Los actores sociales del desarrollo local en el área metropolitana de

VI CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL
ESTADO Y DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA
BUENOS AIRES, ARGENTINA, 5 AL 9 DE NOVIEMBRE DEL 2001
Los actores sociales del desarrollo local en el área
metropolitana de Buenos Aires
Autor: Adriana Rofman 1
Este artículo se propone analizar una experiencia concreta de promoción del desarrollo local en el área
metropolitana de Buenos Aires, en relación con el modelo teórico y metodólógico que hegemoniza
actualmente la producción conceptual en este campo. Particularmente, interesa reflexionar
acerca de la relevancia que asume la trama socioinstitucional de actores locales como
base de sustentación de este tipo de estrategias de desarrollo.
La primer sección del artículo está destinada a presentar los ejes fundamentales del modelo teórico
vigente, y los principales cuestionamientos que deben enfrentar estas perspectivas. En un segundo
punto se exponen las características sociopolíticas del territorio donde se aplica el Programa de
Desarrollo Local de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento, y luego se describen los contenidos y
las estrategias de implementación de este programa. A manera de síntesis, se señala la necesidad de
reformular esos modelos teóricos para adecuar la propuesta general del desarrollo local a contextos
sociopolíticos propios de regiones periféricas .
LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO LOCAL
En estos últimos años se está construyendo una nueva mirada sobre los procesos de desarrollo, que
invierte la perspectiva predominante en este campo hasta la década del ´80. Frente a la ideología
desarrollista, que asimilaba el desarrollo al crecimiento económico promovido desde el Estado
nacional, esta nueva orientación plantea una estrategia que se apoya en las capacidades locales para
iniciar un proceso de construcción “ desde abajo” del desarrollo, entendido entonces como un cambio
integral en las condiciones de vida de la población.
Las políticas desarrollistas, tan difundidas en América Latina en las décadas del ´60 y ’70 sostenían
que la llave del desarrollo era la industrialización de la economía, lo que daría lugar a la modernización
de la sociedad. Una transformación de estas dimensiones requería una fuerte intervención del Estado
nacional, principalmente en la construcción de infraestructura y en la promoción de sectores críticos y
en la regulación del funcionamiento de todo el sistema. Dada la complejidad de esta intervención,
este conjunto de acciones estaba detalladamente planificada en “ documentos-plan”, que se
1
Coordinadora Técnica del Programa de Desarrollo Local de la Universidad Nacional de General Sarmiento
formulaban desde el poder central y organizaban la inversión en función de una planificación sectorial.
La crisis económica y las transformaciones en el modelo de acumulación que acompañaron al proceso
de globalización atacaron seriamente la sostenibilidad de estas políticas. Por un lado, se hizo evidente
que este modelo de planificación del desarrollo contribuía a profundizar los serios desequilibrios
regionales que caracterizaron al desarrollo económico en América Latina. Además, la redefinición del
papel del Estado que resultó del cambio el esquema de organización de la economía global significó
una drástica reducción de sus capacidades de intervención, particularmente en lo referente a la
participación en la economía y a las posibilidades de planificación a largo plazo de sus políticas.
Frente a esta realidad ha surgido, en las últimas décadas, una propuesta alternativa de desarrollo,
denominada “desarrollo local” o “desarrollo endógeno” . Este modelo se basó en algunas experiencias
exitosas de pequeñas ciudades italianas que habían incrementado notablemente su capacidad
productiva y, por lo tanto, el nivel de vida de su población, apoyándose en un mejor aprovechamiento
de los recursos propios de la región.
Esta perspectiva puso de manifiesto la naturaleza territorial del desarrollo, al señalar que los
procesos de cambio estructural tienen lugar en un espacio geográfico determinado, un territorio que
conjuga determinadas relaciones de producción y estructura económica, una trama socio-institucional
que se refleja en las características del Estado local, una historia y cultura propias y, además, una
inserción específica en el sistema nacional y global. Avanzando en esta reconsideración de la
dimensión espacial, se postula que el territorio –entendido desde esta visión más compleja- es
también un recurso para el desarrollo, un “protagonista activo” del proceso de cambio. (Vázquez
Barquero, 1997)
Los principales factores del desarrollo están, entonces en el mismo territorio, y el éxito de la
estrategia consiste en potenciar las capacidades allí existentes. Es un modelo de transformación social
que se sustenta en la valorización de los recursos endógenos, a través de la construcción de una
mejor articulación entre los sectores e instituciones dinamizan la vida local. En este sentido se
diferencia de la perspectiva “sectorialista” del crecimiento económico, y le otorga un papel destacado
al “entorno” social y político-institucional. Es decir, cobran especial importancia las estrategias de
articulación institucional público-privada, ya que la implementación de una política de este tipo
requiere de la acción combinada de los distintos actores que conforman el territorio.
En este nuevo paradigma, desaparece la centralidad del Estado nacional como agente principal del
desarrollo, ya que el proceso de transformación se sustenta en esta red de vinculaciones que coopera
en torno a proyectos de distinto alcance y naturaleza. Esta dinámica no puede ser detallada
previamente en un documento-plan, ya que se mueve en función de los resultados de la interacción
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entre instituciones. Así, esta orientación supera el enfoque economicista del desarrollismo, puesto que
incorpora otros factores y actores en el esquema y da lugar a una lógica de planificación del desarrollo
que abre posibilidades de intervención para un espectro amplio de actores locales.
