CN 64 B

La opción nuclear
dentro de la
ESTRATEGIA
NACIONAL DE
ENERGÍA
2013-2027
Entorno nuclear
Por Juan Ramón Mota Aguilar, jefe del Departamento de
Sistemas Nucleares, ININ ([email protected])
Cada año en el mes de febrero, de acuerdo con
la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal (LOAPF), el Ejecutivo Federal debe enviar
al Congreso, para su ratificación, una Estrategia
Nacional de Energía (ENE) que cubra un
horizonte de planeación de 15 años en el futuro.
Dicho documento lo elabora la Secretaría de
Energía (SENER) con la participación del
denominado Consejo Nacional de Energía, que
está integrado por el Secretario de Energía, los
Subsecretarios, la Oficial Mayor así como los
titulares de los órganos desconcentrados y
organismos descentralizados del sector y de la
Comisión Nacional del Agua. El ININ por tanto
forma parte de dicho Consejo y participa en el
proceso haciendo propuestas y expresando sus
opiniones en las reuniones que se efectúan para
ese propósito.
La ENE tiene la función de dar a conocer en
primer lugar al Congreso de la Unión, pero
también a los distintos sectores de opinión en el
país, la visión que el Ejecutivo Federal tiene del
sector energético para el futuro. De esa forma,
resulta ser uno de los instrumentos con los que
la SENER establece y conduce la política
energética del país. Este año el documento
reviste particular importancia para el ININ
porque es el primero de la actual administración
y permite conocer su postura y visión sobre el
tema, y también porque antecede a la “Reforma
Energética” anunciada en el “Pacto por México”,
firmado por las distintas fuerzas políticas del
país al inicio de la presente administración.
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La iniciativa de Reforma Energética, que el
gobierno federal presentará en los próximos
meses al Congreso de la Unión, pretende ajustes
significativos a ese sector para que sea un apoyo
efectivo del crecimiento económico a través de la
atracción de inversión, el desarrollo tecnológico
y la formación de cadenas de valor, de acuerdo
al Pacto mencionado. La Estrategia Nacional de
Energía, con un horizonte de planeación de 15
años, y que fue también sometida a aprobación
de parte del Congreso, es por necesidad
congruente y una muestra de los principales
conceptos y cambios que estarán contenidos en
la Reforma.
La actual versión de la ENE fue concluida por la
SENER el 22 de febrero de 2013 y posteriormente
enviada al Congreso y aprobada por éste el 9 de
abril del presente año. Se encuentra organizada
en dos grandes “Objetivos Estratégicos” que son:
1) encauzar el sector de energía de modo que
influya positivamente en el crecimiento
económico de México, y 2) extender el acceso a
servicios energéticos de calidad a toda la
población. Se incluyen también cuatro “Medidas
de Política” que corresponden a las grandes
tareas que deberán realizarse para alcanzar los
dos Objetivos Estratégicos de la ENE.
Estas Medidas de Política son:
1)
2)
3)
4)
Refinación, procesamiento y generación
Producción de petróleo
Transición energética, y
Tr a n s p o r t e , a l m a c e n a m i e n t o y
distribución
Finalmente, se encuentran tres “Elementos de
Integración” para consolidar un sistema
energético integral y generar una cultura
compartida por todos:
1) Sustentabilidad del sector
2) Eficiencia energética y ambiental, y
3) Seguridad energética
Como parte fundamental de la metodología,
para cada uno de los elementos antes descritos
se identifican áreas críticas del sector,
denominadas “temas estratégicos”; y para
atender estos temas, se definen “líneas de
acción” que son un conjunto de medidas que
deberán instrumentarse de manera sostenida
hasta cumplir con la misión de la ENE.
Energía nuclear en la ENE 2013- 2027
Para la comunidad nuclear de México resulta de
interés que en esta versión de la ENE se
mencione la necesidad de analizar el
incremento de la participación de la energía
nuclear en el portafolio de energías primarias
para la generación de electricidad. Si bien sería
deseable que la ENE se pronunciara
inequívocamente a favor de la energía nuclear e
hiciera una propuesta concisa en cuanto a un
programa de construcciones de nuevas plantas
nucleares, es sin duda favorable para el sector
nuclear mexicano saber que para la presente
administración esta opción tecnológica es
considerada válida, viable y hasta necesaria
para el futuro de la energía en el país.
