La economía política de las reformas parciales

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
La economía política de las reformas parciales: el caso de la administración pública
y las políticas frente a la pobreza en la Argentina
Fabián Repetto
INTRODUCCIÓN
El objetivo del presente trabajo consiste en explorar la dinámica política que caracterizó algunos
intentos de reformas institucionales en la Argentina durante la década del noventa y lo que va del
nuevo siglo. Para ello, el eje se centrará en el análisis de dos campos, cada uno de ellos entendido como
procesos factibles de ser explicados en términos de las condiciones y dinámicas político-institucionales:
las reformas administrativas del aparato estatal y las reformas en el área de política social, ambas a
nivel nacional.
A partir de inicios de los años noventa, la cuestión de la reforma del Estado y de su aparato
burocrático se ubica en el centro del debate público de la Argentina, dando cuenta de una crisis que iba
más allá de aspectos puntuales del aparato administrativo estatal. El progresivo y continuo deterioro de
las principales variables macroeconómicas durante la década anterior, el crecimiento incontrolado del
déficit fiscal, y la profundización de la dinámica inflacionaria a fines de los años ‘80, consolidaron una
visión dominante acerca de que estos procesos constituían manifestaciones claras del agotamiento del
modelo de desarrollo que, basado en la centralidad de la acción estatal, había caracterizado el juego
político nacional durante la posguerra.
En este contexto, motivado por una coalición de actores dispuestos a resquebrajar el equilibrio
institucional pre-existente, prevaleció un diagnóstico que encontró en el Estado y su estructura
organizacional uno de los factores explicativos de la crisis. La confluencia de intereses e ideología
entre ciertos grupos empresarios (incluyendo al sistema financiero), los organismos crediticios
internacionales y parte de la clase política, derivó en una percepción muy negativa de la presencia
estatal en ciertos ámbitos públicos, particularmente en la economía, considerándola un obstáculo para
el desenvolvimiento de la iniciativa privada y la libre acción del mercado que, según esta perspectiva,
fomentaría el crecimiento. Sobre este escenario, las burocracias estatales se convirtieron en blanco de
crítica a partir de ser consideradas como intrínsecamente ineficaces e ineficientes en el alcance de los
objetivos fijados por la autoridad pública, pudiéndosela englobar bajo la perspectiva profusamente
difundida en los últimos años de entender al “Estado y su aparato administrativo como parte del
problema”1.
En forma concomitante con el aumento de la intensidad de estas manifestaciones de ruptura, se
fueron generando una serie de políticas y programas de reforma que afirmaron responder a la necesidad
de mejorar el funcionamiento y productividad de las agencias público-estatales. El papel de las ideas
predominantes resultó aquí crucial, a efectos de promover un modelo de reforma en detrimento de
otros, dando lugar a enfatizar ciertos marcos conceptuales de reforma a la vez que se clausuraba la
posibilidad de perspectivas alternativas. De este modo, aquellos puntos sustantivos de la reforma
administrativa que podrían haber aumentado la capacidad técnica pero también política necesaria para
ser más eficiente pero también para facilitar el desarrollo económico y social, quedó en simple
declamación para legitimar los sucesivos intentos de reforma de “corte fiscalista”. Más aún, muchos de
los programas recientes de reforma administrativa han producido efectos intertemporales graves sobre
1
Sin duda este tipo de planteos ha conseguido legitimarse en base a un diagnóstico en parte correcto: históricamente, la
creación de nuevas agencias burocráticas y el consiguiente crecimiento del Estado estuvieron ligadas más a las presiones
corporativas de ciertos grupos de intereses privados y a una dinámica reactiva de resolución de problemáticas sociales, antes
que a un proceso racional y coherente de búsqueda de mayores niveles de eficacia y eficiencia en la gestión pública. Como
afirma Oszlak (1994), “la atención se traslada al Estado como el principal factor contribuyente de la crisis. Gigantismo,
hipertrofia, macrocefalismo comienzan a ser la expresiones utilizadas para referirse a esta aparente sobrexpansión de la
intervención estatal”.
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las capacidades de gestión pública.
Respecto a las reformas administrativas, entonces, cabe formular las siguientes hipótesis: 1) la
reforma administrativa de carácter gerencial tuvo como objetivo central ayudar a disminuir el gasto
público, más allá de declaraciones de principio asociadas a la necesidad de mejorar la capacidad de
gestión pública incorporando componentes de otros modelos de reformas, como el weberiano y el de la
responsabilización; 2) para que la Administración Pública mejore su desempeño al instrumentar
políticas públicas, deben articularse en forma virtuosa los cambios en el aparato estatal (su
organización funcional, sus recursos humanos y sus procedimientos) con transformaciones incluyentes
en el sistema político y en la estructura socioeconómica; esto implica que para mejorar la capacidad
de gestión administrativa se requieren cambios institucionales más globales; 3) sólo en la medida que
se conformen sólidas coaliciones sociopolíticas interesadas en promover una reforma interna de la
Administración Pública que la habilite para mejorar la calidad y la equidad del conjunto de las
políticas públicas, se podrá ubicar –y mantener en el tiempo- dicha problemática en los niveles más
altos de la agenda gubernamental; y 4) los incentivos existentes para que los que actualmente resultan
principales actores políticos, socioeconómicos e internacionales promuevan otro tipo de reforma de la
Administración Pública son bajos, lo cual se asocia, entre otros aspectos, a los siguientes: a) la
ciudadanía no basa su decisión electoral ni moviliza sus recursos en términos del desempeño y la
calidad del aparato administrativo; b) la burocracia permanente no visualiza premios “creíbles” para
cooperar en la reforma, a la vez que la burocracia paralela saca provecho de una situación de noreforma; c) los principales actores socio-económicos presionan por expresiones particulares de la
reforma administrativa, despreocupándose de una perspectiva de conjunto; y d) los actores del sistema
internacional, más allá de reconocer la importancia de mejorar el funcionamiento estatal, limitan sus
presiones a aspectos ligados al déficit fiscal.
En cuanto a los intentos de reformas en el campo de la política social, en la transición del
modelo de posguerra al naciente escenario de la última década, destaca la múltiple crisis del viejo
paradigma de protección social, donde problemas de equidad, eficiencia, legitimidad y calidad se
combinan entre sí. En este marco sobresale la brecha entre la magnitud y características de las
necesidades sociales y la oferta pública-estatal que se destina a hacer frente a la misma. ¿Es posible,
entonces, la construcción de una instancia gubernamental a nivel nacional capaz de priorizar, coordinar,
asignar recursos, controlar y evaluar las acciones del Estado en materia social, es decir la construcción
de una “Autoridad Social”,? ¿qué alcance han tenido en este país los sucesivos intentos por avanzar en
la materia?
Se puede comprender la complejidad conceptual y empírica asociada a la construcción de esta
instancia, según el potencial alcance que tendría la misma sobre el amplio campo de la política social
en el marco de un país federal como la Argentina. Comenzando por el Estado Nacional, destacan al
menos las siguientes dos posibilidades dentro de lo que podría denominarse “lógica sectorial”: a) la
Autoridad Social ejerce su dominio sobre el conjunto de las intervenciones sociales del Estado
Nacional, administrando por ende el total del gasto público social; b) la Autoridad Social ejerce su
dominio sobre las acciones focalizadas en la pobreza que lleva adelante el Estado Nacional,
administrando dicha porción del gasto público social. Cabe agregar dos cuestiones, una asociada a la
“lógica contable” y otra ligada a la “lógica federal”. Respecto al primer punto, ¿ese dominio, en
cualquiera de sus alcances, nos dice algo respecto al declarado objetivo de contrapesar el poder del
Ministerio de Economía, actor cuya prioridad central ha sido ajustar la caja de los recursos públicos
para evitar el déficit fiscal? La respuesta debe ser observada en el marco de la experiencia histórica,
toda vez que la administración de esos recursos sociales no implica per se capacidad para disputar “el
quién” establece las prioridades globales en la agenda gubernamental. En cuanto al segundo aspecto,
las características del federalismo argentino (que entre otros rasgos muestra la amplia
descentralización/desconcentración de servicios y programas sociales) tornan aún más compleja los
intentos de construcción de una Autoridad Social, toda vez que la misma debería operar sobre un
2
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campo de política pública con responsabilidades difusamente compartidas entre los niveles nacional y
provincial (y en menor medida, municipal).
Más allá del alcance del concepto en el debate público y del modo en que se enfrentan las
lógicas sectorial, contable y federal, a partir de los años noventa los intentos por crear una Autoridad
Social en la Argentina se han repetido sin cesar, de forma espasmódica y por lo general asociado a
problemas no centrados en lo social (intercambios políticos de corto plazo, urgencias fiscales, etc.),
fracasando una y otra vez. Cualquiera sea la concepción de fracaso (se la observe desde los objetivos
explícitos de sus promotores, se la observe desde un plano normativo externo a las estrategias
experimentadas), lo cierto es que se puede ensayar una hipótesis que guíe el análisis de lo sucedido en
esta materia en la última década: La Reforma en el área de la política social no se ha podido plasmar
debido a las características de la institucionalidad que estructura la interacción de aquellos actores
que, de forma más o menos directa, están involucrados en el campo de las políticas sociales y
participan de ella guiados por lógicas sectoriales, contables o federales. Esto implica destacar: a) el
predominio de reglas de juego formales e informales que no promueven la coordinación entre sectores
y jurisdicciones, impidiendo fijar prioridades claras que sean factibles de hacerse cumplir en el largo
plazo, con su consiguiente asignación de recursos y control sobre los mismos; y b) la debilidad de
ciertos actores estatales, sociales e internacionales, lo cual se expresa al momento de intentar cambiar
las prácticas habituales de distribución de poder y funciones en el ámbito de la política social.
Planteadas las hipótesis de trabajo, se intentará entonces analizar los campos de la
Administración Pública y la Política Social observando su relación compleja con el contexto
socioeconómico y el sistema político, ámbitos todos en los cuales actúan estratégicamente actores con
intereses, recursos e ideologías muy diferentes. Para ello, y luego de esta introducción, se estructura el
trabajo del siguiente modo: en primer lugar, se planteará un breve marco analítico apropiado para
observar las reformas en términos de decisión, diseño e instrumentación de políticas públicas; luego se
pasará revista a los intentos de transformación del aparato burocrático llevados adelante a partir de
inicios de los años ’90, tanto en la gestión de Menem (1989-1999), como en la gestión de De La Rua
(fines de 1999- 2001); en tercer lugar, y dirigiendo la atención a las políticas sociales, se observará la
puesta en marcha formal del Gabinete Social (a partir de 1997) y la creación de un Ministerio de
Seguridad Social en el marco del debate sobre la construcción de una Agencia Social que se generó en
el Gobierno de la Alianza. Finalmente, se esbozarán una serie de reflexiones analíticas tendientes a
explicar la lógica que guió dichos intentos reformistas, derivando de ello una agenda de investigación
futura que no sólo nutra el conocimiento académico sino aporte al debate sobre el tipo de
transformaciones que se requieren para tornarse sustantivas en el largo plazo.
I.- NOTAS PARA UN MARCO ANALÍTICO
Dos preguntas iniciales2: ¿por qué los Estados deciden, elaboran e intentan instrumentar
determinadas políticas públicas?, ¿cuáles son los factores inciden en el modo en que dicho proceso se
lleva a cabo? ¿qué implicancias extras tiene el hecho de que algunas de esas políticas públicas apunten
a reformas institucionales? A través del análisis de las principales políticas públicas, es posible explorar
la compleja relación entre las esferas de la sociedad y el Estado, en tanto las mismas expresan el
accionar de los actores fundamentales en el marco de un cierto sistema de reglas, procedimientos y
costumbres.
Cabe observar primero el modo más general en que instituciones y actores se influyen
mutuamente, en circunstancias históricas específicas. En esta perspectiva, el concepto de “matriz
política” resulta apropiado para interpretar este fenómeno, dada las características descriptas por
Acuña: “Una matriz política, específicamente, es un sistema de variables y constreñimientos que fijan
2
Parte de las reflexiones conceptuales que siguen se respaldan en Repetto (2002).
3
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límites y probabilidades diferenciales para la realización de intereses sociales y para el alcance de
objetivos políticos (...). En este sentido, podemos pensar a la matriz política como un sistema de
variables estructurales, político-institucionales e ideológicas que, (a) fijan los límites de factibilidad
para la realización de intereses y alcance de objetivos políticos; (b) definen probabilidades diferenciales
para la realización de intereses y el alcance de objetivos políticos factibles; (c) brindan a los distintos
actores un conocimiento o mapeo de cómo funcionan las relaciones sociopolíticas y, por lo tanto,
influyen la percepción sobre los límites de factibilidad y más eficientes cursos de acción para el alcance
de objetivos y realización de intereses” (1995:15-16).
Quienes pugnan por participar e incidir en las políticas públicas tienen determinados intereses y
poseen ciertas ideologías. Ahora bien, a efectos de precisar el concepto vale acompañar a Belmartino
cuando considera como actores a “aquellos individuos o grupos que ocupan una posición estratégica en
el sistema de decisiones y que responden, en el proceso de formación de políticas, por las funciones de
articulación del campo cognitivo y del campo del poder. En tanto mediadores son quienes definen los
temas de debate y el marco intelectual en el cual se desarrollan las negociaciones, alianzas y conflictos
que sustentan la toma de decisiones” (1998:2-3) 3.
No se puede identificar todo individuo o colectivo con un actor relevante, sea éste del Estado, la
sociedad o el sistema internacional: hace falta "algo más" que lo defina como tal. Entre las condiciones
requeridas más importantes, cabe destacar una serie de capacidades potenciales que, parcial o
totalmente (en este caso, por lo general a través de la conformación de coaliciones) deben poseer
quienes aspiren a constituirse en actores de política pública: a) capacidad de negociación; b) capacidad
de interpretación del contexto e imposición de cosmovisiones; c) capacidad de representación; d)
capacidad de movilización social; e) capacidad de acción colectiva. A su vez, los actores del Estado
pueden tener un atributo que sólo ellos están habilitados a obtenerlo, la capacidad de ser la autoridad
formal en lo administrativo y lo político4. La forma e intensidad en que los diferentes grupos e incluso
individuos logran conquistar (por sí mismos o a través de alianzas con otros) dichos recursos para
formar parte de las instancias claves del ciclo por el cual atraviesan las políticas públicas, se relaciona
en mucho con el sistema institucional vigente en un momento determinado. Esto implica reconocer que
algunos actores podrán influir sólo en la fase de estructuración de un problema público, mientras otros
limitarán su incidencia a la etapa de implementación. En síntesis, son muy pocos los actores que logran
participación efectiva en los diferentes momentos por los que atraviesa una política pública, por
ejemplo en las etapas claves de decisión, diseño e implementación.
Desde esta perspectiva, el modo en que la política y la estructura socioeconómica se
retroalimentan a través de la interacción de los principales actores en el marco de una cierta matriz
política, impactará en términos de restricciones y estructura de incentivos en el plano más específico de
las políticas públicas. Esto significa entender a las instituciones en tanto reglas de juego, formales e
informales, ideadas por los hombres para enmarcar sus interacciones políticas, económicas y sociales
(North, 19935). Así: “Entendemos a las instituciones como reglas que apuntan a resolver tanto
problemas de coordinación como de conflictos distribucionales. Las instituciones tienden a resolver
problemas de coordinación estabilizando las expectativas sociales por medio de la provisión de
información y sanciones, estructurando, de esta forma, comportamientos en una dirección resultante de
equilibrios” (Acuña y Repetto, 2000:14). Puede indicarse, entonces, que es posible interpretar el papel
de las instituciones en función del nivel de su dominio: las que constituyen reglas de primer nivel se
3
Más allá de esta definición de carácter general, cabe acotar lo indicado por Meltsner, "el término ´actor´ es un concepto
abierto que el analista debe adaptar a los requerimientos de su estudio” (1992:375).
4
Cabe indicar que algunos colectivos, como los partidos políticos o los expertos, suelen operar como “actores de frontera”
entre la sociedad y el Estado, en tanto sus acciones e intervenciones recorren con fluidez las fronteras entre una y otra
esfera.
5
En un sentido similar se expresa Hall (1993), al afirmar que las instituciones son las normas formales, los procedimientos
de aquiescencia y las prácticas operativas generales que estructuran las relaciones entre individuos.
4
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asocian a resultados o contenidos específicos; las reglas de segundo nivel son las que determinan
resultados específicos; mientras que las reglas del tercer nivel definen quién y como se hacen las reglas
en términos generales, más allá de temáticas puntuales (Acuña y Tommasi, 1999).
Al tomar en cuenta este enfoque, emerge en lo referido a los sucesivos intentos de reformas
institucionales como de aquellas vinculadas al área de política social, la temática de las capacidades
institucionales requeridas para llevarlas a cabo, entendidas éstas como las “que determinan el rango de
opciones efectivamente posibles para cualquier gobierno” (Palermo, 1998). En esta línea, un reciente
estudio se propone delinear algunos criterios para evaluar el desempeño de las instituciones públicas
estatales (DIPE), al remarcar: “Así, el DIPE se define como la capacidad para cumplir con las
funciones que motivaron su formación. Estas funciones entrañan básicamente la asignación de recursos
y la respuesta a demandas del entorno. Respecto de la asignación de recursos, pueden diferenciarse
recursos humanos, materiales, político-institucionales y simbólicos, que básicamente se evalúan según
la eficiencia en su asignación. Respecto de la respuesta a las demandas del entorno, es necesario
atender a su agilidad, calidad y coherencia. El DIPE estará entonces determinado por la capacidad para
combinar de manera eficiente los recursos disponibles en función de las demandas cambiantes y de las
restricciones (y resistencias) que ese entorno pueda presentar” (UTDT/PNUD, 2000:20). En términos
generales se debe tomar en cuenta la pertinencia de las acciones estatales, a la vez que en coyunturas
críticas también se resalta el papel de la innovación para adaptarse a las mismas.
El mismo estudio define los criterios indicados: eficiencia, como la asignación óptima de
recursos; agilidad, como la optimización entre tiempo y producto; calidad, como satisfacción a las
demandas a través de mecanismos transparentes y ajustados a las normas; coherencia, como la
correspondencia entre actos presentes y pasados de la misma institución, así como en relación a otras
áreas del aparato estatal; pertinencia, como la adecuación entre respuesta y fines y/o problemas; e
innovación, que opera en situaciones inusuales, como la modificación total o parcial de las dinámicas
institucionales existentes y/o la creación de nuevas (Ibídem, 2000).
