el deber estatal en la protección de los bienes demaniales sus

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EL DEBER ESTATAL EN LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES DEMANIALES
SUS ALCANCES EN EL PROCESO DE DESALOJO ADMINISTRATIVO
INTRODUCCIÓN
Al Estado se le ha concedido el deber de ejercer una absoluta protección de los bienes del demanio
público, de tal suerte que mediante su poder de Imperio utilice todos los mecanismos necesarios para que
éstos bienes cumplan a toda costa la finalidad para los que han de ser destinados, sea cumplir con un
beneficio a la generalidad de ciudadanos.
En caso de que un particular atente contra la libre disposición estatal de un bien público, éste puede
recurrir sin reservas a la aplicación de un Proceso Administrativo de Desalojo. Cuando un bien inmueble –
ya sea estatal o particular – es ocupado en forma indebida por un tercero, el sistema jurídico prevé la
figura del “Desalojo Administrativo”.
Éste corresponde a un procedimiento de carácter sumario cuya
finalidad consiste en restituir el derecho de posesión al legítimo dueño de la propiedad, eso sí bajo un
mecanismo expedito y poco complejo.
Tratándose de bienes demaniales – inmuebles – fácilmente se podría vislumbrar que si el proceso del
desalojo administrativo es tan favorable no existe razón alguna para que algo tan incuestionable como la
propiedad de un bien público no pueda ser restituida inmediatamente a favor del Estado, en casos en los
que se ha privado de esa disposición, sin embargo del análisis casos particulares, aquí se demuestra que
el Proceso de Desalojo Administrativo se ve entrabado en virtud de varios actos que el mismo Estado lleva
a cabo en detrimento de la posesión que debe asegurarse de los bienes del demanio público.
Aquí se analiza si la misma Administración promueve en una u otra forma que los bienes demaniales
salgan de la protección del dominio público para entrar en una esfera jurídica indeterminada bajo la cual,
el administrado no cuenta con los derechos para ser dueño de los bienes inmuebles y por otra parte el
Estado – por haber otorgado ciertas concesiones – no es capaz de retener el bien para un uso
generalizado a favor de la mayoría.
Algunos actos llevados a cabo por las Instituciones Públicas resultan perjudiciales al Interés estatal de
conservar intangibles los bienes del demanio público. Tal es el caso de Instituciones de Bien Social que
otorgaron bonos de vivienda para construir en propiedades de estado, o bien Instituciones de Servicios
otorgando concesiones de agua potable o luz eléctrica en un bien demanial, Municipalidades brindando
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permisos de construcción en propiedad pública; son solo algunos ejemplos de actos estatales impropios
de un ente cuya finalidad última es la de resguardar los bienes que posee al interés de la generalidad.
Debe destacarse que varios de los obstáculos más frecuentes en la buena marcha del Proceso de Desalojo
Administrativo en Bienes del Demanio Público, resulta ser la falta de titularidad del bien demanial, la
pluralidad de interesados en defender los bienes estatales, entre otros. Esta singularidad de aspectos se
detallarán en forma profunda en el cuerpo del artículo científico.
Estos eventos aunados a ciertas prerrogativas a favor de particulares en bienes de dominio público, hacen
que el Proceso de Desalojo Administrativo no prospere como es debido, pues una vez vistos estos vicios,
este mecanismo deja de ser sumario, para convertirse en un Proceso Ordinario que debe ventilarse en vía
jurisdiccional, en donde en forma contenciosa la Administración y el Particular deben demostrar en litigio
cuál de las dos partes cuenta con un mejor derecho de propiedad del bien.
Si bien logre la Administración demostrar la demanialidad del bien, no se considera en extremo sensato
tener que superar todos estos obstáculos para en definitiva llegar a una conclusión por demás evidente
desde el inicio: que los bienes de Dominio Público no son embargables, no son inalienables y no les aplica
ningún tipo de prescripción adquisitiva, aunado a que sin importar cuál institución pública recurra en
defensa de los bienes públicos, el Estado es uno solo de conformidad con la Constitución Política tiene
facultad jurídica para actuar.
Como corolario de la anterior introducción surge la necesidad de enfatizar en forma profunda las razones
reales por las que se presentan este tipo de circunstancias en las que el Estado pierde su poder de
Imperio y se ve obligado a enfrentar un litigio aparentemente por situaciones irrazonables que si bien
pueden ser de peso en la vida cotidiana, no responden a un evento en el que debe prevalecer lo que es
jurídicamente correcto, evidente y manifiesto.
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I Los Bienes Demaniales
Tan antigua como desarrollada ha sido la figura de los Bienes Demaniales en donde se destacan las
teorías en torno a sus elementos y características. Así pues, lo más sobresaliente para efectos de este
estudio con respecto a estos Bienes corresponde lo atinente a sus características según las cuales los
bienes de del Demanio Público son Inembargables, Imprescriptibles e Inalienables. Éstas se resumen en
el hecho de que los bienes de Patrimonio Público no se pueden embargar, no les aplica ningún tipo de
prescripción adquisitiva ni pueden ser transmitidos ni gratuita ni onerosamente a favor de un tercero.
En cuanto a los elementos necesarios para considerar una propiedad del Demanio Público la
Jurisprudencia de la Sala Constitucional ha indicado que mediante el enunciado del inciso 14) del artículo
121 constitucional, se permite que el legislador ordinario dicte las normas atinentes al régimen de la
demanialidad constituyéndose ésta en la única referencia de orden constitucional sobre los bienes
demaniales, razón por la que corresponde a la ley ordinaria disponer la integración de los bienes y su
afectación a los usos públicos”(Sala Constitucional Voto: 6999-96) esto otorga flexibilidad a la legislación
en cuanto a la posibilidad de atraer a la esfera jurídica estatal un bien que en determinado momento sea
de importancia para la generalidad.
II La Titularidad de los Bienes Públicos
El aspecto conceptual de la titularidad es de vital importancia para el desarrollo de esta investigación,
debido a que este elemento va a determinar, cómo se adquiere la capacidad para actuar en un
determinado proceso. ¿Cómo es que el Estado se convierte en titular de un Bien de Dominio Público? la
respuesta a esta interrogante nos llevará a ahondar sobre si el Estado cuenta o no con legitimación en
todos los casos para iniciar un procedimiento de orden Administrativo, como es el caso del Desalojo
administrativo.
Frecuentemente cuando se hace referencia a la titularidad – y en lo que respecta a titularidad de bienes
inmuebles, como es el caso en estudio – necesariamente concebimos que quien se hace llamar “titular del
derecho de propiedad” cuenta con un instrumento formal por medio del cual está capacitado para ejercer
ciertas potestades de disposición sobre el bien. Así pues el título ofrece la ventaja de demostrar la íntima
relación entre el porqué del poder (título) y éste mismo.
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Se hace referencia aquí a un elemento básico de las relaciones jurídicas entre particulares, es decir quien
tiene el título de propiedad de un bien inmueble, es el dueño de éste, existiendo en todos los casos un
título que une al sujeto con el bien. Además, en condiciones ordinarias el titular del bien, puede hacer
uso, disponer e incluso ponerle límites, sin que a nadie se le ocurra cuestionar en forma alguna tal
supuesto.
Es indispensable indicar que en el caso de los particulares, todos tenemos el deber y la obligación de
recurrir a inscribir las propiedades inmuebles ante el Registro Público de la Propiedad Inmueble a efectos
de considerarnos titulares de un bien determinado; en primer término por nuestra propia certeza jurídica
y en segundo lugar para la misma certeza de la generalidad.
En el caso del Estado, la situación resulta radicalmente distinta.
En nuestro país no es costumbre
administrativa generalizada, que el Estado inscriba los Bienes de Domino Público en el Registro de la
Propiedad Inmueble como un mecanismo de asegurarse la titularidad de éstos. El autor Julio García
González, apunta a que esta práctica no es necesaria debido a que este tipo de propiedades tienen
intrínsecamente una manifestación de carácter pública.
Verbigracia, un Parque Nacional o el mismo
Parque Central, por su misma disposición poseen una publicidad que es no solo aparente, sino además
evidente para la generalidad y que la protección que los cobija es incluso de mayor trascendencia que la
misma inscripción ante un Registro.
Por su parte la legislación española establece que “los bienes... de uso común, que son de dominio
público, pueden entrar pero no es obligatoria esta inscripción... los bienes de dominio público no tiene
obligación de entrar en el Registro de la Propiedad, pero no tiene imposibilidad de acceder a él, ya que,
en algún supuesto, la publicidad del Registro podría incrementar la que el bien tenía como consecuencia
de sus características físicas...” (González J. 1988).