El paradigma del desarrollo local , al centrar el eje de la transformación social en un territorio – es
decir, “la interacción histórica entre espacio y sociedad” (Bervejillo, 1999) - porta una mirada más
compleja y a la vez más realista sobre el proceso de desarrollo, si se la compara con la perspectiva
que sostenía las políticas desarrollista-industrialistas. Visualiza a la colectividad local como una
sociedad compleja, construida por grupos sociales e intereses diferentes, pero pasibles de ser
articulados en función de un proyecto de cambio que reporte beneficios para todos. En este planteo,
son los actores locales los protagonistas del proceso, ya que la interacción y la construcción de
instancias de asociación llevará a valorizar las potencialidades de todos los sectores. Este modelo
cobra sentido se si aplica en un espacio local o regional, porque esta construcción “ desde abajo” de
la trama de vínculos intersectoriales que sustentarán el proceso de desarrollo sólo es factible en un
espacio geográfico, donde la interacción habitual y la identificación con el territorio brinden las
condiciones de posibilidad para la consolidación de los acuerdos.
La traducción de esta perspectiva a modelos de políticas y estrategias de intervención aplicables en
América Latina está siendo ensayada últimamente por algunos gobiernos locales de la región. La
elaboraciones conceptuales que sustentan estas intervenciones toman como modelo la experiencia de
ciudades pequeñas y medianas de países centrales, y postulan que el eje central del desarrollo local
es la transformación de la estructura productiva, con el objetivo de adaptar la producción local a los
nuevos requerimientos del mercado global . Según este enfoque, las políticas locales deben orientarse
a mejorar la competitividad de la localidad, lo que se originaría, principalmente, en la capacidad de
innovación de la sociedad local en su conjunto , - el “entorno innovador” – concepto que incluye no
sólo a las empresas o a los centros científico-tecnológicos, sino también a las instituciones públicas, al
capital humano y a otras organizaciones que actúen como agentes del desarrollo territorial. En
síntesis, estos planteos proponen orientar las políticas a la promoción del desarrollo económico local,
ya que consideran que la actual dinámica globalizada del mercado mundial ofrece nuevas
oportunidades de desarrollo para aquéllos territorios que encaren de esta manera la modernización de
la estructura económica de la localidad. (ILPES, 1998 ; Vázquez Barquero, 1997 y 2000; Lázaro
Araujo, 1999; Barreiro Cavestany, 1999 y 2000)
Esta transcripción a la realidad latinoamericana ha sido cuestionada desde varios puntos de vista, ya
que pierde de vista la imbricación local-regional-nacional que determina el contexto de posibilidades
para un desarrollo de base local y corre el riesgo de postular una concepción demasiado “localista” de
la dinámica del desarrollo, Fundamentalmente, se señala que este modelo de intervención no toma en
cuenta la estructura profundamente desigual, tanto social como territorialmente, que caracteriza a la
sociedades de los países periféricos. La aplicación de estas políticas tiende a agravar la situación, ya
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que lo que se postula es una competencia generalizada entre territorios deprimidos por encontrar un
nicho de oportunidades en el mundo globalizado y próspero. (Coraggio, 1997) Además, al concentrar
las acciones en la modernización de la economía local, este tipo de políticas pueden dejar afuera del
proceso de transformación a los sectores empobrecidos de la localidad, con lo cual se reforzaría el
patrón de desarrollo segmentado.
Por otro lado, este enfoque sólo se interesa por la modernización y el incremento de la competitividad
de las estructuras económicas que operan en el mercado formal, sin poner en cuestión la matriz de
relaciones económicas que estructura el territorio local y el espacio global. Esta concepción tiene
evidentes implicancias en la definición del modo de desarrollo de la sociedad, ya que no cuestiona la
estructura inequitativa de distribución nacional e internacional de la riqueza. Además, limita
significativamente la riqueza potencial del modelo, al restringir el espectro de actores visualizados
como posibles agentes del desarrollo local a aquéllas organizaciones que intervienen en el proceso
económico formal, es decir, el sector “moderno” de la economía local y a las instituciones más
consolidadas de la trama socioinstitucional. La mayoría de los textos antes mencionados sólo incluyen
en el espectro de actores del desarrollo local a las instancias más institucionalizadas y jerarquizadas
del sistema económico: el Estado en sus diferentes niveles territoriales, el sector productivo formal y
las instituciones dedicadas a la producción de conocimiento científico y tecnológico. (Ilpes, 1998)
Conociendo la diversidad y la informalidad propias de la vida económica y socioinstitucional de las
ciudades latinoamericanas, esta definición ciertamente estrecha de los actores del desarrollo excluye a
amplios sectores del mundo local.
Si se adopta una perspectiva que se oriente a valorizar todos los recursos locales, pronto se verá que
los factores potencialmente dinámicos no se limitan a las actividades económicas que forman parte
del sector formal del mercado, sino que también es relevante actuar sobre un conjunto de ejes y
sectores menos institucionalizados–como la economía popular, la participación social y política, la
cultura y la identidad local, etc.- que no sólo tienen un indudable sentido productivo, sino que además
están en la base de la construcción de la sociedad local. Esta mirada más profunda sobre la dinámica
territorial mostraría que la trama de actores que sostiene la producción y reproducción de la vida
cotidiana es más compleja que la que se presenta en esos esquemas, y a la vez menos estructurada,
ya que no todas esas instituciones y organizaciones han alcanzado un suficiente nivel de
consolidación.
En síntesis, estos modelos suponen que la interacción vincula a actores-agentes ya
constituidos como sujetos del desarrollo, y que la tarea propia de una política de
desarrollo local es promover y consolidar las instancias de articulación . Estas visiones no
perciben que la expresión a nivel institucional del subdesarrollo en el mundo globalizado es
justamente la debilidad de las organizaciones e instituciones que representan los intereses locales, por
lo que resulta difícil encontrar los actores capaces de operar inmediatamente como sujetos del
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desarrollo local. Una perspectiva más adecuada a la realidad de las sociedades subdesarrolladas,
entonces, debería comenzar por analizar el proceso de constitución de actores como un problema no
resuelto.