Lo anterior es evidente en distintas secciones de
la ENE. Por ejemplo, en la sección
correspondiente a la “Medida de Política 2:
Refinación, Procesamiento y Generación” se
encuentra el “Tema Estratégico 10: Diversificar y
optimizar el parque de generación”, en el que la
ENE reconoce el riesgo de tener una alta
dependencia en la generación eléctrica con
base en gas natural. En esa sección la ENE dice:
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“... desde hace más de una década, la
expansión del sector eléctrico ha priorizado
la construcción de plantas de ciclo
combinado (CC) con base en gas natural,
en sustitución de otras tecnologías como
las termoeléctricas con base en
combustóleo. Con ello se busca aprovechar
las mejores eficiencias presentes en este
tipo de plantas, así como su menor impacto
ambiental en comparación con otras
tecnologías con base en otros combustibles
fósiles. Sin embargo, esta expansión en la
capacidad no ha sido acompañada por un
incremento suficiente en la infraestructura
de transporte de gas natural, por lo que las
restricciones en el suministro de este
combustible, aunado a las limitaciones en
la transmisión en ciertos enlaces, pueden
resultar en insuficiencia en la generación
de energía eléctrica en alguna regiones del
país.”
“... una alta dependencia hacia un solo
combustible o fuente primaria de energía se
considera una opción riesgosa en términos
de seguridad energética y de volatilidad en
los precios, por lo que es recomendable que
el sistema se diversifique.”
La ENE propone entonces a la energía nuclear
como una opción de diversificación:
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“... Una opción a considerarse para la
diversificación del parque de generación son
las energías renovables y otras no fósiles
como la energía nuclear [...]. Los costos de
operación de una central nuclear no están
tan estrechamente relacionados con el costo
de su combustible como lo están en otras
tecnologías de generación. Asimismo, su
alta capacidad de generación y su elevado
factor de planta la convierten en una
alternativa para atender la demanda de
carga base.”
Dentro del mismo “Tema Estratégico 10” referente
a la diversificación del parque de generación, se
hace mención de la Ley para el
Aprovechamiento de Energías Renovables y el
Financiamiento de la Transición Energética
(LAERFTE), misma que estipula que el sector
eléctrico debe incorporar un 35% de energías
no-fósiles en su cartera de fuentes primarias de
energía para generación de electricidad para el
año 2024, lo cual representa un reto significativo.
La ENE menciona que esta transición energética
deberá darse en un esquema en el que el gas
natural será el principal combustible utilizado en
la generación y con tendencia a incrementar en
el futuro, y bajo condiciones de incertidumbre en
cuanto a los costos y proveniencia de dicho gas
natural. Por otro lado existirá la incertidumbre
sobre el costo de las tecnologías renovables y el
impacto que sobre ese costo tendrá la
intermitencia en su generación. La ENE hace ver
que en ese sentido la energía nuclear cuenta
con dos ventajas: el costo bajo y estable de su
combustible y su disponibilidad como energía
de base (esto es, que puede entregar energía en
forma constante y sin intermitencias).
Hace también un análisis sobre el potencial de
algunas energías renovables como la hidráulica
y la eólica, y concluye que las mismas no son
suficientes para cubrir la meta impuesta por la
LAERFTE, haciendo necesaria la participación de
la energía nuclear, además de que ésta última
resulta ser la fuente no-fósil más competitiva:
“... aún cuando el país cuenta con un
potencial eólico mayor a 50,000 MW,
solamente se estiman 20,000 MW como
capacidad eólica competitiva equivalente
para los próximos ocho años en función de
la evolución de los precios del gas natural.
Este potencial es insuficiente para cumplir
con la meta de diversificación. Por ello
resulta impostergable que, al tiempo de
remover barreras y se apoye a la energía
renovable, se considere tomar una decisión
sobre la expansión de la energía nuclear.