Considerando estos elementos, es posible introducir una pequeña variación al concepto de
capacidades institucionales. Para interpretar el modo en que se abordaran aquí las propuestas de
reformas, es necesario, establecer una distinción entre lo que se conceptualiza como Estado y lo que se
entiende por su aparato administrativo. En este sentido, Joan Prats Catalá (1998) propone construir una
visión que contemple al Estado desde aquella doble perspectiva: el Estado como sistema de
instituciones y el Estado como sistema de organizaciones. Esta diferenciación apunta a distinguir entre
dos esferas ligadas pero diferentes. La distinción expuesta entre el Estado como sistema institucional y
el Estado como sistema de organizaciones es la que marca entonces la diferencia entre una reforma
amplia del Estado y una reforma acotada a la Administración Pública o al ámbito de las Políticas
Sociales (pero no por eso menos importante). En el primero de los casos la reforma plantea una
verdadera reformulación de la naturaleza del marco institucional en el que se inserta todo el aparato
estatal y una redefinición de los objetivos y sistema de incentivos que orientan su accionar. En el
segundo caso, la transformación de una agencia pública se orienta en lo esencial a operar sobre los
organigramas y funciones, los recursos humanos y los procedimientos. Ahora bien, ¿cómo se
retroalimentan mutuamente ambos tipos de reformas?
En base a un enfoque relacional de políticas públicas6 esbozaré una categoría que facilitará el
análisis crítico de los sucesivos intentos de reformas de distintos ámbitos del Estado en su dimensión
organizacional y/o institucional, sea en materia administrativa o de protección social: la capacidad de
gestión pública. En este sentido, es apropiado identificar a la misma con lo que Evans (1996, 1998)
denominó autonomía enraizada en tanto expresión de coherencia interna y conectividad externa.
6
Por “enfoque relacional de políticas públicas” entiendo aquel corpus analítico que interpreta el contenido y la dinámica de
las políticas públicas como resultado de la interacción entre actores relevantes, sean estos del Estado, la sociedad o el
sistema internacional. Para una lúcida aplicación de esta perspectiva, cfr. Bráchet-Márquez (1996).
5
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En cuanto a la coherencia interna, la misma constituye un factor clave (más no exclusivo) para
un mejor desempeño de las instancias técnico-administrativas estatales que tienen un rol relevante para
la gestión de las políticas públicas. Da cuenta de las características de la organización funcional, el
nivel de expertise que posee la estructura burocrática, así como el rol de los procedimientos vigentes en
términos de facilitar el cumplimiento de las tareas asignadas al organismo. A modo de ejemplo,
requiere observar con atención el grado en que los aparatos administrativos están habilitados, por
mecanismos formales y/o informales, para generar coordinación e integralidad a nivel sectorial y/o
jurisdiccional, para dotar de fortaleza técnica a las negociaciones y decisiones políticas de sus
autoridades, para participar con conocimiento experto en todo el proceso presupuestario y demás
instancias que requieren de saber especializado, o para tornar en prácticas virtuosas en favor del interés
colectivo la relación entre los organismos estatales y sectores sociales o representantes de los
organismos internacionales7.
Respecto a la conectividad externa, la misma llama la atención sobre el modo en que las reglas
formales e informales que regulan la relación de políticos y funcionarios estatales con los grupos
sociales y del sistema internacional impactan sobre el contenido y dinámica de las diferentes fases de
una política pública. Refiere, en esencia, a la capacidad política puesta en juego en torno a ciertas
problemáticas públicas. Por ende, esto implica atender a la composición del mapa de actores que se
involucran alrededor de esas temáticas, que recursos, intereses, valores e identidades están en juego, a
la vez que requiere prestar atención al modo en que se articulan esos actores en potencial situación de
conflicto. Un elemento sustantivo de esta dimensión de la capacidad de gestión pública está ligada al
nivel de inclusión que se alcanza mediante la interacción entre los jugadores participantes, toda vez que
ciertos grupos requieren de apoyos o mediaciones para canalizar sus intereses en los momentos claves
de una política pública.
En síntesis, la capacidad de gestión pública indica quiénes se encargan de estructurar y llevar
adelante las políticas, con qué medios cuentan para hacerlo y bajo qué reglas de juego operan. Por lo
tanto, la misma no deriva solamente de las características endógenas del aparato estatal, sino también
de la estructura institucional, política y socioeconómica. Significa, asimismo, que su construcción
resulta una empresa de largo alcance, sujeta a avances y retrocesos de acuerdo a dinámicas endógenas y
exógenas. A lo largo del llamado “ciclo de política pública” 8, me concentraré en las fases de decisión,
diseño e implementación, para lo cual retomaré la idea de que el desempeño de las instituciones
públicas a lo largo de esas etapas puede ser ponderado en términos de su eficiencia, agilidad, calidad,
coherencia, pertinencia e innovación (cuando las condiciones lo requieran).
La perspectiva del ciclo es apropiada para abordar el estudio de temáticas como las que afectan
a los acampos aquí seleccionados, que bajo ciertas formas ha ocupado de forma recurrente un lugar en
la agenda gubernamental. A través de sus diversas etapas podrá observarse el modo en que distintos
individuos y grupos, particularmente aquellos que logran constituirse en actores relevantes, interactúan
a lo largo de todo el proceso. Se trata de sectores y actores que se relacionan en el marco de entramados
institucionales específicos, los cuales en tanto estructura operan para aquellos como restricciones
difíciles de ser modificadas en el corto plazo.
Entre los elementos a tener en cuenta para observar el modo dinámico en que los distintos
7
En los reconocidos aportes de Tobelem sobre esta materia, los aspectos de coherencia interna están asociados a lo que
podría denominarse el “entorno micro-institucional” (cfr. Alonso, 1999).
8
Sabido es que al hacer referencia al “ciclo de políticas públicas” se está llevando a cabo una operación analítica que no
suele corresponderse linealmente con la realidad. En muchos casos, algunas etapas no se cumplen y en otros el orden de las
mismas suele alterarse. Aún cuando no existe consenso entre los especialistas en el número de fases que resultan
sustantivas, aquí cabe enumerar las siguientes: a) estructuración del problema público y su ingreso a la agenda
gubernamental; b) generación de alternativas; c) toma de decisión; d) diseño; e) implementación; y f) evaluación. Ver
Aguilar Villanueva (1993); Meny y Thoenig (1992); deLeón (1997) y Tamayo Saéz (1997).
6
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intereses (y los actores que los representan) se van involucrando a lo largo del ciclo de la política
pública, resalta el modo en que pueden operar las restricciones en las mencionadas etapas claves. Aquí
el concepto de restricción adquiere un carácter multiforme, en tanto se deben tener en cuenta al menos
cinco dimensiones: lo político, lo económico, lo organizacional, lo legal y lo cultural. Se trata de
potenciales constreñimientos todos de singular importancia y que requieren de estudios específicos para
observar el modo en que se influyen entre sí. Es peligroso concentrar la atención sobre las restricciones
políticas o económicas, como usualmente suele suceder, toda vez que éstas son tan importantes como
contar con los recursos burocráticos o normativos apropiados, así como adaptar la intervención pública
a las condiciones culturales predominantes, tanto del lado de los participantes de la política pública en
cuestión (no solamente de los beneficiarios) como del lado más amplio de la cultura política. Poner el
acento en las restricciones y el modo en que éstas se manifiestan en términos de reglas de juego,
conduce a enfatizar una vez más la dimensión institucional de la capacidad de gestión pública.
En síntesis, ¿qué coaliciones socio-políticas se requieren para sostener armónicos y coherentes
modelos de reformas organizacionales y/o institucionales que fortalezcan la capacidad de gestión
pública? ¿qué impactos tienen los marcos institucionales vigentes para facilitar la concresión de un tipo
de reformas en detrimentos de otros? ¿cuál es la incidencia de los legados de los intentos de reformas
previas en el aparato burocrático estatal y los sistemas de protección social? Con base a estos
interrogantes, el presente trabajo se constituye en un intento de interpretar, vía un relevamiento
histórico de los intentos de reforma sucedidos a partir de la década del ‘90 en ambos campos de gestión
pública.
II.- REFORMAS ADMINISTRATIVAS INCONCLUSAS
Cuando se trata de reconstruir la historia propiamente de la reforma administrativa a partir de la
década del noventa, pueden diferenciarse dos momentos. Por un lado, el Programa de Reforma
Administrativa puesto en marcha con el inicio del gobierno de Carlos Menem en julio de 1989,
particularmente a través del Ministerio de Economía9; durante el mismo gobierno, en su segunda
mandato, puede observarse la denominada “Segunda Reforma del Estado”, presentada públicamente en
1996, que continuaba las acciones de la anterior. Por otra parte, la etapa que se corresponde con la
accidentada gestión de De la Rua (quien asumió como presidente en diciembre de 1999 y debió
abandonar abruptamente el cargo dos años después), en tanto el planteo inicial del gobierno central de
concebir a las reformas administrativas como un instrumento dirigido a mejorar la capacidad de gestión
pública. A continuación se describirán y analizarán cada uno de ellos, para lo cual es apropiado un
breve marco interpretativo sobre las reformas administrativas.
Al respecto, Ross Schneider señala en un trabajo reciente tres tipos de reforma posibles:
weberiana, gerencial y de la responsabilización. Cada uno de estos tipos establece un cierto
diagnóstico a la vez que se propone ciertas metas y medidas administrativas para alcanzarlas. Vale
caracterizar, en primer lugar, los ejes de los diagnósticos que sustantan estas perspectivas de reformas:
para el modelo weberiano, sobresalen personalismo, clientelismo y patrimonialismo; para el modelo
gerencial, destacan como problemas aspectos como ineficiencia, papeleo, rigidez y particularismo; a su
vez el modelo de la responsabilización considera críticamente temas tales como abuso de poder,
arbitrariedad, falta de responsabilidad, ausencia de respuesta ante los ciudadanos. Al avanzar sobre el
punto de las metas, dicho autor también observa diferencia entre los modelos: el weberiano se plantea
como objetivo lograr universalismo, profesionalismo, meritocracia, honestidad; el gerencial enfatiza
cuestiones como eficiencia, flexibilidad, capacidad de respuesta ante los clientes; a su vez el de
9
Destaca aquí el escaso protagonismo que tuvo en esta tarea Gustavo Beliz, quien ocupaba el cargo de secretario de la
Función Pública.
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responsabilización prioriza el control democrático vía la acción directa de los ciudadanos o de forma
indirecta a través de los legisladores. Finalmente, al referirse al punto de las medidas administrativas
que sostendrían la búsqueda de dichas metas, Ross Schneider diferencia nuevamente entre los modelos:
weberiano, lo hace a través de exámenes de ingreso, estabilidad en el cargo, promoción por mérito,
supervisión, incremento salarial, reglas claras; gerencial enfatiza contratos de gestión, competencia
entre agencias, descentralización, fin de la estabilidad; de la responsabilización promueve la
supervisión legislativa, confirmación de designados, participación ciudadana. Evidentemente, se trata
de modelos analíticos con características de “tipo ideal”, pero formulados de manera tal que poseen un
fuerte potencial para entender lo sucedido en procesos concretos como los referidos al caso argentino.
II.1.- Las reformas administrativas en el gobierno peronista (1989-1999)
Hacia finales de los ochenta, los decisores encolumnados junto a Menem caracterizaban los
problemas generales del Estado y los específicos de la administración pública destacando los siguientes
puntos centrales: a) asociación entre la inflación y el gasto público, con gran peso del gasto corriente y
la ineficiente gestión de las empresas públicas; b) rol paternalista del Estado, que daba como resultado
una intervención asfixiante sobre la sociedad, fomentando relaciones de privilegio entre distintos
sectores sociales y el aparato burocrático del Estado; c) ineficiencia en la provisión de bienes y
servicios considerados indelegables; d) problemas de gestión política que dificultaban el proceso de
toma de decisiones; e) crecientes problemas en la efectividad de la capacidad recaudadora del Estado;
f) desorganización en el área estratégica de gestión financiera, generando altos niveles de incertidumbre
y minando las posibilidades de previsión y programación del gasto y los recursos públicos; g)
responsabilidades diluidas como consecuencia de una estructura burocrática que fomentaba la
superposición y la irracionalidad en el desarrollo de sus funciones; y h) fuerte caída de los salarios del
sector público, lo cual produjo un éxodo de recursos humanos altamente calificados, así como un
relajamiento de la disciplina y las condiciones laborales.
Por entonces, según apuntan Domeniconi, Gaudio, y Guibert (1992), la administración pública
central operaba a través de un conjunto de mecanismos cristalizados, que obstaculizaban la tarea de
emprender reformas estructurales orientadas al mercado. Ante este escenario se intentó avanzar en un
cierto tipo de modernización del Estado, previéndose que su accionar en un marco de racionalidad legal
y técnica sería cuanto menos predecible, en especial en aquellas áreas que afectaban el desarrollo de un
sector privado que fuese competitivo en una economía cada vez más globalizada. Se trataba, en suma,
de reformar al Estado en pos del libre mercado. Tomando en cuenta semejante objetivo, que se
proponía acabar con reglas de juego estatuidas desde casi medio siglo atrás, las mutaciones en la
administración pública quedarían asociadas de algún modo a los cambios más profundos en la relación
del Estado con el mercado y la sociedad. Cinco fueron, entonces, los ejes centrales a través de los
cuales se intentó avanzar en la transformación estructural del Estado: 1) privatización; 2)
desregulación; 3) organización y gestión de las funciones estatales; 4) readecuación de los recursos
humanos; y 5) desburocratización. Mientras los dos primeros corresponden a la relación del Estado con
su entorno socioeconómico, los tres restantes se vinculan a los aspectos internos del aparato estatal.
A poco de asumir el gobierno, en julio de 1989, Menem se propuso impulsar una serie de
medidas que constituyeron el marco de la reforma del Estado. Como se observó, éstas se concibieron
de acuerdo al diagnóstico de las problemáticas que el gobierno consideraba como causales de la crisis
por la que atravesaban la economía y el Estado en la Argentina. Dos pilares sirvieron de base para la
puesta en marcha del proceso de transformación: la Ley N° 23.696 de Reforma del Estado y la Ley N°
23.697 de Emergencia Económica. Mediante la primera se declaró en emergencia administrativa a
todos los organismos dependientes del Estado Nacional y se normó acerca de las privatizaciones y
participación del capital privado, estableciéndose una metodología para declarar sujetos de
8
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
privatización a prácticamente todas las empresas y entes del Estado nacional. Al mismo tiempo se
modificó la legislación sobre el régimen de concesiones para la explotación de servicios públicos. La
segunda normativa suspendió una serie de subsidios y subvenciones que afectaban al Tesoro Nacional
y determinó restricciones importantes a los hasta ese momento vigentes regímenes de promoción
industrial y minera.
En lo relativo a la estructura administrativa y los recursos humanos, las medidas señaladas
iniciaron un camino de reformulación del aparato estatal a través de la supresión y fusión de numerosas
agencias públicas, el consecuente pase a disponibilidad del personal dependiente de las mismas, y el
otorgamiento al Poder Ejecutivo de potestades en lo referente a la fijación de los salarios para los
empleados públicos. En particular, la ley de emergencia económica obstaculizó cualquier nueva
contratación dentro de la administración pública nacional, los organismos estatales y los servicios
públicos. Asimismo otorgó facultades al presidente para despedir a aquellos agentes que no habían sido
incorporados a través de concursos y que ocupaban los más altos cargos dentro de la función pública.
En este sentido, y como afirma Domeniconi (actor clave en esta primera etapa del proceso de reforma
burocrática), la declaración de estado de emergencia en el plano económico y administrativo, permitió
dotar al poder ejecutivo de las facultades que se requerían para dominar dicha emergencia: “Sobre las
bases de estas facultades expresamente delegadas por el parlamento, el gobierno adoptó gran parte de
las reformas administrativas y económicas” (1996:15)10.
A las medidas ya citadas se sumaron, durante el año 1990, un conjunto de decretos que
conformaron lo que luego se conoció como Programa de Reforma Administrativa (PRA) y que contaba
con el activo respaldo del Banco Mundial. Estas medidas, orientadas básicamente a las
transformaciones de la administración pública, se propusieron actuar principalmente sobre dos
dimensiones: por un lado, en la modificación de las estructuras funcionales de la administración central
y descentralizada; y por el otro, en la adecuación de la planta de personal que conformaba la burocracia
estatal. Entre los objetivos explícitos del programa de reforma, el cual era gerenciado por un pequeño
equipo muy capacitado y que contaba con el explícito apoyo del Presidente Menem y de González,
Ministro de Economía, se encontraban los de alcanzar un importante ahorro en gasto público,
modernizar los métodos sobre los que se sustentaban las prestaciones del Estado e incrementar la
eficiencia de las áreas responsables de la recaudación fiscal y la administración del gasto. La
consecución de estos objetivos se concebía como imprescindible para afrontar la crisis fiscal en la que
se encontraba inmerso el Estado para así alcanzar las metas propuestas por la política de estabilización.
En este sentido, el recorte de la planta de personal de la burocracia estatal se concebía como uno de los
mecanismos más relevantes para la reducción del presupuesto gubernamental y para avanzar en ello fue
estratégica la relación que los responsables del PRA tuvieron con UPCN, el sindicato estatal más
poderoso, que así logró introducir algunas de sus preocupaciones en la agenda de reformas.11
El Programa de Reforma Administrativa proponía llevar la dotación de personal de la
Administración Nacional de los 334.000 cargos existentes a abril de 1990 a 214.000 cargos a fines de
1992 (120.000 cargos menos) alcanzando una reducción del orden del 30%. Cabe destacar que en estas
cifras no se contabiliza el personal estatal dependiente de las empresas estatales, y que quedó
comprendido dentro del programa de privatizaciones. A partir de estas reformas se esperaba una
reducción del déficit fiscal de aproximadamente 518 y 572 millones de dólares en 1992 y 1993
10
De esta manera la utilización de decretos de necesidad y urgencia como mecanismo para la instrumentación de la reforma
constituye otro de los puntos que debe ser considerado para entender el estilo de gestión predominante en la Argentina
durante la década del noventa. La elección de esta vía implicó la supresión de las instancias naturales de discusión y
negociación dentro del ámbito legislativo. Grassi (2001) señala al respecto que los decretos de necesidad y urgencia
pretendían por un lado, un efecto ejemplificador de los alcances de la voluntad y capacidad para llevar adelante las
reformas, y por otra parte, un efecto demostrativo de lo que debería quedar fuera de la discusión, de lo que no admitía
dilaciones, propias del juego político.
