IMPLEMENTACIÓN DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN

IMPLEMENTACIÓN DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS, CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Y
EN MATERIA DE AMPARO1.
Patricio González-Loyola Pérez2.
I. Planteamiento del problema.
En el Diario Oficial de la Federación de los días 6 y 10 de junio de 2011,
respectivamente, se publicaron las reformas constitucionales al juicio de amparo y
en materia de derechos humanos. En ellas se recogen años de experiencia
jurídica para la protección de los derechos fundamentales y de lucha por el
reconocimiento y respeto de éstos por el Estado Mexicano, lo que permite
considerar que se consolida un vigoroso avance en esta materia, que en diversos
1
Tema k) del apartado 4 del punto Cuarto del “ACUERDO DE LAS COMISIONES UNIDAS DE JUSTICIA Y
ESTUDIOS LEGISLATIVOS DEL SENADO DE LA REPÚBLICA POR EL QUE SE ESTABLECE EL
PROCEDIMIENTO PARA LA COMPARECENCIA Y DICTAMINACIÓN DE LOS ASPIRANTES PARA LA
ELECCIÓN DE CONSEJERO DE LA JUDICATURA FEDERAL.”
2
Magistrado de Circuito.
1 aspectos se había rezagado en relación al entorno de naciones de esta región del
planeta.
Una parte de esos cambios tiene como propósito la actualización
terminológica, y otras miran a los contenidos y a los procedimientos, de manera
que hablamos de cambios que recogen los frutos de una incansable labor
desplegada por defensores y activistas de los derechos humanos, que ha tenido
un fuerte impulso tanto en el entorno nacional, como en el internacional, siendo en
este último donde se han concretado importantes logros que se traducen en que
los estados acepten incorporar a sus respectivos sistemas jurídicos los
documentos normativos derivados de los instrumentos internacionales en materia
de derechos humanos.
Estos importantes ajustes en nuestra Constitución Federal, en los que el
Senado de la República ha jugado un destacado papel de análisis e impulso,
establecen las nuevas reglas que tienen como objeto dotar al sistema jurídico
mexicano de los elementos necesarios para garantizar la máxima protección a los
derechos humanos, y cumplir las obligaciones derivadas de las sentencias
emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Lo anterior plantea algunos problemas de cuya solución depende el éxito
de las reformas.
En efecto, se advierte que en la segunda mitad del siglo pasado fue prolija
la cantidad de instrumentos jurídicos de carácter internacional suscritos por el
Estado Mexicano en materia de derechos humanos3.
3
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), Convención Americana
sobre Derechos Humanos (1969), Declaración de Cartagena sobre Refugiados (1984), Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1985), Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
"Protocolo de San Salvador" (1988), Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos Relativo a la Abolición de la Pena de Muerte (1990), Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas (1994), Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia Contra las Mujer (1994), Convención Interamericana para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (1999), Proyecto de
Declaración Americana sobre los Derechos de las Poblaciones Indígenas (1997) y Los Derechos
Humanos y el Medio Ambiente
2 La incorporación de estas reglas sobre derechos humanos de fuente
internacional se ha producido en numerosas ocasiones sin que se hayan
efectuado los trabajos de adecuación de la legislación interna (local o federal) que
resulta afectada por los nuevos derroteros consignados en esos instrumentos.
Nuestro país ha participado activamente en la elaboración de nuevas
reglas en materia de derechos humanos, pero fuera de las áreas vinculadas con
esa producción solo pequeños grupos especializados relacionados con estos
temas han registrado los cambios; no la sociedad, sus academias, sus
organizaciones profesionales, sus legislaturas ni sus tribunales. Aparentemente, el
resultado ha sido un inexplicable desconocimiento generalizado de esos
contenidos.
Quizás, y más grave aún, enfrentamos una situación que resulta
injustificada e inadmisible: como sociedad y como nación no nos hemos ocupado
de manera generalizada de informarnos sobre los ordenamientos de carácter
internacional en los que nuestro país se ha comprometido, que consignan nuevas
reglas en temas de la mayor relevancia. No hemos sido consecuentes con el
deber de recoger esos cambios ni de incorporarlos a nuestra vida cotidiana.
En los aludidos instrumentos internacionales el Estado Mexicano se ha
comprometido a atender las exigencias sociales en aras de la democracia que
postula la Constitución y, por tanto, a buscar la transformación en áreas tan
sensibles como la educación, la salud, la alimentación, el desarrollo laboral,
comercial, científico, económico y cultural, lo cual pasa por fases de divulgación,
implementación y seguimiento; por su instrumentación jurídica y por la aplicación
de esas reglas como parte del orden social, y es evidente que no hemos cultivado
su conocimiento y menos aún, su cumplimiento.
