámite de audiencia previa en el expediente de declaración de extinción o durante los últimos cinco años de la vigencia de aquélla. Al extinguirse el derecho concesional revertirán al Estado gratuitamente y libres de cargas cuantas obras hubieran sido construidas dentro del dominio público hidráulico para la explotación del aprovechamiento, sin perjuicio del cumplimiento de las condiciones estipuladas en el documento concesional. Como indicamos con anterioridad, a falta de autorización legal, es la concesión administrativa el único título que otorga el uso privativo del DPH. 23 El procedimiento ordinario de otorgamiento de concesiones se ajustará a los principios de publicidad y tramitación en competencia, prefiriéndose, en igualdad de condiciones, aquéllos que proyecten la más racional utilización del agua y una mejor protección de su entorno. El principio de competencia podrá suprimirse cuando se trate de abastecimiento de agua a poblaciones. Toda concesión se otorgará según las previsiones de los Planes hidrológicos, con carácter temporal y plazo no superior a setenta y cinco años. En las concesiones se observará, a efectos de su otorgamiento, el orden de preferencia que se establezca en el Plan hidrológico de la cuenca correspondiente, teniendo en cuenta las exigencias para la protección y conservación del recurso y su entorno. A falta de dicho orden de preferencia, regirá con carácter general el siguiente: 1. Abastecimiento de población, incluyendo en su dotación la necesaria para industrias de poco consumo de agua situadas en los núcleos de población y conectadas a la red municipal. 2. Regadíos y usos agrarios. 3. Usos industriales para producción de energía eléctrica. 4. Otros usos industriales no incluidos en los apartados anteriores. 5. Acuicultura. 6. Usos recreativos. 7. Navegación y transporte acuático. 8. Otros aprovechamientos. Dentro de cada clase, en caso de incompatibilidad de usos, serán preferidas aquéllas de mayor utilidad pública o general, o aquéllas que introduzcan mejoras técnicas que redunden en un menor consumo de agua. Los caudales ecológicos o demandas ambientales no tendrán el carácter de uso, debiendo considerarse como una restricción de carácter general a los sistemas de explotación. Los caudales ecológicos se determinarán en los Planes Hidrológicos de Cuenca. 24 Conforme al art. 80 de la Ley de Aguas, “1. Los Organismos de cuenca llevarán un Registro de Aguas en el que se inscribirán de oficio las concesiones de agua, así como los cambios autorizados que se produzcan en su titularidad o en sus características. La organización y normas de funcionamiento del Registro de Aguas se fijarán por vía reglamentaria. 2. El Registro de Aguas tendrá carácter público, pudiendo interesarse del Organismo de cuenca las oportunas certificaciones sobre su contenido. 3. Los titulares de concesiones de aguas inscritas en el Registro correspondiente podrán interesar la intervención del Organismo de cuenca competente en defensa de sus derechos, de acuerdo con el contenido de la concesión y de lo establecido en la legislación en materia de aguas. 4. La inscripción registral será medio de prueba de la existencia y situación de la concesión.” Por su parte, la Administración Estado realizará el apeo y deslinde de los cauces de dominio público. El deslinde declarará la posesión y la titularidad a favor del Estado, debiendo procederse al amojonamiento. La resolución aprobando el deslinde será título suficiente para la rectificación de las inscripciones registrales contradictorias con la misma. Igualmente dicha resolución será título suficiente para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público cuando lo estime conveniente. 3. DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE. 25 El principal ámbito de actuación y zona a proteger por la Administración es el Dominio Público marítimo-terrestre (DPMT), pero además la Ley de Costas define otras zonas colindantes a ésta, en las que se establecen ciertas limitaciones a la propiedad y una regulación mínima complementaria a la que dicten las CCAA en el ámbito de sus competencias. Recordemos la definición de la Ley de Costas respecto a estas zonas: Zona de Dominio Público marítimo-terrestre: Comprende la ribera del mar y de las rías, que incluye las playas, dunas, etc. y la zona marítimoterrestre (zona comprendida entre la línea de bajamar y el límite donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, en la que se incluyen marismas, albuferas, esteros, etc.). El mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental también forman parte del Dominio Público