11
Como por ejemplo, el tema de la Obra Social.
9
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
respectivamente tomando a junio de 1990 como punto de partida (CLAD, 1995).
Tres fueron los decretos más relevantes que le dieron contenido y materialidad a las leyes
marco: el primero de ellos (Decreto 435/90), también conocido como decreto de Reordenamiento del
Estado, actuó principalmente sobre el organigrama vigente y limitó en 32 la cantidad total de
Secretarías dependientes de los Ministerios. De este modo se determinó la eliminación de más de 150
Secretarías y más de 100 Subsecretarías, suprimiendo al mismo tiempo los cargos políticos asociados a
las estructuras anuladas. Asimismo se estableció el congelamiento de todas las vacantes de la
administración central y descentralizada y la jubilación del personal en condiciones de retirarse
(Fontdevilla, 1992). La segunda de las normativas (Decreto 1482/90) aprobó el régimen general para la
elaboración, tramitación y financiamiento de las estructuras organizacionales de la Administración
Pública Nacional al tiempo que fijó en un máximo de 184 la cantidad de Direcciones Nacionales para
las diversas jurisdicciones ministeriales. Por medio de este decreto se crearon Comisiones de
Supervisión de los Resultados encargadas de la elaboración de informes técnicos sobre los plazos y
estado de cumplimiento de las acciones y se determinó, además, que cada jurisdicción tendría a su
cargo la elaboración de un proyecto de reorganización de sus estructuras. La tercera disposición, en
tanto instrumento para acelerar la reforma estatal (Decreto 1757/90), dio nacimiento al Comité
Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) en el ámbito del Ministerio de
Economía12. A este organismo se le asignó la responsabilidad de comandar el proceso de reforma
administrativa, teniendo a su cargo la reorganización de la estructura orgánica y funcional de la
administración pública central y descentralizada y determinar la magnitud de las reducciones en las
dotaciones de personal. Dicho Comité, presidido por el Ministro de Economía, incluía a los siguientes
integrantes: a) por la presidencia de la Nación: Secretario General, Secretario Legal y Técnico y
Secretario de la Función Pública; b) por el Ministerio de Economía: el subsecretario de Economía, el
subsecretario de Hacienda, el subsecretario de Coordinación administrativa y técnica. (CLAD, 1995).
La creación del CECRA implicó una profunda concentración de poder en el Ministerio de
Economía, y principalmente en la Secretaría de Coordinación Técnica y Administrativa. De esta
manera, el CECRA jugó un papel importante en tanto fue el espacio en donde se entablaron las
negociaciones y luchas con los sindicatos que representaban a los trabajadores del Estado: UPCN, el
sindicato de trabajadores estatales aliado al gobierno, y ATE, sindicato de trabajadores estatales con un
perfil opositor. El primero de ellos finalmente adhirió a la reforma implementada por el gobierno, y en
contrapartida de su apoyo logró una participación dentro del CECRA en carácter de miembro externo,
ampliando las posibilidades de influir en los próximos pasos de las políticas de recursos humanos del
sector público. Además de los actores ya mencionados, en el CECRA participaron el Banco Mundial y
el BID13, como así también hombres de negocios que, a través de la Fundación Empresaria para la
Modernización del Estado, financiaron esta primera fase de la reforma14. El programa de reformas se
consensuó, también, con los economistas más cercanos a los grupos empresarios, los que avalaron los
principales ejes propuestos por el gobierno en esta materia15.
Asimismo, la concentración de las facultades reformistas en el CECRA supuso un intento por
12
Se trató de una idea ya desarrollada a finales de los años cincuenta por el Presidente Frondizi, quien creó el CEPRA
(Comisión Ejecutiva del Plan de Racionalización y Austeridad). Fueron los técnicos de planta del Ministerio de Economía
los que le recomendaron a los nuevos funcionarios la puesta en marcha de una instancia de este tipo.
13
Entre el BM y el BID concedieron un crédito de 650 millones de dólares para financiar el programa y los consultores del
Ministerio de Economía que trabajaban en el CECRA. Debe destacarse de este modo el importante papel que ambos
organismos tuvieron en la definición de las líneas de acción de los programas reformistas y las aceitadas relaciones que se
establecieron entre los funcionarios del CECRA y las entidades de crédito internacional.
14
Esta fundación, integrada por un grupo de empresarios del sector privado proporcionó recursos para financiar la
instrumentación de un conjunto de operaciones técnicas y gerenciales para la ejecución del programa de reforma
administrativa. Asimismo contrató los servicios de tres empresas consultoras internacionales (Arthur Andersen y Cía., Egon
Zehnder Int. Mc Kinsey & Co.) y las puso a disposición del CECRA.
15
Se obtuvo dicho apoyo a través de la discusión y el debate en un seminario cerrado, auspiciado por el Banco Mundial.
10
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desactivar cualquier posible disidencia con las propias agencias del Estado que pudiesen resultar
perdedoras con las políticas de transformación. Esta concentración obedeció a la intención de acumular
poder en la toma de decisiones para operar la reforma de manera unilateral y excluyente. Los dos
factores mencionados dieron lugar de este modo a un marco que protegió al programa de las presiones
tanto extra-burocráticas como intra-burocráticas.
En noviembre de ese año y para completar el esfuerzo realizado en la materia, se dictó el
Decreto (2476/90) sobre Racionalización del Estado, a través del cual se fijaron las pautas para la
modificación de estructuras funcionales y la reducción de la planta de personal. En diciembre de 1991
la nueva Ley de Ministerios estableció la fusión de los Ministerios de Economía y Obras y Servicios
Públicos y la división del antiguo Ministerio de Educación y Justicia, estructura de la que surgieron el
Ministerio de Educación y Cultura, por un lado y el Ministerio de Justicia, por el otro.
A partir de la normativa descripta, se dispuso la caducidad de la totalidad de los organigramas
de la Administración y se asignó a la Subsecretaría de Economía del Ministerio de Economía la
responsabilidad de elaborar en 90 días, con la posterior aprobación del CECRA, un proyecto de nueva
estructura. Con este objetivo se estableció la creación en cada dependencia de Comisiones de Reforma
Administrativa, encargadas de elaborar los proyectos de reformulación de las estructuras
administrativas. Como medidas anexas se contemplaba además la transferencia de dependencias a las
provincias, así como la reestructuración, privatización y/o disolución de los organismos de cuentas
especiales y descentralizados encargados de la regulación de mercados de productos regionales.
En lo referido a los Recursos Humanos, la normativa de esta primera fase de la reforma del
aparato estatal tuvo distintas aristas, de importancia variable. Se implantó un régimen de jornada
reducida, se estableció la jubilación anticipada, el cese de las comisiones de servicios, la caducidad de
las plantas transitorias, un régimen de retiro voluntario y la obligatoriedad de disminuir por vía de la
disponibilidad, un 34% de las plantas de personal permanente de cada jurisdicción. En términos
generales se generaron dos niveles de acción: a nivel general el CECRA fijó las metas de reducción de
personal por conjuntos de organismos, y a nivel micro, las autoridades de cada organismo establecieron
las dotaciones de personal entre sus unidades de acuerdo a pautas organizativas comunes fijadas por el
Comité de Reforma. La aplicación de las medidas mencionadas implicó, según datos gubernamentales,
que durante 1991 se produjeran un total de 63.257 bajas (11% de la administración central y
descentralizada), correspondiendo la más importante porción de las mismas a las operadas por retiro
voluntario (36,3%), cese de la planta transitoria (32,3%) y jubilaciones anticipadas (19,9%)
(Fontdevilla, 1992). Para el personal pasado a disponibilidad se propuso una fórmula que luego sería
recurrente y poco exitosa: instrumentar un programa de reconversión laboral16.
Paralelamente, ciertas medidas buscaron operar en la recomposición de parte de la dotación del
personal público a través de la jerarquización y fortalecimiento de la carrera burocrática. En mayo de
1991 se establece el Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa (SINAPA). Este
instrumento, regulado por los decretos 993/91 y 994/91, contrajo el escalafón previo, de 24 niveles, a
un total de 6. En cada uno de estos se discrimina la antigüedad en la categoría correspondiente,
fomentándose la cobertura de vacantes por concurso así como la evaluación periódica de desempeño.
Según la normativa, los principios básicos que estructuran el SINAPA son los siguientes: 1) la posición
en el escalafón guarda necesariamente relación con la jerarquía de las funciones asignadas; 2) la
16
En 1991 se propone un plan de reconversión laboral como uno de los aspectos complementarios del Programa de
Reforma Administrativa. Este plan o subprograma como se llamó, involucraba al personal que quedaba desafectado de la
APN como consecuencia del ajuste. Comprendía tres áreas principales: 1) Inserción laboral en el sector privado, basada en
el desarrollo de incentivos a las empresas que tomen personal proveniente del sector público de la reforma; 2) Generación
de empleos alternativos, concebida como el otorgamiento de subsidios y asistencia técnica para la conformación de
microempresas productivas o de servicios; 3) Reinserción de un conjunto delimitado de agentes disponibles en organismos
del Estado en proceso de fortalecimiento institucional, en especial los de recaudación, con el prerrequisito de un proceso
intenso de capacitación. (CLAD, 1995)
11
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movilidad en la carrera está vinculada al mérito, a la idoneidad y a la capacitación; 3) tanto el ingreso
como la promoción a niveles de mayor responsabilidad, están determinados por estrictos mecanismos
selectivos; 4) supone la conformación de cuadros superiores altamente profesionalizados, adecuados a
las exigencias de una administración eficiente; 5) un sistema de capacitación, perfeccionamiento y
actualización permanente; y 6) régimen de retribuciones e incentivos que guardan relación con las
tareas desempeñadas y el nivel asignado17.
En lo que refiere a la formación de cuadros profesionales de alto nivel, el gobierno de Menem
continuó en un principio (y luego descontinuó) con la experiencia que, bajo la responsabilidad del
INAP, implicó la formación de Administradores Gubernamentales. Asimismo, desde el Ministerio de
Economía, Cavallo promovió la articulación con diversos centros de altos estudios para la formación de
Economistas de Gobierno18. Respecto a cambios en los Procedimientos Administrativos, por un lado se
avanzó en una creciente terciarización de servicios19; por el otro, en lo que representó un cambio
significativo, en 1992 se dictó la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control
del Sector Público, que entre otras cuestiones sentó las bases para avanzar en la gestión por resultados
(cfr. Rodríguez Larreta y Repetto, 2000).
Como se ha señalado, el Programa de Reforma Administrativa impulsado en 1990 se propuso
entre sus objetivos explícitos modificar la estructura de la organización interna del Estado, así como
transformar y modernizar sus métodos y funcionamiento. Sin embargo, y en el marco de una profunda
reforma de la relación entre el Estado y el entorno socioeconómico, los esfuerzos estuvieron más bien
guiados por una política de recorte presupuestario llevada a cabo principalmente a través de la
reducción de la planta de personal estatal. Junto con la privatización de las empresas públicas y la
supresión de los contratos en el sector público, la reforma administrativa constituyó el núcleo central
del paquete diseñado para controlar el gasto.
Ghio y Etchemendi (1998) destacan la coincidencia entre la finalización de la primera etapa de
reformas y la consolidación de los primeros resultados alentadores del plan económico. De acuerdo a
estos autores el ímpetu reformista en materia del aparato burocrático duró solamente un año y medio.
Cuando el gobierno lanzó una nueva ola de privatizaciones en 1992 la reforma administrativa había
llegado a su término y ya Cavallo como Ministro de Economía había “bajado el perfil” a los cambios
en el aparato burocrático20. En este sentido, las transformaciones más profundas y los recortes
presupuestarios más extremos se dieron en el marco de una crisis económica y social nunca antes
experimentada por la sociedad argentina. Pasado ese período y recuperada la estabilidad las reformas
en la Administración Pública tendieron a desacelerarse21.
17
Con respecto a la formación, entrenamiento, perfeccionamiento y actualización del Personal, era el INAP (Instituto
Nacional de la Administración Pública) el que tendría la responsabilidad sobre estos aspectos, para lo cual hacia 1990
fortaleció su dotación y sus recursos económicos. Estas funciones se establecían a través del Sistema Nacional de
Capacitación, de acuerdo a las temáticas que definía la Secretaría de la Función Pública. Asimismo, se encargaba de dirigir
los Cursos de Alta Gerencia y de Formación Superior. Con respecto a los restantes niveles, las exigencias de capacitación
eran definidas por el Secretario de la Función Pública con participación del INAP, incluyendo las equivalencias de los
cursos realizados por los Agentes en otros organismos nacionales o del exterior, públicos o privados. En lo que refiere al
sistema de remuneración, el mismo se componía de: a) una asignación básica del nivel; b) adicionales, de acuerdo al grado y
a la capacitación; y c) suplementos, determinados por zona, función ejecutiva y función específica.
18
A esto debe agregársele la tarea de larga tradición desarrolla por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos, en el
sentido de formar sus propios funcionarios de carrera.
19
Se estableció la contratación de empresas para la provisión de servicios no esenciales tales como liquidación de haberes,
control de horarios de ingreso y egreso del personal, apoyo técnico para la valorización y control de calidad de mercancías
de la Administración Nacional de Aduanas y mantenimiento y limpieza de edificios del sector público, determinando la
eliminación de aquellas oficinas estatales encargadas hasta el momento de dichas tareas.
20
Por entonces el Programa de Reforma Administrativa había dividido sus tareas entre el Ministerio de Economía y la
Secretaría de Función Pública, que recuperaba un cierto protagonismo en la materia.
21
Esta modalidad de “enganchar” la reforma administrativa a transformaciones de carácter macro han sido identificadas por
Ross Schneider como “reformas parasitarias”, al afirmar: “Dada (...) la debilidad de las coaliciones a favor de la reforma, o
12
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De este modo, la evolución del organigrama de la administración central demuestra, por un
lado, la incompleta aplicación de las medidas que establecieron límites para la cantidad de unidades
correspondientes a las categorías Secretaría, Subsecretaría y Dirección Nacional22; asimismo, los
mayores esfuerzos de modernización estuvieron focalizados en los organismos ligados con el manejo
de la economía y la recaudación de impuestos. En relación con el aparato administrativo no asociado
directamente a las cuestiones macroeconómicas, pueden apuntarse cuanto menos dos comentarios. Por
un lado, los objetivos propuestos en términos de descentralización, carrera funcionarial o
desburocratización se fueron debilitando progresivamente, a medida que se lograban avances en el
terreno de la macroeconomía. Por otra parte, la aplicación de una reforma descoordinada y discontinua,
por áreas y a niveles micro, anuló el pretendido objetivo de integralidad que afirmaba otorgarle lógica y
racionalidad al proceso global de reforma de la burocracia (como parte de un proceso más amplio de
reforma del Estado).
Asimismo, a pesar que el programa de reforma administrativa se proponía fomentar medidas
orientadas a la profesionalización, la capacitación, y la introducción de mecanismos tendientes a
conformar un servicio civil coherente, así como al mejoramiento de los procedimientos administrativos,
en la práctica la reducción de personal y el recorte presupuestarios se impusieron como las líneas de
acción más relevantes y en las que mayores impactos se alcanzaron en esta primera etapa. En relación
al SINAPA, las restricciones y los procesos de selección han sido en muchos casos burlados a partir de
la contratación de personal temporario. A las normativas existentes se sumó a partir de 1995 el Decreto
92/95 que permitió la contratación de personal a partir de la figura de “locación de servicios”,
mecanismo que ha sido extensamente utilizado para la contratación de consultorías (Oszlak, 1997).
Las reducciones más importantes experimentadas en la planta de personal de la Administración
Pública Nacional obedecieron principalmente a los procesos de privatización de las empresas estatales
y a la transferencia a las provincias de los servicios educativos y hospitalarios hasta ese momento bajo
dependencia del gobierno nacional23. Según señala Domeniconi (1996) el total del personal civil de la
Administración Nacional se redujo en casi un 50% entre abril de 1990 y diciembre de 1992 pasando de
cerca de 670.000 cargos en el principio del período a 364.000 al final. La privatización de empresas
públicas desempeñó un rol clave en dicha reducción, no obstante, cabe acotar también el impacto de los
programas de retiro voluntario y la jubilación anticipada.
La reforma administrativa tendió entonces a oscilar entre dos puntos: grandes reformas intensas
en períodos relativamente cortos de tiempo y politización y revisión de las mismas luego de su fase
inicial. De este modo “aparece como una política urgente y necesaria en el contexto del estado de
emergencia más su implementación se torna políticamente difícil una vez que las presiones por la crisis
económica desaparecen” (Ghio y Etchemendi, 1998:50). La vuelta la normalidad económica implicó,
por lo tanto, el retorno del juego político bajo viejas reglas, y consecuentemente, la reversión de
algunas de las medidas tomadas en el marco de la emergencia financiera.
más bien de las coaliciones latentes, no puede ser motivo de sorpresa encontrar, en la práctica, que las reformas exitosas a
menudo se presentan empaquetadas en otros programas más amplios de reforma económica o política” (2001:15).
22
Al analizar los intentos reformistas, actores claves en la promoción de reformas pro-mercado, como FIEL y el Consejo
Empresario Argentino, manifiestan su preocupación en el sentido de que la reforma administrativa rápidamente perdió lugar
en la agenda de prioridades del gobierno, y sostienen: “Luego de haberse racionalizado los organigramas ministeriales,
suprimiéndose las Secretarías de Estado y disminuyendo el número de Subsecretarías y Direcciones, a partir de 1992 se
volvieron a recrear nuevos órganos, retrocediéndose en lo logrado” (1995:1). Tal como queda evidenciado, la reducción
sólo operó de manera parcial. El máximo establecido por el Decreto 435/90 no fue respetado, y la dinámica operada a partir
del año 1991 generó un nuevo sobredimensionamiento estatal.