Se aprecia algo similar a lo que ocurrió a nivel general con las
Constituciones de los Estados en los inicios del siglo precedente. Se les
consideraba como documentos que expresaban un ideario político y un listado de
buenos deseos, pero no una fuente de derecho con prescripciones que debían ser
puntualmente cumplidas. Esa realidad cambió. Quedó superada esa visión y ahora
se parte de la base de que las normas constitucionales son mandatos con plena
eficacia jurídica, aun cuando no consignen reglas concretas sino principios, que en
su caso habrán de observarse en la medida más alta posible4.
4
G. ZAGREBELSKY, El Derecho Dúctil: Ley, Derecho, Justicia, Editorial Trotta, 5ta. Edición. 3 Con los derechos humanos encontramos una situación coincidente.
Dejaron de percibirse como buenos deseos. Ahora es preciso trabajar por su
concreción y los operadores jurídicos están obligados a velar porque la
interpretación y aplicación de las normas sobre derechos humanos tengan un
adecuado nivel de justiciabilidad.
Por otra parte, cabe señalar que en nuestro sistema jurídico se ha
recogido una poco loable tradición de apego a la literalidad de las disposiciones
jurídicas que se sitúa en las proximidades de un formalismo a ultranza, que rinde
culto a los textos, y se ha forzado el principio de legalidad para sujetarlo a una
visión restrictiva de la ley, pasando por alto que debe emplearse como base para
construir normas jurídicas aplicables en el caso concreto y que su interpretación
permita alcanzar los objetivos que subyacen en aquélla.
De ahí que resulte esencial establecer en qué situación se encuentran las
leyes y los reglamentos internos relacionados con la regulación de derechos
humanos cuando sean discordantes con lo previsto en los tratados internacionales
de la materia o en la propia Constitución.
II. La reforma constitucional en materia de derechos humanos.
Esta reforma, que recoge casi media centena de propuestas e iniciativas
de legisladores y de organizaciones de la sociedad civil, incorporara en la
Constitución Política Mexicana la terminología de los derechos humanos,
superando la noción tradicional de garantías individuales, de modo que este
cambio se aprecia desde su capitulado.
Sin embargo, el cambio no se limita a un ajuste nominal, sino que
comprende una relevante determinación de la naturaleza de esos derechos, al
establecer en el artículo 1° constitucional que éstos se reconocen por el Estado;
no se otorgan ni se establecen, se reconocen y se asume, con base en la doctrina
del derecho internacional de los derechos humanos, como sustrato de los mismos
la dignidad de la persona, lo cual, además, da pauta para armonizar el sistema
jurídico de nuestro país con los estándares internacionales para su regulación.
Se consigna también una importante diferenciación entre los derechos
humanos y sus garantías, lo cual evita la confusión entre los aspectos sustantivos
y los instrumentales, y facilita el avance en el mejoramiento de los mecanismos de
tutela y respeto de los derechos fundamentales.
4 Sin lugar a duda uno de los aspectos de mayor trascendencia es la
expresión de los principios rectores de los derechos humanos y la consignación
del deber general de todas las autoridades de respetarlos, promoverlos,
protegerlos y garantizarlos, además de explicitar que constituyen la base del
ejercicio de las funciones del Estado y que las políticas públicas deben atenderlos
cumplidamente.
Finalmente, es de destacarse que la reforma constitucional en materia de
derechos humanos no tendría el mismo impacto si no se hubiese incorporado en
ella el párrafo segundo del mencionado artículo 1°, conforme al cual “Las normas
relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta
Constitución y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo
tiempo a las personas la protección más amplia”.
Esta prescripción normativa incorpora en nuestro sistema jurídico (o si se
quiere, consolida) un criterio hermenéutico específico, una metodología que
modifica la forma en que ha venido aplicándose el derecho en nuestro país, en
razón de que obliga a los operadores jurídicos (jueces, autoridades
administrativas, postulantes) a respetar la Constitución y las normas derivadas de
los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, al aplicar
cualquier disposición jurídica.
Se presenta al respecto un problema de jerarquía entre la Constitución y
los instrumentos internacionales, que resulta solo aparente si se tiene en cuenta
que es obligada la interpretación sistemática conforme a esos parámetros, y que el
artículo 1° da la pauta para considerar que en nuestro sistema jurídico las normas
derivadas de la referida fuente internacional de derecho constituyen el nivel básico
de los derechos humanos, por lo cual, al no existir en él una norma constitucional
que condicione la incorporación de los tratados al ordenamiento jurídico del país,
debe considerarse que ésta surte efectos inmediatos
III. La reforma constitucional al juicio de amparo.
Consistente con el propósito de consolidar en nuestro marco normativo la
vigencia de los derechos humanos, se trabajó en paralelo a la mencionada
reforma constitucional otra, enfocada en fortalecer el juicio de amparo, que
constituye –según la opinión doctrinal generalizada- el principal instrumento de
defensa de los derechos fundamentales de los gobernados.