Entonces, podemos deducir fácilmente que aún cuando el título no necesariamente se representa
mediante un documento escrito – sobre todo en el ámbito procesal - cierto es el hecho de que
precisamente la existencia de un instrumento formal traslativo de dominio es, en su esencia el método
idóneo para demostrar la existencia de la titularidad. Lo anterior debido a que no tendría mérito el litigio
o tan siquiera la simple discusión sobre el derecho de propiedad, con quien ostenta la condición de titular
amparado en un título formal que detalla incluso el respectivo asiento con ocasión del cual la propiedad
está debidamente inscrita en el Registro Público de la Propiedad.
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Además de poder vislumbrar la forma en que se representa la titularidad, más adelante se determinará
que lo verdaderamente importante e innegable es que para poder denominarse titular de un determinado
bien, en primer término éste debe adquirirse, o por lo menos alegarse la adquisición.
II. A.- Elementos que determinan la titularidad
En todas las circunstancias, determinar quién es el titular del derecho es esencial ya que a partir de esta
figura es que se otorgan todos los poderes que conciernen a la protección de los bienes. Aún más si se
apunta a la teoría de los bienes de dominio publico la definición del titular nos lleva a precisar cuál
entidad que tiene a su haber la consecución de los objetivos para los cuales el bien ha sido previsto. Es
así como “el titular de un bien del dominio público especialmente se constituye en una persona pública
cum potere, con poderes especiales, ejercitables sobre esos bienes demanializados. (González J. 1988).
Por su parte, el autor Vincenç Aguado (1999) en su obra “prescripción y caducidad en el ejercicio de
potestades administrativas” denota con una tajante diferencia que el Estado no sólo es titular del dominio
público, sino también de los bienes denominados patrimoniales.
En lo que aquí interesa, el autor
presupone que el Estado ya es titular, tanto de los bienes patrimoniales como de los de dominio público1 y
es a partir de ese postulado que otorga potestades a la Administración con respecto a los bienes públicos
a saber las de protección y defensa. “La doctrina entiende que tales potestades constituyen en realidad,
manifestaciones del poder general de autotutela de la Administración que se ofrece en dos de sus
variantes: la declarativa y la ejecutiva... “(AGUADO, 1999)
Según este autor a través de las manifestaciones declarativas, la Administración investiga y deslinda los
bienes, definiendo así la situación jurídica de éstos a través de un acto declarativo de derechos. Por otra
parte las manifestaciones ejecutivas tiene su razón de ser en la recuperación y el desalojo administrativo,
el cual se ejecuta cuando el Estado recupera de oficio los bienes poseídos por particulares en forma
indebida.
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A juicio del autor, los bienes patrimoniales están dentro del comercio común y los bienes de dominio
público no corren igual suerte. En virtud de esta distinción, si los bienes patrimoniales son objeto de
posesión por más de un año, para reclamar su recuperación debe el Estado acudir a la vía jurisdiccional
ordinaria, caso contrario sucede con los bienes de dominio público, los que nunca podrán ser objeto de
posesión por estar fuera del comercio de los hombres y en caso de una eventual usurpación por parte de
terceros, lo procedente es recurrir al desalojo administrativo. “Para el Consejo de Estado, cuando la
Administración está gestionado sus bienes patrimoniales no goza de potestad alguna por cuanto tales
bienes están dentro del comercio jurídico común” AGUADO i Cudolà (Vincenç). Prescripción y
caducidad en el ejercicio de potestades administrativas, Madrid, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., 1999,
página 121.
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Como se evidencia en esta teoría, se establecen incluso facultades al Estado para que actúe bajo el
supuesto de que los bienes que pretende defender son de su propiedad. Sin embargo no es precisa la
teoría en indicar bajo qué supuesto se considera que el Estado es titular del bien, o como se ha dicho con
anterioridad, cuál es el título que legitima al Estado para declarar una zona bajo su protección o bien, dar
inicio al proceso de desalojo administrativo.
González García (1998) en su obra sostiene que tratándose del derecho de propiedad del Estado no
confluyen los elementos ordinarios del derecho de propiedad.
Con mucho más razón, tampoco con
respecto a la titularidad podrían confluir los elementos ordinarios que se exigen en la demostración de la
titularidad tratándose del Derecho Privado.
La titularidad, al igual que otros elementos, pueden ser considerados sui generis cuando participa el
Estado, no siendo frecuente la posibilidad de verificar una relación jurídica previa – según se conoce en
derecho privado – que sirva de nexo entre el Estado y el bien de dominio público. Algunas teorías – como
la de González García refieren no al aspecto de titularidad en sí mismo, sino más bien a obligaciones de
hacer que debieran ser llevadas a cabo por el ente titular del bien de dominio público. De acuerdo con
esta tesis las obligaciones de hacer vienen otorgadas por diversos tipos normativos como:
- La ley que demanialice el bien,
- En los instrumentos de planificación aprobados,
- En convenios administrativos acordados entre entes públicos
- En virtud de la vinculación general que tiene todos los entes públicos para la
satisfacción de los intereses generales de su ámbito respectivo. (González J., 1988).
A partir de esta clasificación, la titularidad de los bienes de dominio público parece ser más ambigua
todavía, porque si el elemento esencial que determina la titularidad es precisamente el Título, ¿Podríamos
referirnos a una ley, o a un instrumento de planificación aprobado como un título que da legitimación o
capacidad?.
Para iniciar, el parámetro establecido por el autor Ramón Parada (1991), coincide con el propuesto por
González García, en cuanto a que la ley es una forma de adquisición de los bienes. Evidentemente, si una
ley de la República establece que un bien forma parte del dominio del Estado, no existe ningún elemento
para no atribuirle a la ley la forma de titularidad que representa.
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En cuanto al título oneroso se hace referencia a la forma en que el Estado puede adquirir bienes en
aplicación del Derecho Privado y actuando como sujeto particular.
Este evento es poco frecuente –
tratándose de la adquisición de bienes inmuebles -. La forma más común de adquisición no es que al
Estado se le aplique el ordenamiento jurídico propio del Derecho Privado, sino más bien que el particular
deba someterse a un régimen bajo el cual tiene la obligación de ajustarse a los parámetros referidos en el
Ordenamiento del Derecho Público.
Nuestro ordenamiento jurídico prevé la emisión de un acto
administrativo que vaya dirigido a hacer prevalecer el Poder de Imperio mediante la expropiación forzosa
y no mediante la adquisición de un bien inmueble en donde el Estado figura como una parte más en un
evento contractual regido por el derecho privado.
También hace referencia la doctrina a la adquisición de bienes a título gratuito, en el caso de legados,
herencias y donaciones a favor de la Administración. Sin embargo, se considera que no es la intención de
donar o heredar a la Administración lo que representa el modo de adquisición, sino la formalización de
esta voluntad por medio de los mecanismos normales de transmisión de los bienes. Tratándose de bienes
inmuebles, entonces la transmisión surtirá efectos a partir de que se inscriba el bien correspondiente a
favor del Estado.
Además de los supuestos indicados con anterioridad, se estima que la resolución judicial es un modo de
adquirir bienes y “tiene lugar en los casos de adjudicación en pago de deudas como consecuencia de
procedimientos judiciales o administrativos (deudas tributarias, multas administrativas, otras deudas).
También la adjudicación puede ser consecuencia de penas o sanciones administrativas accesorias al
decomiso...” (Parada R. 1991).
De conformidad con la doctrina recopilada en este sentido no es posible encontrar otro parámetro que
sirva para determinar la legitimación del Estado con respecto a los bienes de dominio público. De tal
suerte que en la práctica podríamos con gran facilidad encontrar textos legislativos por medio de los
cuales se confieren obligaciones al Estado en virtud de que una norma explícita estipula el bien como
parte del dominio público
De conformidad con el artículo 1° de la Ley Marítimo terrestre, esta zona constituye parte del patrimonio
nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección así como la de sus recursos
naturales es obligación del Estado. Así pues se deduce fácilmente que el titular de la zona marítimo
terrestre es el Estado, quien bajo el supuesto que se valora hasta ahora, es el responsable, de velar por la
satisfacción de los intereses generales que se crean a partir de ésta. Es además el que se encarga de
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promover todo tipo de acciones para limitar la propiedad y defender la propiedad que le ha sido otorgada
en calidad de titular.
También puede mencionarse en este aparte lo referido por la Ley General de
Caminos Públicos en cuanto a que todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos
pertenecen al Estado, en donde de igual forma, es el titular del bien el llamado a velar por la conservación
del bien y garantizar su libre acceso a todos los ciudadanos.
Ejemplos como estos existen en gran
cantidad en nuestra legislación.
II. B. Pluralidad de entes Públicos Competentes para ejercer protecció sobre los Bienes Del Dominio
Público
A raíz de detalles, como este es que convergen situaciones como las que el autor González García (1998)
ha denominado “pluralidad de entes públicos ejercitando competencias sobre los Bienes del Dominio
Público”. Algunas normas destinan a los Ministerios y a municipalidades la protección de un mismo bien y
ello lejos de proveer al Bien Público más fortaleza en su régimen de protección, lo que provoca es que se
diluyan las responsabilidades y obligaciones entre los distintos “titulares del bien” o incluso esta forma de
legislar puede inducir el surgimiento de intereses contrapuestos entre los entes de la Administración
Pública, resultando incluso la proliferación de conflictos por determinar cuál institución es la que cuenta
con mayor potestad sobre un determinado bien.