23
Según señala Orlansky (1995) la transferencia no implicó en términos estrictos una reducción del personal
correspondiente a la administración pública sino más bien un traspaso de dependencia: de la Administración Pública
Nacional a las administraciones provinciales. Estas situación parece haber constituido uno de los factores que profundizaron
el proceso de deterioro de la situación de las finanzas públicas de numerosas provincias y la consolidación de prácticas
clientelísticas por parte de las autoridades locales.
13
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Hacia mediados de los años noventa, realizada la parte más profunda de la transformación de la
relación del Estado con el entorno socio-económico, quedaban al descubierto una serie de
inconvenientes en el funcionamiento administrativo, las cuales habrían de operar como bases y
fundamentos para que nuevos intentos reformistas cobrasen relativa y coyuntural fuerza: a)
superposición de competencias similares en unidades organizacionales diferentes; b) agencias
burocráticas con límites escasamente definidos en su intervención; c) proliferación de
disfuncionalidades internas producto del propio diseño organizacional y normativo inadecuado; d)
funciones transferibles, no ejecutadas en la primera reforma; y e) conflicto asociado a las
ambigüedades y ausencias de la regulación, que media la relación entre las empresas prestadoras
monopólicas y los usuarios-consumidores (Bozzo et al, 1997).
La denominada “Segunda Reforma del Estado” comenzó a gestarse hacia fines de 1994. Y
aunque trató de ser profundizada durante 1995, por cuestiones de coyuntura económica (como el efecto
Tequila), el déficit del Sector Público y el no crecimiento de la recaudación impositiva, se estancó en
su diseño e implementación. Por los aspectos indicados, más otra serie de factores políticos
coyunturales, es que dicha reforma logró ser puesta en marcha recién a principios de 1996. En esa
ocasión ya no sería el Ministerio de Economía la agencia que conduciría el cambio sino la Jefatura de
Gabinete, directamente relacionada con la figura del presidente24.
A través del Decreto N° 558/96 se creó la Unidad de Reforma y Modernización del Estado
(URME), designándose a su cargo al Secretario Estratégico de la Jefatura de Gabinete. Según describen
Orlansky y Gómez (2000:6), las funciones que tenía dicha Unidad eran las siguientes: 1) Diseñar los
cursos de acción para la culminación de la primera etapa del Programa de Reforma y elaborar el
Programa de Modernización del Estado; 2) Coordinar, efectuar el seguimiento y controlar las acciones
relativas a la reforma y modernización del Estado que se desarrollen en todos los Ministerios,
Secretarías de la Presidencia de la Nación y Organismos centralizados o descentralizados de la
Administración Pública Nacional; 3) Coordinar, efectuar el seguimiento y controlar los Programas de
Fortalecimiento Institucional en ejecución o a ejecutarse, cualquiera fuera su forma de financiamiento y
procurando su alineamiento con el programa de reforma; 4) Recabar la información que considere
necesaria a efectos de cumplimentar sus funciones, la que deberá ser suministrada obligatoriamente por
los organismos de la Administración Pública Nacional, centralizada y descentralizada; 5) Informar,
cada 30 días, al Poder Ejecutivo Nacional, a través del señor Jefe de Gabinete de Ministros, acerca del
desarrollo del programa de reforma y los desvíos que se observan en su cumplimiento; 6) Colaborar
con las Provincias en sus procesos de Reforma y Modernización del Estado coordinando las acciones
de las jurisdicciones y entidades del Poder Ejecutivo Nacional.
Haciendo un diagnóstico sobre el aparato organizacional sobre el que operaría este nuevo intento
de reforma, Oszlak sostuvo oportunamente: “Con esta norma se intenta reparar algo que creó el propio
Gobierno. Hagamos un poco de historia. A comienzos de 1991 se redujo a 65 el número total de
24
La Jefatura de Gabinete, cuyo responsable debería ejercer como ministro coordinador, fue una de las innovaciones
institucionales introducidas en la Reforma Constitucional de 1994, resultado de la negociación entre la coalición gobernante
(Justicialismo) y el partido opositor más importante (Radicalismo). Sus atribuciones, establecidas en el artículo 100 de la
nueva Constitución Nacional, incluyeron todas aquellas funciones referidas a la administración general de los asuntos del
Estado tales como: nombrar a los empleados de la administración, enviar la ley de ministerios y de presupuesto con previo
tratamiento y acuerdo del gabinete y aprobación del ejecutivo, refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el
Congreso, hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de Presupuesto, coordinar las reuniones de gabinete y
presidirlas en caso de ausencia del presidente, ejercer las funciones que le delegue el Presidente y en acuerdo del gabinete
resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo o por su propia decisión, en aquellas que por su importancia
estime necesario, en el ámbito de su competencia. En el artículo 101, se precisaron las funciones del Jefe de Gabinete frente
al Congreso, donde debe concurrir al menos una vez al mes alternativamente a cada una de sus Cámaras para informar sobre
la marcha del gobierno. Asimismo, la norma estableció que el Congreso puede removerlo de su cargo con el voto de la
mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara, aunque la elección del reemplazante es función del Presidente de la
Nación.
14
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
secretarías y subsecretarías del gobierno nacional, limitándose severamente la cantidad de unidades de
menor nivel. Cinco años despues y luego de otros intentos “racionalizadores”, los ocho ministerios
existentes se repartían una cifra record de 189 Secretarías y Subsecretarías. Con la medida recién adoptada,
todavía subsistirán 119 unidades de estos niveles, casi el doble de las existentes en 1991 (Clarín,
16/07/96).
Ese crecimiento del aparato estatal durante la primera mitad de los noventa desnuda el modo en
que las presiones políticas fueron imponiéndose, en detrimento de ciertos lineamientos básicos de
racionalidad administrativa y control político-ciudadano sobre la burocracia. ¿Lograría la “Segunda
Reforma” modificar esa tendencia? En un intento por racionalizar esta nueva etapa en el proceso de
reformas, el Poder Ejecutivo dictó durante 1996 otros dos decretos muy importantes que enfatizaban el
papel de la Jefatura de Gabinete. Ante la falta de cumplimiento de lo estipulado en el indicado Decreto
N° 558, que establecía la obligatoriedad de los organismos de presentar a la URME autoproyectos de
reforma administrativa, mediante el Decreto N° 660 el Poder Ejecutivo definió “la composición de la
Administración Pública Nacional hasta el nivel de las Subsecretarías, estableciendo, asimismo, los
objetivos y competencias de cada unidad y explicitando las transferencias, fusiones y supresiones que
deberían llevarse adelante en vías de la reorganización administrativa” (Orlansky y Gómez, 2000:6). A
su vez, por medio de otro Decreto, el N° 928/96, se exigió a los organismos descentralizados la
elaboración de un plan estratégico que abarcase la redefinición de la misión del organismo así como la
definición de un modelo de gestión que incluya estrategia y objetivos. Sin embargo, estos esfuerzos no
condujeron a resultados positivos, tal como señala Rodríguez Larreta (h): “Los intentos del Poder
Ejecutivo por obligar a los organismos a definir una estrategia y adaptarla a una estrategia global han
sido vanos y quedaron sólo en un plano formal” (1997:18)25.
En resumen, las circunstancias que dieron lugar a la “Segunda Reforma del Estado”
condicionaron los alcances de las políticas que habrían de implementarla. Asimismo, si bien la misma
declaró proponerse modificar los problemas más estructurales que durante la primera reforma no había
logrado resolver (fundamentalmente, lo referido a la reconversión, racionalización, calificación del
personal, mayor eficiencia del gasto y mejor calidad de los servicios brindados por la administración
nacional) también volvió a fracasar en su intento. Ya a finales de 1996, es decir, a muy poco de
iniciarse, la “Segunda Reforma del Estado” había sido extraoficialmente abandonada.
En ese marco, la evolución de las estructuras orgánico-funcionales siguió durante este período
una lógica expansiva ya experimentada durante la primera mitad de los noventa. La reducción
originada por el decreto 660/96 resultó rápidamente revertida y a finales del segundo mandato de
Menem el número existente de Secretarías y Subsecretarías excedía al constatado en febrero de 199026.
De esta manera, los constantes movimientos de retracción y aumento tanto de las estructuras
organizativas como de las plantas de personal27, así como la expansión irracional de normas
administrativas fueron características en este período.
Cabe referir que durante los últimos años los actores del Estado argentino trataron de resolver
las restricciones que el ajuste le ponía a la expansión de la planta de personal administrativo de diversas
formas. Oszlak (1997) identifica cuatro maneras a partir de las cuales se ha intentado introducir
reformas dirigidas a mejorar la calidad. Cada una se ha intentado sustentar en una particular forma de
entender cual sería el agente del cambio. Estas formas se han concentrado sus esfuerzos entonces en
25
En un sentido similar se expresa Novaro: “Desde 1997 hasta la fecha la URME permaneció relativamente inactiva (de
hecho el equipo a cargo fue reducido drásticamente de 20 personas a 5) y se avanzó mucho más fragmentariamente. Ello se
debió a que, una vez que quedó atrás la emergencia fiscal no existieron incentivos para sostener el programa de reformas, y
disminuyó drásticamente la capacidad de la Jefatura, y de la URME en particular, para intervenir sobre los Ministerios y
demás áreas de la gestión y sostener las políticas de racionalización” (1999: 18).
26
En efecto, mientras que en Febrero de 1990, existían 47 Secretarías y 97 Subsecretarías, en diciembre de 1998 las mismas
ascendían a 52 y 113 respectivamente.
27
Para este punto ver Orlansky (1997).
15
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
consolidar: 1) un conjunto de cargo claves, 2) un cuerpo de elite, 3) la carrera administrativa, 4) una red
paralela de consultores financiados por créditos internacionales. La primera de las iniciativas se tradujo
en el Régimen de Cargos con Función Ejecutiva, la segunda implicó la creación del Cuerpo de
Administradores Gubernamentales, basado en el modelo de la ENA francesa. La tercera dio nacimiento
al SINAPA28 y la última supuso un constante crecimiento de la planta de consultores29.
II.2.- La reforma administrativa en el gobierno de la Alianza (1999-2001)
Como quedó en evidencia en el desarrollo previo, al finalizar el segundo mandato de Menem la
reforma administrativa del aparato estatal se encontraba a mitad de camino, fruto del proceso que pasó
del impulso de inicios de los noventa al posterior desdibujamiento a lo largo de dicha década. Por otro
lado, en el marco de un cambio de gobierno que coincidió en el tiempo con un reverdecer de la
preocupación por contar con un Estado que ayudase a motorizar el desarrollo, la dirigencia política
comenzó a reconocer la importancia de contar con un Estado capacitado para afrontar los desafíos de
crecimiento económico e integración social (lo que en sí representaba una cierta ruptura con el discurso
de gran parte de los noventa). ¿Las declaraciones de buenas intenciones se materializaron en la
práctica?
Desde un inicio, el gobierno encabezado por Fernando De la Rua proclamó a la reforma
administrativa como uno de sus ejes programáticos30. No obstante ese discurso, la propuesta aliancista
no ponía en cuestión las más estructurales reformas del Estado en su relación con el sistema
socioeconómico, sino que apuntaba básicamente a la generación de transformaciones internas al
aparato burocrático tendientes a mejorar la transparencia y la eficiencia del Estado. El primer
acercamiento de la nueva administración hacia las estructuras del Estado intentó dar cuenta del cuadro
de situación. En este marco, el equipo coordinado por Jorge De la Rúa -con la asistencia técnica del
radical Héctor Rodríguez y el frepasista Marcos Makón- trabajó durante el período de transición en un
documento reservado acerca de la estructura administrativa para el nuevo gobierno nacional, así como
sobre las distintas opciones para su transformación
Los puntos destacados de este documento mostraban las problemáticas que el nuevo gobierno
heredaría y, por supuesto, debía enfrentar. En primer lugar, se destacaba la impresionante dimensión
28
Las dificultades fiscales dificultaron el ascenso de los funcionarios burocráticos, aún cuando estos cumpliesen con los
requisitos de capacitación y desempeño previstos en el SINAPA. De este modo, las reformas administrativas ligadas a los
recursos humanos seguían sin afectar virtuosamente su desempeño. Asimismo, en lo que respecta a las condiciones
laborales para el personal permanente, hacia finales de 1998 e inicios de 1999 el gobierno de Menem avanzó en la
formulación del Convenio Colectivo, el cual fue avalado por el Estado y el sindicato de empleados públicos más cercano al
gobierno, UPCN (el otro sindicato importante del sector, ATE, lo rechazó sin que por eso pudiera impedir su
homologación). En el marco de la nueva normativa, y “con el objetivo de aumentar la productividad del sector público y
modernizar la gestión, dos conceptos nuevos para los empleados estatales, fueron introducidos en el Convenio la
flexibilidad en la función (polifuncionalidad) y la movilidad en el cargo y geográfica (Orlansky y Gómez, 2000:10).
29
Spiller y Tommasi dan cuenta de los problemas asociados a los recursos humanos del Estado al expresar: “Dado que la
estabilidad del empleo público está reconocida en la Constitución, los distintos gobiernos en la Argentina se encontraron
con una Administración Pública que, esencialmente, no les respondía. La respuesta eficiente frente a esta ineficiencia
burocrática resulta ser el profundizar la politización de la burocracia. Dicha politización tomó en Argentina la forma de altos
niveles de patronazgo (en la administración pública central), junto con la creación más reciente de una burocracia
temporaria paralela, cristalizada mayormente en organismos y agencias descentralizadas” (1999:53).
30
El planteo de promover transformaciones en pos de un Estado más eficiente y eficaz, que pudiera atender las necesidades
de los ciudadanos y que asentado sobre mecanismos de participación y transparencia en la toma de decisiones acerca de los
asuntos públicos, ya habían resultado pilares de la plataforma electoral de la fórmula aliancistaEn este sentido, una
significativa porción del capital político de la coalición aliancista se había consolidado a partir de denuncias sobre
irregularidades en el manejo de los fondos públicos, presuntos enriquecimientos ilícitos de funcionarios gubernamentales,
desprolijidades en los procesos licitatorios y de privatización, hasta llegar al planteo más general que consistía en una crítica
a un modo de hacer política sustentado en prácticas deshonestas e ilegales.
16
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
que habían adquirido los gastos del gobierno nacional durante el segundo mandato de Menem. Se
calculaba que los mismos se habían incrementado en un 36,5%, lo que implicaba en números absolutos
un total de $3.400 millones de pesos. En algunos casos, como el de la Presidencia de la Nación, el
presupuesto registró un incremento del 300% en ese período. Según este análisis, el aumento
presupuestario se relacionaba íntimamente con las características y dimensiones de las estructuras
administrativas sobre las que se sustentaba el Estado Nacional, dando cuenta de una relación costoeficiencia desventajosa. En el texto del documento se afirmaba que: “…la eficiencia ha sido baja, y los
costos resultaron artificialmente inflados por prácticas corruptas y el abandono de las
responsabilidades públicas” (Clarín 18/11/99).
En el examen del aparato administrativo se detectó la existencia de 53 Secretarías de Estado,
113 Subsecretarías, y 206 Direcciones Generales. Según este documento, 17 de las 53 Secretarías de
Estado dependían directamente de la Presidencia de la Nación y, sumadas a los 8 Ministerios y la
Jefatura de Gabinete, conformaban la estructura vinculada directamente al Jefe de Estado. Los datos
referidos a la evolución de la conducción del Estado, daban cuenta además, de que el aparato
burocrático se había visto sometido a dinámicas contrapuestas: una importante serie de recortes,
fusiones y reducciones se habían producido durante la primera gestión de Menem, mientras que en el
segundo de sus períodos presidenciales la estructura de gobierno se había expandido. Desde 1995,
fecha de inicio del segundo mandato, solo 21 Direcciones Generales se habían eliminado, mientras se
creaban 6 nuevas Secretarías de la Presidencia y 13 nuevas Subsecretarías. Se afirmaba, entonces,
correctamente que el principal problema radicaba en que estas dinámicas de contracción y expansión
no habían -en la mayoría de los casos- obedecido a líneas estratégicas de acción, dando como resultado
una estructura administrativa profundamente irracional y sin vínculos de coordinación entre las
diversas agencias gubernamentales, cuyas tareas y funciones se encontraban muchas veces duplicadas y
superpuestas.
En suma, parecía que de acuerdo al diagnóstico apuntado y a la serie de planteos electorales de
la nueva fuerza gobernante, la reforma administrativa del Estado se encontraría dentro de las
prioridades que la administración aliancista tendría que atender. Las propuestas iniciales en relación
con estas políticas de transformación se encauzaron en base a dos líneas de acción. Por un lado, se
trabajó en una reforma del organigrama que eliminara, fusionara y reconvirtiera las instancias
superiores de la administración gubernamental. Por el otro, se planteó la necesidad de desarrollar un
plan de reforma más integral, que buscara redefinir procesos y prácticas administrativas a la vez que
promoviera instancias de capacitación y profesionalización de los cuadros administrativos del Estado.
La propuesta de reorganización del organigrama apuntaba a un drástico achicamiento de la
estructura del Estado Nacional, eliminado instancias y cargos políticos. La presentación de la nueva
estructura sin duda procuraba generar un doble efecto: por un lado, demostrar la decisión del nuevo
gobierno en cuanto a la implementación de reformas; por el otro, reafirmar ante la opinión pública un
fuerte compromiso con la austeridad. El conjunto de propuestas en torno a la modificación de la
estructura orgánico-funcional se plasmó en la Ley de Ministerios N° 25.233 (modificatoria de la Ley de
Ministerios anterior, N° 24.190) sancionada el 10 de diciembre de 1999, y reglamentada por el Decreto
N° 20/99 del 13 de diciembre del mismo año. En términos generales, los cambios introducidos por
estas normativas pueden sintetizarse de la siguiente manera: en el ámbito de la administración central,
si bien se produjo un aumento en el número de Ministerios - de los 8 existentes a 10 y en algunos casos
se modificó su nominación-, fue en el nivel de las Secretarías de Estado y Subsecretarías en donde se
registró la mayor reducción. De este modo, el gabinete quedó conformado por los Ministerios de:
Interior; Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; Defensa; Economía; Infraestructura y
Vivienda; Justicia y Derechos Humanos; Educación; Trabajo, Empleo y Formación de Recursos
17
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Humanos; Salud; Desarrollo Social y Medio Ambiente31. Por otra parte, se suprimieron un total de 11
Secretarías, quedando un total de 42. Respecto a las Subsecretarías pasaron de 113 a 58, lo que implicó
una disminución del 51%. Asimismo, una serie de normas modificaron el decreto reglamentario
mencionado anteriormente a fin de establecer las estructuras organizativas de los Ministerios, así como,
las de las Secretarías dependientes de la Presidencia; en tanto, otro grupo de decretos dio cuenta de la
creación de diversos Institutos, Comisiones, Consejos y Organismos Nacionales.