marítimo-terrestre. En esta zona la Ley garantiza el uso libre, público y gratuito para los usos comunes y acordes con la naturaleza del mar y su ribera y establece las condiciones en que pueden desarrollarse otros usos y ocupaciones que no puedan tener otra ubicación. Zonas de servidumbre: Servidumbre de tránsito: es una franja de terreno de 6 m ampliable a 20 m, situada a continuación de la ribera del mar. Esta zona debe quedar permanentemente libre al acceso y tránsito peatonal. Servidumbre de protección: tiene una anchura de 100 m ampliable a 200 m, que se extiende a lo largo de toda la costa a partir del límite interior de la ribera del mar. En esta zona se sitúan los servicios y equipamientos públicos necesarios para los usuarios de la costa. 26 Servidumbre de acceso al mar: que recae sobre los terrenos colindantes o contiguos al Dominio Público en la longitud y anchura necesarias para asegurar el acceso y uso público de aquél. La Ley establece la definición de una zona de influencia que abarca como mínimo 500 m a partir del límite interior de la ribera del mar, donde se establecen unas condiciones mínimas para urbanizar en esta zona, de modo que se respete el medio ambiente, y así, proteger el litoral. • Marco Jurídico de Protección del Litoral Ley 22/ 1988, de 28 de julio, de Costas. España. Según el artículo 132.3 CE, Constitución Española, “son bienes de domino público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.”, quedando estos excluidos del tráfico privado y sometidos al intenso régimen de protección del dominio público. Pero tal consideración de bienes de dominio público referidos en el art.132.3 CE no era suficiente para paliar la situación en la que se encontraba el litoral español que, sometido a una intensa especulación y degradación necesitaba de una regulación más concreta y protectora de la que pudiera proporcionar la entonces vigente Ley de Costa, de 26 de abril de 1969. Cubrir las insuficiencias de la Ley de Costas de 1969 fue el objetivo con el que se elabora y publica la vigente LEY 22/1988 de COSTAS, (BOE, nº 181. 29.07.1998) que supone una prolongación del texto constitucional para el ordenamiento de bienes de Dominio Público en zonas litorales. Su objetivo fundamental es garantizar a todos los ciudadanos el uso y disfrute de un bien común, la costa y su entorno. Asimismo debe procurar la determinación, protección, utilización y policía del dominio público 27 marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar, englobando esta última la zona marítimo-terrestre y las playas. Siendo la Administración del Estado la que soporta la titularidad exclusiva sobre el terreno, impone el deber de actuar con el fin de cumplir los objetivos que se persiguen en la ley: a) determinar el DPM-T asegurando su integridad y adecuada conservación mediante la adopción de medidas de protección y restauración necesarias. b) garantizar el uso público del mar, ribera y el resto del DPM-T. c)regular la utilización racional de tales bienes en concordancia con su naturaleza, sus fines y con el máximo respeto a todo el patrimonio que se encuentra en el medio litoral. d)conseguir y mantener una calidad de las aguas y de la ribera del mar. Plan de Ordenación del territorio de Andalucía. El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), aprobado por el Decreto 206/2006, de 28 de noviembre (BOJA de 29 de diciembre de 2006), marca un hito en el esfuerzo de los sucesivos Gobiernos andaluces para consolidar en Andalucía la ordenación del territorio como función publica. Su elaboración y aprobación se ha realizado conforme a lo establecido en la LOTA, el Decreto 83/1995, de 28 de marzo, por el que se acordó su formulación y el Decreto 103/1999, de 4 de mayo, por el que se aprobaron las Bases y Estrategias del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. El gran objetivo del POTA es contribuir a un desarrollo territorial sostenible, cohesionado y competitivo de nuestra región. 