Transparencia y rendición de cuentas en la administración pública

Transparencia y rendición de cuentas en la administración pública:
Principales retos
Luis Gustavo Parra Noriega∗
I.
Introducción
En efecto, el derecho al acceso a la información pública, una parte del derecho a
la información, es universalmente reconocido como un derecho inherente de
cualquier sistema democrático tal y como lo consignan los principales
instrumentos del derecho internacional: la Convención Americana de los Derechos
Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, o el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Estos tratados internacionales
garantizan la libertad de toda persona a buscar, recibir, y difundir informaciones de
toda índole, sin consideraciones de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, o en
forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección
De ahí que el derecho de acceso a la información pública pueda definirse como “la
prerrogativa de la persona para acceder a datos registros y todo tipo de
informaciones en poder de las entidades públicas y empresas privadas que
ejercen gasto público y/o ejercen funciones de autoridad con las excepciones
taxativas que establece la ley en una sociedad democrática”.1
Este concepto ya estaba plasmado en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; sin embargo “el texto constitucional deja amplios espacios de
discrecionalidad para la administración y el Legislativo, diluyendo la protección
ampliada que supone este derecho social fundamental”.2 Por ello, es importante
que cada entidad emita las regulaciones correspondientes tomando en cuenta que
se trata de un derecho fundamental y por ello debe garantizar el ejercicio de este
derecho a todas las personas.
∗
Diputado Local de la LV Legislatura por el Municipio de Naucalpan de Juárez. Es miembro de las Comisiones Legislativas de Gobernación y
Puntos Constitucionales, Asuntos Metropolitanos y Derechos Humanos, y Subcoordinador político del GPPAN. Autor de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información para el
Poder Legislativo del Estado de México.
Sin embargo, también es cierto que la implementación de los mecanismos que
permiten dar acceso a la información pública y por lo tanto a una mayor
transparencia de las acciones de las autoridades, presenta una serie de
dificultades para que este derecho sea efectivo. Y es que como bien lo señala
Ricardo Vergara, “la transparencia no es una condición natural de las
organizaciones gubernamentales y menos en la tradición mexicana”.3
Esta problemática es aún más notoria para el caso de los estados, en donde si
bien se han creado leyes que tutelan este derecho, la realidad indica que es
necesario construir e implementar una política de transparencia con una visión de
largo plazo.
II.
La transparencia y la rendición de cuentas en la administración
pública
El acceso a la información pública supone la publicidad de todos aquellos actos
del gobierno que esté basado en la utilización de recursos públicos. De esa forma,
toma sentido un concepto básico de las democracias modernas, esto es la
rendición de cuentas como resultado de la implementación de mecanismos que
permitan la transparencia.
La rendición de cuentas abarca de manera genérica tres maneras diferentes para
prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspección
pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de
sanciones.4 Por lo tanto, la rendición de cuentas involucra el derecho a recibir
información y la obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios,
pero también implica el derecho a recibir una explicación y el deber
correspondiente de justificar el ejercicio de poder.5
El acceso a la información pública es entonces un componente fundamental para
la rendición de cuentas ya que reduce la incertidumbre del poder, limita las
arbitrariedades, reduce abusos, etc. Haciendo publicable los procesos de toma de
decisiones, la utilización de recursos, los temas de la agenda, en otras palabras,
abrir esos “secretos del estado imperial” que involucraban aquellas decisiones de
importancia nacional.
III.
Principales factores que impiden la transparencia
A. La transparencia como tema en la agenda política nacional y local.
La Declaratoria de la Nación y los acuerdos de los trabajos de la Convención
Nacional Hacendaria, en el tema 4.7 referente al tema de Transparencia,
Fiscalización y Rendición de Cuentas propone 5 estrategias y acciones con el
objetivo de Configurar un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalización y
Rendición de Cuentas, así como de fomentar la participación ciudadana en los
procesos de toma de decisiones gubernamentales para dar mayor certidumbre
respecto de las acciones realizadas en los tres niveles de gobierno.