En lo relativo a los ejecutores de este nuevo intento de reforma administrativa, destaca la
coexistencia problemática de dos ámbitos con dicha responsabilidad efectiva, los cuales fueron los
encargados de establecer los lineamientos estratégicos para la modernización del Estado elaborando un
Plan Nacional basado en diferentes tipos de transformaciones y etapas de concreción. Por un lado, la
recientemente creada Secretaría para la Modernización del Estado, dependiente de la Vicepresidencia
de la Nación, y por el otro la Subsecretaría de la Gestión Pública (ex Secretaría de la Función Pública),
con funciones en el marco de la Jefatura de Gabinete. Cabe destacar que aún cuando
constitucionalmente le correspondiese a esta última instancia ser la responsable de la Administración
Pública Nacional, en la práctica el desinterés de Terragno (primer Jefe de Gabinete del gobierno de la
Alianza) se manifestó en los escasos recursos políticos y humanos que destinó al tema de la reforma
administrativa.
Un hecho absolutamente impredecible, y que conmocionó el escenario político argentino, dilató
la instrumentación del Plan Nacional de Modernización del Estado en el que ambos organismos venían
trabajando desde los primeros meses del año 2000. Este suceso fue la renuncia del Vicepresidente de la
Nación, Carlos Alvarez, en octubre de ese año como consecuencia de los cambios introducidos en el
Gabinete Nacional por el Presidente de la Nación. La fórmula aliancista UCR-FREPASO sufriría
entonces el primer quiebre durante su gobierno. A partir de este hecho, la responsabilidad sobre el
mencionado Plan pasó formalmente a la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros -ahora
conducida por el radical Colombo- y resultó ser el Vicejefe de Gabinete, Makón (de confianza de
Alvarez y que ya lo acompañaba en esta tarea desde la Vicepresidencia), el que efectivamente asumiría
la conducción del proceso de reforma.
Ahora bien, antes de introducirnos en el análisis del modo en que la volatilidad de la dinámica
política afectó el proceso de reforma administrativa, resulta indispensable describir los ejes rectores del
mencionado Plan, ya que una porción de ellos formaron parte de las propuestas de reforma que en esta
materia llevaría adelante el Poder Ejecutivo, con profundas ideas y vueltas, durante la primera mitad
del año 2001.
El Plan Nacional de Modernización del Estado retomó algunos aspectos del diagnóstico
realizado por la Alianza en la transición previa a ocupar el gobierno, destacando aspectos como un
abultado déficit público, la alta evasión impositiva, la ineficiente prestación de servicios sociales
básicos, la superposición de funciones y recursos, modelos de gestión más preocupados por el
cumplimiento de los procedimientos que por los resultados, la mala atención al público, entre otras
cuestiones. Importante atención en estas consideraciones merece el análisis del marco cultural que
domina las representaciones, prácticas y rutinas de los actores estatales.
A partir de esta aproximación, el Plan se estructuró en base a seis grandes ejes directrices de
transformación que, a su vez, buscaban plasmarse en un conjunto de acciones concretas. A saber: 1) el
establecimiento de modelos de gestión orientados a resultados basados en sistemas de rendición de
cuentas que incrementen la transparencia de la gestión; 2) la eliminación de superposición de
funciones, responsabilidades y recursos al interior del Estado; 3) el fortalecimiento de las políticas
31
Debe destacarse en este punto que a septiembre de 2000 sólo se habían aprobado las estructuras organizativas de la mitad
de los Ministerios que forman parte del Poder Ejecutivo Nacional, a saber: Defensa, Decreto N° 134/2000; Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Decreto N° 270/2000; Interior, Decreto N° 489/2000; Trabajo, Empleo y
Formación Profesional, Decreto N° 613/2000; Justicia y Derechos Humanos, Decreto N° 624/2000.
18
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
entendidas como indelegables del Estado; 4) el fortalecimiento de la capacidad regulatoria del Estado;
5) el fortalecimiento de los organismos de recaudación; y 6) la profundización de los canales de diálogo
y participación con la ciudadanía.
A fin de ordenar el proceso de implementación, el Plan se propuso orientar el trabajo de acuerdo
a un triple enfoque de abordaje: acciones de tipo vertical, acciones de tipo horizontal y
transformaciones estructurales. Las acciones verticales se relacionaban con la optimización de la
gestión en cada una de las organizaciones estatales. Las acciones horizontales referían a aquellos
“sistemas” que atraviesan a toda la administración pública en sus modalidades de gestión. Finalmente,
las transformaciones estructurales se orientaban a generar profundos cambios a fin de lograr
transformaciones sustanciales en el funcionamiento del aparato estatal32.
Al tiempo que se planteaban estas líneas de acción para promover una nueva fase de la reforma
administrativa, hacia mediados del año 2000 el gobierno nacional tomó la decisión de realizar un ajuste
importante en el presupuesto nacional a partir de la reducción en las retribuciones del personal del
Sector Público Nacional, tanto en los agentes permanentes como en los contratados. Esta medida sin
duda generó como resultado el endurecimiento de las posturas confrontativas de los agentes estatales,
privando al gobierno del apoyo de un actor que debería funcionar como aliado en la implementación de
cualquier programa de reformas de este tipo. Por otro lado, también generó fuertes resistencias por
parte de la oposición, en particular de parte del peronismo.
Este ajuste presupuestario intentó justificarse esgrimiendo que la grave situación financiera por
la que atravesaba el sector público hacia inevitable adoptar severas medidas de aplicación
“excepcional” y de resultados inmediatos a efectos de adecuar el déficit fiscal al límite impuesto en la
Ley N° 25.152 de Responsabilidad Fiscal. Se había reinstalado la idea de que la reforma administrativa
sólo podía estar asociada a la necesidad de un nuevo ajuste fiscal. En este marco, el recurso de los
retiros voluntarios volvió a afectar la calidad de los recursos humanos con los que contaba el aparato
administrativo en el nivel nacional33. Teniendo en cuenta el historial de las reformas administrativas y
los objetivos casi estrictamente fiscales que expresaron las políticas del gobierno aliancista durante esta
etapa, aquella voluntad política esgrimida durante la campaña electoral que apelaba a transformar las
ineficientes e inequitativas estructuras burocráticas del Estado en un conjunto de instituciones de
calidad donde el mérito, la eficacia y eficiencia (y no sólo las restricciones fiscales) identificaran su
funcionamiento, pareciera diluirse.
Al momento de la discusión de la Ley de Presupuesto del año 2001, el Poder Ejecutivo propuso
plasmar finalmente el Plan Nacional de Modernización de la Administración Pública Nacional, que
hasta entonces se mantenía en carácter de proyecto. Lo introdujo en la propuesta de Ley de
Presupuesto, a través del artículo N° 58. El proyecto del Ejecutivo proponía básicamente un plan de
reforma que le permitiera reducir los gastos de los organismos públicos y descentralizados. Las
reformas debían incluir algunas de las siguientes propuestas: supresión y fusión de organismo,
transferencia de funciones gobiernos locales, eliminación de los aumentos salariales automáticos (por
32
El Plan detalla (en la última de sus sucesivas versiones) los componentes de cada una de las acciones propuestas.
Acciones Verticales (componentes: Carta de Compromiso con el Ciudadano; Gestión por Resultado-Acuerdo Programa);
Acciones Horizontales (componentes: Recursos Humanos, Compras y Contrataciones; Capacitación y Entrenamiento;
Administración Financiera; Gobierno Digital; Transparencia: Proyecto Cristal); Acciones de Transformaciones
Estructurales (componentes: Sistema de Asistencia a Jubilados y Pensionados; Superposición de Funciones y
Responsabilidades; Política de Defensa Nacional; Financiamiento Internacional con Organismos Multilaterales de Crédito).
33
En un informe reservado dado a conocer por la prensa, el propio Estado reconocía que en el conjunto de 6280 empleados
que se acogieron al retiro voluntario (y que tuvo un costo de 371 millones de pesos) se observaron los siguientes aspectos:
a) el 36,4% tenían estudios terciarios, universitarios y de posgrado; b) se retiró un número muy importante de personal con
vasta experiencia en el sector público; c) el Cuerpo de Administradores Gubernamentales perdió el 14,1% de sus
integrantes; d) organismos como la Dirección General Impositiva o la Sindicatura General de la Nación vieron disminuir el
10% de su planta de personal estable (“Retiro Voluntario del personal de la Administración Pública Nacional. Decisión
Administrativa N° 5/00, Informe de Resultados”, publicado en La Nación, 9/4/1).
19
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
antigüedad o escalafón) y, tercerización de servicios y convenios laborales de esquemas ligados al
cumplimiento de resultados. Finalmente, los organismos que cumplieran con estos puntos podrían
disponer de hasta el 70% de su ahorro.
Una vez presentado ante el Congreso de la Nación resultó profundamente cuestionado en la
Comisión de Presupuesto y Hacienda y en ambas Cámaras Legislativas. La discusión desatada a partir
de este artículo dividió profundamente al propio oficialismo, además de generar el rechazo enérgico de
los representantes del partido justicialista y de los actores sindicales. Esto llevó, finalmente y pese a las
modificaciones que se habían realizado en la citada Comisión, a la supresión del mencionado artículo
en el texto de la Ley de Presupuesto, aprobada en diciembre del 2000 por el Congreso Nacional.
Ese traspié legislativo dio paso a una nueva estrategia del Poder Ejecutivo, que deseaba contar
con el instrumento -y resguardo- legal para iniciar un proceso de reforma que podría generar
importantes resistencias dentro del mismo aparato estatal y altos niveles de conflicto con los actores
involucrados y el conjunto de los empleados públicos del nivel nacional.
Finalmente, por medio del Decreto N° 103/0134, sancionado el 25 de enero del 2001, el
Ejecutivo aprobó el Plan Nacional de Modernización de la Administración Pública Nacional indicando
plazos, disposiciones generales, sanciones e incentivos que regirían las propuestas de reforma que cada
organismos habría de diseñar e instrumentar. El mismo resultó bastante similar al ya citado artículo 58
del proyecto de Ley de Presupuesto, en su versión original, ya que retoma el tema de la supresión de
organismos, más incorpora un agregado no menor: permite que los organismos puedan destinar hasta el
75% de los ahorros que logren a otorgar incentivos salariales o premios por mayor productividad,
calidad de servicios y cumplimiento de resultados. Con este punto, como ya anticipaban los
legisladores, se buscó establecer premios y castigos y, sobre todo, comprometer el apoyo de los
sindicatos estatales al plan de reformas, con el aliciente de la mejora salarial. A tal fin, la nueva norma
creó una Comisión de seguimiento de la reforma que incorporaba a los sindicatos del sector público. En
este sentido, el Art. 9 del Decreto N° 103 estableció que “El Jefe de Gabinete de Ministros convocará
a las distintas entidades gremiales representativas de los empleados del sector público nacional no
financiero, a fin de integrar una Comisión Mixta de Seguimiento y Contralor de la Política de Empleo
Público, Carrera Administrativa y Relaciones Laborales, a fin de que el Plan Nacional de
Modernización de la Administración Pública Nacional se compatibilice con los derechos de los
empleados públicos emanados de la normativa vigente”.
La Jefatura de Gabinete quedó a cargo de coordinar la ejecución de las acciones que se
derivaran del mencionado Plan, y dicha instancia, en un plazo no mayor de 120 días, debía presentar
una propuesta integral de reforma de Estado. Pero hasta tanto se contase con ese trabajo, la Jefatura de
Gabinete podría impulsar la fusión de organismos descentralizados, la concentración de funciones, la
tercerización de servicios, la transferencia de actividades a gobiernos locales y la inclusión en los
convenios de trabajo de cláusulas de productividad. El decreto, así como estableció “premios” para los
organismos que llevasen adelante, en tiempo y forma, sus respectivas reformas, indicó “sanciones” a
los que no hayan dado principio de ejecución a la modernización antes del 30 de junio de 2001: estos
podrían sufrir una reducción porcentual en sus gastos de funcionamiento en el proyecto de Presupuesto
para el año 2002, de acuerdo a lo que estableciera la Jefatura de Gabinete de Ministros en conjunto con
la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía. Dentro de los 60 días de dictado el decreto, la
Jefatura de Gabinete y la Secretaría de Hacienda debían elaborar los lineamientos operativos referidos a
la implementación de los Acuerdos-Programas en el ámbito de la Administración Pública Nacional.
Asimismo, quedó para la primera la evaluación final de los informes de avance de cada AcuerdoPrograma y la elaboración de las recomendaciones que considerase pertinentes para su
34
El objetivo explícito de este Decreto se relacionaba con “…realizar un proceso de modernización y reforma
administrativa orientado a eficientizar el funcionamiento de la Administración Pública Nacional y a introducir en la gestión
de las organizaciones públicas el cumplimiento de resultados mensurables y cuantificables”.
20
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
perfeccionamiento. También, y de acuerdo al Art. 11, se creó una Comisión Consultiva conformada por
el Secretario de Hacienda, el Síndico General de la Nación, el Secretario Legal y Técnico de la
Presidencia de la Nación y el Fiscal de Control Administrativo de la Oficina Anticorrupción a fin de
colaborar con la Jefatura en la implementación del Plan Nacional de Modernización.
En marzo de 2001, una nueva crisis de gabinete dejó al descubierto, por enésima vez, el modo
en que el tema “Reforma de la Administración Pública” logra ocupar un lugar en la agenda real de los
decisores del sistema político argentino. Como sucedió a lo largo de los últimos años, también en este
momento estuvo asociada más a constituir una manera rápida de cumplir con el objetivo del ajuste
fiscal que a servir de base para aumentar sustantivamente la capacidad de gestión pública que se
requiere como pre-requisito para hacer frente a los graves problemas económicos y sociales del país35.
La renuncia del Ministro de Economía Machinea implicó un reacomodo en la composición del
Gabinete Nacional, que derivó en el ingreso a esa cartera del economista ortodoxo Ricardo López
Murphy, y con él la incorporación de Solanet al área de reforma administrativa. Se trataba de un equipo
de reconocida trayectoria desde lo técnico a partir de sus trabajos en la liberal Fundación FIEL, que
entre otros temas había abordado en reiteradas oportunidades el tema de la reforma del aparato
administrativo estatal, para lo cual proponían una drástica reestructuración. En un intento de concentrar
poderes, el nuevo equipo económico promovió, mediante el Decreto N° 310/01, la reformulación del
organigrama del Ministerio de Economía impactando en otras áreas, por ejemplo en el control de las
reformas administrativas: se pasó a dicha órbita la Secretaría para la Modernización del Estado, cuyos
objetivos eran los siguientes: “1) Entender en la definición de los lineamientos estratégicos y el diseño
de las políticas, que permitan el perfeccionamiento de la organización y los recursos humanos del
Sector Público Nacional; 2) Entender en el proceso de transformación y reforma del Estado; y 3)
Efectuar el seguimiento del accionar de las áreas que integran la Administración Central y
descentralizada en el cumplimiento de los distintos programas y actividades de su competencia, a fin de
recomendar acciones correctivas pertinentes que aseguren el cumplimiento real de los objetivos”.
El conflicto sobre las responsabilidades en materia de reforma administrativa quedaba así
planteado entre la Jefatura de Gabinete y el Ministerio de Economía. La aplicación del decreto 103/01
pasaba a ser materia indefinida. Para aumentar la conflictividad, la renuncia del Vicejefe de Gabinete,
el frepasista Makón, en rechazo al plan de ajuste formulado por el nuevo Ministro de Economía,
aumentó la incertidumbre en materia de reforma administrativa. Mientras se delineaba el plan para la
reforma desde el prisma de Solanet, otro conflicto dejó de lado al equipo ingresante días atrás. Asumió
Cavallo como nuevo responsable del área económica y entre sus pedidos de poderes especiales, que
finalmente obtiene, emerge la solicitud de que lo autoricen a realizar sin contrapesos legislativos la
reforma del Estado. Fue entonces cuando, luego de un tiempo, Makón regresó al segundo lugar de la
Jefatura de Gabinete (instancia a la cual ya había regresado la mencionada Secretaría de Modernización
del Estado36), confiando que el respaldo a su gestión tanto de su jefe inmediato (Colombo) como del
propio Ministro de Economía le permitiese avanzar en la instrumentación del debilitado Plan de
Modernización del Estado37. Una nueva crisis fiscal derivó en que las autoridades nacionales
decidiesen otro recorte a los salarios de los empleados públicos. En este contexto, en agosto del año
35
No significa esto, por supuesto, negar lo importante que resulta para un país como Argentina lograr el saneamiento fiscal.
Lo que sí se pone en duda es que debilitar la estructura estatal y aumentar los incentivos negativos para su personal sea el
método apropiado para aprovechar los potenciales resultados futuros una vez obtenido el equilibrio de las cuentas públicas.
36
Por medio del Decreto 673/01 con fecha del 18 de Mayo de 2001, se ubica a la Secretaría para la Modernización del
Estado dentro de la órbita de la Jefatura de Gabinete, colocando bajo su dependencia a la Subsecretaría de Gestión Pública.
El mismo decreto disuelve la Unidad de Reforma y Modernización del Estado (URME) que había sido creada en 1996.
37
El Decreto 889/01 con fecha 10 de julio de 2001, refuerza esa idea al aprobar la nueva estructura organizativa de la
Secretaría para la Modernización del Estado de la JG: bajo su órbita se ubican la Subsecretaría de la Gestión Pública (de la
que dependen tres oficinas nacionales: de Innovación de Gestión, de Tecnologías de Información y de Empleo Público), la
Oficina Nacional de Contrataciones y el Instituto Nacional de la Administración Pública (transformado en una instancia
centralizada dependiente ahora de dicha Secretaría).
21
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
2001 se promulgó el Decreto N° 992, que autoriza a crear Unidades Ejecutoras de Programas, estas
Unidades tendrían vigencia “hasta la finalización del ejercicio presupuestario en curso, pudiendo
renovarse si se cuenta con la correspondiente previsión presupuestaria para el ejercicio siguiente y
dentro del término asegurado en el Acuerdo Programa en el que se hubiera creado” (Art. 7°) y estarían
a cargo de responsables contratados flexiblemente bajo el formato de Gerentes de Programas38.