Este cuestionamiento está presente en algunos autores latinoamericanos. Puede mencionarse, por un
lado, la visión de Coraggio sobre la estructura económica local, que estaría conformada por tres
subsistemas: la economía de mercado , la economía pública y la economía popular o del trabajo. Este
último subsistema incluye “el conjunto de recursos, prácticas y relaciones económicas que realizan las
...unidades domésticas, orientadas primordialmente a la reproducción de sus miembros y que
dependen fundamentalmente de la capacidad de trabajo de éstos” (Coraggio, 1998:12) Este sistema
de actividades productivas se apoya sobre una densa trama de relaciones entre individuos , grupos y
familias, por lo que se debe tomar en cuenta también la red de circulación que se produce al interior
de este sector, así como los circuitos que vinculan a los tres subsistemas . ( Coraggio, 1998 y 1999)
La intervención sobre la economía de un territorio debería tomar en consideración los distintos
sectores de la actividad económica, los arreglos institucionales más o menos formalizados que regulan
este campo, y los variados actores que animan este diverso conjunto. Puesto que este segmento es “
una configuración de recursos, agentes y relaciones aún no constituida..” ( Coraggio, 1998:14) una
política de desarrollo local debería orientarse a apoyar las actividades productivas populares,
fortalecer sus redes, mejorar su productividad, valorizar las normas que organizan, etc., a la vez que
incorporar a la gestión del desarrollo a las organizaciones sociales y otras instituciones de la sociedad
civil. Es decir, debería proponerse apoyar la constitución de estos agentes como sujetos del proceso.
Además, una política de este tipo, que se proponga potenciar la articulación entre los tres subsistemas
no podría obviar la intervención sobre otros aspectos de la vida social local que dan sentido a la
actividad económica, como la identidad cultural, la relación entre el Estado y la sociedad civil , el
acceso de la población a la educación y a la producción y el consumo cultural, entre otros.
Otra mirada sobre los actores del desarrollo local, interesada más en la formulación de metodologías
de intervención, se puede encontrar en los textos del CLAEH, de Montevideo. En particular Marsiglia y
Pintos se interesan por la dimensión institucional del desarrollo local, analizando “la construcción
de ámbitos de encuentro, intercambio horizontal y concertación de intereses entre actores“ e
identificando “los contextos institucionales que los favorecen” (Marsiglia y Pintos, 1997:94). El nivel de
institucionalidad existente en un territorio se determina por la cantidad y actividad de las instituciones
de la región, el grado de articulación interinstitucional e intersectorial y el compromiso de las
organizaciones con el desarrollo local. Estas variables permiten caracterizar a los territorios de acuerdo
a su grado de dinamismo, e identificar las líneas de acción prioritarias para cada uno.
Desde este punto de vista, la existencia de actores capaces de promover el desarrollo local no es un
supuesto ya dado sino un factor más en la consolidación de la trama socioinstitucional del territorio,
que condiciona fuertemente las estrategias pasibles de ser implementadas.
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Un tercer esquema de análisis que abre la posibilidad de interrogarse acerca de los procesos de
constitución de los sujetos del desarrollo local es el modelo formulado por Boisier respecto de los
distintos tipos de capital que conforman el factor que, su criterio, constituye el recurso fundamental
del desarrollo territorial : el capital sinergético. Este concepto hace referencia a “ la capacidad
societal de promover acciones de conjunto dirigidas a fines colectiva y democráticamente aceptados,
con el conocido resultado de obtenerse así un resultado que es mayor que la suma de todos los
componentes” (Boisier, 1999a:280). Es decir, el capital sinergético es la capacidad de una sociedad
para articular los distintos tipos de capital –económico, simbólico, cultural, institucional, psicosocial,
social, cívico y humano- que las comunidades/territorios poseen, en función de procesos de desarrollo
que potencien y reproduzcan esos distintos recursos.
La riqueza principal de este planteo radica en la identificación y jerarquización de los distintos
aspectos que conforman aquello que habitualmente se denomina “capital social”, o el grado de
desarrollo y articulación de las organizaciones sociales. De acuerdo a esta perspectiva, una política de
desarrollo local no sólo debe considerar el “stock” disponible en el territorio de capital económico, sino
que también se debe tomar en cuenta el capital cognitivo (dotación e conocimiento científico y
técnico), el capital simbólico ( el poder del discurso para construir región), el capital cultural (acervo
de tradiciones, mitos, creencias, lenguaje, relaciones sociales) , institucional (mapa institucional y sus
atributos:
flexibilidad,
resilencia,
densidad
del
tejido
organizacional)
,
capital
psicosocial
(autoconfianza colectiva, memoria colectiva), capital social (capacidad de negociación de los actores
locales , participación social, identidad cultural y relaciones de género), capital cívico (prácticas
políticas democráticas, confianza en las instituciones públicas) y capital humano (conocimiento y
habilidades de los individuos).
Si este complejo tejido de factores sociales, culturales e institucionales, operan como recursos o
requisitos del desarrollo, una política de transformación territorial debe ocuparse de promover
cambios en cada una de esas esferas y potenciar la vinculación entre ellas.