28 En este sentido, el ejemplo más claro del compromiso del POTA con el desarrollo sostenible es su apuesta por un modelo de ciudad compacta, funcional y económicamente diversificada. Este modelo significa generar proximidad y una movilidad asegurada por altos niveles de dotaciones de infraestructuras, equipamientos y servicios de transportes públicos, vincular el crecimiento urbanístico a la disponibilidad y suficiencia de los recursos hídricos y energéticos y adecuar el ritmo de este crecimiento a la efectiva implantación de las dotaciones y equipamientos básicos, los sistemas generales de espacios libres y el transporte público. Uno de los aspectos más relevantes los constituye la limitación del crecimiento de los municipios en los próximos ocho años al 30% de la población y la ocupación de suelo al 40% del suelo urbano actual. • Deslinde del dominio público marítimo-terrestre. En su Exposición de Motivos, la Ley 22/1988, de 28 de julio de Costas, señala que la costa española, con un 24% de playas, constituye un valioso patrimonio por las grandes posibilidades que ofrece, pero escaso ante las crecientes demandas que soporta, y muy sensible y de difícil recuperación en su equilibrio físico. Asimismo advierte que son diversos los factores que han incidido negativamente sobre su conservación, y que el doble fenómeno de destrucción y privatización del litoral, que amenaza extenderse a toda su longitud, exige de modo apremiante una solución clara e inequívoca, acorde con la naturaleza de estos bienes, y que, con una perspectiva de futuro, tenga como objetivos, la defensa de su equilibrio y su progreso físico, la protección y conservación de sus valores y virtualidades naturales y culturales. Uno de los objetivos de la citada Ley (B.O.E. núm. 181, de 29 de Julio de 1988) y del Reglamento General para desarrollo y ejecución 29 (B.O.E. núm. 297, de 12 de Diciembre de 1989) consiste en la realización del deslinde de dominio público marítimo terrestre (en adelante DPM-T), en aquellas zonas donde no exista o sea incompleto, para su adaptación a las definiciones contenidas en el Título I del citado texto legal. El objetivo es determinar el DPM-T, garantizar su uso público, regular la utilización racional de los bienes y conseguir un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar. Para llevar a cabo una adecuada gestión del DPM-T se hace por tanto necesario tener aprobados los correspondientes expedientes de deslinde del litoral español. Y esto es así porque además de que la aprobación del expediente de deslinde refuerza la seguridad jurídica de los colindantes interesados, que de esta forma pueden conocer con precisión el límite de los terrenos demaniales y de los terrenos privados afectados por la servidumbre de protección, el deslinde constituye la condición necesaria para poder proteger el litoral español. El deslinde del DPM-T tiene importantes repercusiones legales, económicas, políticas, sociales y medioambientales. Por tanto nos encontramos con la necesidad de completar el deslinde del litoral, pero con la dificultad que representa el procedimiento de deslinde, dificultad que se canaliza en tres vías: complejidad técnica, por la gran cantidad de estudios técnicos necesarios para justificar que unos determinados terrenos pertenecen al DPM-T; complejidad administrativa, por la gran cantidad de interesados en un expediente de deslinde que hace laborioso el manejo de la información; complejidad político–social: por la gran repercusión social que tiene un expediente de deslinde entre los propietarios afectados. El deslinde es el acto material de delimitación de la superficie física de una finca. Esta delimitación permite su adecuada separación respecto de las colindantes. En el caso de bienes pertenecientes al “dominio público" 30 mediante el procedimiento de deslinde se identifica y separa la zona que pertenece al dominio público de aquélla colindante que pertenece a otros propietarios. Los bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre son los relacionados en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 22/1988 de Costas. La Administración del Estado tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman pertenecientes al dominio público, lo que incluye, como se ha dicho, a las franjas costeras integrantes del dominio marítimo-terrestre, a cuyo efecto podrá recabar todos los datos e informes que considere necesarios y realizar, de oficio, la práctica del correspondiente deslinde. Con independencia de esta obligación de actuación de oficio, cualquier interesado podrá requerir a la Administración para que realice el deslinde correspondiente. Requisitos, procedimiento y aprobación El procedimiento para llevar a cabo el deslinde de una zona perteneciente al dominio público marítimo-terrestre se incoará de oficio o, en su caso, a petición de cualquier persona que pudiera estar interesada en el mismo, y será aprobado por la Administración del Estado mediante Orden Ministerial (Orden de la Ministra de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino), si bien esta competencia se encuentra actualmente delegada en la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar. En el caso de que el procedimiento se inicie a petición de interesado, éste deberá abonar previamente