Makón renuncia a su cargo de Secretario para la Modernización del Estado a finales de
noviembre de ese mismo año, la creación de dos nuevos Ministerios (Seguridad Social, y Turismo,
Cultura y Deporte) y el escaso interés demostrado por el Poder Ejecutivo en llevar a cabo las acciones
del nombrado Plan, decidieron su alejamiento39. Héctor Rodríguez, Secretario de Coordinación de la
Jefatura de Gabinete, es designado por el presidente para su reemplazo. Pero estos cambios de nombres
resultaron ser, a la luz de los acontecimientos posteriores que se desataron hacia el 19 y 20 de
diciembre de 2001, elementos menores del curso de la historia. La renuncia del presidente De la Rúa
mostró que los problemas de fondo impedían llevar adelante, con éxito, cualquier reforma sectorial.
III.- LAS REFORMAS INACABADAS EN EL PLANO DE LA POLÍTICA SOCIAL
Dentro de los sucesivos intentos que, a partir de comienzos de la década del noventa se fueron
realizando desde el nivel central en materia de reformas dentro del ámbito de la política social, dos de
ellos cobran interés por su intento declamado de conformar una Autoridad Social: nos referimos, por un
lado a la conformación e implementación del Gabinete Social (el cual fue constituido legalmente
durante la gestión de Menem continuando su implementación durante el gobierno de la Alianza), y por
otra parte, a la creación de un Ministerio de Seguridad Social en el marco del debate sobre la
construcción de una Agencia Social (desarrollado durante el segundo año de gestión de De La Rua). En
ambos casos puede observarse -en tanto lo referido anteriormente en el marco analítico- como de la
interacción entre los distintos actores relevantes resulta la dinámica y el contenido de las políticas
públicas.
Antes de introducirnos en el análisis puntual, cabe acompañar a Franco (2000), para quien una
“Autoridad Social” debe cumplir con dichas funciones en lo que refiere a las acciones efectuadas por
las agencias gubernamentales en materia social. En opinión del mismo autor, distintas alternativas se
han presentado para la constitución de la misma: a través del Organismo Nacional de Planificación
(ONP) que, ubicado en posiciones elevadas de la jerarquía administrativa del Estado, coordina la
relación entre la Política Económica y la Política Social, como así también los programas sectoriales e
intersectoriales. Otra alternativa la presentan los Ministerios Coordinadores de lo Social, los cuales
pueden constituirse a través de uno de los Ministerios Tradicionales dedicados al tema; por medio de la
creación de un nuevo Ministerio; o con la puesta en marcha de un Ministerio Suprasectorial que
sustituya a los diferentes Ministerios pasando estos a conformarse como Secretarías. El Gabinete Social
38
Según indica el Art. 11 del citado decreto “la autoridad competente para contratar a un Gerente de Programa deberá
convocar públicamente mediante aviso de dos días en el boletín Oficial, habilitando un período de cinco días hábiles para
receptar las inscripciones de los candidatos. El titular de la unidad organizativa de Recursos Humanos y el de la Unidad de
Auditoría Interna correspondiente a la jurisdicción o entidad de la Administración Pública Nacional de la que se trate, junto
con el titular de una unidad organizativa de rango no inferior a Dirección dependiente de la Secretaría para la modernización
del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros en representación del titular de ésta, procederán a calificar los
antecedentes de los inscriptos dentro de los tres días hábiles de cerrada la inscripción de acuerdo con lo que a este efecto,
determine dicha Secretaría (...) La autoridad competente para contratar invitará a presentar un proyecto de Plan de Gestión a
los primeros cinco candidatos, o a los que hubiera si fueran menos de cinco, pudiendo decidir la contratación de alguno de
ellos o proceder con una nueva búsqueda”.
39
Makón refería, luego de su renuncia, en una nota periodística: “Considero que la modernización del estado, que es una
tarea de mediano y largo plazo, requiere de decisiones y de acciones cotidianas, de voluntad política. No las hubo” (La
Nación, 21-11-2001)
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se trata de una tercera alternativa, en tanto conformación de un Ejecutivo Social constituido al más alto
nivel de la conducción administrativa del Estado que represente a los distintos actores involucrados y
cuyo objetivo sea la coordinación de las burocracias que ejecutan las acciones gubernamentales en la
materia.
III.1.- El Gabinete Social
El Gabinete Social (GS) surge formalmente en febrero de 1997, conformándose dentro de la
Jefatura de Gabinete de Ministros. Sus orígenes se vinculan con la crisis social que comenzó a
agudizarse a partir de la segunda mitad de la década del noventa40, acentuando entonces la tendencia
del gobierno de poner en marcha programas focalizados, en su mayoría bajo la órbita de la Secretaría
de Desarrollo Social -SDS- (creada en 1994) pero que involucraban también a otros Ministerios y
organismos. Este incremento de programas tornó imperiosa la necesidad de coordinarlos, definir metas
y establecer pautas claras para la asignación de los recursos. Por otra parte, intentando apuntalar la
coordinación de esfuerzos para impedir la atomización programática que de algún modo habían
ayudado a promover, los organismos internacionales de crédito comenzaron a instar para la
conformación de una instancia única que articulase el conjunto de programas41. Ante este escenario, el
Poder Ejecutivo formalizó un aspecto de la ya referida “Segunda Reforma del Estado” con la creación
del Gabinete Social vía el Decreto N° 108/97.
Según indica la norma que le da origen, el GS está conformado el Ministro de Trabajo y
Seguridad Social, el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos, el Ministro de Cultura y
Educación, el Ministro de Salud y Acción Social, el Ministro del Interior, el Secretario de Desarrollo
Social y el Presidente de la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales (Programa Arraigo). Sus objetivos,
especificados en el artículo 4° del Decreto, son “decidir acerca de la formulación de las políticas y
planes sociales del Poder Ejecutivo Nacional, definir prioridades para la asignación de recursos
presupuestarios y establecer mecanismos de coordinación, información y control de la aplicación de sus
propios fondos y de los recursos transferidos a las provincias y municipalidades, para el logro de los
objetivos fijados”.
Para el cumplimiento de tales objetivos se establecen como funciones las siguientes: a) entender
en la formulación del presupuesto vinculado a los programas sociales; b) definir grupos, poblaciones y
problemas prioritarios; c) establecer los organismos responsables de la ejecución de los programas; d)
agrupar los programas según su finalidad en planes sociales nacionales; e) elaborar criterios comunes
para el trabajo de los responsables de los programas: f) diseñar un mecanismo de articulación entre los
programas; g) controlar que el resultado de la asignación de los recursos cumpla con las metas fijadas; h)
efectuar análisis y estudios de instrumentos para la atención de los temas sociales; i) encomendar la
realización de evaluaciones técnicas y auditorías de los programas; j) contribuir a la planificación de la
40
A finales de 1994, la etapa de “bonanza económica” que el país había tenido desde 1991cmoienza a desmoronarse al
tiempo que los indicadores sociales se constituían en llamados de alerta: la pobreza, medida por ingresos, había comenzado
a aumentar nuevamente a partir de 1994 alcanzando al 19% de la población y elevándose al 24,8% al año siguiente. Por su
parte, la población indigente se había extendido aún más: mientras que en 1994 representaba 3,5%, un año más tarde casi se
había duplicado alcanzando a 6,3% (cfr. Siempro, en base a la Onda Octubre para el Gran Buenos Aires, de la Encuesta
Permanente de Hogares, INDEC). Por su lado, el mercado de trabajo mostraba una clara incapacidad para servir como eje
central de integración social (como sí lo había sido en décadas anteriores). Así, aumentaba el desempleo, alcanzando en
mayo de 1995 al 18,4% de la población económicamente activa. Al mismo tiempo se consolidaba un nuevo fenómeno
social cada vez más visible, los “nuevos pobres”, familias de clase media y ex-pobres estructurales que habían logrado en su
momento sobrepasar la línea de pobreza y que comenzaban ahora a caer en un proceso de creciente pauperización.
41
En este sentido, no es casual que en 1997 se le haya atribuido a la Jefatura de Gabinete responsabilidades de coordinación
de la gestión y el control de los programas y proyectos sociales con apoyo financiero de organismos internacionales (decreto
434/97).
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difusión de las políticas y planes sociales y sus resultados; k) fomentar la coordinación y articulación de
los planes sociales nacionales con los Provinciales y Municipales; l) conducir y participar en las
negociaciones destinadas a la obtención de financiamiento externo para los programas.
La lectura de las mismas muestra que esta instancia nacional debe llevar adelante, según dicho
Decreto, cuatro tipos de funciones: 1) de ejecución o de decisión, 2) técnicas, 3) monitoreo y control y
4) coordinación. Para cumplir con ellas se previó la creación de una instancia con un perfil más
ejecutor, la “Unidad Nacional de Coordinación de Políticas y Planes Sociales” (UNCPPS). Esta Unidad
se integraba por los coordinadores de los planes sociales, designados por las distintas áreas y era
coordinada por el Secretario Ejecutivo del GS. Asimismo, el decreto dispuso que el Secretario de
Desarrollo Social actuaría como Secretario de la misma. Las tareas de esta Unidad eran de orden
técnico e implicaban elaborar insumos para la toma de decisión de los ministros: proposición de
políticas y lineamientos para la ejecución del gasto de los programas, la formulación de criterios de
agrupación de los mismos, la elaboración de dictámenes sobre las propuestas de nuevos programas
sociales, entre otras. Sumado a esto, la UNCPPS debía realizar un informe trimestral, coincidente con
el informe presupuestario de la Secretaría de Hacienda y efectuar el monitoreo de los resultados de los
planes sociales nacionales, que debían elevarse al Gabinete Social. Para ello, el mismo decreto
estableció que la Unidad debería ser asistida por dos instancias externas: a)la Dirección Nacional de
Programación del Gasto Social, dependiente de la Secretaría de Programación Económica del
Ministerio de Economía, y b)el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas
Sociales (SIEMPRO), dependiente de la SDS. Finalmente, el decreto obligaba a los organismos de la
Administración Pública Nacional, centralizada y descentralizada, a proveer información a la UNCPPS,
para constituir una base de datos permanentemente actualizada sobre los planes sociales, que se
localizaría en la Jefatura de Gabinete de Ministros.
A pesar de la magnitud y calidad de las funciones que se le asignaban, el Gabinete Social no
contó con base política de sustentación (formal e informal) ni con recursos propios de importancia.
Presupuestariamente se financiaba con recursos de la Jefatura de Gabinete, al tiempo que las reuniones
de las dos instancias (GS y UNCPPS) se llevaban a cabo en las instalaciones de este organismo. Por su
parte, los recursos administrativos dependían de los que disponía el Secretario Ejecutivo del Gabinete,
designado por el Jefe de Gabinete. Por ello, durante los dos primeros años de su funcionamiento no se
contó con personal técnico calificado42. La falta de recursos económicos y administrativos del Gabinete
Social expresaba, a la vez, su escasa fuerza política.
En cuanto a su accionar concreto, durante la etapa final de la gestión de Menem, las reuniones
del Gabinete Social se efectuaban semanalmente. Concurrían todos los Ministros miembros,
acompañados por los técnicos a cargo de los programas sociales. Había “un orden del día” que
organizaba y pautaba las reuniones (estableciendo temas a tratar y quiénes serían los oradores). Sin
embargo, la escasa voluntad procoordinación de los participantes y el bajo perfil político del Jefe de
Gabinete (Jorge Rodríguez) convirtieron a estas reuniones del GS, en encuentros informativos,
relegando a un segundo plano el debate político y, por ende, no permitiendo que se acordaran acciones
efectivas de articulación o supresión de programas, tareas que eran de su exclusiva responsabilidad.
Dentro de este escenario, influía también el conflicto acerca de la concepción de la política social entre
las posiciones del Jefe de Gabinete (compartida por el Ministro de Economía y de Educación) y el
Secretario de Desarrollo Social (Eduardo Amadeo): en tanto el primero sostenía la mirada de priorizar
acciones sólo hacia aquellos grupos que no podían competir en el mercado, desde la SDS se hacía
42
Recién a principios de 1998 se traspasó desde la Sindicatura General de la Nación a un especialista, a quien se le
encomendó la creación de la base de datos sobre los programas sociales, prevista en el mismo Decreto N° 108/97. Junto a él
trabajaron dos administradores en programas también financiados por la SIGEN y un grupo de administradores
gubernamentales – asignados a Jefatura de Gabinete - que junto a 4 consultores contratados realizaban informes con los
datos recabados.
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referencia a la importancia de implementar como estrategia principal programas de inversión social43.
Estas disputas se cristalizaron no sólo en el monitoreo de los créditos internacionales realizados por la
JG, en detrimento de la SDS, sino también, en los roles de mediadores que las misiones del BM y del
BID debieron asumir para atenuar los enfrentamientos entre estas dos instancias.
Por su parte, en las reuniones de la Unidad Nacional de Coordinación de Programas y Planes
Sociales (UNCPPS), no se cumplió el artículo 5° del Decreto, el que establecía que la Secretaría
Ejecutiva debía estar a cargo del Secretario de Desarrollo Social. Lo mismo sucedió con la asistencia
técnica que el SIEMPRO – dependiente de la SDS – debía brindar al GS, según el artículo 7°. Fue en
este marco que a los seis meses de creado el Gabinete Social, un nuevo Decreto (N° 925/97) dispuso
que ese cargo sería ocupado por aquella persona que el Jefe de Gabinete decidiera, quedando la
coordinación exclusivamente en manos de la Jefatura de Asesores de la Jefatura de Gabinete. La
UNCPPS se reunía con periodicidad mensual. Concurrían a ellas los delegados ministeriales que, en la
mayoría de los casos, tenían rango de Secretarios de Estado. La agenda se centraba en cuestiones
técnicas tales como la apertura del gasto de los programas, aspectos ligados a la focalización, calidad
de las prestaciones, etc. Esta Unidad debía, entre otras tareas, recabar información sobre el desarrollo
de los programas y realizar informes trimestrales para el Gabinete Social, lo que tampoco se concretó.
Durante 1998 y parte de 1999, el Gabinete Social se reunió en el interior del país, lo cual
permitía que los ministros nacionales mantuvieran reuniones con sus pares locales. La dinámica de
estas reuniones era la misma: los ministros provinciales informaban acerca del desarrollo de sus
propios programas, sin que se avanzara en la articulación entre la oferta nacional (desde las distintas
áreas) y la oferta provincial (en caso que la hubiere). En suma, durante el gobierno de Menem el
Gabinete Social no tuvo la fuerza necesaria para llevar adelante las principales funciones que le
asignaba el Decreto de su creación, limitándose más bien a promover intercambio de información y
algún grado de coordinación operativa (cfr. Subsecretaría de Políticas Sociales, SDS, 1998:240)44.
Cuando en diciembre de 1999 asumió el nuevo gobierno, resultado de una alianza integrada por
el tradicional partido radical y el FREPASO, no mostró un interés real por el Gabinete Social. Incluso,
al derogar diversos decretos que comprometían el funcionamiento del nuevo gobierno, se estuvo a
punto de anular el citado Decreto N° 108/97.
El escaso interés prestado a esta materia por los responsables de las áreas sociales, por el Jefe de
Gabinete y por el Presidente de la Nación hicieron que el Gabinete Social no funcionara durante los
primeros meses45. Hubo que esperar casi medio año para que se efectuase la primera reunión del
Gabinete Social del nuevo gobierno. En ella, el Jefe de Gabinete, Rodolfo Terragno, anunció una
misión encomendada por el Presidente, la cual se componía de dos grandes tareas: la confección de un
Registro Único de Beneficiarios de Programas Sociales y una Propuesta de Consolidación de los
Programas Sociales46. Sin embargo, esto no fue considerado al interior de los ministerios, ni se
43
En un debate sobre la cuestión social en Argentina, Amadeo sostuvo: “en cuanto a la Política Social, sería una excelente
muestra de adultez de la clase política si consiguiéramos encontrar consenso respecto a las políticas sociales, que deben ser
pensadas como políticas de Estado, porque necesitan un largo plazo para madurar.” (La Nación, 10/11/1996).
44
Prueba de esta incapacidad fue la continuidad en la tendencia del aumento de programas focalizados: mientras que en
1996 el Estado Nacional contaba con 48 programas sociales, al año siguiente -en 1997- el total se elevó a 53; para 1998,
había un total de 55 programas sociales; y en 1999 sumaban 70. (cfr. SIEMPRO, Guías de Programas Sociales Nacionales,
en sus años respectivos.
45
Prueba de ello es que el artículo que establece la composición del Gabinete Social no fue reformulado, si bien la creación
de dos nuevos Ministerios (Desarrollo Social y Medio Ambiente e Infraestructura) lo exigían.
46
Tanto la confección del Registro Único de Beneficiarios, como la propuesta de Consolidación de los programas sociales
fue solicitada por el Presidente de la Nación, el cual se mostraba deseoso de generar una señal de preocupación por lo social
en el marco de una profunda recesión económica que se arrastraba desde 1998 y una situación social que tendía a agravarse
velozmente.
25
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presentaron proyectos alternativos47. Este gesto mostró la distancia que existía desde un inicio entre la
Jefatura de Gabinete y los Ministerios del área social, la cual tendría obvio impacto en términos de la
dinámica, agenda y capacidad resolutiva del Gabinete Social en este nuevo gobierno.
En lo que refiere a aspectos operativos, el Jefe de Gabinete, en su rol de presidente del Gabinete
Social, designó al Secretario y al Subsecretario de Coordinación Interministerial como secretarios
ejecutivos del mismo. No obstante, en la práctica, quienes efectivamente coordinaron las reuniones
fueron el Subsecretario de la Gestión Pública y el Director de Asuntos Territoriales de la Jefatura de
Gabinete. A las reuniones semanales del GS, a diferencia de lo que sucedía en la gestión anterior, no
concurrían los ministros sino los técnicos representantes de los Ministerios de Desarrollo Social48,
Trabajo, Economía, Vivienda, Interior, Salud y también de la Unidad de Modernización del Estado,
que entonces funcionaba en la órbita de la Vice-Presidencia. La ausencia de los ministros daba cuenta
de la despreocupación referida por la temática.