Ü “Promover la diversificación en el parque
de generación dentro de la planeación
para incrementar la seguridad
energética considerando tecnologías de
generación limpia como energías
renovables y nuclear.
Ü ·Realizar una propuesta técnica que
tenga como propósito implementar un
programa nuclear que permita conservar
la diversidad de generación del sector
eléctrico y al que se le asignen los
recursos financieros necesarios.”
Continuando con el tema de energías
renovables, en la “Medida de Política 4:
Transición Energética”, en su “Tema Estratégico
15. Identificar y aprovechar el potencial de
energías renovables en nuestro país”, se
comenta sobre el costo elevado de este tipo de
energías, el otorgamiento de subsidios para
hacer posible su implementación en otras partes
del mundo y la necesidad en México de analizar
con detalle los mecanismos de apoyo a ser
utilizados para no exacerbar la situación en la
que de por sí ya se tienen diversos subsidios a la
producción y consumo de energía:
Para alcanzar la meta de 35% de energías
no fósiles a ser incluidas en la matriz de
generación eléctrica, es indispensable
incrementar el parque nuclear en la matriz
de generación al ser ésta una alternativa
viable y probada. La energía nuclear
permitiría cumplir con los compromisos de
reducción de emisiones a corto plazo y, si se
consideran las externalidades asociadas a
cada tecnología, representa la opción más
competitiva dentro de las energías nofósiles.”
“Por otra parte, si bien es cierto que los
principales países en el
aprovechamiento de [las tecnologías de
energías renovables] ejecutaron
importantes programas de subsidios
para la penetración de [las mismas] en
sus mercados, la situación de los
subsidios a los energéticos en México y
la gran competencia global que hay en
la manufactura de estas tecnologías,
obligan al país a explorar
cuidadosamente los mecanismos de
apoyo...”
Dentro de las “Líneas de Acción” propuestas para
atender los conceptos del “Tema Estratégico 10”
de diversificación de fuentes energéticas en el
tema de “Planeación orientada a la
diversificación”, se plantea promover la
diversificación con energía nuclear y se solicita
en forma específica la elaboración de una
propuesta técnica para implementar un
programa nuclear con una asignación de los
recursos financieros necesarios:
En cuanto a la necesidad de una transición
energética, en la misma sección “Medida de
Política 4: Transición Energética” la ENE explica
que la matriz energética del país se ha
concentrado históricamente en el petróleo, lo
que no es sostenible en términos económicos,
sociales o ambientales y hace patente la
necesidad de concretar una transición
energética que garantice sustentabilidad a largo
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plazo. Para lograr dicha transición a largo plazo
a partir de 2013 menciona tres temas
emergentes:
“1) Descubrimiento y gran potencial de
aprovechamiento de reservas de gas
natural de bajo costo
2) Cuantificación del potencial y beneficios
ambientales de las fuentes renovables, y
3) Revaloración de la opción de energía
nuclear dados los grandes avances en
seguridad experimentados en la última
década y esperados a futuro.”
La misma “Medida de Política 4” sobre transición
energética dedica un tema estratégico a la
energía nuclear: “Tema Estratégico 16: Definir el
alcance del programa nuclear si se opta por
ampliar la capacidad nuclear en México”.
En este Tema Estratégico la ENE reconoce la
ventaja de la energía nuclear de no producir
gases de efecto invernadero y menciona la
experiencia existente en México en la operación
de la Central Nucleoeléctrica Laguna Verde
(CNLV) como un factor que facilitaría el reinicio
de un programa nuclear:
“… La experiencia de México en la operación
de la Central Nucleoeléctrica Laguna Verde
permitiría realizar exitosamente un
programa nuclear que contemple la
construcción de otras centrales
nucleoeléctricas […] actualmente el país
cuenta con recursos humanos suficientes
para tal efecto, cuya formación continua se
deberá fortalecer de forma que se
aproveche la experiencia de quienes
actualmente están activos en el sector
nuclear y se garantice la continuidad de un
programa nuclear a mediano y largo plazo.