Además de las leyes y reglamentos, el autor cita como cimiento de la titularidad estatal, “los instrumentos
de planificación aprobados, los convenios administrativos acordados entre entes públicos y la vinculación
general que tiene todos los entes públicos para la satisfacción de los intereses generales de su ámbito
respectivo”. (González J. 1988).
A modo de crítica de este planteamiento, puede decirse que bajo esta tesis, el concepto de título pierde
formalidad.
Ciertamente, como se expuso antes, debe tenerse en consideración que el concepto de
titularidad no puede ser tan estricto como lo conocemos en el Derecho Privado, a falta de situaciones
jurídicas que el Estado no está en posibilidad de cumplir.
Ello no debe favorecer una ilegítima
conceptualización del concepto de “titulo”, ya que bajo la presunción calificada por el autor, podría
generarse incerteza jurídica sobre el significado de ésta noción, lo cual no solamente trae consecuencias
de orden doctrinario, sino además en lo práctico, tal y como será demostrado con casos prácticos en el
avance de este estudio.
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Así pues, la solución de este aspecto evidentemente radica en una adecuada redacción del elemento
generador de la titularidad. Si desde un inicio, la ley – por ejemplo – detallara a cuál institución pública le
corresponde la competencia para resguardar un bien público y cuáles son sus alcances en esta
competencia, muchos problemas se evitarían al momento de demostrar que se es el titular del bien
demanial.
III.- El Proceso de Desalojo Administrativo
El “Proceso de Desahucio” es ampliamente utilizado en nuestro sistema administrativo, como un medio de
resolución de conflictos, sin intervención de la vía jurisdiccional. Este proceso llevado a cabo en el seno
de la Administración, otorga la posibilidad de solventar una gran cantidad de casos en los que está de por
medio la litis sobre la propiedad o posesión de un bien inmueble, siendo tramitado de conformidad con las
formalidades del procedimiento sumario.
Desde sus inicios la creación Procedimiento Administrativo de Desahucio ha sido ampliamente
controvertido, señalado de ilegal e inconstitucional pues se llegó a argumentar que no era posible excluir
del conocimiento judicial aspectos sobre la propiedad privada, ya que la sede administrativa no dispone
de iguales garantías, instancias, seguridad jurídica y ni amplitud para examinar los elementos probatorios
con que sí cuenta la sede jurisdiccional.
Al respecto la Sala Constitucional en múltiples pronunciamientos ha resuelto que las resoluciones de un
tribunal administrativo no pueden producir efectos de cosa juzgada; es decir que la resolución un
Ministerio no extingue la controversia y aunque esta sentencia tenga efectos propios en virtud de su
ejecutividad (Artavia S. 1998), ésta solamente produce el agotamiento de la vía administrativa. Es decir
que a partir de la sentencia que se emita en el proceso de desalojo administrativo se concluyen los
trámites en el ámbito administrativo, quedando así abierta la opción para activar el mecanismo de
defensa de los derechos en sede judicial.
Un aspecto altamente debatido, fue sobre cuáles eran los órganos competentes para llevar a cabo el
proceso de desalojo administrativo. A la luz de lo que establece el artículo 455 del Código Procesal Civil
se indica expresamente “autoridad de policía correspondiente”, claro está que esta reseña no es clara, ni
mucho menos enfática en cuanto a quién corresponde la obligación de realizar el trámite administrativo,
sin embargo, la Sala Constitucional en varios de sus sentencias ha establecido claramente, de
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conformidad con sus facultades de interpretación de las leyes en estricto resguardo de los derechos
constitucionalmente consabidos, que las entidades a las que se les otorga la obligación de realizar este
tipo de trámite, son tres en aplicación de su competencia:
III. A.- Casos en que procede el Desahucio Administrativo
El Instituto de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Salud, dentro de su competencia pueden realizar
procesos de desalojo administrativa, sin embargo el aspecto en el que se centra este estudio, el Proceso
de Desalojo Administrativo llevado a a cabo el Ministerio de Seguridad Pública, específicamente la Oficina
de Desalojos de este Ministerio, a quien se les ha encomendado efectuar el desalojo en aquellos casos en
que medien las causales previstas en el artículo 455 del Código Procesal Civil.2
El “Proceso de Desahucio Administrativo”, el que como bien se refiere, es tramitado en sede
administrativa y está excluido de la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos.
Está regulado
específicamente por el Código Procesal Civil en el artículo 455, otorgándosele potestad a la “autoridad de
policía” – Ministerio de Seguridad Pública, según se enfatizó previamente – la emisión de la orden, el acto
de desalojo y el proceso sumario. No debe confundirse pues, con el Proceso de Desalojo Administrativo
que se tramita en la sede jurisdiccional y tienen su origen en la aplicación de la Ley General de
Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, más conocida como “Ley de Inquilinato”.
Casos de desahucio previstos en la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos.
De conformidad con el artículo 448 del Código Civil, el Proceso de Desahucio en vía judicial procede según
lo dispuesto por la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, ante las siguientes causales
(art. 121).
1.
2
Por expiración del plazo del arrendamiento,
“IV.- No existe norma legislativa o constitucional que atribuya en forma expresa la competencia en
cuanto al desalojo administrativo al Ministerio de Gobernación y Policía. (...) Por su parte, la Ley Orgánica
del Ministerio de Seguridad Pública en su artículo primero establece que es función del Ministerio de
Seguridad, velar por la seguridad, tranquilidad y el orden público en el país... es deber del Ministerio
resguardar el mantenimiento y ejercicio de las garantías constitucionales... deber de mantener la
seguridad y el respeto por los bienes y derechos de los habitantes del país y las demás que resulten de la
constitución y las leyes.
Resulta entonces que la Constitución y la ley confieren a la Administración pública en forma genérica la
competencia para efectuar los desalojos administrativos y el artículo 146 de la Ley General de la
Administración Pública indica que la Administración puede ejecutar los actos que le corresponden
valiéndose de las autoridades, sin indicar cuerpo policial especial. Por su parte el Ministerio de Seguridad
Pública, a quién pertenece la Guardia Civil, tiene dentro de sus funciones específicas resguardar el
ejercicio de las garantías constitucionales y proteger los bienes de los habitantes del país, lo que faculta en
forma genérica, para efectuar los desalojos administrativos cuando sea pertinente”.2
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2.
Por extinción el contrato de arrendamiento, por expiración del derecho del
usufructuario o fiduciario,
3.
Por resolución del contrato por incumplimiento de las obligaciones del
arrendatario,
4.
Por habitación para uso propio o de familiares y nueva construcción.
Vemos como todas estas situaciones claramente se encuentran encaminadas a dar inicio al Procedimiento
Judicial, en el caso de que el dueño (o el titular del derecho) pretenda que el arrendatario desaloje el
bien, ya sea por un incumplimiento contractual, o por la extinción del contrato bajo los parámetros
establecidos en la Ley de Arrendamientos.
en materia de desahucio la pretensión está limitada al lanzamiento o desalojo del
arrendatario, la restitución al arrendante o propietario en la posesión del inmueble, el
pago de las cosas, el pago de las rentas anteriores a la demanda o no pagadas en el
curso de ésta e interese legales sobre estos dos últimos extremos, el pago de servicios
públicos no pagados – agua o luz – o de otras cargas – cuotas de mantenimiento,
vigilancia o administración, Art. 17.6 CPC – y finalmente, el auxilio de la fuerza pública,
para proceder al efectivo lanzamiento” (Artavia S. 1998)
Los casos de desahucio excluidos de la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos son los que ocupan
al desarrollo de este artículo tal y como lo establece por la exclusión del artículo 7 de esa misma norma
“Artículo 7.- Inaplicabilidad de la Ley. Se excluyen del ámbito de aplicación de esta
ley:
Los hoteles, las pensiones, las hospederías, los internados y los establecimientos
similares, en cuanto a los usuarios de sus servicios.
Las viviendas y los locales con fines turísticos, ubicados en zonas aptas para ese
destino, según los califique el Instituto Costarricense de Turismo, mediante resolución
motivada, siempre que se alquilen por temporadas. Esa resolución se publicará en el
diario oficial.
Las ocupaciones temporales de espacios y puestos en mercados y ferias con ocasión
de festividades.
La ocupación de espacios destinados al establecimiento o la guarde de vehículos,
excepto si se vinculan con el arrendamiento de un local.
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El arriendo de espacios publicitarios.
El comodato o la simple ocupación precaria o por pura tolerancia de un inmueble
edificado. El comodatario u ocupante no modifica su calidad por el hecho de abonar
los consumos de acueducto, alcantarillado, electricidad y otros que se deriven del uso
del bien, aunque haya registrado a su nombre esos servicios.