Las tres visiones brevemente detalladas en los párrafos anteriores ponen de manifiesto las
limitaciones del modelo más difundido de desarrollo local, que da por supuesto determinadas
condiciones socioinstitucionales, particularmente la existencia de agentes activos y comprometidos
con la propuesta del desarrollo local. En estas tres perspectivas puede encontrarse la preocupación
por analizar la dinámica social, política e institucional de un territorio, tal como se destaca en la
redefinición de la visión sobre la economía local, a fin de incluir a los actores e instituciones que
operan en el sector de la economía popular y el señalamiento de los factores sociopolíticos que
inciden en los procesos de desarrollo, presentes en los textos de Coraggio; en el modelo de análisis
basado en el nivel de institucionalidad como condicionante del desarrollo, elaborado por Marsiglia y
Pintos; y en la extensión del concepto de capital a los componentes cultural, institucional, psicosocial,
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social y cívico, formulado por Boisier. En síntesis, estas visiones toman como punto de partida la
pregunta acerca de los actores del proceso de cambio, y formulan distintos modelos de análisis para
evaluar su disponibilidad y su potencialidad.
Puesto que el paradigma del desarrollo local pretende constituirse como una política alternativa para
la superación del estancamiento económico y la crítica situación social que afecta a las sociedades
latinoamericanas, la traducción de este paradigma a estrategias de acción aplicables en
estos territorios debería comenzar por interrogarse acerca del grado de consolidación y la
fortaleza de la trama socioinstitucional local.
El concepto de trama socioinstitucional se refiere al tejido de organizaciones públicas, privadas y
sociales que movilizan a una sociedad, en esta caso definida territorialmente. El grado de dinamismo y
la potencialidad de cambio de una comunidad depende, en buena medida, de la densidad y fortaleza
de esa trama, de la riqueza de las interacciones que se establecen entre las organizaciones –lo que se
traduce en la capacidad de la negociación de sus intereses- y de las normas, acuerdos y valores que
organizan y dan sentido al conjunto de vínculos.
Uno de los componentes fundamentales de este tejido de lazos socioinstitucionales a considerar en los
procesos de desarrollo local es la relación entre la sociedad civil y el Estado local o regional. La
naturaleza de la interacción entre las instituciones estatales y las organizaciones sociales y económicas
constituye un eje principal para la consideración de los actores del desarrollo local, puesto que es el
sustrato de una política de articulación intersectorial que pretenda producir un impacto territorial
remarcable.
En síntesis, puesto que el paradigma del desarrollo local sostiene que la articulación de actores es la
estrategia fundamental del proceso, la aplicación del modelo a la sociedades latinoamericanas pone de
relieve la necesidad de analizar la capacidad de la trama socioinstitucional local para actuar
como sujetos del desarrollo local en las ciudades o regiones de América Latina. En este
sentido, es importante analizar la naturaleza de las relaciones entre el Estado y la
sociedad
civil,
como
matriz
del
conjunto
de
relaciones
que
organizan
la
vida
socioinstitucional local.
El Programa de Desarrollo Local de la UNGS y su entorno: el conurbano bonaerense
Las reflexiones hasta aquí expuestas tienen por objetivo fundamentar teóricamente esta perspectiva
como eje principal de análisis en la revisión de una experiencia concreta de promoción del desarrollo
local. Particularmente, el interés por la problemática de la constitución de los actores del desarrollo
local fue surgiendo durante la implementación del Programa de Desarrollo Local (PDL) de la
Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS)
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La UNGS está localizada en el noroeste del área metropolitana de Buenos Aires . Este gran
conglomerado urbano nuclea a más de 11.000.000 de habitantes. Alrededor de 3.000.000 de
personas habitan en la ciudad de Buenos Aires, y 8.000.000 están distribuidos en una amplia región
que rodea al centro, denominada Conurbano Bonaerense, que abarca un conjunto de 24 partidos de
la Provincia de Buenos Aires..
Esta Universidad tiene sus sedes en San Miguel y en Malvinas Argentinas, y su área de influencia
cubre total o parcialmente un amplio espacio que abarca varios partidos del conurbano: Tigre,
Malvinas Argentinas, San Miguel, José C. Paz, Moreno, Hurlingham, Morón, Merlo , Pilar y Escobar.
La inmensa mancha urbana que llamamos área metropolitana de Buenos Aires ( AMBA) se define en
función del conjunto de flujos de población y de intercambio de bienes y servicios que la recorren
cotidianamente y que atraviesan – y en cierta medida desconocen- los límites territoriales
jurisdiccionales . Es también una región marcada por una gran heterogenidad interna, ya que incluye
desde el centro más concentrado y moderno –donde se toman las decisiones nacionales- hasta barrios
periféricos con indicadores socio económicos que dan cuenta de las condiciones de vida más difíciles
del país. Para citar sólo un ejemplo, las cifras de desempleo de 1999 oscilan entre el 10 % para la
población de la ciudad de Buenos Aires y el 17% para las localidades del conurbano.
También pueden distinguirse fuertes diferencias internas entre las distintas zonas del conurbano, en lo
referente a las condiciones socioeconómicas y el nivel de desarrollo de cada una de ellas. La región
noroeste, en particular, se encuentra entre las zonas más afectadas por el estancamiento de la
actividad económica y el deterioro de la situación social.