Asimismo, dicho documento establece en la Estrategia 2, acción 1 la necesidad
“de apoyar a los órganos de acceso a la información en las entidades federativas
con recursos presupuestales y técnicos para aplicar, en sus ámbitos de
competencia, sistemas electrónicos de acceso a la información.”6
Si bien a nivel federal, el tema es parte fundamental de la agenda política y de las
plataforma nacionales de los partidos, del PAN principalmente, el panorama
cambia tratándose del ámbito estatal y municipal.
Actualmente en México, son 26 estados7 que ya cuentan con las disposiciones
respectivas para legislar en torno a la materia de transparencia y acceso a la
información pública. Sin embargo, las disposiciones vigentes en materia de
información son extremadamente variadas. Incluso, estudios realizados por el
IFAI8 muestran que las leyes aprobadas no tutelan y garantizan de igual forma
este derecho:
•
Algunos ordenamientos, como el caso del Distrito Federal establecen
que los solicitantes deben acreditar personalidad jurídica.
•
Los plazos para entregar la información no están especificados.
•
Sólo 6 leyes regulan de forma explícita el tema de datos personales.
•
Las legislaciones de Aguascalientes, Veracruz y Jalisco no contemplan
la creación de un órgano garante.
Derivado de lo anterior, podemos observar que la existencia de leyes de acceso a
la información en un estado no implica necesariamente una mayor transparencia.
Esto lo podemos constatar si observamos el estudio realizado por el Observatorio
Ciudadano de Transparencia, una organización de la sociedad civil que busca
promover la cultura de transparencia y desarrollar metodologías e indicadores que
permitan evaluar el estado que guarda la transparencia en los sujetos obligados
en el ámbito federal y las disposiciones legislativas estatales,9 cuyo estudio se
analiza a continuación.
El 29 de junio del 2005, en el marco de la Semana de Transparencia organizada
por el IFAI en la Ciudad de México, el Observatorio presentó un novedoso estudio
cuyo objetivo es evaluar el grado de cumplimiento de la Federación, las Entidades
Federativas y el Distrito Federal respecto de las obligaciones de transparencia
incluidas en las leyes de acceso a la información y determinar el grado en que las
entidades federativas que no han expedido una ley en la materia han adoptado
prácticas de transparencia equivalentes.
El universo del estudio abarca los tres Poderes del Estado, un municipio
representativo por entidad. Junto con lo anterior, se identificaron una serie de
obligaciones de información comunes a las leyes de transparencia del país
expedidas hasta mayo de 2005 y que deberían aparecer en las páginas web de
las entidades federativas. A efecto de realizar el estudio se utilizaron 4 variables
comunes de tipo administrativo y 2 específicas según la función de cada sujeto de
estudio y se asignaron calificaciones según el grado de cumplimiento.10
El estudio concluye con que aquellas entidades federativas que han expedido
leyes de transparencia tienden a alcanzar una mejor calificación en el estudio. Sin
embargo, la existencia de una ley de transparencia no es condición suficiente para
alcanzar en la práctica buenos indicadores. Además de legislación, se requiere
voluntad política, recursos (humanos y materiales) e infraestructura. Sin estos
ingredientes,
no
puede
hablarse
de
una
auténtica
política
pública
de
11
transparencia.
Asimismo, el cumplimiento de las obligaciones de transparencia en las entidades
federativas es insuficiente y existen asimetrías muy significativas de cumplimiento
entre las entidades federativas y los diferentes poderes. En general, los mayores
niveles de opacidad se encuentran en las legislaturas de las entidades
federativas.12
En ese sentido, podemos afirmar que la implementación de una política pública de
transparencia obedece a la importancia que ésta tenga en la agenda de las
autoridades estatales, y para ello se requiere de voluntad política, esto es , de
asumir la responsabilidad y el “costo” de hacer publicable y por lo tanto visible y
fiscalizable cada una de las acciones de los gobiernos. Esto sin duda constituye
un factor primordial para institucionalizar la transparencia a nivel estatal.
B. Presupuesto a los órganos garantes
Otro aspecto estrechamente ligado con el proceso de implementación de la
transparencia
en
las
administraciones
estatales
tiene
que
ver
con
el
funcionamiento de los órganos garantes, encargados de garantizar el ejercicio del
acceso a la información, el cumplimiento de la ley por parte de los sujetos
obligados y de impulsar la cultura de transparencia en la sociedad.