El uso de viviendas locales, u oficinas asignadas a administradores encargados,
porteros,
guardas, peones, empleados y funcionarios por razón del cargo que
desempeñen o del servicio que prestan, aunque deban abonar los consumos de
acueducto, alcantarillado, electricidad u otros servicios derivados del uso del bien o
porque se haya convenido el uso del bien como remuneración en especie.
Los contratos en que, al arrendarse una finca con casa de habitación, la finalidad
primordial será el aprovechamiento agrícola, pecuario o forestal del predio.
Estos
contratos se regirán por lo dispuesto en la legislación aplicable sobre arrendamientos
rústicos.
(El resaltado no pertenece al original)
Es decir, que lo que prevalece en este tipo de proceso es que el propietario del bien, procure en forma
eficiente e inmediata el desalojo de aquel bien cuya posesión le ha sido negada. Lo importante aquí es
garantizar por medio de un procedimiento mucho más eficiente un derecho de vital importancia como lo
es el respeto a la propiedad privada.
III. B.- La ocupación precaria o por mera tolerancia en Bienes Demaniales
Lo que es de importancia para el presente estudio refiere a lo que se ha resaltado del numeral expuesto
previamente. Es decir, lo que viene a configurarse como parte medular es precisamente el Desalojo
Administrativo que se lleva a cabo en virtud de la ocupación precaria, o por mera tolerancia que la
Administración Pública realiza en defensa de los Bienes de Dominio Público.
Para referirse al tema del Procedimiento de Desahucio Administrativo, en general, es que se ha dispuesto
esta sección. Para iniciar, no se enfatizará en los principios que rigen el Procedimiento que nos ocupa y
con posterioridad se detallará si éstos se aplican o no tratándose de bienes de dominio público.
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En cuanto a la figura del precarista, el autor Sergio Artavia, ha dispuesto en su obra una definición clara
de lo que significa éste fenómeno
“Precario es la ocupación y utilización, desconocida o intolerada de un inmueble ajeno,
ejercida por un sujeto sin título aceptable de goce o posesión o contraprestación para
ello, ni pago de ninguna especie – salvo el pago de los servicios a beneficio y por el
propio sujeto – por tanto dicha ocupación en condición no aceptada y revocable
unilateralmente por el propietario que la puede hacer cesar administrativa o
judicialmente, al no querer seguir tolerando aquella forma de posesión del sujeto
ajeno...”. (Artavia S. 1998)
Es así como la primera característica del precario – la reserva de potestad de revocar- consiste en la
intromisión de un sujeto a un inmueble ya sea, en manifiesta contraposición con la voluntad del
propietario o con desconocimiento de éste (Artavia S. 1998).
Vemos entonces como quien posee
precariamente, no cuenta con un título o derecho que le ampare para el desarrollo de su actividad. Sin
embargo lo interesante de esta figura es que como sabemos, después de un año de ejercer posesión en
forma pacífica, pública, notoria y a título de dueño, es probable que lo que primitivamente era un acto
precarista se convierta en una posesión a partir de la que devienen derechos y garantías.
Si el dueño no permite que el transcurso del tiempo genere la prescripción adquisitiva a favor del
poseedor, esto necesariamente permite que se gestione el Desahucio Administrativo con la finalidad de
desalojar al intruso, quien no ostenta ningún título ni derecho para poseer el bien ajeno.
Por último, otra de las características del precarismo es la gratuidad con que se manifiesta. No existe de
por medio ningún tipo de pago o contraprestación por el acto de la posesión en precario, si existiera este
elemento necesariamente, la figura no pasaría a ser de otra naturaleza.
Vemos como el inciso f) del artículo 7 de la Ley de Arrendamientos dispone que el comodatario u
ocupante no modifica su calidad por el hecho de abonar los consumos de acueducto, alcantarillado,
electricidad y otros que se deriven del uso del bien, aunque haya registrado a su nombre esos servicios,
es decir que aún cuando el ocupante cumpla con el pago de servicios básicos, esto no implica que se
pierda la gratuidad en el acto de ocupación en precario.
En primer orden porque lo hace para una
satisfacción de sus propios intereses, lo que evidentemente no beneficia al propietario y en segundo lugar
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porque resultaría irracional que además de estar en desacuerdo con los actos de precarismo que se llevan
a cabo en su propiedad, el propietario además, deba cancelar los servicios básicos a favor de los intrusos.
Otra de las causales señaladas en el artículo 7 de la Ley de Arrendamientos Urbanos y suburbanos, a
partir de las que procede el desalojo administrativo, es la ocupación de un inmueble por mera tolerancia
del dueño. Es decir que el dueño de la propiedad, permite la posesión de un tercero sin que medie
ningún tipo de contraprestación o beneficio para él. Así define el autor Sergio Artavia B. este tipo de
ocupación:
“La ocupación por “pura tolerancia” acuñada en el numeral 7 insic f) de la Lgau y en el
artículo 449 CPC, luego de su reforma, debe ser entendido como aquel acto de
ocupación, aceptado, consentido, soportado o tolerado por el titular de un bien sin
existencia de un título o acto jurídico que autorice la ocupación o posesión del
ocupante, más que la simple voluntad graciosa del titular. Es decir, que se trata de
una relación nacida con consentimiento del sujeto que la soporta, lo que la distingue
precisamente del arrendamiento, pues no existe a los efectos del artículo 8 de la Lgau
obligación recíproca de dos partes, pues solo una de ellas soporta la carga del
ocupante, y por otro lado, no existe el pago de un precio cierto y determinado, aunque
si debemos admitir que existe uso y goce temporal del inmueble... “ (Artavia S. 1998)
Asimismo, explica este autor, que el acto de posesión que ostenta el ocupante por pura tolerancia del
propietario, no perjudica en forma alguna la titularidad o posesión del inmueble, pues nunca ha sido un
acto volitivo del dueño perder su condición. Es así como, cuando el propietario decide poner fin a la
posesión que ostenta el ocupante, puede hacerlo en cualquier momento y sin conceder ningún tipo de
prerrogativa al ocupante “la denominada “tolerancia” o “precario” no es otra cosa que un contrato por el
que se permite ocupar un inmueble sin contraprestación y al cual puede ponerse fin en cualquier
momento por constituir una liberalidad”(Tribunal Superior Primero Civil Voto No 634-94)
La otra circunstancia por la que procede el Proceso de Desalojo Administrativo, además de la ocupación
precaria y por tolerancia es en el “Comodato”. Esta figura es similar a la “ocupación por tolerancia”, con
la única diferencia que entre el comodatario y el concedente – propietario de la propiedad – existe una
relación contractual, por medio de la que se otorga derecho al comodatario para usar y gozar de la cosa
por un determinado tiempo. Al igual que en la “ocupación por tolerancia” no existe contraprestación
alguna por el convenio del comodato, sino que es una prerrogativa en la que el dueño permite a un
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tercero el uso y goce de la cosa. Según la doctrina, si el plazo del convenio del comodato vence, el
comodatario podría convertirse en precarista o en ocupante por tolerancia.
Pese a que esta forma de posesión, está prevista como una de las causales para iniciar un proceso de
desalojo administrativo, no se entra a analizar a profundidad, toda vez que lo que a este estudio interesa
es la actuación del Estado en el Proceso de Desalojo Administrativo, y tomando en consideración que de
conformidad con el Principio de Legalidad Pública, la Administración no tiene la potestad de contratar con
particulares situaciones en que medie el comodato; pierde desde todo punto de vista, el interés en el
análisis de esta figura.
III. C.- La Usucapión en el Derecho Privado y su contraposición con el Derecho Público
Según lo dicta la doctrina, la figura de la Usucapión no siempre ha sido bien vista, es más en algún
momento fue considerada como contraria a derecho, como si fuese un hurto legítimo el cual era
consentido con la finalidad de preservar la paz social. Pese a lo anterior, el concepto de esta institución
ha ido avanzando y actualmente es aceptada la teoría de que no sólo es una forma de compensar a quien
haya poseído un bien por un plazo considerable, sino que a la vez representa una presunción de que el
dueño ha abandonado el bien poseído e incluso algunos autores afirman que, tácitamente quien
abandona podría aceptar la transmisión del bien y de esta forma se evita lo que Álvarez – Caperochipi ha
llamado “la incerteza de la propiedad”. “El fundamento de la usucapión reposa en la seguridad de las
relaciones jurídicas... proporciona una adquisición de la propiedad (y demás derechos aptos para la
usucapión) de carácter subsidiario a favor del poseedor que no pudo adquirir la propiedad por no haber
adquirido su derecho del verdadero propietario o por carecer a su favor de un título adquisitivo idóneo”
(Espin D. 1968)
Actualmente, la usucapión lo que viene a suplir, principalmente es la falta de titulación de quien ha
poseído y la doctrina es clara y uniforme en especificar que a efectos de alegar la usucapión, deben
concurrir dos elementos: el Justo Título y la Buena Fe.