En estos encuentros, la agenda de discusión diseñada desde la propia JG, estuvo centrada
exclusivamente a nivel informativo en cuestiones técnicas, sin que estuviera presente el debate sobre la
definición conceptual y política respecto al curso de acción a seguir en materia social49. La dinámica
del Gabinete Social, sin la presencia de los ministros, exploró sin demasiado énfasis cuestiones tales
como la construcción del registro único de beneficiarios o los criterios de focalización vigentes en las
diferentes modalidades de intervención. No existiendo discusión sustantiva, primaba la exposición
informativa de los Secretarios y/o los técnicos que participaban de los encuentros. Con esta dinámica
como norma, tanto las reuniones del GS como las de la UNCPPS se diluyeron por el escaso interés de
los participantes, quedando suspendidas cuando Terragno abandonó el cargo de Jefe de Gabinete en
octubre del año 2000, luego de presentada la Propuesta de Consolidación de Programas Sociales50. La
deslucida trayectoria de dicha propuesta dio paso a una fuerte disputa entre los Ministerios de Trabajo y
Desarrollo Social respecto a quién asumiría la responsabilidad de llevar adelante los programas
focalizados contra la pobreza. Dicho conflicto expresaba una disputa mayor entre los sectores más
cercanos al presidente y el FREPASO, cuyo máximo líder, Carlos Alvarez, había renunciado a la
vicepresidencia en octubre de 2000, como ya referimos en las páginas anteriores. Hacia el final de la
gestión de De La Rua, dicha disputa continúo sin resolverse no pudiéndose lograr transformar el
espacio del Gabinete Social como una instancia de resolución de conflictos entre los ministerios con
incumbencia en la política social51.
47
En rigor de verdad, el proyecto de un Registro Único de Beneficiarios fue planteado en marzo de 1998 durante la gestión
de Menem. Durante la gestión de Terragno, dicho padrón fue finalmente elaborado (tipo “fotografía” y no como “proceso”)
por los técnicos del Sistema Integrado Nacional Tributario y Social (SINTyS), programa que funciona desde 1998 en la
Jefatura de Gabinete y cuyo objeto es la unificación informática de las bases de datos existentes a fin de conformar un
registro integral en materia de identificación ciudadana. Según datos de la propia Jefatura de Gabinete, este padrón permitió
ahorrar en el año 2000, 53 millones de pesos.
48
Considerando los conflictos políticos exacerbados al interior de este Ministerio, cabe señalar que la representación ante el
Gabinete Social estuvo a cargo de un funcionario que mantenía una conflictiva relación con la Ministro (ambos del
FREPASO), a la vez que el radicalismo, que manejaba la otra mitad de dicho ministerio, carecía de un representante propio
en el Gabinete Social.
49
Es evidente que una definición de este tipo no puede ser sólo materia del Gabinete Social, pero sí es claro que dicho
ámbito debería ser un promotor y/o “caja de resonancia” en la fijación de esos parámetros globales para enfrentar la
cuestión social.
50
Las mismas se reanudarían recién en diciembre del 2000, con un nuevo Jefe de Gabinete, Christian Colombo.
51
Cabe referir que el GS dejó definitivamente de funcionar a fines de Febrero del 2002, mediante el Decreto 357/2002,
firmado bajo la gestión de Eduardo Duhalde. En dicho decreto se establece su reemplazo por una nueva instancia de
coordinación, creándose de esta forma el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales en el ámbito de la
Presidencia de la Nación, el cual está presidido por la Sra. Hilda González (esposa del Presidente de la Nación) y
conformado -en forma permanente- por los Ministros de Desarrollo Social, Trabajo, Educación, Salud y Economía.
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III.2.- La creación del Ministerio de Seguridad Social (2001)
Durante los primeros meses de 2001, los cambios en el escenario político se sucedieron en
forma vertiginosa: la Ministra de Desarrollo Social, Graciela Fernández Meijide, que había estado al
frente de la cartera desde la asunción del Presidente De La Rúa, debió abandonarla en marzo de dicho
año, en medio de un creciente desprestigio ligado a su incapacidad de gestión, no contando ya siquiera
con el apoyo de su partido (el FREPASO). En su lugar asumió Marcos Makón, un economista también
frepasista quien hasta entonces se había ocupado de intentar un Plan de Modernización del Estado. Sin
embargo, a pocos días de asumir sus responsabilidades en el Ministerio, y en el contexto de una grave
crisis política gubernamental asociada a una propuesta de exacerbación del ajuste fiscal, renunció52. De
esta forma, el Ministerio de Desarrollo Social se mantuvo acéfalo hasta mayo, cuando asume un nuevo
Ministro: Juan Pablo Cafiero que, al igual que sus antecesores, también provenía del FREPASO.
En tanto las disputas políticas se reproducían sin cesar, dando una marcada imagen de
desprolijidad y falta de ideas claras respecto a cómo enfrentar la situación social, ésta se seguía
agravando. Datos de mayo de 2001 muestran para el Gran Buenos Aires un marcado aumento de la
pobreza por ingresos, tanto a nivel de hogares como de población. En el último año el porcentaje de
hogares en dicha situación había ascendido del 21,1% al 23,5%, mientras que el porcentaje de
población en pobreza por ingreso creció de 29,7 % al 32,7%. Este escenario está expresando a su vez el
deterioro de la situación laboral, y en la misma región (Gran Buenos Aires) se perdieron 50.000 puestos
de trabajo en un año, y aunque disminuyó levemente la subocupación, la misma siguió registrando
niveles muy altos. Se puede agregar, además, que en dicho lapso bajaron los ingresos laborales
promedio (SIEMPRO, 2001a).
En este escenario y ante el fracaso de la Propuesta de Consolidación de Programas Sociales
elaborada por Terragno y dejada de lado por el nuevo Jefe de Gabinete, apareció como “propuesta
social” del gobierno nacional la denominada Agencia Social. Esta idea le había sido planteada al
Presidente de forma muy general y sin precisión conceptual por el ex Vice-Presidente, Carlos Alvarez,
meses después de su renuncia53. Sin embargo, el tema no fue asumido por los Ministerios vinculados a
las áreas sociales ni por el responsable de la Jefatura de Gabinete y más bien se lo mantuvo débilmente
en la agenda como un intento de retener al FREPASO dentro del gobierno. Recién en los últimos días
de su gestión, Fernández Meijide intentó avanzar en una conceptualización muy vaga en torno a la
Agencia Social, como parte de una estrategia para evitar su alejamiento y el de sus colaboradores del
Ministerio de Desarrollo Social. Su sucesor (Makón) planteó la necesidad de unificar el gasto de los
programas sociales al tiempo de nuclearlos bajo una sola instancia, refiriendo su implementación para
2002 (ya que debía estar contemplada en el presupuesto nacional). Nada de eso se tradujo en acciones
dentro del Ministerio. Luego de los sucesos relatados y ante el alejamiento de Makón, el flamante
Ministro Juan Pablo Cafiero continuó vagamente con esta línea discursiva. Si bien el tema se
sustentaba bajo el mismo diagnóstico declamado desde comienzos de la década del noventa, (el cual
hacía referencia a la fragmentación de los programas sociales, la excesiva burocracia y la forma
clientelar de implementar los programas), poco se avanzó en esta dirección, dando cuenta de una
marcada incapacidad de aprendizaje respecto a los errores del pasado.
Como resultado de este escenario cambiante y errático diferentes propuestas, en discusión
interna y de cierto modo confidencial, fueron apareciendo como alternativas de política social. Surgidas
desde los Ministerios de Desarrollo Social (tanto bajo la gestión de Fernández Meijide como de
Cafiero) y Trabajo (bajo la conducción de Patricia Bullrich), y desde la Jefatura de Gabinete,
52
Junto con el Ministro de Desarrollo Social y Medio Ambiente, también presentaron su renuncia el Ministro del Interior y
el Ministro de Educación.
53
Se desconoce la autoría intelectual de esta propuesta, no obstante lo cual se puede afirmar que la misma carecía de
sustento conceptual, no tenía claro el qué debía hacer ni mucho menos se avanzaba en el esbozo de una estrategia que
hiciera factible su puesta en marcha.
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representaron la tensión de los distintos actores al interior del gobierno, en tanto respondieron a
intentos de estrategias de sobrevivencia de los técnicos más ligados al área social.
Por medio de documentos de trabajo y borradores, elaborados a partir de marzo de 2001, las
propuestas de Agencia Social se acumularon dentro de lo que podría denominarse “la fase de
alternativas del ciclo de las políticas públicas”. De esta manera, al diagnóstico centrado en la
fragmentación de los programas sociales y la dispersión del gasto se enfatizaron otros elementos ya
presentes en los antecedentes de la materia: desarticulación entre la instancia nacional y las
subnacionales (provinciales y municipales), deficiencias en el seguimiento y monitoreo de programas,
información insuficiente acerca de los beneficiarios actuales y potenciales de programas sociales, etc.
Sin embargo, debido a los intereses individuales de los actores en juego, ubicados dentro de la
lógica de sobrevivencia, los lineamientos de cada propuesta no tuvieron en cuenta a las restantes, más
bien se trató de discusiones internas, obstaculizando todo avance hacia una alternativa que expresara
los puntos en común de las mismas. Sin un posterior desarrollo, no obstante estas propuestas abonaron
de alguna manera, la creación del Ministerio de Seguridad Social, ocurrido a finales de octubre del
mismo año.
En efecto, por medio del Decreto 1366/0154, el Poder Ejecutivo modificó la Ley de Ministerios
al crear dos nuevas carteras: el Ministerio de Seguridad Social y el Ministerio de Turismo, Cultura y
Deporte, sumando así un total de 12 ministerios nacionales. De esta manera, el 29 de octubre, Patricia
Bullrich (Ministra de Trabajo) abandonó dicha cartera para asumir la conducción del nuevo Ministerio
de Seguridad Social. En su lugar, el radical José Dumón se constituyó en el nuevo ministro de Trabajo,
al tiempo que Daniel Sartor, político perteneciente al Radicalismo designado cinco días antes como
Ministro de Desarrollo Social ante la renuncia de Cafiero55, continuaba al frente de dicho ministerio.
El decreto que dio origen al nuevo Ministerio de Seguridad Social, justificó la creación del
mismo refiriendo discursivamente la necesidad de transformar el actual modelo de política social
focalizada, en una estrategia abarcadora de todos los sectores que se encuentran excluidos de los
alcances de la política de seguridad social, mediante la simplificación del entramado de programas y
sus gastos administrativos, mejorando la capacidad de coordinación y concentrando el gasto (Decreto
N° 1366/01, “Considerandos”). Respecto a sus competencias, en el mismo quedaba todo lo inherente a
la seguridad social, promoción y asistencia social, y la protección de la familia. Entre los puntos más
destacados que estableció el Art. 7°, el nuevo organismo debía: a) Constituir un Pacto Federal Social
con las provincias y la ciudad de Buenos Aires a fin de fijar pautas y dotar de racionalidad al gasto
social; b) Administrar la Base Unica de Beneficiarios de la seguridad social y planes sociales; c)
Promover la unificación de manera progresiva de los planes sociales; d) Entender en la armonización
con el sistema integrado de jubilaciones y pensiones con los regímenes previsionales provinciales,
municipales y de profesionales; e) Entender en la formulación y ejecución de los sistemas de
prestaciones y subsidios de desempleo; f) Entender en la elaboración, dirección y fiscalización de los
regímenes relacionados con el menor, la ancianidad y otros sectores de la comunidad que se encuentran
en estado de necesidad; g) Entender en la elaboración, dirección y fiscalización de los regímenes
relacionados con la seguridad y promoción social; h) Entender en las acciones de promoción,
protección y desarrollo de la familia; i) Entender en la elaboración, ejecución y fiscalización de
programas y regímenes integrados de seguridad social, higiene, salubridad y seguridad del trabajo,
vejez, invalidez, muerte, cargas de familia y otras contingencias de carácter social, así como en la
supervisión de los organismos correspondientes salvo en lo inherente a los de competencia del
Ministerio de Salud. De esta manera, el nuevo Ministerio de Seguridad Social implicaba, desde la letra,
54
El Decreto, con fecha del 26 de octubre, fue publicado en el Boletín Oficial el día 31/10/2001.
Juan Pablo Cafiero renuncia al cargo de Ministro de Desarrollo Social a mediados de octubre de 2001 ante el recorte de
las partidas presupuestarias destinadas a la ayuda social y sosteniendo una imagen pública centrada en un perfil crítico del
propio gobierno del que formaba parte.
55
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asumir funciones ligadas a Desarrollo Social y a Trabajo. Se presumía que la nueva estructura tendría
dos Secretarías, una de Seguridad Social y, a dicho nivel, la tan discutida Agencia Social. Mientras en
el caso de la primera quedaba claro que tendría a su cargo un nuevo y macro programa social, un
misterio rodeaba la discusión respecto a qué haría finalmente dicha Agencia.
El objetivo que Bullrich comenzó a plantear desde su asunción como Ministra de la flamante
cartera ministerial - aún sin estructura aprobada – se dirigía a ejecutar lo que ella denominaba “una
política social revolucionaria”, para lo cual se proponía la unificación de los programas sociales por
medio del manejo de la ANSES, el Ministerio de Desarrollo Social y la Secretaría de Promoción de
Empleo, organismos que “convergerían” bajo su cartera, al tiempo que manejaría un presupuesto
superior a los 20 mil millones de pesos anuales56. Al tiempo que la ministra esgrimía su discurso, las
relaciones con los ministros Dumón y Sartor se mostraban cada vez más tensas, en tanto los mismos, a
su vez, hacían público su malestar y no se mostraban muy dispuestos a colaborar en la reasignación de
funciones y fondos desde sus respectivos ministerios hacia el flamante organismo. En el caso
específico de Desarrollo Social, esta reestructuración ubicaba a su ministro en un rol desdibujado
conduciendo un ministerio que, según Bullrich, sólo contaría con un presupuesto de 80 millones de
pesos anuales destinados a las emergencias sociales, lo que devenía de ir traspasando los demás
programas sociales a la Agencia Social. El conflicto de intereses al interior del gabinete nacional,
provocado en gran parte por el complejo estilo decisorio del Presidente, se instaló una vez más, aunque
exacerbado, desde el momento de la creación del nuevo Ministerio, en tanto las atribuciones del mismo
aún no estaban claramente delineadas y diferenciadas de las demás carteras.
Con este escenario como marco, el propio Presidente de la Nación, anunció durante los
primeros días de noviembre el lanzamiento del nuevo plan social por medio de la implementación del
Sistema Integrado de Protección a la Familia (SIPROF), el cual, según el Decreto de Necesidad y
Urgencia que dio cuenta de su creación, refería al interés por concentrar la asistencia a la familia en
aquellos componentes que se evidenciaban esenciales, como así también, ampliar la cobertura a todos
los grupos familiares, más allá de que estos tuvieran o no una relación formal de trabajo (Decreto N°
1382/01, Considerando)57.
Los destinatarios del SIPROF serían, según el mismo decreto, los sectores de menores ingresos,
estableciendo prestaciones por niño; por niño con discapacidad; por maternidad; por educación EGB3,
polimodal o media; por escolaridad; prestación básica para la tercera edad, y por cónyuge de
beneficiario del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (Art. 2°). De esta forma, se derogaba el
régimen de asignaciones familiares establecido por ley, que sólo beneficiaba a los trabajadores
formales. Para la ejecución del SIPROF, el Ministerio de Seguridad Social contaría con la ya citada
Secretaría de Seguridad Social, constituyéndose ésta como autoridad de aplicación del sistema (Art.
23), al tiempo que la ANSES se encargaría de la gestión y otorgamiento de las prestaciones (Art. 22),
que se pagarían a través del sistema bancario por medio de una tarjeta de débito58. Los recursos
56
Este presupuesto anual se eleva a esa cifra debido a que la Anses (Administración Nacional de Seguridad Social) controla
aproximadamente 17.000 millones de pesos anuales de jubilaciones y pensiones, y 1700 millones de asignaciones
familiares. Sumado a esto, estarían los recursos de las pensiones no contributivas (800 millones), que administra Desarrollo
Social y aquellos provenientes de programas sociales de los demás ministerios (500 millones aproximadamente).
57
Cabe destacar que dicho decreto debió ser corregido días más tarde por medio de uno nuevo (Decreto 1407/01, publicado
en el Boletín Oficial el 5/11/01). Dichas correcciones no son sustanciales al contenido, sino, más bien, ordenan la
desprolijidad y premura de la escritura del anterior.
58
Los puntos centrales que establece el Decreto N° 1382/01 para el SIPROF, son los siguientes: 1) Asignaciones
Familiares: salario familiar mensual de $30.- por niño hasta 14 años de edad, en aquellos grupos familiares con ingresos
inferiores a $1.000.-; 2) Discapacidad: prestación mensual de $30.- por niño discapacitado de hasta 18 años de edad, en
aquellos grupos familiares con ingresos totales menores a $2.000; 3)Maternidad: pago durante el período de licencia, de una
suma igual a la remuneración que la trabajadora hubiera debido percibir en su empleo, contando con una antigüedad de tres
meses en el mismo; 4) Educación EGB3, Polimodal o Media: prestación anual de $400.- a alumnos mayores de 13 años y
menores de 18 años, pertenecientes a grupos familiares con ingresos totales menores de $1.000.-; 5) Escolaridad: provisión
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
necesarios para financiar al SIPROF provendrían fundamentalmente del derogado sistema de
asignaciones familiares y de la reasignación de las partidas por la concentración o reformulación de los
programas sociales (Art. 12), siendo la Jefatura de Gabinete la encargada de determinar los planes
sociales que deben suprimirse. Se preveía, de esta forma, para el año entrante, que la implementación
del mismo implicaría un costo de 2.600 millones, pero lo más importante para un gobierno con
urgencias fiscales, estaba asociado a que no implicaba recursos económicos extras sino que generaba
ahorros al fisco. Este dato fue suficiente para que el poderoso Ministro de Economía, Domingo
Cavallo, apoyara abiertamente este plan.