las tasas establecidas al efecto (art. 86, d) de la Ley 22/1988 de Costas, desarrollado mediante el Real Decreto 735/1993). Para la determinación de la cuantía de esta tasa ha de tenerse en cuenta la Resolución de la Dirección General de Tributos por la que se ha 31 publicado la cuantía en Euros correspondiente a las mismas. De acuerdo con ella, la cuantía de las tasas a abonar es la siguiente: • Por la práctica de un deslinde nuevo: 6,97 euros/metro lineal • Por la práctica de una delimitación provisional: 2,38 euros/metro lineal pts./metro lineal) • Por la práctica de un replanteo de un deslinde ya existente: 1,32 euros/metro lineal Así mismo, deberá especificar las razones que justifiquen su condición de “interesado” en la realización del deslinde y deberá cumplimentar las formalidades y requisitos establecidos con carácter general en el artículo 70 de la Ley 30/1992 para el inicio de todo procedimiento administrativo. Además de solicitar la práctica de un deslinde, los interesados pueden solicitar también la práctica de una delimitación provisional de la zona del dominio público, a resultas de lo que se resuelva en el deslinde definitivo que en su día se practique. El procedimiento administrativo a seguir está desarrollado en la Sección Segunda del Capítulo III del Título Primero del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas. Como aspectos más relevantes de este procedimiento, ha de señalarse que en el mismo serán oídos la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, así como los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados. Además, el Servicio Periférico de Costas hará público el inicio del expediente, mediante la inserción de los anuncios oportunos en el Boletín Oficial de la Provincia, en su propio tablón de anuncios y en un diario de los de mayor circulación en la zona, con el fin de que, en el plazo de un mes, cualquier interesado pueda comparecer en el expediente, examinar el plano de 32 delimitación provisional de la zona de dominio público y de la servidumbre de protección y formular las alegaciones que considere oportunas. La incoación del expediente de deslinde facultará a la Administración del Estado para realizar o autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones que sean procedentes por los daños y perjuicios causados, y a resultas del deslinde que se apruebe definitivamente. Cuando los interesados en el expediente aporten títulos inscritos en el Registro de la Propiedad sobre terrenos que pudieran resultar incluidos en el dominio público, el órgano que tramite el expediente lo pondrá en conocimiento del Registrador a fin de que por éste se practique anotación marginal preventiva de esa circunstancia. La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. La resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión. No obstante, podrán realizarse, previa autorización de la Administración del Estado o por ésta, obras de emergencia para prevenir o reparar daños. Cuando por cualquier causa se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre, se incoará expediente de deslinde o de modificación del existente. Los expedientes se incoarán y tramitarán por los Servicios Periféricos de Costas. Junto a los trámites administrativos, incluyendo los de alegaciones e información pública, se realizan en esta fase los trabajos materiales correspondientes de toma de datos, mediciones y apeos. Una vez que los mismos ya se encuentren instruidos, se elevará el expediente para 33 su resolución al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, incluyendo el correspondiente proyecto del deslinde a realizar. En el expediente que se remita a los Órganos centrales del Departamento, para resolución, se incluye el proyecto de deslinde que contiene una memoria, con justificación de la línea de deslinde propuesta, planos topográficos a escala no inferior a 1/1.000, con el trazado de la línea de deslinde y las delimitaciones indicadas y un pliego de condiciones para el replanteo y posterior amojonamiento del deslinde. Efectos La Resolución por la que se apruebe el deslinde declarará la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento correspondiente, sin que las inscripciones del Registro de la propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados. Esa Resolución de aprobación deberá reflejar con precisión el límite interior del dominio público marítimo-terrestre, así como el de la ribera del mar cuando no coincida con aquél. (No obstante, el amojonamiento que se practique sólo reflejará el límite interior del dominio público). Además, se hará constar la localización de las servidumbres impuestas a los terrenos colindantes. Dicha Resolución se notificará a los interesados que hayan comparecido en el expediente, así como a la Comunidad Autónoma, al Ayuntamiento y al Registro de la Propiedad. El amojonamiento se hará mediante la colocación de hitos que permitan identificar sobre el terreno la línea perimetral del deslinde. Los hitos se sustituirán por otras señales o referencias que hagan posible dicha identificación, cuando así lo aconsejen las circunstancias físicas de su lugar de ubicación. 