Por su parte, la buena fe debe contener dos elementos para que sea considerada como tal, un elemento
positivo y uno negativo.
El elemento positivo: consiste en que quien adquiere debe tener la plena
convicción de que el sujeto quien le trasladó el bien podía disponer de ella como para transferirle su
dominio.
El elemento negativo radica en ignorar la existencia de un vicio que invalide el modo de
adquisición o el título de transmisión del bien. La Buena fe es un requisito que debe existir durante todo
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el plazo de la posesión y se pierde cuando quien posee se entera de que el dominio está inscrito en el
Registro de la Propiedad a favor de otro particular
A su vez la concurrencia de un título hace que quien posea debe comprobar la causa de la adquisición,
claro está, aquí no se hace referencia a la existencia de un título formal, en caso de ser así no habría
necesidad de alegar la posesión o la usucapión; pues ya se contaría con un título que le legitima como
dueño. Se habla entonces de un “título en sentido material o sustantivo, como un acto o negocio jurídico
que reúna los requisitos de ser justo, verdadero, válido y probado
Así pues, la usucapión como mecanismo de adquisición de la propiedad, debe contar con ciertos requisitos
mínimos y luego de poseer un bien inmueble durante un tiempo estipulado en la normativa respectiva, el
poseedor ostentará el título de dueño legítimo. Dicho lo anterior, de otra forma, la usucapión es un
medio de identificación de la propiedad y de los derechos reales por la concatenación de dos elementos:
la posesión y el tiempo. (Àlvarez – Caperochipi J. 1986)
IV.- La Posesión
No cabe usucapión sin posesión Puig J. (1998), pues la usucapión es la consolidación jurídica de adquirir
un bien como consecuencia de la posesión que se ha producido durante el plazo estipulado. El tema de la
posesión es tan importante en el ámbito de la usucapión que José Alvarez Caperochipi acertadamente
manifiesta: “La propiedad no tiene ninguna naturaleza distinta de la de ser una posesión modalizada por
el transcurso del tiempo. La propiedad es una posesión investida formalmente con un título ...” (Àlvarez –
Caperochipi J. 1986).
Según la doctrina y la legislación de nuestro país - a saber, el artículo 856 del Código Civil - para que la
posesión sea idónea y produzca el efecto de adquisición del derecho, deberá reunir los siguientes
requisitos:
En concepto de dueño
Pública
Pacífica
Contínua
En nuestro país la Ley de Informaciones posesorias y el Código Civil son las normas que regulan la
posesión y la usucapión respectivamente, de tal suerte que el proceso de Información posesoria es un
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proceso judicial no contencioso que pretende que los poseedores que carecen de título inscribible en el
Registro Público, lo obtengan. La usucapión por su parte como un modo de adquisición de la propiedad y
de otros derechos reales poseíbles.3
III. A.- Bienes posibles de Poseer y Usucapir
Originalmente, en el derecho romano la figura de la usucapión era excluyente respecto de las cosas
santas y sagradas, las públicas del pueblo romano y de las ciudades, así como de las cosas de los
hombres libres.
En la actualidad, este concepto no ha variado considerablemente, pues se sigue
manteniendo el principio de que un bien para poder ser objeto de usucapión debe estar “dentro del
comercio de los hombres” o bien deben ser susceptibles de apropiación por particulares.
La Sala
Constitucional es acorde con tal manifestación según se puede distinguir de seguido: “El dominio público
se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino
especial de servir a la comunidad, al interés público... que no pertenecen individualmente a los
particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del
comercio de los hombres... Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de
posesión..." (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA., voto 2002-02117). (el
subrayado no pertenece al original)
3RÉGIMEN GENERAL DE LA USUCAPIÓN: En principio, debe indicarse que las diligencias de información
posesoria reguladas en la Ley de Informaciones Posesorias No.139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, son
un procedimiento judicial no contencioso por medio del cual se formaliza un título de propiedad de bienes
inmuebles inscribible en el Registro Público. En general, con ese procedimiento se pretende que los
poseedores que carecen de título inscribible en el Registro Público, lo obtengan. El artículo 1 de esa Ley
dispone que para que el poseedor de bienes raíces solicite el otorgamiento del título con base en el
procedimiento de información posesoria, deberá demostrar una posesión por más de diez años con las
condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, a saber, en calidad de propietario, continua,
pública y pacífica. Los anteriores requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para
usucapir. Para obtener la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva, además de la
posesión en las condiciones indicadas, el artículo 853 del Código Civil señala como requisitos: el título
traslativo de dominio y la buena fe. De lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de
Informaciones Posesorias, que caracteriza el procedimiento de información posesoria como un proceso
judicial no contencioso -en el que al surgir un reclamo u oposición de alguna persona o del Estado,
provoca que el asunto se suspenda y se remita a la vía declarativa para su discusión y solución, o que se
archive el expediente y se tenga por agotada la vía administrativa, respectivamente-, se desprende que
la titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue
el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace
valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público.
De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos
reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos
de la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible." SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA. San José, resolución de las catorce horas con cuarenta y nueve minutos del diez de
enero del dos mil uno. Voto N°2001-00247.
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Es en este punto donde se entrecruzan los conceptos previamente determinados en este estudio, tal es el
caso de los Bienes de Dominio Público, los que evidentemente y según la teoría previamente establecida,
se encuentran bajo un régimen específico y especial que los hace distanciarse del comercio ordinario de
los hombres, razón por la que podemos discernir claramente que los Bienes de Dominio Público o Bienes
Demaniales, están excluidos de la posibilidad de que particulares puedan adquirir la prescripción
adquisitiva de éstos, incluso se inhibe el alegato de su simple posesión, con la finalidad de exigir cualquier
tipo de interés o derecho subjetivo.
Como se analizó ampliamente con anterioridad, la usucapión corresponde a una posesión que a los diez
años – en cumplimiento de todos los requisitos – produce la adquisición del bien, en virtud de haber
operado la prescripción adquisitiva, con lo cual se adquiere el derecho de propiedad. Sin embargo, si el
marco teórico de los Bienes Demaniales se cumple a cabalidad, los bienes de dominio público en razón de
su imprescriptibilidad no son posibles de adquirir por medio de prescripción adquisitiva.
En este punto es de vital importancia señalar que, para efectos de lo que se desea analizar en este
estudio, la Sala Constitucional se distingue como garante de la protección de los Bienes Demaniales. Los
particulares acuden a su respetable opinión a fin de que en acato de sus resoluciones se indique si les
corresponde o no el amparo de sus derechos constitucionales, resultado de lo cual esperan que no se les
desaloje de los bienes inmuebles que poseen.
Uno de los argumentos más utilizados como fundamento en la interposición de los recursos de amparo, es
que siendo – principalmente – instituciones como el IMAS (Instituto Mixto de Ayuda Social), el INVU
(Instituto de Vivienda y Urbanismo), el BANVI (Banco Hipotecario de la Vivienda) y el IDA (Instituto de
Desarrollo Agrario); los propietarios de bienes inmuebles, deberían proteger la posesión de quienes los
habitan; y no propiciar el desalojo de familias de escasos recursos, lo que conlleva a una antítesis a los
principios de interés social de dichas organizaciones.
Asimismo es argüido el hecho de que a los gestionantes no se les han propiciado las condiciones
necesarias para emitir un juicio en su defensa, es decir que a partir del proceso de desalojo administrativo
no existe un procedimiento efectivo que garantice la defensa de los afectados ante la supuesta
arbitrariedad de la Administración. Solamente se les notifica el otorgamiento del plazo para el desalojo
voluntario y si vencido este plazo no se efectúa voluntariamente el desalojo, se apercibe sobre el desalojo
forzoso.
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Aún en consideración de las anteriores variantes, la mayor parte de los recursos de amparo, son
gestionados por particulares quienes se oponen al Proceso de Desalojo Administrativo llevado a cabo por
el Ministerio de Seguridad Pública, toda vez que consideran como un acto violatorio a sus derechos el
haber poseído por un tiempo considerable una propiedad y que aún así se tramite en su contra el
desalojo de la misma. El elemento en común de casi la totalidad de los casos en análisis consiste en que
han poseído, con conocimiento o sin él, una propiedad que pertenece al Estado, razón por la que el
Ministerio de Seguridad Pública, se ve en la obligación de no solo gestionar el desalojo, sino además
hacerlo en una forma sumaria, lo que a los ojos de los poseedores resulta una violación al desarrollo del
debido proceso y sobre todo un flagrante desconocimiento por parte de la Administración, a su derecho
de posesión.