Como bien lo apunta una buena parte de la nueva literatura institucionalista, para
que sean efectivas las reglas formales deben estar acompañadas de mecanismos
de monitoreo, para que no pase desapercibido cuando alguien viola una norma y
contar con los medios necesarios para imponer sanciones para que no quede sin
castigo el que viola una norma; tanto la supervisión como la sanción son
esenciales para contar con una estructura de incentivos compatible con el
mantenimiento de la norma.13
Por ello, se requiere una participación activa de estos órganos para capacitar a
servidores públicos, difundir los beneficios de la transparencia y resolver los
recursos de revisión presentados para lo cual es indispensable que cuenten con
infraestructura física, humana y tecnológica básica a fin de cumplir con los fines
para los que se crearon.
El estudio que se presenta a continuación muestra el presupuesto asignado a los
órganos garantes en el 2004 y en el 2005.
Tabla 1.
Presupuesto de Órganos garantes de transparencia 2004-2005
Entidad
Michoacán
Colima
Distrito Federal
Querétaro
Estado de México
Sinaloa
Nuevo León
Morelos
Durango
Guanajuato
Población
3, 985, 667
542, 627
8 ,605, 239
1,404, 306
14, 672, 398
2, 536, 844
3, 834, 141
1’ 555, 196
1, 448, 661
4, 663, 032
Municipios
113
10
16
18
125
18
51
33
39
46
Presupuesto
20041
6.63
4.89
12.00
7.25
4.99
12.20
12.12
1.00
1.48
11.32
Presupuesto
2005
6. 02
5. 18
25. 00
3. 5
20. 32
11.70
12. 63
3. 5
1. 64
9. 03
1.Elaboración propia. Cifras en millones de pesos.
En términos generales durante el 2004, los estados con mayor presupuesto para
sus órganos tomando en cuenta la población total son Guanajuato, Sinaloa y
Nuevo León. Sin embargo, sólo en el caso de Nuevo León se observa un ligero
incremento en el presupuesto asignado, no así en el caso de los otros dos
estados.
Para el 2005, los estados con mayor presupuesto asignado a los órganos garantes
son Colima, el Distrito Federal, el Estado de México y Morelos. No obstante, si se
compara el presupuesto con la población total se observa que dichos recursos son
a penas suficientes para que dichos órganos cumplan con sus funciones, tomando
en cuenta los gastos más fuertes se concentran en el capítulo de gastos de
operación, que incluyen: servicios personales, materiales y suministros y servicios
generales.
Otro dato interesante que revela el IFAI muestra que el estado que destina un
mayor porcentaje de su presupuesto para el funcionamiento del órgano garante
es el estado de Colima que prevé el .090% del presupuesto, esto es más de 4
millones de pesos. Mientras que los estados de Morelos, Durango y el Distrito
Federal destinan tan sólo el .019 del presupuesto.14
A partir de estas observaciones, podemos concluir que el papel de los órganos
garantes en insuficiente a nivel estatal ya que las autoridades destinan muy pocos
recursos para su funcionamiento y para poder implementar la cultura de
transparencia: cambiar hábitos, pautas y sobre todo que establezcan el rumbo que
deben tomar las autoridades en el tema.
Asimismo, el hecho de que estos órganos dependan de la partida presupuestal
que determine la autoridad en turno resulta preocupante ya que limita los
márgenes de actuación. Más aún, en la mayor parte de los casos los consejeros
son designados por el Poder Ejecutivo estatal lo que los convierte en juez y parte
al momento de defender el derecho de los ciudadanos, poniendo en duda su
imparcialidad.
Resulta indispensable que estos órganos trabajen para que las prácticas de
transparencia se plasmen tanto en las rutinas y procedimientos de las
organizaciones públicas, como en el conjunto de valores que influyen en los
sujetos obligados y en la sociedad en general.