34 Las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado prescriben a los cinco años, computados a partir de la fecha de aprobación del deslinde. Inscripción en el Registro de la Propiedad La Resolución de aprobación del deslinde, acompañada del correspondiente plano, será título suficiente para la inmatriculación en el Registro de la Propiedad de los terrenos deslindados, cuando se estime conveniente por el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (con carácter general, se considerará conveniente la inmatriculación de los bienes cuya publicidad posesoria no sea ostensible por sus características naturales, así como cuando cualesquiera otras circunstancias físicas o jurídicas lo aconsejen). Además, la Resolución de aprobación del deslinde será, también, título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde practicado. Para la rectificación de las inscripciones registrales de particulares que resulten contradictorias con el deslinde aprobado, se seguirá el procedimiento detallado en el art. 29.2 del Reglamento de la Ley de Costas. A saber: • La aprobación del deslinde será título suficiente, en todo caso, para la anotación preventiva del dominio público sobre los bienes de particulares inscritos en el Registro de la Propiedad e incluidos dentro del deslinde aprobado; sin perjuicio de que tal anotación preventiva pudiera haberse practicado ya, anteriormente, con ocasión de la tramitación del expediente correspondiente. • La práctica de esta anotación preventiva se notificará por el Registrador de la Propiedad a los titulares inscritos que puedan resultar afectados. 35 • A partir de este momento, los interesados deberán iniciar las acciones legales pertinentes en defensa de los derechos que se vean afectados por la aprobación del deslinde. • Si en el plazo de un año desde la notificación a los afectados no se produce el acceso al Registro de la Propiedad de las anotaciones preventivas de demandas derivadas de las acciones promovidas por los titulares inscritos, la anotación del deslinde se cancelará o se convertirá en inscripción, a criterio del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, rectificándose las inscripciones existentes contradictorias con el dominio público conforme a lo previsto en la legislación hipotecaria. En otro caso, se estará al resultado del juicio correspondiente. Cuando los particulares traten de inmatricular en el Registro de la Propiedad fincas situadas en la zona de servidumbre de protección, en la descripción de aquéllas se precisará si lindan o no con el dominio público marítimo-terrestre. En caso afirmativo, no podrá practicarse la inmatriculación si no se acompaña al título certificación (y, en su caso, planos) del Servicio Periférico de Costas (Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino) que acredite que no se invade el dominio público. No obstante, podrá practicarse la inmatriculación sin necesidad de la certificación antes señalada cuando en la descripción de la finca se indique explícitamente que el límite de la finca es el dominio público marítimo-terrestre deslindado de acuerdo con la Ley de Costas, según plano que lo identifique. • Recuperación posesoria del DPMT. La Ley de Costas además de hacer referencia al uso común y general de estos bienes, señala que no existirán sobre ellos otros usos especiales o 36 privativos que no sean los adquiridos mediante los procedimientos legalmente establecidos al efecto (autorizaciones, concesiones), careciendo de todo valor las detentaciones privadas de dichos bienes, por prolongadas que sean en el tiempo (sobre estos bienes no cabe usucapión) y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad, siendo nulos los actos administrativos que, en su caso, se hubieran dictado en desconocimiento de ese régimen jurídico. No podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimoterrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera. La Administración del Estado está obligada a ejercer las acciones necesarias para la integridad y protección del dominio público marítimoterrestre, no pudiendo allanarse