Es así como en la mayoría de las ocasiones, la Sala ha sido enfática en indicar que, tal y como lo
conocemos, los bienes de dominio público no son objeto de posesión y es imposible el reconocimiento de
derechos sobre estos bienes inmuebles, independientemente del tiempo que lleven poseyendo. Se hace
un especial énfasis en el señalamiento de la doctrina ya estudiada en este trabajo, mediante la cual se
explica con claridad la razón por la que los bienes del estado no pueden ser objeto de prescripción
adquisitiva a favor de particulares, asimismo se hacen fijaciones específicas sobre el destino particular a
que están sujetos estos bienes, sobre su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, según ya
lo conocemos por haber sido referido anteriormente y en forma basta, en este trabajo de investigación.
Hasta este punto, no queda más que reconocer las disposiciones de la Sala y adoptarlas como un norte
indiscutible que resuelve en lo que interesa, que la posesión de inmuebles propiedad del estado siempre
va a resultar ilegítima, toda vez que deben respetarse los principios y normas que protegen a este tipo de
bienes.
Mediante las resoluciones que nos ocupan, se disponen ciertos principios que en apego a la lógica, no
solo deben ser de acatamiento obligatorio, sino además de aplicación generalizada para la totalidad de los
casos que sean presentados a conocimiento de la Sala Constitucional, es el caso de la figura de la
posesión tratándose de bienes pertenecientes al Estado. Si bien ya se ha considerado este tema desde el
punto de vista del marco teórico y lo que al efecto la doctrina establece, lo que nos corresponde es
verificar si la jurisprudencia es consecuente.
Así las cosas, la Sala Constitucional en repetidos
pronunciamientos ha indicado lo siguiente:
"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa
del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados
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bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen
individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un
régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y
vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del
concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud
de norma expresa ... Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de
posesión... " (Sentencia número 2306-1991 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del
seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno). El subrayado no pertenece al original.
Vemos como en este extremo como se indicó anteriormente, que la Sala cumple a cabalidad con lo que al
efecto la doctrina ha determinado como características fundamentales de los Bienes de Dominio Público,
no existe lugar a dudas en lo que respecta a que la posesión no tiene fundamento ni cabida en el caso de
un bien propiedad del Estado.
Si la Administración cuenta con un título para demostrar que un determinado bien le pertenece, no existe
razón alguna para que la Administración no considere tal bien como demanial. Así mismo se cita lo que
se ha llamado “presunción de demanialidad”, principio a partir del cual, un bien puede pertenecer al
Estado no solo con la ostentación de un documento formal, sino además con la demostración de la
continua y tolerada utilización de un bien al servicio de la generalidad. Para los efectos se presenta el
caso de las construcciones realizadas por particulares, que integren parte de ésta a las vías públicas. Aún
cuando la propiedad sea de orden privado, si se tolera el uso de una calle a la generalidad, puede
considerarse la “presunción de la demanialidad”, misma que se antepone a los intereses particulares. Al
respecto ha dictado la Sala Constitucional:
“En esta norma (El artículo 7 de la Ley de Construcciones) se desarrolla la presunción
de la demanialidad de los bienes incorporados a las vías públicas, lo que como
principio general de Derecho público no ofrece ninguna complicación. Pero de utilidad
para los efectos de esta acción de inconstitucionalidad, es el último párrafo que
dispone que "Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie
podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate". A juicio de la
Sala, en integración al principio de inviolabilidad de la propiedad contenido en el
artículo 45 constitucional, la norma debe entenderse en el sentido de que la señalada
presunción de demanialidad opera cuando la Administración cuenta con justo título
para demostrar la naturaleza y propiedad del bien, o que existan actos expresos de
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tolerancia del antiguo propietario que conduzcan a tener por establecida la entrega del
bien a tal uso, sea por el transcurso del tiempo, sea por la existencia de prueba
fehaciente en ese sentido. Y ello es así, porque, además, el uso inveterado que se le
haya dado al inmueble como vía pública, hace que la carga de la prueba recaiga en
quien se diga mejor poseedor o propietario excluyente, cuya
acción jurisdiccional
tendrá como propósito destruir la presunción de demanialidad, precisamente porque
ésta se fundamenta en otra presunción del mismo rango, que significa que la aparición
de los terrenos en planos oficiales -públicos-, en catastros nacionales o municipales, o
en archivos, museos o bibliotecas, junto con la prueba fehaciente del uso público
efectivo, hace que la afectación sea la principal característica, que no podrá
desaparecer sino en virtud de una sentencia firme dictada por los tribunales de la
República”. Voto 6999-97 de las doce horas veinticuatro minutos del veinte de
diciembre de mil novecientos noventa y seis
Todo lo anterior, viene a corroborar una vez más que el poder de Imperio que ostenta la Administración,
implica una absoluta protección a los bienes parte del demanio público, extendiendo aún más esta
potestad no solo a los documentos formales de propiedad a favor del estado, sino además a una
“presunción de demanialidad”, que no se contrapone al Derecho de Propiedad establecido en la
Constitución Política.
En relación con lo anterior, puede estimarse que en el supuesto – verídico – de que tanto un particular
como la Administración, ostenten ambos un derecho de propiedad por un determinado bien, el deber de
la Administración; según se dijo; es reconocer ante todo el derecho de propiedad del Estado y bajo
ningún supuesto dudar de él. No podría entonces darse el evento de que se acepte el dicho del particular
y se determine que la propiedad le pertenece, apartándose entonces de la “presunción de la
demanialidad. Si el particular considera que le corresponde un mejor derecho a un bien cuyo aparente
titular también es el Estado, lo pertinente, sería que el particular y no el Estado – pues a él le favorece la
presunción – inicie el respectivo proceso judicial.
V.- Análisis de jurisprudencia de la Sala Constitucional donde se relega la protección de los Bienes
Demaniales
Hasta este punto se cuenta con una línea de pensamiento que coincide, tanto con lo establecido por la
Doctrina, como por lo dictado por la Jurisprudencia.
Sin embargo del resultado del estudio de las
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resoluciones de la Sala Constitucional se ha determinado que no siempre la línea referida con anterioridad
resulta de aplicación incondicional, dado que al efecto ha dispuesto la Sala Constitucional:
El recurrente... demanda amparo sobre la base de lesiones al derecho de propiedad...
El cargo, fue rechazado por el Ministro informante. Su fundamento, surge de contar
con documento expedido por la Administración Tributaria de la Municipalidad de
Bagaces en la que se hace constar que el terreno es propiedad del Estado. De manera
contraria, el recurrente... aportó certificación expedida por el al Registro Público de la
Propiedad Inmueble en la que se certifica que la propiedad... es de Hugo Rodríguez
García.
Así, pues... a la Sala tampoco le corresponde determinar la idoneidad del
documento con que fundó su actuación, lo cierto es que, a partir de lo que el
recurrente ha aportado a la Sala como prueba de su solicitud de amparo, no le queda
más que estimar el amparo como medida de prudencia para prevenir daños... el
recurrente no solo señaló ser el propietario del inmueble origen del desalojo, sino, que
comprobó registralmente serlo. Este es un supuesto no autorizado para el desahucio
administrativo y como tal, se ha constituido un acto arbitrario....
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se anula la resolución N.° 2048-2002 D. M... dictada
por el Ministerio de Seguridad Pública. Se condena al Estado al pago de las costas,
daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los
que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
Resolución 2002-7268 de las once horas con cincuenta y ocho minutos del diecinueve
de julio del dos mil dos. Voto: 2002-07268 de las once horas con cincuenta y ocho
minutos del diecinueve de julio del dos mil dos.-
En análisis de la resolución se observa que el proceso de desalojo fue promovido en aplicación de una
certificación emitida por la Administración dado que a su juicio, la propiedad en litigio le pertenecía a la
Municipalidad de Bagaces. Lejos de aplicar una presunción sobre la demanialidad del bien – tal y como se
dispone tratándose de vías públicas – la Sala Constitucional entró a valorar sobre la idoneidad del
documento que sustentaba el desalojo Administrativo.
De igual forma, se le ordena al Ministro de
Seguridad Pública que, aún cuando no le corresponde, él también debe efectuar una valoración mínima
sobre la idoneidad del instrumento que sirve de base al proceso de desalojo. En el caso que nos ocupa,
como se observa, la Sala no consideró la posibilidad de que el bien perteneciese al Estado ni protegió tal
presunción, en cambio acordó declarar con lugar el recurso y tomar mayor consideración el derecho del
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particular, alejándose de su propio pronunciamiento, mismo que indicaba que prevalece “el privilegio de la
recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la
posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de que el mejor derecho
se discuta en la vía jurisdiccional” (Sala Constitucional, Voto 6999-96).
Vemos entonces como, en cierta forma se ha propiciado el reconocimiento de un derecho de propiedad
de un bien al que la Administración consideraba como afecto al Dominio Público y a modo de razonar una
justificación – intuída de la resolución, dado que no se argumenta expresamente - podría decirse
entonces, que en este caso específico, el gestionante ostenta un documento de mayor jerarquía que el
exhibido por la Administración – aún cuando no se estableció la nulidad del mismo – y que la
Administración no puede en uso de un documento de menor rango ocasionarle posibles daños a la
propiedad de particulares. Aún cuando evidentemente este razonamiento roza con la disposición de que
los intereses generales tienen privilegio respecto de los particulares y roza, por supuesto, con todo lo que
la doctrina y la misma jurisprudencia de la Sala ha expuesto, respecto de este tema.