5 En dicha reforma se expresaron como objetivos centrales, por una parte,
la reducción de las cargas de trabajo de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, que es el órgano que en última instancia toma las decisiones en amparo
sobre la constitucionalidad de las normas generales y la interpretación final de los
textos constitucionales, y por la otra, el mejoramiento del juicio de amparo, para
reducir su tecnicismo y su formalismo, a fin de que los gobernados cuenten con un
mejor instrumento para la defensa de sus derechos humanos.
En el primer aspecto, sobresale la directriz de que se constituyan los
Plenos de Circuito, como órganos que asumirán la tarea desplegada por la
Suprema Corte de Justicia de determinar en cada circunscripción territorial la tesis
prevalente cuando dos tribunales de la misma establezcan posturas antagónicas,
lo cual aligera la carga de ésta y deja en manos de juzgadores que conocen la
legislación local la definición de su interpretación.
En cuanto al segundo objetivo, cabe señalar que son varios los puntos a
través de los cuales se pretende lograr un mejor desenvolvimiento de los
procedimientos de amparo, a saber:
1. Se extendió la procedencia del amparo, para permitir su empleo por
quienes aduzcan intereses legítimos individuales o colectivos.
2. Se atemperó el principio de relatividad de las sentencias de amparo al
incorporar la figura de la declaratoria general de inconstitucionalidad de
las normas generales que lleguen a impugnarse en amparo,
favoreciendo la posibilidad de que oportunamente el legislador evite
que se arribe a esa calificación mediante la modificación de su
contenido o su derogación.
3. Se prevé la sustanciación y decisión prioritaria de los procedimientos
constitucionales para la impugnación de normas generales, cuando el
Congreso o el titular del Poder Ejecutivo justifiquen su urgencia,
atendiendo razones de interés social o de orden público.
4. Incorpora el denominado amparo adhesivo, que favorece el análisis de
las violaciones procesales de todos los interesados en el juicio para
evitar la demora en la solución final de éste por el hecho de que las
irregularidades no afecten a quien inicialmente promovió el amparo
directo.
5. Se modificaron las reglas sobre la producción de jurisprudencia por
reiteración de criterios, que ahora se conforma con tres ejecutorias con
las características habituales.
6 6. Se puntualizó la procedencia del amparo contra normas generales, que
antes se particularizaba con las expresiones de leyes, reglamentos,
tratados, etc., y contra actos omisivos de autoridad que violen los
derechos humanos reconocidos y las garantías previstas para su
protección.
7. Se reiteró la figura jurídica de la supleción de la queja deficiente, que
cobra especial importancia para la tutela de los derechos
fundamentales.
8. Se precisó la necesidad de examinar la apariencia de buen derecho al
decidir sobre la suspensión de los actos reclamados, y se hizo énfasis
en la ponderación de los niveles de afectación del interés colectivo en
cada caso.
9. Se abolió la regla conforme a la cual la falta de cumplimiento de la
sentencia en un lapso de 300 días sin el impulso del quejoso generaba
la caducidad, y se emitieron lineamientos que tienden a lograr con
mayor eficacia el acatamiento de las ejecutorias de amparo, o a
alcanzar su cumplimiento sustituto, cuando sea procedente.
Es de destacarse que con los anteriores ajustes se producen avances
significativos en la regulación de este mecanismo de defensa de los derechos
fundamentales, entre los cuales sobresale la permisión de utilizarlo cuando se
aduzca interés legítimo, por corresponder a éste el planteamiento de los
enjuiciamientos relacionados con los derechos humanos de carácter social,
económico o cultural, y respecto de los cuales, al no tratarse de derechos
subjetivos, no se había estimado procedente el amparo. Esta nueva regla hace
posible que los derechos de carácter prestacional puedan concretarse en favor de
sujetos específicos.
IV. El cambio de modelo en la aplicación del derecho.
Las modificaciones que se introducen en el sistema jurídico mexicano
como producto de las mencionadas reformas constitucionales generan un cúmulo
de efectos de gran complejidad.
Uno de los aspectos primordiales de estas consecuencias se relaciona
con la jerarquía que tienen en nuestro ordenamiento jurídico las reglas derivadas
de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, porque eso habrá
de definir su empleo, su prevalencia, su interpretación y su aplicación.
7 El párrafo segundo del artículo 1° constitucional establece una categoría
específica para las disposiciones normativas sobre derechos humanos, lo cual da
lugar a que - con independencia de la fuente de derecho de la cual emane una
regla interna- su interpretación, y consiguientemente su aplicación, se realizarán
conforme a la Constitución y a los tratados internacionales de la materia.