Una somera descripción del patrón de crecimiento del conurbano permite comprender las condiciones
sociales, económicas y políticas del territorio donde orienta sus intervenciones el Programa de
Desarrollo Local de la UNGS. El noroeste del conurbano es una ancha franja atravesada por varias
líneas de ferrocarril, vías de comunicación que pautaron la organización territorial del crecimiento
productivo y la consiguiente urbanización de la región durante los años de desarrollo industrial de
nuestro país. Ese patrón de desarrollo tuvo por efecto una fuerte concentración de población en torno
a las estaciones ferroviarias, lo que dejó libre extensos espacios de tierra, con escasa o nula
infraestructura, que fueron ocupándose de manera más o menos regular por la afluencia de migrantes
internos y de países limítrofes en la segunda mitad del siglo XX. (Garay, 2001)
En las últimas décadas, la decadencia de la actividad industrial –principal fuente de atracción de la
región- y la irrupción de nuevos ejes de crecimiento urbano –las autopistas- confluyeron para frenar el
dinamismo de este movimiento. La profunda transformación del modelo de desarrollo económico y
socioterritorial del país ha hecho notar sus efectos en esta zona. La realidad actual muestra un
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panorama caracterizado por la declinación de la actividad económica, el estancamiento del proceso de
desarrollo urbano, el incremento del desempleo y el aumento en los indicadores de pobreza en la
región. Si bien resulta evidente que estos fenómenos están afectando hoy al conjunto de la sociedad
argentina, las características propias del conurbano –producto del estilo de desarrollo de esta región
en el período anterior- han condicionado de manera particularmente grave el impacto de la crisis
socioeconómica en esta zona.
Desde el punto de vista político-institucional, el sistema de gobierno del Area Metropolitana de Buenos
Aires es sumamente complejo, ya que coexisten, y se superponen, distintas jurisdicciones estatales nacional, provincial y municipal- sobre un mismo territorio. Si bien para la mayoría de sus habitantes
el AMBA es una sola gran ciudad, como puede verse en la intensidad de la circulación cotidiana de
recursos y de personas , las decisiones públicas están radicadas en diferentes instancias estatales,
según la cuestión. “Cada uno de los ‘ámbitos’ supone espacios de autonomía y capacidades de
intervención que funcionan como ’barreras’ –en ocasiones definitivamente cerradas- al proceso de
toma de decisiones y a la resolución de cuestiones”. (Badía et al, 2001)
Este cruzamiento de ámbitos jurisdiccionales no ayuda a construir una perspectiva local sobre los
problemas de la localidad, ya que la participación estatal en el entramado de actores que se construye
en torno a las cuestiones que podrían articular un proyecto de desarrollo local, está radicado en
distintas instancias territoriales. No aparece claramente definido un agente estatal con incumbencia y
compromiso fuerte con la problemática local. Se suma a esto, la relativa artificialidad de las fronteras
entre municipios, que no separan “ciudades” con historia y cultura propias, sino que sólo establecen
límites administrativos de relativa relevancia en la vida cotidiana
Las características socioculturales del conurbano inciden también en esta debilidad de la perspectiva
local sobre la realidad del entorno. El rápido crecimiento poblacional de esta región estuvo ligado a los
movimientos migratorios que impulsaron a grandes contingentes de población de las provincias del
interior del país y de algunos países limítrofes a abandonar su lugar y radicarse en los espacios
disponibles en el conurbano. La mayoría de las familias que habitan estas localidades tiene una corta
historia de relación con el territorio donde está asentada, y está más vinculada culturalmente con su
provincia o país de origen. Por otro lado, la condición de periferia de un centro tan dinámico desde el
punto de vista cultural como la ciudad de Buenos Aires obstaculiza el desarrollo de iniciativas
culturales propias. En suma, no se ha construido todavía una cultura popular local que refleje
simbólicamente el arraigo de una sociedad con el espacio donde habita.
En síntesis, por todas estas razones la identificación de la sociedad del conurbano bonaerense con el
territorio local es todavía muy débil, y la constitución de a
l identidad local – uno de los
factores principales del desarrollo local- es por ahora un proyecto en construcción.
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Por otro lado, el sistema político institucional de la Provincia de Buenos Aires ha establecido un
esquema radial de relaciones entre los municipios y el gobierno provincial , en el cual los gobiernos
municipales tienen escasa autonomía real y formal, y donde la distribución de los recursos públicos se
organiza bajo un sistema de coparticipación que produce, en los hechos, una dinámica de
competencia intermunicipal . Así, la relación subordinada de los gobiernos municipales con el centro
provincial dan como resultado un desdibujamiento del Estado local y obstaculizan la
posibilidad de desarrollar una política de cooperación intermunicpal.
Esta debilidad está presente además, si se analiza la capacidad institucional de los gobiernos
municipales de la zona de influencia de la UNGS, particularmente en lo relativo a su modelo de
gestión. Como describe Cormick, los municipios del conurbano bonaerense enfrentan problemas de
gobierno y de gestión en varios niveles. En la dimensión institucional, predomina una visión
administrativista y formal de la acción municipal, más orientada a administrar que a gobernar, donde
la tarea principal es la ejecución de políticas que se deciden a nivel provincial . Esta orientación se
refleja en la dimensión económico-financiera, ya que la mayor parte del gasto está destinado a
solventar la misma administración, a financiar algunos servicios urbanos y a sostener servicios sociales
que frecuentemente sustentan la estructura de relaciones clientelares entre el municipio y la sociedad
local. El clientelismo aceita uno de los principales mecanismos que modelan el sistema de acumulación
política local, puesto que contar con una base electoral importante no sólo garantiza la continuidad en
el poder municipal, sino que también es la base de apoyo para negociar recursos y posiciones con el
gobierno provincial. (Cormick, 1997)
Así, “ es posible afirmar que los rasgos más característicos de estos “gobiernos locales” -al menos hasta
hace no mucho tiempo- han sido el clientelismo político -como práctica de gobierno- y aparatos estatales
no especializados, con un fuerte sesgo administrativista rutinario y poco profesionalizados. Ambos
aspectos están interrelacionados, sin duda, y son el resultado de la forma de construcción política vigente
en el sistema político de la Provincia de Buenos Aires” (Badía, et al, 2001)
Un efecto notorio de este sistema político es el relativo vaciamiento de los partidos políticos como
canales de representación de las demandas de la población y como espacios de construcción de la
agenda pública local. La participación ciudadana, entendida como una forma de intervención
autónoma de los sujetos individuales o colectivos en la vida pública, se aleja de las organizaciones
partidarias y , por lo tanto, del Estado, ya que los mecanismos más efectivos para afirmar los
intereses sectoriales asumen un formato más particularista / clientelar que público / políticoinstitucional.