Otro aspecto fundamental de analizar sobre si es viable que la posesión de un bien demanial surta
derechos a favor de un particular, una vez más la Sala Constitucional – que como se dijo de previo, debe
ser garante de la protección de los Bienes afectados al Dominio Público – estima lo siguiente:
El “Permiso” es una figura se concibe como un acto jurídico unilateral dictado por la
Administración, en el uso de sus funciones, poniendo en manos de un particular el
dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.
La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude
a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la
necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra
pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida
que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso
otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. (el resaltado no pertenece
al original) Voto 5315-96 de las nueve horas tres minutos del once de octubre de mil
novecientos noventa y seis.
De lo anterior, se desprende claramente que si en forma unilateral la Administración decide otorgar un
permiso para que un particular use o cuide el bien demanial, también es una decisión unilateral de la
Administración el revocar dicho permiso por razones de necesidad, conveniencia, seguridad, higiene,
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estética, etc. Si el Estado requiere la revocación del permiso, es porque necesariamente debe prevalecer
la disposición del bien para uso de la generalidad. Estas disposiciones generalmente son hechas saber a
quien se le otorga un permiso, indicándosele que esta figura tiene como característica el ser extendida en
forma precaria – inestable -, se sabe además que no se adquieren derechos a partir de un permiso
concedido por parte de la Administración y como bien lo indica la Sala Constitucional el Estado siempre se
reservará la propiedad del bien demanial.
Aún cuando ha quedado claro lo dicho con anterioridad, de la muestra analizada de las resoluciones de la
Sala Constitucional, se pudo vislumbrar un recurso de amparo declarado con lugar y en contravención a
todo lo dispuesto supra.
El recurso de amparo es interpuesto por un vecino de Desamparados, quien objetó la construcción de un
vecino (Moya Vega) en calle Pública. El desarrollo de la resolución (80-C-92) versa en torno a un permiso
que la Municipalidad de Desamparados otorgó en el año 1973 a efecto de que el particular construyera
una vivienda en una calle pública, serrando éste la continuación de la calle. Posteriormente en 1991 se
requiere la revocación del permiso sin embargo la Sala Constitucional detalla en su voto que se debe
“dilucidar cuál es el debido proceso a que tiene derecho quien amplió una construcción obstruyendo así
totalmente una calle pública, con fundamento en un permiso municipal luego revocado al tener
conocimiento la Municipalidad de una serie de irregularidades”.
En primer orden se evidencian una serie de inconsistencias en el caso práctico supra citado. Al señor
Moya Vega se le otorgó un permiso para ocupar un bien demanial, posteriormente se le otorgó otro
permiso para que ampliara su construcción sobre la calle pública y por último la Sala Constitucional
considera prudente que se otorgue el debido proceso para inhibirle de los permisos solicitados. Si bien es
cierto se detalla la acción de inconstitucionalidad en contra del artículo que se aplicaría para dar el debido
proceso, también es cierto que la Sala deja abierta la posibilidad de que “la Municipalidad acuda a un
procedimiento administrativo sumario orientado tanto a establecer si efectivamente la vía es Pública”. Es
decir que aún cuando se cuenta incluso con planos catastrados a favor del Municipio en donde se destaca
la calle pública y otros instrumentos, además de la evidente falta de continuidad del camino, aún así no
prevalece la demanialidad del bien, sino que debe la Administración presentarse – eventualmente – a
demostrar un elemento tan irrebatible aparentemente como lo es la demanialidad.
Adicionalmente a lo anterior en resolución 6879-98 y 6234-98 de la Sala Constitucional, se dispuso relegar
la demanialidad de un bien público y la libre disposición del bien a favor del Estado. De conformidad con
25
el ordenamiento jurídico y en cumplimiento de todos los plazos, la Dirección General de Aviación Civil; por
medio del Ministerio de Seguridad Pública solicitó el desalojo de un Local ubicado en el Aeropuerto Juan
Santamaría, que era poseído en forma precaria por comerciantes.
Al haber sido gestionada la
desocupación del inmueble, sin antes otorgar el derecho de concesión adquirido por los recurrentes por
medio de licitación pública, la Sala Constitucional estimó que se estaba “amenazando la posesión precaria
de los recurrentes”, y que se estaba interrumpiendo el giro comercial de los particulares. Es clara la Sala
Constitucional al indicar que “el acto administrativo de desalojo fue notificado (…), adquiriendo con ello
eficacia. Por lo anterior, no puede la administración proceder al desalojo de la empresa, si antes no ha
puesto a su disposición el local que le era adjudicado, en condiciones para que pueda continuar con su
giro comercial”.
Al ser declarado con lugar el recurso de amparo, la Sala Constitucional determinó que fueron lesionados
los derechos del particular por un eventual rompimiento de la continuidad del servicio que presta. En este
caso se relegó el interés institucional – en resguardo de un interés de la generalidad - del Consejo Técnico
de Aviación Civil de disponer del bien y en cambio prevaleció el interés del particular, protegiendo su
derecho a la continuidad del giro comercial.
Evidentemente aquí no se aplica lo dispuesto en el supra citado voto 5315-96 en donde se detalla “debe
prevalecer el uso natural de la cosa pública”.
Restitución de derechos a particulares sobre bienes demaniales por infracción al debido proceso.
En muchas ocasiones, la Administración en razón de su actuar propicia que los particulares obtengan
“beneficios” sobre los bienes dominicales por evidentes descuidos en la falta de otorgamiento de debidos
procesos. Tal es el caso de los recursos de Amparo incoados bajo los expedientes 98-005251-007-CO-S y
05-000001-0007-CO exp.: 04-012897-0007-CO.
Del extracto de las sentencias de estos legajos se
desprender que aún cuando la Administración tenga todos los derechos para desalojar una propiedad
pública, se deben cumplir a cabalidad los mecanismos disupuestos por la Legislación para no violentar las
garantías de los particulares.
Tal es el caso del señor E. S. B. quien a pesar de obstruir un camino público con una cerca, por no
llevarse el debido proceso de la Ley de Caminos Públicos sobre la apertura de caminos, la Administración
debió retrotraer los efectos del desalojo administrativo (así ordenado por Sentencia 2005-1712) hasta que
se cumplieran a cabalidad los procedimientos. Adicionalmente – como es el caso de la sentencia 2005-
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1710 – se condenó al Estado – Municipalidad – al pago de los daños y perjuicios por una actuación que
podría denominarse legítima pero que se convierte en espuria por el no cumplimiento de las disposiciones
legales.4
VI.- Análisis de jurisprudencia administrativa del Departamento de Desalojos Administrativos del Ministerio
de Seguridad Pública donde se relega la protección de los Bienes Demaniales.
Para iniciar, es de mérito indicar cuál es el procedimiento ordinario que se seguiría en un caso como lo es
el tramitado en el expediente 11261- F – 05 del Ministerio de Seguridad Pública, en donde consta Acta de
notificación que se le hiciera al ocupante del bien público que se encuentra en una situación ilegal y que
se le otorgan cinco días para que desocupe la parcela respectiva, en caso contrario se realizará el inicio
del Procedimiento de Desalojo Administrativo en su contra.
Una vez transcurrido el plazo de cinco días otorgado para que el ocupante desaloje el bien en forma
voluntaria, el Instituto de Desarrollo Agrario gestiona ante la Oficina de Desalojos el Procedimiento
respectivo. A la gestión inicial se anexan estudios registrales de las fincas para demostrar la demanialidad
de las mismas.
Ante dicha gestión el Departamento de Desalojos del Ministerio de Seguridad Pública debe notificar el
acto donde se acoge la gestión de Desalojo Administrativo con fundamento (como es el caso) en la Ley
de Creación del IDA e indica en la resolución “Que de acuerdo al ordenamiento Jurídico los bienes del
Estado tienen un fuero especial de protección que no permite la prescripción positiva a favor de los
particulares…” (Resolución 2020-04 del Ministerio de Seguridad Pública, 14:10 del 30 de julio del 2004)
razón por la que se acoge el desalojo administrativo y se autoriza a la policía del lugar para que proceda
al desalojo según lo solicitado. De previo a ejecutar el desalojo por la fuerza, deben permitir el transcurso
de un plazo de tres días a efecto de que el demandado realice tal acto en forma voluntaria.