No obstante, días más tarde, reflejando la puja de intereses que continuaba en el interior del
gobierno, el Poder Ejecutivo redactó un nuevo decreto que modificó a su antecesor, al reducir las
competencias del Ministerio de Seguridad Social (se trata del Decreto N° 1454/01)59, restándole
funciones que se ligaban directamente con Desarrollo Social y Trabajo, aunque ratificó el SIPROF. A
partir del mismo se indicaba que el Ministerio de Seguridad Social se encargaría de todo lo inherente a
la “seguridad social” y a la “protección de la familia”, quitándose lo referido a “promoción y asistencia
social” enunciada en el decreto anterior. De esta manera, al tiempo que eliminaba todos aquellos puntos
que referían a la promoción y protección social, como así también a los regímenes relacionados con el
menor, los atribuyó a las funciones del Ministerio de Desarrollo Social. Lo mismo sucedía en lo
referido a la seguridad del trabajo, que fue inscripta dentro de las competencias del Ministerio de
Trabajo.
Sin embargo, más allá de los decretos y sus posteriores correcciones, la tensión entre los
ministros lejos estuvo de disminuir y, finalmente el 13 de noviembre, Bullrich presentó la renuncia a su
cargo de Ministra, justificando la misma en su disconformidad con la decisión del Poder Ejecutivo de
mantener “dos estructuras paralelas”, (los ministerios de Seguridad Social y Desarrollo Social). Se
trataba de una reacción asociada públicamente a la decisión presidencial de no aceptar el traspaso hacia
la nueva estructura de los fondos de los programas sociales del Ministerio de Desarrollo Social, por los
que la Ministro había insistido durante su corta trayectoria como ministra de la nueva estructura.
Su lugar en el Ministerio de Seguridad Social no fue ocupado en las semanas subsiguientes en
las cuales el gobierno se embarcó en duras negociaciones en el terreno de la coparticipación fiscal con
las provincias y con los acreedores por la reestructuración de la deuda externa, siendo Dumón
designado como ministro interino de un ministerio que nunca llegó a funcionar más allá de su decreto
de creación. En cuanto al SIPROF, diez días más tarde de la renuncia de Bullrich, el mismo fue
paralizado con la vaga promesa de que se buscaría la aprobación parlamentaria (lo cual parecía
imposible dada la correlación de fuerzas), regresando al anterior sistema de asignaciones familiares; las
disputas entre los actores relevantes del Estado nacional, las dificultades legales que podría implicar su
ejecución por decreto y no por aprobación del Congreso, sumado a la presión sindical por evitar
deterioros en los salarios de los trabajadores formales, colaboraron en la decisión de truncar otro nuevo
intento del gobierno. El Decreto N° 1604/01, publicado el 6 de diciembre de 2001, restituyó las
asignaciones familiares derogadas al momento de crearse el SIPROF “hasta tanto éste su pusiera en
marcha”. Los sucesos posteriores en la historia del país hicieron que esta propuesta se retirara junto con
el gobierno de De La Rua, a finales de diciembre de 2001.
de útiles escolares y libros, a alumnos menores de 18 años de edad pertenecientes a grupos familiares con ingresos totales
menores a $500.-; 6) Tercera Edad: prestación mensual de $100.- a personas mayores de 75 años que no cuenten con
jubilación o pensión, como así tampoco ingresos; 7) Cónyuge de Beneficiario al sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones: pago mensual de $15.- a los beneficiarios del SIJP que perciban un haber inferior a $1.500.59
El Decreto, con fecha del 8 de noviembre, es publicado en el Boletín Oficial en 12/11/01.
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REFLEXIONES FINALES EN CLAVE SECTORIAL
Cabe concluir con algunas notas globales sobre lo sucedido en los dos planos de reformas aquí
analizados, quedando pendiente una síntesis crítica sobre la dinámica general del proceso de
transformación acontecido en Argentina en los últimos años.
Observemos primero lo sucedido en la administración pública. Tras el conjunto de cambios
promovidos en el aparato burocrático, sobresalen una serie de rasgos que permanecen aún cuando se
suponía que dichas reformas estaban destinadas a su eliminación: la estructura orgánica-funcional sigue
teniendo en gran tamaño a la vez que los procedimientos instrumentados no ha aumentado
considerablemente su eficiencia y sus niveles de responsabilización; el personal permanente aumenta
su desmotivación a la vez que observa con temor la posibilidad de una mayor precariedad laboral; la
ciudadanía sigue desconfiando de la administración pública, a la cual culpabiliza de gran parte de los
males que le aquejan. En suma, es necesario preguntar: ¿para qué han servido las reformas en el
aparato estatal introducidas en los últimos años? ¿qué las explica? Como abordaje a estos interrogantes,
cabe extraer una serie de conclusiones preliminares asociado a la forma en que se desarrollaron los
sucesivos intentos de reforma administrativa en la Argentina reciente:
Hasta los años ochenta, los programas de reforma administrativa propuestos se dieron en el
marco de gobiernos que, más allá de lo discursivo, no pretendían redefinir los alcances del Estado y sus
vinculaciones con los actores socioeconómicos e internacionales. En tal sentido, las transformaciones
en las estructuras administrativas hasta el gobierno de Menem sólo fueron marginales e insustentables.
Tomando en cuenta los distintos modelos de reforma administrativa esbozados por Ross
Schneider, es evidente que en el caso argentino, motorizado principalmente desde el Ministerio de
Economía y apoyado por una coalición de poderosos actores con intereses e ideologías convergentes,
primó el modelo gerencial aún cuando en el diagnóstico sobre los problemas del aparato estatal se
observasen también rasgos de otros esquemas reformistas. La primacía del mencionado modelo de
gerenciamiento en “clave privada” abonó un recetario cuya aplicación intentó ser uniforme sin
ponderar la heterogeneidad funcional del aparato estatal (lo cual dificulta la puesta en marcha en todos
los ámbitos de los contratos de gestión); las diferencias de capacidades previas para asumir nuevas
técnicas de gestión (el caso más notorio lo representa la descentralización de servicios sociales hacia
las provincias); o las implicancias negativas que podrían tener para medidas para la construcción de
fortalezas a largo plazo (tal el caso de una política indiscriminada de flexibilización de las relaciones
laborales, que se asoció también a los retiros voluntarios).
Los avances más sistemáticos que se dieron en la instalación del modelo gerencial de reforma
administrativa están asociados a la primera etapa del gobierno de Menem, cuando dichos cambios
lograron sumarse a la ola de reformas estructurales puesta en marcha a partir de 1989, en medio de una
gravísima crisis fiscal y política. No obstante, siempre quedó en evidencia que aún cuando hubiera
sintonía fina entre los actores de la reforma administrativa y los promotores de las reformas promercado, los primeros tenían escasos recursos para obligar a avanzar en ciertas acciones, quedando por
lo general sujetos a las prioridades de los políticos, grupos económicos u organismos internacionales de
crédito concentrados en el cambio estructural y no interesados en el estricto control de los cambios
administrativos.
De la mayor parte de los intentos transformadores, destaca como rasgo dominante la falta de
sustentabilidad de las estrategias y medidas propuestas, asociada a la falta de interés por parte de los
principales actores. Esto explica, en parte, la lógica de retracción-expansión del tamaño (y costo) del
aparato burocrático, toda vez que mientras los políticos reforzaban su incentivo a gastar más y reforzar
sus intereses de corto plazo60, los otros actores de la coalición dominante “dejaban hacer” hasta que se
60
Spiller y Tommasi (1999) avanzan en interpretar la dinámica y el desempeño de la Administración Pública en la
Argentina, asociando los problemas de la efectividad y profesionalismo de la Administración Pública a la inestabilidad
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
desatase una nueva crisis fiscal, momento donde se volvía a insistir con más recortes en el aparato
estatal.
Tomando en cuenta los criterios oportunamente presentados para ponderar el desempeño de las
instituciones públicas, desde cierta perspectiva puede afirmarse que la experiencia reciente en términos
de reformas administrativas está muy lejos de la mejor calificación. En términos generales, los intentos
de cambios en el aparato estatal y sus recursos humanos han sido, si se los evalúa respecto al grado de
cumplimiento de sus objetivos explícitos, ineficientes, poco ágiles, de baja calidad, incoherentes,
escasamente pertinentes y con muy baja capacidad de innovación. Otra podría ser la mirada si se
diferencia entre los objetivos explícitos y otros de carácter menos virtuoso: ¿acaso se necesitaba
debilitar al aparato estatal y sus mecanismos de intervención para poder plasmar el tipo de
transformación estructural que se llevó a cabo? Si este interrogante tiene alguna validez, debiese
ponderarse de otra forma el éxito o el fracaso de las reformas.
Destaca de forma muy notoria la ausencia de una coalición progresista capaz de fortalecer la
capacidad de gestión pública para articular y plasmar una perspectiva innovativa que conciba a las
reformas administrativas como procesos integrales que ayuden a potenciar un carácter progresista de
las intervenciones estatales, lo cual implicaría entender a los recursos humanos del sector público como
un sector fundamental a revitalizar y jerarquizar y no como variable de ajuste fiscal. Aún cuando el
gobierno de la Alianza encabezada por De la Rua se planteó discursivamente ocupar ese lugar de
reformista-progresista en materia administrativa, en la práctica y durante casi los dos primeros años de
gestión no lo ha hecho.
En suma, mientras la dinámica de la nueva matriz política argentina muestre una exacerbación
de los rasgos excluyentes y mantenga la actual correlación de fuerzas entre los grupos y sectores, la
estructuración del problema de la administración pública argentina habrá de cristalizarse en
espasmódicas reformas cortoplacistas y bajo la impronta de la necesidad fiscal. En ese marco y de no
cambiar sustancialmente las reglas de juego vigentes, los potenciales actores progresistas interesados
en plantear y llevar adelante un enfoque diferente seguirán perdiendo la pulseada, limitados como están
para dar una batalla que se choca una y otra vez con los incentivos particularistas de los principales
actores políticos, socioeconómicos y de la escena internacional. En ese contexto es pertinente
plantearse la pregunta normativa acerca de cuáles son los criterios que debiesen primar a la hora de
realizar una transformación diferente del aparato burocrático del Estado. Pero a esa pregunta valórica le
debería seguir, sin más, el debate sobre las tácticas y las estrategias que se requieren para cambiar el
signo de los hechos.
Veamos ahora lo acontecido en la política social y sus propuestas de reforma organizacional e
institucional. Como hemos observado, todo sistema de protección social expresa un cierto tipo de
relación histórica entre sistema político y estructura socioeconómica, la cual se da en el marco de una
matriz conformada en un contexto internacional determinado. Las restricciones que devienen de ese
escenario general se traducen entonces en ciertas reglas de juego formales e informales (leáse cierta
institucionalidad) y en cierto mapa de actores (con sus recursos, intereses e ideologías específicos),
razón por la cual las palabras y/o expresiones de deseos de ciertos individuos o grupos no implica
necesariamente su materialización en materia de gestión pública.
Dicho esto, es posible interpretar la errática y deslucida trayectoria de los intentos de reformar
la política social en la Argentina. La hipótesis presentada en un inicio reaparece ahora con fuerza para
recordar que la institucionalidad que ha estructurado la política social de este país a lo largo del último
política que caracterizó al país en gran parte del siglo XX. La alta tasa de rotación de los presidentes y ministros conduce a
que el Poder Ejecutivo tenga una baja capacidad para controlar al aparato burocrático y a quienes lo administran, lo cual se
asocia críticamente a la incapacidad de la Legislatura para controlar ella misma al funcionariado. Esto conduce a otro
problema hoy vigente, el relacionado con la proliferación de reglas y procedimientos, que motivado por el interés del
Ejecutivo de ejercer efectivamente el control, termina abriendo la Administración Pública a conductas oportunistas de los
principales actores involucrados (políticos, burócratas y actores socioeconómicos).
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
cuarto de siglo expresa una excluyente correlación de fuerzas políticas y socioeconómicas, dando lugar
a un acotamiento del concepto “política social” al de “política frente a la pobreza”, al mismo tiempo
que se exacerban los mecanismos de puja redistributiva, ya no sólo entre actores sociales, sino al
interior del propio Estado.
Las recurrentes crisis políticas, fiscales y sociales a las que se ha visto sometida la Argentina en
tiempos recientes repercuten negativamente en la posibilidad de sumar los esfuerzos del aparato
público-estatal para fijar, en materia de políticas sociales, diferentes prioridades a las que se han
cristalizado en el tránsito hacia una nueva matriz que tiene claros ganadores y perdedores. Los actores
con capacidad de veto (en particular el sector financiero y los organismos internacionales de crédito)
han ejercido la fuerza suficiente como para limitar los esfuerzos en materia social al siempre loable
pero acotado objetivo de la eficiencia. La volatilidad del juego político ha hecho de lo social una
moneda de intercambio fácil en pos de acuerdos, por lo general coyunturales, en otras arenas, al mismo
tiempo que los responsables estatales del manejo de la economía imponen sus criterios en la disputa
intraestatal. La poca importancia de la acción social del Estado torna frágil y sin incentivos a las
instancias técnico-administrativas responsables del diseño y la ejecución de las políticas. La
concepción ideológica predominante, de marcado acento individualista, se asocia al mismo tiempo a la
ruptura de históricas alianzas entre los grupos medios, los trabajadores organizados y los grupos
empobrecidos.
La suma de estos factores, que se ligan entre sí potenciando sus efectos negativos en lo que se
refiere al objetivo de construir una Autoridad Social, en tanto reforma necesaria en el ámbito de las
políticas sociales, invita a imaginar que el camino recorrido en esta materia en la Argentina no debiese
repetirse como hasta ahora, no obstante lo cual deja enseñanzas claras:
a)
No hay recetas técnicas aisladas de la disputa de intereses y valores procesada políticamente.
La racionalidad instrumental para obtener eficiencia se golpea una y otra vez con dinámicas
institucionalmente condicionadas que dificultan llegar a cumplir objetivos como la coordinación
de esfuerzos o la fijación de prioridades para asignar recursos. Es entonces sobre esos niveles de
conflicto donde debe intentar operarse, cambiando reglas y costos de transacción políticos,
redistribuyendo recursos entre los actores y fomentando la posibilidad de nuevos equilibrios
intertemporales.
b)
Antes de avanzar en la construcción de una Autoridad Social que equipare la fuerza del área
económica, se requiere resolver problemas al interior del campo específico de la política
social. El sistema de protección social argentino muestra complejidades variadas y profundas
tanto a nivel sectorial como jurisdiccional, y es por ese motivo que la estrategia debiese
encaminarse primero a resolver los conflictos en ese doble plano, y aún cuando el esfuerzo se
concentre en las políticas frente a la pobreza, será muy importante entender la
muldimensionalidad de ésta. Será recién entonces cuando se pueda discutir con fundamento la
redefinición de roles y espacios de poder con aquellos actores del ámbito económico (sean
internos o externos al Estado).
c)
Se requieren aunar capacidades técnicas con capacidades políticas. Algunos esfuerzos
importantes realizados en los últimos años para dotar de mayor calidad técnica a las instancias
decisorias de política social no han prosperado, en parte por la ausencia y/o debilidad de líderes
políticos dispuestos a nutrirse de información y conocimiento para emprender disputas a favor
de una mejor institucionalidad social. Asimismo, la debilidad de la gran mayoría de los
(potenciales) beneficiarios de la política social, sea a nivel de servicios educativos o sanitarios,
sea a nivel del sistema previsional, sea a nivel de los programas focalizados, deriva en debilidad
política para el conjunto del ámbito social. Por ende, no se consigue poder sólo con la
utilización de la técnica, ni se mejora la expertise sólo con voluntad política.
d)
Las restricciones existen pero no están dadas de una vez y para siempre. La historia aquí
narrada sobre los intentos de construcción de una Autoridad Social llaman la atención sobre el
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
peso de variables políticas, económicas, institucionales, administrativas y culturales. Pero la
potencial existencia y/o emergencia de “ventanas de oportunidad” no debiese ser descartada por
aquellos actores que, aún débiles, pugnan por cambiar la institucionalidad social hacia un
sistema más incluyente. Se requieren, en suma, coaliciones políticas y socioeconómicas
habilitadas para aunar esfuerzos en el largo plazo, más allá de conflictos coyunturales.
Liderazgo y sentido de la oportunidad resultan otros elementos indispensables en esta empresa.
Las palabras finales están destinadas a reconocer que la Argentina contemporánea tiene
múltiples problemas que resolver. De ellos, el mejorar su entramado organizacional e institucional es
quizás uno de los más relevantes y es entonces, por ende, que también resulta una problemática donde
los intereses pro-statu-quo se expresan con nitidez. No es momento de pura ingeniería tecnocrática, no
es momento de propuestas utópicas imposibles de pasar cualquier prueba de factibilidad. Es, más bien,
momento de aprender de la experiencia como único camino posible para mejorar los niveles de
capacidad de gestión pública.
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RESEÑA BIOGRAFICA DE FABIAN REPETTO
FECHA DE NACIMIENTO: 27 de noviembre de 1964
DOMICILIO: 119 D st SE Washington DC, Estados Unidos
TELEFONO: (202) 623-1094
E-MAIL: [email protected]
PROFESION: Consultor del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social
FORMACION: Licenciado en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires); Magister Scientearum
en Administración Pública (Universidad de Buenos Aires); Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos
(FLACSO México); y Doctor en Ciencias Sociales –con orientación en Ciencia Política- (FLACSO
México).
CAMPOS DE ESPECIALIZACION: Política Social; Administración y Política Pública; Política
Latinoamericana.
EXPERIENCIA LABORAL: Actualmente, Consultor del Instituto Interamericano para el Desarrollo
Social. Ha sido Profesor e Investigador de la Universidad de San Andrés; Secretario Académico de la
Maestría en Administración y Políticas Públicas de la misma universidad; Investigador del Centro de
Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI), donde actúa como Coordinador del Foro de Política
Social; Ex Sub-Coordinador del Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales
(Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente); Director de SOCIALIS. Revista Latinoamericana de
Política Social; Consultor en Políticas Públicas: ha desarrollado tareas de consultoría para organismos
internacionales, como el BID, la CEPAL, UNICEF y UNESCO.
Ejerció docencia de posgrado en sus campos de especialización en importantes universidades de
Argentina y Uruguay, como la Universidad de San Andrés, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (Sede Argentina), Universidad de Buenos Aires, Instituto Torcuato Di Tella, Universidad
Nacional de Córdoba, Universidad ORT (Uruguay).
PUBLICACIONES: Ha publicado más de veinte artículos en revistas especializadas y libros
colectivos de Argentina, Colombia, España, México y Venezuela. Es autor del libro Desarrollo social y
gestión pública: las trayectorias de Argentina y Chile en los noventa.
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