Así, la participación social se concentra en la sociedad civil, entendida como “una trama social
formada por movimientos sociales, organismos de representación de intereses y entidades civiles, una
red asociativa tan amplia como plural, multifacetada y descentralizada. (Telles, 1994). En este caso,
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se está hablando de las llamadas organizaciones de la sociedad civil : este amplio y diverso conjunto
de asociaciones voluntarias, generalmente establecidas en un espacio territorial definido y cuyo
accionar está dirigido a mejorar las condiciones de vida de la población de la zona.
Un estudio realizado sobre la actividad de las organizaciones de base territorial del conurbano
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da
cuenta de un conjunto de vínculos establecidos entre las asociaciones localizadas en la zona de
influencia del PDL/UNGS, que tienen su origen en la implementación conjunta de diversas actividades.
Estas formas de articulación nacen como resultado de la interacción en torno a la prestación de
servicios sociales –actividades que requieren el aporte de recursos diversos-, de la participación en
eventos o actividades culturales barriales o regionales, o de compartir reclamos o demandas frente a
los poderes locales.
Este flujo de interacciones, sin embargo, no ha fructificado aún en redes permanentes y estables,
capaces de facilitar el procesamiento y articulación de las demandas y los proyectos de las distintas
organizaciones que las componen. Las pocas experiencias de articulación en red que se sostienen en
este territorio se apoyan en un actor central fuerte que asegura su continuidad. Por lo tanto, no
existen espacios institucionalizados de articulación entre las organizaciones de la sociedad civil.
Las relaciones entre este conjunto de organizaciones y los gobiernos municipales o provinciales están
marcadas más por una dinámica de conflicto /dependencia que por la cooperación. Dado que el
accionar de la mayoría de estos grupos tiene por objeto mejorar la crítica situación socioeconómica
que aqueja a la población, cuando sus actividades están orientadas a la asistencia social directa
necesitan de una afluencia permanente de recursos, fundamentalmente estatales, y cuando se
movilizan en función de demandas ligadas a la cuestión habitacional –tierra, vivienda o servicios
urbanos- el Estado local o regional aparece como el destinatario del reclamo. Por lo tanto, en este
contexto es difícil construir el “entorno innovador y cooperativo” que se postula como clave del
desarrollo local.
En conclusión, puede afirmarse la trama socioinstitucional de esta región se caracteriza
por la fragmentación del tejido socio organizativo y la escasa capacidad institucional del
sistema político. Se ha avanzado poco en la construcción de un ámbito público local, en
buena medida por el tono particularista de las relaciones entre el Estado y la sociedad
civil, y por la escasa identificación de la sociedad con el territorio local.
Las estrategias del PDL/UNGS
Los párrafos anteriores describen el entorno socio territorial de la Universidad Nacional de Gral.
Sarmiento. Esta Universidad pública y gratuita, creada recientemente, en 1993, planteó desde sus
comienzos su firme compromiso con el desarrollo de la región, buscando convertirse en una
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herramienta de apoyo al mejoramiento de la situación social de la población local.
Diseñada con una perspectiva innovadora, las actividades académicas están guiadas por una doble
preocupación por la calidad y la pertinencia. Es decir, tanto la docencia como la investigación que se
realiza en esta institución académica se proponen respetar altos niveles de calidad y producir
resultados que contribuyan a mejorar la realidad de la región. Esta preocupación se expresa en la
organización de la actividad académica, puesto que la Universidad ha estructurado las carreras y la
investigación en 4 Institutos interdisciplinarios, definidos en relación a problemas relevantes del
entorno: el Instituto de Ciencias –dedicado a asegurar una buena formación en ciencias básicas-, el
Instituto de Desarrollo Humano –centrado en la formación de educadores-, el Instituto de Industria –
orientado a la gestión de PYMES y a estudiar los circuitos productivos locales- y el Instituto del
Conurbano –dedicado a la realidad social, política y ambiental del conurbano bonaerense-.
Además de cumplir con estas funciones propias de una institución de estudios superiores, en 1998 se
puso en marcha el Programa de Desarrollo Local, como canal privilegiado de vinculación con la
comunidad local. Puesto que constituye una iniciativa originada en una universidad, su objetivo
principal es instalar en la agenda pública local la perspectiva del desarrollo local como modelo
alternativo de desarrollo. En particular, el PDL se propone contribuir a fortalecer la capacidad de las
instituciones y los agentes esta tales y no gubernamentales locales para promover un proceso de
desarrollo local en la región y así facilitar el surgimiento y consolidación de alianzas entre los actores
locales que sirvan de base para promover y sostener iniciativas de acción orientadas a producir
cambios positivos en las condiciones de vida de la población de la zona.