Una de las consecuencias de esa recategorización consiste en que, de la
misma forma en que ocurre cuando se modifica un precepto constitucional, las
leyes relacionadas con esa modificación deben ser reformadas para adecuarse a
la nueva disposición constitucional. Sin embargo, es patente que no se ha
realizado aún una labor sistemática por los legisladores federales y locales para
ajustar las leyes del país a los tratados internacionales de la materia.
No obstante lo anterior, el hecho de que los cambios no se hayan
cristalizado en el resto de los ordenamientos jurídicos de nuestra nación no es
obstáculo para que las autoridades, tanto judiciales como administrativas, cumplan
con la obligación de interpretarlos conforme a la Ley Fundamental y los tratados
sobre derechos humanos. Este es el sustento de la doctrina sobre el control de
convencionalidad referido en las sentencias de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos5.
Tradicionalmente la aplicación de las leyes por las autoridades se ha
realizado siguiendo en todo lo posible su literalidad. Se ha estimado ideal el apego
máximo a ésta, a pesar de que frecuentemente enfrenta dificultades propias tanto
del lenguaje (como la ambivalencia y la vaguedad de los vocablos), la limitada
capacidad de previsión humana (que le impide contemplar todos los supuestos
que sería necesario regular), y la cambiante realidad (que genera situaciones
inimaginables en el momento de emitir una ley). De ahí que resulte tanto inevitable
como indispensable la labor de interpretación que desarrollan los operadores
jurídicos, particularmente los juzgadores, ya sea para confirmar el sentido de las
disposiciones, clarificar sus significados o complementar sus prescripciones.
La reforma constitucional en materia de derechos humanos marca una
pauta de corrección en la forma de llevar a cabo la actividad interpretativa al
establecer que las leyes que regulen derechos humanos deben alinearse a la
Constitución y a los tratados internacionales de la materia, lo cual implica una
exigencia en el sentido de que invariablemente se ajuste su significado y su
5
Caso Almonacid Arellano vs. Chile (2006). 8 alcance en observancia de los principios y valores que esos parámetros consignan
(interpretación conforme), y en caso de que con ello no pueda evitarse su
contraposición (a la constitución o a normas del bloque de convencionalidad
internacional) debe inaplicarse.
Una segunda directriz que deriva del párrafo segundo del artículo 1°
constitucional sirve como criterio de discriminación de las normas aplicables y de
las interpretaciones que deben preferirse, al señalar que la regulación en materia
de derechos humanos se lleve a cabo favoreciendo siempre la protección más
amplia de los derechos de los gobernados o la mínima restricción de sus
libertades, lo que se traduce en el establecimiento de un criterio interpretativo
prioritario, que no excluye la posibilidad de hacer uso de otros instrumentos
interpretativos que resulten pertinentes para construir la norma jurídica aplicable al
caso concreto.
Los operadores jurídicos están obligados a velar por el respeto de los
derechos humanos en la inteligencia de que esa labor implica un examen
cuidadoso de los contenidos de lo que se ha denominado el bloque de
convencionalidad internacional de la materia, efectuar una revisión crítica, en cada
caso, de las disposiciones jurídicas que en principio se consideren aplicables, para
verificar su aplicabilidad en razón de que no resultan contrarias a la constitución ni
a los tratados internacionales aludidos, que se efectúe una interpretación
conforme a estos parámetros y solo de ser insuperable su contrariedad con éstos,
se inapliquen, lo que supone una adecuada justificación argumental de esa
decisión.
V. Conclusión.
Al conferirse rango constitucional a las normas de derechos humanos de
fuente internacional deben considerarse modificados los parámetros que se
emplean para calificar la regularidad o validez del resto de las disposiciones
jurídicas del sistema jurídico mexicano, de manera que las autoridades
encargadas de la aplicación de éstas deben tener en cuenta los efectos
derogatorios respecto de aquellas que resulten contrarias tanto a la Constitución
como a los tratados internacionales de la materia, así como el deber de
interpretarlas observando el principio pro persona, para lograr que se protejan los
derechos con la mayor extensión o que la restricción de libertades sea en el menor
grado.
9 No debemos perder de vista que el reclamo de un orden más justo y
humano es de tal magnitud que ha merecido una reforma en el nivel jurídico más
elevado, como es el constitucional, y le corresponde una decidida respuesta que
necesariamente pasa por la revisión de la forma en que se ha estado aplicando el
Derecho.
En gran medida la celeridad con la cual se concreten los cambios que las
mencionadas reformas plantean dependerá de que los operadores jurídicos hagan
propios sus propósitos, que tengan la disposición de ajustar los criterios bajo los
cuales se formaron, y brinden su experiencia para dar vida a los valores y
principios que sustentan los derechos fundamentales.
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