a las demandas que afecten a la titularidad de los bienes que lo integran. Estamos ante una potestad de ejercicio obligatorio, no ante una mera facultad con posibilidad de ejercicio discrecional. La recuperación posesoria se contempla en la Ley de Costas como uno de los instrumentos de protección de los bienes de dominio público marítimo-terrestre los siguientes, citándose en la Ley los siguientes: • La facultad de investigar los bienes de dominio público marítimo-terrestre. • La facultad de recuperación posesoria de oficio. • La prohibición de interdictos contra las resoluciones distadas por la Administración en el ámbito de la Ley de Costas. • El desahucio administrativo • La publicidad posesoria • Las medidas sancionadoras 37 La facultad de recuperación posesoria es una prerrogativa de la Administración del Estado para la defensa de los bienes de dominio público. Esta potestad puede enmarcarse dentro de lo que se conoce como “Autotutela” de la Administración. Además, en el ejercicio de sus potestades en esta materia, los actos que dictará son ejecutivos, no necesitando, como ocurre en las recuperaciones posesorias entre particulares, el amparo de los órganos jurisdiccionales para llevarlos a cabo. Esta recuperación por sí misma de la posesión indebidamente perdida es lo que la doctrina y el Consejo de Estado en sus dictámenes, han dado en denominar “interdictum proprium”, concepto que encontramos también en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que sobre estas recuperaciones posesorias dice lo siguiente: “…La potestad de autotutela que el Ordenamiento Jurídico concede a la Administración, constituye el denominado interdictum proprium y va dirigida a la recuperación y restablecimiento de la situación posesoria anterior alterada por el particular; atiende a la protección y defensa de la Administración por sí misma, es decir, sin necesidad de pedir la actuación jurisdiccional de los Tribunales en razón del interés público, cuya tutela le incumbe…..” (STS de 2 de junio de 1986). Podemos recoger aquí algunas notas del régimen del dominio público marítimo-terrestre relevantes a efectos del ejercicio por la Administración del Estado de sus potestades de recuperación posesoria de los mismos, tales como las siguientes: • Se mantiene el carácter demanial de los terrenos deslindados como de dominio público que, por cualquier causa, hayan perdido sus características naturales de playa, de tal forma que no pasan al patrimonio del Estado hasta que se haya practicado un nuevo deslinde y se proceda a su desafectación. Mientras esto no ocurra, la Administración seguirá 38 ejerciendo su potestad de recuperación posesoria si tales terrenos fueran indebidamente ocupados. • Innecesidad de la práctica previa del deslinde para el ejercicio de la recuperación posesoria cuando resulte plenamente acreditado que los terrenos ocupados pertenecen al dominio marítimo-terrestre. • Imposibilidad de distinguir entre la titularidad pública del suelo y otros eventuales derechos sobre el vuelo del mismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 253 del Código civil. • Intrascendencia del pago por los ocupantes ilegítimos de impuestos, tributos, cánones o cualquier otra exación pública, que nunca podrán subsanar la ausencia de titularidad adecuada. La Ley de Costas reconoce explícitamente esta facultad de recuperación posesoria a la Administración del Estado, atribuyendo su ejercicio al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, de oficio y en cualquier tiempo, respecto de bienes incluidos en el dominio público marítimo-terrestre en virtud de deslinde, indicando que cuando no exista éste podrá referirse a porciones de la ribera del mar o de este último, respecto de las que pueda acreditarse de forma plena e indubitada su carácter demanial. Contenido Conforme a lo dispuesto en el artículo 132.1 de la Constitución, los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Estas previsiones constitucionales son de plena aplicación al dominio marítimo-terrestre. En este sentido, la Ley de Costas además de hacer referencia al uso común y general de estos bienes, señala que no existirán sobre ellos otros usos especiales o privativos que no sean los 39 adquiridos mediante los procedimientos legalmente establecidos al efecto (autorizaciones, concesiones), careciendo de todo valor las detentaciones privadas de dichos bienes, por prolongadas que sean en el tiempo (sobre estos bienes no cabe usucapión) y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad, siendo nulos los actos administrativos que, en su caso, se hubieran dictado en desconocimiento