En los documentos del Programa, se sostiene que “es necesario impulsar un proceso de desarrollo
integral y equitativo que combine competitividad con sustentabilidad social y ambiental, así como la
participación ciudadana en la gestión de las políticas públicas. Para avanzar en este camino, la
estrategia elegida se apoya en el fortalecimiento de los recursos locales , entre los que se destacan la
capacidad asociativa de la personas e instituciones de la región, tanto de la sociedad civil como del
Estado”
Para contribuir a la conformación de estos ámbitos de articulación la Universidad se involucró
activamente en la vida social local, tomando la iniciativa en la convocatoria a encuentros y espacios de
intercambio y aportando al proceso el recurso más valioso de una institución académica: el
conocimiento sobre la realidad socioeconómica local y sobre los modelos de intervención para el
desarrollo local. En concreto, la implementación de este Programa supuso valorizar el rol que puede
cumplir una universidad en la promoción del desarrollo local: fortalecer capacidades institucionales,
capacitar a dirigentes de instituciones públicas y sociales, elaborar y difundir diagnósticos confiables
sobre la problemática local, promover un debate serio sobre estas cuestiones, facilitar el encuentro y
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Resultados preliminares de la Encuesta de Asociaciones Territoriales del Gran Buenos Aires, coordinada por la UNGS y la CTA,
la articulación de los actores locales e impulsar la formulación de iniciativas de acción apropiadas al
entorno.
Por lo tanto, las acciones apuntaron, en una primer etapa, a difundir la perspectiva del
desarrollo local como estrategia para el cambio en las condiciones socioeconómicas de la
región y a instalar a la UNGS como un actor institucional comprometido en la difusión de
este debate. La acciones implementadas durante los primeros años apuntaron a fortalecer la
capacidad de los distintos actores locales a través de actividades de capacitación o de asistencias
técnicas para el fortalecimiento institucional. Durante los primeros dos años del Programa se
capacitaron alrededor de 900 personas, pertenecientes a 250 organizaciones e instituciones de la
zona.
Esta tarea de “siembra” de la perspectiva del desarrollo local contribuyó a difundir en la región una
nueva mirada acerca de los caminos existentes para mejorar la realidad de la región, y ayudó a
instalar el rol de la Universidad como uno de los motores de este proceso.
Sobre esta base fue posible iniciar una segunda etapa en la implementación del PDL , a
mediados del año 2000, cuando la metodología de trabajo del Programa se centró en el
desarrollo de proyectos de intervención social gestionados asociativamente con otros
actores locales. En ese momento comenzaron a formularse iniciativas conjuntas con organizaciones
e instituciones de la zona, lo que supone un proceso de construcción de vínculos a través de la
cooperación en todo el ciclo de gestión de los proyectos: desde su elaboración hasta su
implementación efectiva. Esta modalidad de intervención constituye una experiencia de aprendizaje en
sí misma, apoyada en el intercambio que se produce en la tarea cotidiana; ayuda a fortalecer a todas
las instituciones involucradas en la gestión del proyecto , ya que contribuye a incrementar el “capital
sinérgico” de ese espacio institucional; y, además, aporta a la sostenibilidad de proyecto, al incluir a
instituciones de distintas características y arraigo territorial.
Los proyectos que están actualmente en marcha son los siguientes:
? Servicio de asesoramiento jurídico gratuito, en cooperación con el Círculo de Abogados de
San Miguel, Malvinas Argentinas y José C. Paz, el CELS y la Municipalidad de José C. Paz.
? Promoción de las actividades culturales populares , en cooperación con el Congreso
Regional de la Cultura. Este proyecto incluye distintas actividades: la implementación de talleres
culturales barriales, apoyo técnico para la formulación de proyectos culturales, un taller de
capacitación en gestión cultural y la producción y difusión de videos sobre distintas iniciativas
artísticas y culturales locales.
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realizada en 2000.
? Prevención comunitaria de la salud, implementado en dos Centros Comunitarios de la Red El
Encuentro de Guarderías, con la cooperación de la Asociación Médica de Gral. Sarmiento y el
Congreso Regional de la Cultura . Consiste en talleres comunitarios sobre las cuestiones de salud
que la población ha priorizado, a través de una metodología que combina técnicas de
comunicación comunitaria, formación artística y sensibilización en los temas específicos de
prevención.
? Fortalecimiento institucional de las organizaciones sociales locales , a través un Taller de
capacitación sobre Gestión y estrategia institucional donde participan 40 organizaciones y una
Encuesta sobre las características institucionales de estas organizaciones realizada junto con la
Central de Trabajadores Argentinos y varias universidades y ONGs de la Región Metropolitana de
Buenos Aires.
? La escuela como agente del desarrollo local , en asociación con el Sindicato Único de
Trabajadores de la Educación de la Provincia de Buenos Aires –SUTEBA-, que se propone
involucrar a los docentes y alumnos del 3er ciclo de EGB y del Polimodal en un proceso de
diagnóstico y formulación de proyectos de desarrollo local en los barrios o localidades donde estén
ubicadas las escuelas.
? Comunicación y desarrollo local: un Ciclo de actualización y perfeccionamiento para los
comunicadores de la región, orientado a fortalecer el papel de la comunicación en los procesos de
desarrollo local.
? Promoción de la actividad productiva: consiste en el apoyo institucional a las organizaciones
que nuclean a los actores productivos, en particular las Cámaras empresarias locales, a fin de
mejorar el desempeño de su tarea como promotores de la actividad económica.
? Gestión Legislativa Local: la presentación de un Manual sobre Gestión Legislativa Local, que
registra las exposiciones presentadas por los docentes del Taller de Capacitación organizado por el
PDL en 1999, constituye el punto de partida para trabajar con legisladores y asesores de los
Concejos Deliberantes de la zona las distintas cuestiones que hacen al fortalecimiento de este
cuerpo como instancia fundamental de la democratización de la vida política local
? Consolidación de una Defensoría del Niño, Niña y los Adolescentes: asistencia técnica a
CESPPEDH, la ONG local que ha implementado esta defensoría en el marco de las políticas del
Consejo Nacional del Niño, Niña y Adolescentes.
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? Curso de Posgrado sobre Desarrollo Local en Áreas Metropolitanas: este Curso de
Posgrado que tiene por objeto ofrecer una formación sistemática en este campo a agentes de
instituciones estatales y sociales involucrados en la promoción del desarrollo local.