C. Participación Social
Es innegable que las políticas de transparencia ayudan a eliminar o al menos
reducir las asimetrías de información entre las organizaciones gubernamentales y
la sociedad. Por lo tanto, es de esperarse que la relación estado-sociedad se
fundamente en el desempeño del gobierno como administrador de los recursos
públicos de una manera abierta y accesible.
Esta relación precisa del cumplimiento de un pacto de gobernabilidad, en el que la
sociedad reconoce el legítimo derecho del Estado para establecer y vigilar el
cumplimiento del orden jurídico, para administrar los recursos públicos y crear las
instituciones necesarias para la implementación de políticas públicas.15 Bajo este
esquema, se requiere de una sociedad inquisitiva e interesada en los asuntos de
gobierno, en donde la sociedad esté dispuesta a opinar en el diseño de las
políticas y sobre todo a supervisar y evaluar las acciones de gobierno, utilizando
los medios para ello, esto es solicitar la información que obra en los archivos
públicos, cuestionar al gobierno por las decisiones que toma en pocas palabras
interesarse en los asuntos públicos.
Sin embargo, al analizar las experiencias de la implementación de la política de
transparencia, se ha constatado que la sociedad civil no está familiarizada con los
mecanismos de transparencia y acceso a la información existentes bien porque
desconoce su derecho a la información o bien porque la labor de difusión por parte
de los órganos garantes es deficiente.
El desconocimiento generalizado de los mecanismos previstos en las leyes de
transparencia se refleja en una deficiente participación social. Esto se explica
principalmente porque en el caso de México, la tradición autoritaria inhibió
cualquier expresión social y más aún la existencia de una sociedad civil
organizada que cuestionara la actuación del gobierno.
La falta de una cultura de transparencia en la sociedad mexicana impide utilizar
los beneficios de contar con este tipo de leyes que permiten monitorear y vigilar
las acciones que realiza el gobierno estatal y el municipal y participar en el
proceso de toma de decisión, detonando el mecanismo de acceso a la
información: solicitar una iniciativa, un programa público, los planos de una obra
pública etc.
Tabla 2.
Las 20 dependencias y entidades con mayor número de solicitudes de acceso a la
información 2003 -2005
Dependencia /Entidad
No. de
solicitudes
2003*
1,114
1,570
No. de
solicitudes
2004
2,230
2,068
No. de
solicitudes
2005
1,114
674
Total
acumulado %
597
639
3,071
2,712
437
381
412
399
2,198
2,086
2,078
1,999
401
287
281
319
340
278
315
354
1,733
1,623
1,620
1,595
1,543
1,504
1,420
1,315
256
219
244
1,291
1,277
1,268
408
1,231
Instituto Mexicano del Seguro Social
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público
Secretaría de Educación Pública
1,061
1,413
Secretaría de Medio Ambiente y
779
1,294
Recursos Naturales
Secretaría de la Función Pública
696
1,065
Secretaría de Gobernación
694
1,011
Procuraduría General de la República
528
1,138
Secretaría de Comunicaciones y
636
964
Transportes
Secretaría de Salud
474
858
Presidencia de la República
685
651
Secretaría de la Defensa Nacional
490
849
Comisión Federal de Electricidad
536
740
Secretaría de Relaciones Exteriores
419
784
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
278
948
Servicio de Administración Tributaria
354
751
Instituto Federal de Acceso a la
329
630
Información Pública
Petróleos Mexicanos
446
589
Secretaría de Economía
422
636
Secretaría de Agricultura, Ganadería,
447
577
Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
Comisión Nacional del Agua
386
437
IFAI, 2º Informe de Labores al H. Congreso de la Unión, 2004 –2005, mayo 2005.
4,458
4,312
Si observamos el cuadro anterior, podemos constatar que si bien se registra un
número importante de solicitudes de información, no ha habido un incremento
significativo en las solicitudes realizadas a las dependencias de la administración
pública federal en los dos años en los que se realizó el estudio.
Para ello, estoy convencido que un proyecto viable que fomente la participación
social en los temas de derecho a la información y la transparencia debe surgir a
partir de la sociedad civil organizada que vigile a los sujetos obligados. Así, es
posible participar en el desarrollo de metodologías e indicadores que permitan, de
manera objetiva, evaluar de manera comparada el estado que guarda la
transparencia y el acceso a la información en las entidades federativas y los
municipios de México y difundir los beneficios que este derecho genera en la
sociedad.