4
En el asunto bajo examen, quedó debidamente acreditado que el Departamento de Ingeniería de la
Municipalidad de Santa Ana, el 18 de diciembre del 2003, ordenó la reapertura del camino público que
pasa por la propiedad de la empresa amparada, sin haber observado el procedimiento establecido en la
Ley General de Caminos Públicos, con lo cual incurrió en la acusada violación al debido proceso. En
efecto, pese a que en el informe, el Alcalde y la Directora de Desarrollo y Control Urbano de la
Municipalidad de Santa Ana, afirmaron que en cumplimiento del debido proceso se había notificado a la
interesada la orden de reapertura del camino público el 18 de diciembre del 2003, pues al día siguiente la
Municipalidad cerraba por el período de vacaciones de fin de año (folio 25), esto no obsta para que la
Sala entienda, a la luz de los elementos de convicción existentes, que las autoridades recurridas no
cumplieron el trámite establecido en la citada ley, infringiendo el derecho de defensa que asistía a la
parte actora.
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Durante el proceso los invasores tiene derecho a interponer un recurso de reposición que, generalmente
es declarado sin lugar y por ello se continúa con el desahucio en forma expedita.
En algunos casos la tramitación del proceso se ve suspendida por la interposición de un Recurso de
Amparo, en contra del acto que ordena el desalojo administrativo, como es el caso que se interpuso en
contra de la resolución 2633-2001-DM, vista en el Recurso de Amparo 01-009320-0007, en donde dispuso
la Sala Constitucional ". . . en caso de que el bien objeto del desalojo esté afectado a un régimen de
demanialidad, el Estado está facultado para repeler la fuerza con la fuerza y, en consecuencia, permitir la
participación de las autoridades de policía en la recuperación del inmueble, no solo porque lo autoriza la
ley, sino porque en esos supuestos tiene la obligación de recuperar oportuna y diligentemente los bienes
de su propiedad que conserva para cumplir un fin público” (Sentencia 11774 de la Sala Constitucional,
10:26, 16 noviembre del 2001), razón por la que se declaró con lugar el recurso.
Evaluado este procedimiento, el desalojo de un bien público desde la interposición del escrito inicial hasta
el desahucio administrativo puede durar de cerca de dos años (verbigracia Expediente 2020-04-DM). Lo
cual pese a no ser un procedimiento tan sumario como lo pretendía el legislador, puede encontrar en
forma interlocutoria una serie de obstáculos para que no se desarrolle tan “normal y ágilmente” como se
espera.
Para citar un ejemplo puede destacarse lo acontecido en el Expediente 2375-99 promovido por el Consejo
de Seguridad Vial en contra de varios precaristas asentados en un bien inmueble de su propiedad en las
inmediaciones de La Uruca. En este caso, el inicio del expediente contiene – como es debido – la solicitud
de desalojo administrativo de parte del Consejo de Seguridad Vial y se anexa al estudio de registral y al
plano catastrado de la Propiedad respecto del bien de dominio público que se requiere desalojar.
Durante el proceso – como es usual – los ocupantes del bien público solicitan e interponen los respectivos
recursos en vía administrativa y posteriormente el Recurso de Amparo. Tanto en vía administrativa como
ante la Sala Constitucional, presentan pruebas por medio de las que logran demostrar que no solo tienen
más de diez años de haber invadido el terreno dominical, sino que además el propio Estado les ha
otorgado “permisos” que les facultan vivir en forma justificada en esa propiedad. De conformidad con la
prueba anexada al expediente, los ocupantes presentan permisos para la conexión de servicios públicos e
incluso los detalles de un bono de vivienda otorgado a algunos de los ocupantes para la construcción de
sus viviendas en predios propiedad del Estado.
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La interposición del recurso de amparo no solo suspendió los actos del desalojo, sino que además las
pruebas contenidas en el expediente fueron suficientes para que la Sala Constitucional determinara que
no está dentro de su competencia la resolución de si los ocupantes tienen o no derecho de posesión sobre
el bien demanial, razón por la que lo prudente es que ello se resuelva en la vía jurisdiccional.
Vemos como el Estado, representado por el Consejo de Seguridad Vial, demuestra en forma fehaciente
ser titular del inmueble objeto del litigio; pese a lo cual este documento no resulta tan categórico para
disponer en forma efectiva la expulsión del ocupante. Como es el caso si el “invasor” logra demostrar que
la misma Administración le otorgó permiso para ocupar el bien, se relega en este caso el principio de que
debe prevalecer la demanialidad del bien y el interés público.
Aún cuando los actores sustenten en forma la pretensión de desalojo administrativo, lo cierto es que en
este caso práctico no se aplica la teoría que generalmente habría de aplicarse tratándose de bienes
públicos o dominicales. De esta forma es relegada la disposición natural del bien público ante un permiso
estatal – emitido indebidamente por descuido o por negligencia -.
Así las cosas y visto los antecedentes es en este momento donde justamente todo lo tratado en forma
doctrinal se considera inaplicable.
Claro está que en general las situaciones jurídicas y fácticas
concuerdan perfectamente, sin embargo encontramos casos en los que no solo la Sala Constitucional;
sino las Instituciones Públicas facultan el advenimiento de ciertos eventos que van en detrimento del
bienestar de la generalidad al no poder contar el Estado con una libre disposición de los bienes públicos.
Con base en circunstancias fácticas extraídas de expedientes judiciales y administrativos es posible
detectar eventos que podríamos suponer de jurídicamente imposibles como es el otorgamiento de
permisos para construir en vía pública - hasta tanto se demuestre si el bien es verdaderamente público o
privado -. En otro caso, el otorgamiento de un “bono de la vivienda” para la construcción de una casa de
habitación en un bien público. De igual manera, la autorización para que particulares dispongan de agua
y luz en una propiedad pública.
No es que se considere prudente desproteger el interés del particular con respecto a su derecho de
posesión o sus intereses en general sobre los bienes inmuebles. Eso sí se debe establecer claramente
que en el Derecho Público debe prevalecer el interés general al interés particular y en los casos
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estudiados este principio se ha visto relegado, generando expectativas a particulares en detrimento de los
bienes del dominio público.
Como se dijo con anterioridad, nos viene dado desde el derecho romano la protección de los bienes
públicos, toda vez que ostentar derechos sobre éstos resultaba para los romanos tan imposible como
querer ser dueño del agua o del aire. Lo cierto es que por interpretación o no de las normas y de los
eventos contenidos en un expediente administrativo, en reiteradas ocasiones vimos como el mismo
Estado promueve una indebida disposición de los bienes públicos, dejando así al descubierto la protección
de un interés para la generalidad.
Así pues, se puede deducir que se está justificando la invasión de bienes demaniales, sancionando al
Estado por su actividad. En primer orden se está negando la libre disposición del bien público como
consecuencia de una actividad irregular desapegada del ordenamiento jurídico.
Es decir que se está
creando una ficción jurídica que solo podría denominarse como un tipo de “usucapión de un bien
demanial”, aún cuando ambos conceptos sean excluyentes en la teoría.
Aún en disposición del poder de Imperio, la Sala Constitucional y por ende las Instituciones Públicas,
como el Ministerio de Seguridad Pública, han adoptado relegar ese poder a la protección del particular
que ha visto nacer falsas expectativas de concesiones irregulares – tal es el caso del permiso municipal
otorgado para construir en una propiedad y en calle pública - .
Se puede decir que lo que desde el punto de vista teórico es indiscutible en relación con la naturaleza de
los bienes públicos, en la práctica debe ser probada en forma fehaciente la titularidad con base en
documentos formales, la naturaleza debe ser evaluada y dictaminada en un proceso ordinario de
contención entre el Estado y el particular, de tal suerte que sea el juez el que determine lo que se creía
incuestionable.
En los antecedentes presentados también se detalló la circunstancia de las entidades públicas, solicitando
a la misma Administración prueba fehaciente de que el bien que pretenden desalojar resulta ser de
dominio público. Es decir que uno de los requisitos para el inicio del proceso de desalojo administrativo
es la certificación del registro público en donde se despeje a todas luces que el bien está inscrito a favor
de la institución pública.
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La Sala Constitucional ordenó al Ministro de Seguridad Pública efectuar una valoración mínima sobre la
idoneidad del instrumento que sirve de base al proceso de desalojo – como se dijo anteriormente -, ante
lo cual el requisito para el inicio de este procedimiento se requiere la certificación del Registro de la
Propiedad. Según lo destacado en forma teórica, la Administración está legitimada para actuar con vista
en varios documentos formales, tal es el caso de las Leyes, Decretos o Reglamentos.
En la práctica, el Proceso de Desalojo Administrativo puede ser instruido por ejemplo por las
Municipalidades en resguardo de la Zona Marítimo Terrestre y luego enviar el expediente al Departamento
de Desalojos del Ministerio de Seguridad Pública para que se ordene a la Policía el desalojo de la
propiedad.
Ello se hace sin requerimiento estricto de un documento registral que demuestre la
demanialidad del bien.
Se cumple así lo dispuesto en forma teórica sobre la titularidad del Bien Demanial y su protección,
sobreponiéndose aquí una especie de informalidad y del espíritu intrínseco que conlleva consigo el bien
público, sin necesidad de recurrir a un documento formalmente inscrito.
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