? Boletines del PDL: el Programa edita y distribuye un Boletín periódico donde se informa sobre la
marcha de estos proyectos, con el objeto de construir un canal de comunicación permanente
entre el PDL/UNGS y los actores locales 3.
Esta rápida descripción de los proyectos actualmente en marcha muestra que el eje de las
intervenciones no se ha definido en función de un diagnóstico previo sobre la problemática local que
identifique cuestiones prioritarias u objetivos estratégicos.
Por el contrario, el enfoque
metodológico ha jerarquizado la construcción de vínculos interinstitucionales, como
estrategia de fortalecimiento de los actores locales. Esto es, el PDL ha elegido intervenir en
aquellas cuestiones que cuentan con algún sistema de actores comprometidos a su alrededor,
buscando reforzar la trama socioinstitucional local a través de la asociación con la
Universidad en la gestión conjunta de los proyectos.
Esta forma de vinculación fortalece el tejido socioinstitucional a través de varios mecanismos: el
trabajo conjunto significa una instancia de capacitación mutua entre la Universidad y las
organizaciones locales y tiene un evidente efecto de fortalecimiento de la red institucional local,
valoriza los distintos recursos y potencialidades de las distintas organizaciones, crea los canales de
difusión e intercambio de la perspectiva del desarrollo local, y ayuda a garantizar la sostenibilidad de
las iniciativas que se formulan en conjunto. En este sentido, el fortalecimiento de las relaciones entre
los actores es tanto una estrategia de trabajo como un objetivo de la intervención.
Por otro lado, la presentación de este conjunto de proyectos pone de manifiesto que los vínculos más
consolidados son los que ligan a la Universidad con organizaciones de la sociedad civil antes que con
instancias estatales locales o provinciales.
Este sesgo constituye una evidente debilidad del Programa, ya que limita seriamente la dimensión y
cobertura de las iniciativas que se ponen en marcha y coloca a estos proyectos en la dinámica de
inestabilidad propia de las acciones sostenidas con recursos voluntarios. Las razones de esta dificultad
se pueden comprender en el marco de relaciones entre el Estado y la sociedad civil local antes
descripto, en particular por la debilidad institucional – en cuanto a sus efectivas atribuciones de
gobierno sobre el territorio local - y política –en relación a la legitimidad de su papel como motores de
un programa de desarrollo a largo plazo- de los gobiernos municipales en el conurbano bonaerense.
En estas condiciones, la promoción de un proceso de desarrollo local debe comenzar por impulsar un
mayor compromiso de todos los actores institucionales –estatales y de la sociedad civil- con la
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Este Boletín se imprime en papel y se encuentra en formato informatizado en la página web de la Universidad:
www\ungs.edu.ar\publicaciones3
democratización efectiva de la vida política local , en una perspectiva de valorización de la
participación ciudadana como vía para la intervención en las decisiones públicas.
A manera de síntesis
El paradigma de desarrollo local más difundido en la literatura actual sostiene que estos procesos se
basan el potenciamiento de los recursos de un territorio, a través del fortalecimiento de la asociación
entre el sector productivo y el Estado, como estrategia para aprovechar mejor las oportunidades que
ofrece la globalización.
Este modelo de intervención supone la preexistencia de actores locales comprometidos con el
territorio, y cuya capacidad institucional les permite convertirse en sujetos de un proceso de
transformación de largo plazo y que se apoya en la articulación sinérgica de sus potencialidades.
La experiencia implementada por la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento en una zona del noroeste
del conurbano bonaerense pone de manifiesto que las estrategias de promoción del desarrollo local en
territorios periféricos de regiones metropolitanas no pueden ajustarse a ese modelo. En regiones
caracterizadas por el estancamiento o la retracción de la actividad económica, el incremento
permanente del desempleo y la pobreza, y una débil identificación cultural con el territorio, la trama
de actores locales no está en condiciones de asumir un papel dinámico en el proceso de desarrollo.
Por lo tanto, el primer desafío que deben enfrentar las instituciones que pretenden impulsar un
proceso de transformación sustentado en los recursos locales consiste en poner en marcha estrategias
orientadas a la constitución –creación, fortalecimiento, articulación- de los actores socioinstitucionales
del proceso. La construcción de vínculos interinstitucionales que resulta de la cogestión de proyectos
orientados al desarrollo local es un primer paso para la constitución de los sujetos colectivos del
cambio, y contribuye a crear las condiciones político-institucionales para instalar el debate acerca de
los caminos alternativos de desarrollo desde el nivel local.
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RESEÑA BIOGRÁFICA
Adriana Rofman
Coordinadora técnica del Programa de Desarrollo Local de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento
Dirección institucional: Universidad Nacional de Gral. Sarmiento
Roca 85017
( 1663) San Miguel-
Prov. de Buenos AiresArgentina
(5411)4469-7618/7600
[email protected]
Trayectoria profesional:
Licenciada en Sociología de la Universidad del Salvador ( Buenos Aires) y DEA en “Estudio de las
sociedades latinoamericanas”, de la Université de Paris III.
Ha publicado varios artículos y realizado distintas investigaciones sobre la temática del género y las
políticas públicas, entre 1980 y 1995. Ha sido funcionaria técnica de distintas dependencias y
programas de la Secretaría de Desarrollo Social : Subsecretaría de la Mujer, Dirección Nacional de
Promoción Comunitaria, y PROAME, entre 1987 y 1998
Desde 1998 es Coordinadora técnica del Programa de Desarrollo Local de la UNGS
y es Profesora de la materia Taller III “Análisis y formulación de políticas y proyectos sociales” de la
Licenciatura en Política social de la UNGS
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