IV.
Conclusión
La transparencia y el acceso a la información pública son una condición necesaria
para el funcionamiento de las democracias modernas que fomente una relación
distinta entre la sociedad y el estado así como una situación deseable en el
funcionamiento de la organización gubernamental.
Es innegable que en una
democracia es básica la libre circulación de la información del gobierno, su
disponibilidad y accesibilidad para fortalecer la comunicación entre gobernantes y
la sociedad.
Sin embargo, como bien se desarrolló en el presente ensayo, aún falta mucho
trabajo para implantar la idea de la “transparencia” y el acceso a la información
pública en la sociedad mexicana. En primer lugar, porque es claro que falta una
visión de largo plazo para institucionalizar el tema a nivel nacional y estatal. Esto
se puede observar en diversos estudios que muestran el bajo grado de
cumplimiento en materia de transparencia por parte de los estados aun contando
con una ley de acceso a la información. Con lo cual es evidente que la voluntad
política de la autoridad en turno es determinante para dar cabida a la
transparencia.
En segundo lugar, porque los gobiernos no quieren gastar en el buen
funcionamiento de las instituciones creadas para estos fines. A penas destinan un
porcentaje muy bajo para que los órganos cumplan con las funciones de garantes
de este derechos, capacitadores de servidores públicos y difusores de la cultura
de transparencia. Resulta pues necesario que los gobiernos asuman en el tiempo
los costos de la transparencia que al final de cuentas se va a reflejar en una mayor
eficiencia y legitimidad social.
Finalmente, porque falta consolidar una verdadera cultura de transparencia que
permita la verdadera participación social, no sólo como receptora de la información
pública y en posesión de los sujetos obligados sino como crítica y vigilante de las
acciones de las autoridades y de los procesos de toma de decisiones, para dar
así el verdadero diálogo que requiere nuestra democracia y en especial la
sociedad mexicana.
Estamos concientes que la incorporación de la transparencia a las rutinas y
procedimientos del gobierno y sus diversas dependencias es un proceso que
tendrá costos y tomará tiempo. En ese sentido, se debe trabajar para implementar
políticas públicas de transparencia de largo plazo que trasciendan sobre todo a los
gobiernos estatales y fomente la participación de una sociedad mejor informada,
crítica y organizada.
1
Ernesto Villanueva, Derecho de Acceso a la Información Pública en Latinoamérica, (México, UNAM,
2003).
2
Juan Antonio Cruz Parcero, “Los derechos sociales como técnica de protección jurídica”, en Miguel
Carbonell et. al. (eds.), Derechos sociales y derechos de las minorías, (México, UNAM, 2000).
3
Rodolfo Vergara, “La Transparencia como problema”, en Cuadernos de Transparencia, (México, IFAI,
marzo de 2005), p. 5.
4
Andreas Schedler, ¿Qué es la rendición de cuentas” en Cuadernos de Transparencia, (México, IFAI, enero
2005), p. 13.
5
Ibid., p. 14.
6
Primera Convención Nacional Hacendaria, Declaratoria a la Nación y Acuerdos a los Trabajos de la Primera
Convención Nacional Hacendaria,17 de agosto de 2004, p.87.
7
Estos estados son: Aguascalientes, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Jalisco,
México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí,
Sinaloa, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
8
Dirección General de Estudios e Investigación, “Acceso a la Información en otros sujetos obligados y en las
entidades federativas”, (IFAI, febrero 2004).
9
Más información en www.observatoriotransparencia.org.mx
10
www.observatoriotransparencia.org.mx, , Nota Metodológica, junio del 2005
11
Ibid., Tabla resultados promedio, junio 2005.
12
Ibid., Tabla de resultados por esfera de gobierno, junio 2005.
13
Andreas Schedler, op. cit., p. 17.
14
Información obtenida de la Dirección general de vinculación con estados y municipios, IFAI, octubre de
2004.
15
Vergara, op. cit., p. 34.