de ese régimen jurídico. No podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimoterrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera. La Administración del Estado está obligada a ejercer las acciones necesarias para la integridad y protección del dominio público marítimoterrestre, no pudiendo allanarse a las demandas que afecten a la titularidad de los bienes que lo integran. Estamos ante una potestad de ejercicio obligatorio, no ante una mera facultad con posibilidad de ejercicio discrecional. La recuperación posesoria se contempla en la Ley de Costas como uno de los instrumentos de protección de los bienes de dominio público marítimo-terrestre los siguientes, citándose en la Ley los siguientes: • La facultad de investigar los bienes de dominio público marítimo-terrestre. • La facultad de recuperación posesoria de oficio. • La prohibición de interdictos contra las resoluciones distadas por la Administración en el ámbito de la Ley de Costas. • El desahucio administrativo • La publicidad posesoria • Las medidas sancionadoras 40 La facultad de recuperación posesoria es una prerrogativa de la Administración del Estado para la defensa de los bienes de dominio público. Esta potestad puede enmarcarse dentro de lo que se conoce como “Autotutela” de la Administración. Además, en el ejercicio de sus potestades en esta materia, los actos que dictará son ejecutivos, no necesitando, como ocurre en las recuperaciones posesorias entre particulares, el amparo de los órganos jurisdiccionales para llevarlos a cabo. Esta recuperación por sí misma de la posesión indebidamente perdida es lo que la doctrina y el Consejo de Estado en sus dictámenes, han dado en denominar “interdictum proprium”, concepto que encontramos también en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que sobre estas recuperaciones posesorias dice lo siguiente: “…La potestad de autotutela que el Ordenamiento Jurídico concede a la Administración, constituye el denominado interdictum proprium y va dirigida a la recuperación y restablecimiento de la situación posesoria anterior alterada por el particular; atiende a la protección y defensa de la Administración por sí misma, es decir, sin necesidad de pedir la actuación jurisdiccional de los Tribunales en razón del interés público, cuya tutela le incumbe…..” (STS de 2 de junio de 1986). Podemos recoger aquí algunas notas del régimen del dominio público marítimo-terrestre relevantes a efectos del ejercicio por la Administración del Estado de sus potestades de recuperación posesoria de los mismos, tales como las siguientes: • Se mantiene el carácter demanial de los terrenos deslindados como de dominio público que, por cualquier causa, hayan perdido sus características naturales de playa, de tal forma que no pasan al patrimonio del Estado hasta que se haya practicado un nuevo deslinde y se proceda a su desafectación. Mientras esto no ocurra, la Administración seguirá 41 ejerciendo su potestad de recuperación posesoria si tales terrenos fueran indebidamente ocupados. • Innecesidad de la práctica previa del deslinde para el ejercicio de la recuperación posesoria cuando resulte plenamente acreditado que los terrenos ocupados pertenecen al dominio marítimo-terrestre. • Imposibilidad de distinguir entre la titularidad pública del suelo y otros eventuales derechos sobre el vuelo del mismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 253 del Código civil. • Intrascendencia del pago por los ocupantes ilegítimos de impuestos, tributos, cánones o cualquier otra exación pública, que nunca podrán subsanar la ausencia de titularidad adecuada. La Ley de Costas reconoce explícitamente esta facultad de recuperación posesoria a la Administración del Estado, atribuyendo su ejercicio al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, de oficio y en cualquier tiempo, respecto de bienes incluidos en el dominio público marítimo-terrestre en virtud de deslinde, indicando que cuando no exista éste podrá referirse a porciones de la ribera del mar o de este último, respecto de las que pueda acreditarse de forma plena e indubitada su carácter demanial. Requisitos, procedimiento y aprobación El procedimiento se iniciará de oficio, mediando o no requerimiento o instancia de cualquier persona, mediante providencia del Servicio Periférico de Costas, que será notificada al ocupante para que en el plazo de ocho días alegue lo que estime conveniente en su defensa. Corresponde igualmente al Servicio Periférico de Costas la resolución y ejecución. A tal fin, podrá solicitar del Delegado del Gobierno 42 la colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado si ello fuera necesario. Efectos La recuperación de la posesión y el restablecimiento de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, eliminando su detentación ilegítima por los particulares que los hubieran ocupado. Esta recuperación podrá suponer el desalojo físico de los ocupantes, así como la orden de levantamiento y retirada de las obras o instalaciones que en el mismo hubieran establecido, que de ser incumplida obligaría a su demolición. 4. DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO. El dominio público portuario estatal se regula por lo establecido en la ley general de Puertos y Marina Mercante7. Según establece, la ocupación y utilización del dominio público portuario estatal (DPP) se ajustará a lo establecido en la norma reguladora del DPMT, con las singularidades recogidas en la ley de puertos. Las competencias en materia de DPP serán de las Autoridades Portuarias, dependientes del Ministerio de Fomento. Los Puertos de Refugio y los puertos deportivos son competencias de las Comunidades Autónomas que hayan asumido estas materias, en virtud de lo establecido en el art. 146.1.6º de la Constitución Española. Según el art. 93 de la legislación relativa al régimen económico y prestación de servicios portuarios8, “los puertos de interés general forman 7 Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. 8 Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General. 43 parte del dominio público marítimo-terrestre e integran el dominio público portuario estatal, el cual se regula por las disposiciones de esta Ley y, supletoriamente, por la legislación de costas. Pertenecen al dominio público portuario estatal: a. Los terrenos, obras e instalaciones portuarias fijas de titularidad estatal afectados al servicio de los puertos. b. Los terrenos e instalaciones fijas que las Autoridades Portuarias adquieran mediante expropiación, así como los que adquieran por compraventa o por cualquier otro título cuando sean debidamente afectados por el Ministro de Fomento. c. Las obras que el Estado o las Autoridades Portuarias realicen sobre dicho dominio. d. Las obras construidas por los titulares de una concesión de dominio público portuario, cuando reviertan a la Autoridad Portuaria. e. Los terrenos, obras e instalaciones fijas de ayudas a la navegación marítima, que se afecten a Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias para esta finalidad. f. Los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos.” Por su parte, conforme al art. 96 de la precitada ley, el Ministerio de Fomento determinará en los puertos de titularidad estatal una zona de servicio que incluirá los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios a que se refiere el artículo 94.1 de esta Ley, los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria y aquellos que puedan destinarse a usos vinculados a la interacción puerto-ciudad mencionados en dicho artículo. Esta determinación se efectuará a través de la Orden Ministerial de Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios. 44 El espacio de agua incluido en la zona de servicio comprenderá las áreas de agua y dársenas donde se realicen las operaciones portuarias de carga, descarga y transbordo de mercancías y pesca, de embarque y desembarque de pasajeros, donde se presten los servicios técnicos-náuticos y donde tenga lugar la construcción, reparación y desguace de buques a flote, así como las áreas de atraque, reviro y maniobra de los buques y embarcaciones, los canales de acceso y navegación y las zonas de espera y de fondeo, incluyendo los márgenes necesarios para la seguridad marítima y para la protección ante acciones terroristas y antisociales. También comprenderá los espacios de reserva necesarios para la ampliación del puerto. El espacio de agua se subdividirá en dos zonas: a) Zona I, o interior de las aguas portuarias, que abarcará los espacios de agua abrigados ya sea de forma natural o por el efecto de diques de abrigo. b) Zona II, o exterior de las aguas portuarias, que comprenderá el resto de las aguas. Revalorizando a “ética”: estudo jusfilosófico sobre a questão da racionalidade da idade moderna, da racionalidade político-jurídica contemporânea, dos direitos humanos e da cidadania Renato Toller Bray9 Resumo 9 Professor da UEMG - Universidade do Estado de Minas Gerais (Campus de Frutal) e de Filosofia do Direito no IMESB (Bebedouro-SP). Doutorando em Direito Político e Econômico na Universidade Prebisteriana Mackenzie-SP. Mestre em Direito pela UNIMEP. Linha de Pesquisa: A cidadania modelando o Estado. Professor. E-mail: [email protected]. 45