Cabe aclarar que con la experiencia actual,
los recursos humanos y los marcos legales y
normativos existentes, es viable la
expansión de la capacidad nucleoeléctrica
en el país. En este sentido, la [CNLV] cuenta
con capacidad de expansión, por lo que
podrían aprovecharse los beneficios
económicos resultantes de aplicar
economías de escala y favorecer el
desarrollo de la industria nacional, inclusive
la especializada en tecnologías de punta, a
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través de su integración al programa
nuclear.”
Este último párrafo es importante porque aclara
que en este momento existen las condiciones
para reiniciar de inmediato un programa de
expansión nuclear en México. Ello evita
confusiones que podrían hacer creer que una
condición para lograrlo sería la necesidad de
efectuar más estudios, formar más recursos
humanos y fortalecer las capacidades
industriales y tecnológicas en el ámbito nuclear,
puntos que son mencionados dentro de las
“Líneas de Acción” seleccionadas para este
“Tema Estratégico” (ver figura de la página
opuesta).
Es importante notar también la tercera viñeta
(línea de acción) del Tema “Difusión”, donde la
ENE reconoce la necesidad de “fortalecer la
eficacia y competencia del organismo
regulador”. Este concepto es también
mencionado en el “Elemento de Integración 2:
Eficiencia Energética y Ambiental”, en su “Tema
Estratégico 19. Fortalecer la regulación,
supervisión y normatividad de los organismos
del sector”, donde se dice:
“La implementación de una política
energética efectiva requerirá replantear
el alcance y funciones de los organismos
de regulación. Si bien es un avance
contar con la Comisión Nacional de
Seguridad Nuclear y Salvaguardias [y
con otros organismos reguladores], éstos
no han tenido la capacidad de anticipar
y evitar situaciones de crisis o no tienen
facultades necesarias para actuar.
Lo anterior muestra una debilidad
institucional de los reguladores, la cual
se deriva de los siguientes aspectos:
1. Inadecuada naturaleza jurídica: son
órganos desconcentrados cuando
deberían tener la categoría de
órganos reguladores especificada a
una mayor jerarquía legal.
2. Insuficientes facultades para regular.
[…]
3. Insuficientes recursos humanos y
materiales.”
Y dentro de las “Líneas de Acción” se propone
para atender dichas deficiencias:
Ü “Contar con instituciones robustas con
un desempeño equiparable a las
mejores prácticas internacionales, que
dispongan de una estructura normativa
eficiente y funcional.
Ü […]
Ü Continuar el desarrollo institucional y
fortalecimiento de los órganos
reguladores y comisiones.
Ü Alcanzar la autonomía financiera de los
órganos reguladores.”
Otro tema importante abordado por la ENE es el
relacionado con la seguridad energética. Este es
el tema del “Elemento de Integración 3:
Seguridad Energética”. La ENE define la
seguridad energética como la capacidad de
mantener un superávit energético en el país que
brinde certidumbre al desarrollo de las
actividades productivas, considerando factores
estratégicos de importación.
En el “Tema Estratégico 21. Alcanzar la
autosuficiencia del sector”, se explica que la
autosuficiencia no pretende maximizar la
autonomía energética o minimizar la
dependencia del exterior, sino tener la
posibilidad de un mejor control sobre nuestro
destino energético. Ello requiere:
“… garantizar la disponibilidad física y
continua de productos energéticos de buena
calidad y a precios accesibles para los
consumidores.
Para tal efecto, se deben tomar en cuenta las
debilidades estructurales del sistema, de
manera que el sistema energético nacional
se encuentre mejor preparado para
responder a los cambios políticos y
económicos externos, a los impactos
derivados de un entorno energético
inestable, a las modificaciones en las
restricciones medioambientales, a la
volatilidad en los precios de los
combustibles y al riesgo en el suministro o
escasez de los mismos, entre otros.”
Aunque no lo dice específicamente, la energía
nuclear y el combustible de uranio que esta
energía utiliza, ayudan a minimizar los efectos
negativos de cada uno de los factores
mencionados.
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La sección “7. Tablero de Indicadores
Estratégicos” define una serie de indicadores
para medir y dar seguimiento al cumplimiento
de la visión y objetivos planteados en la ENE.
Algunos de ellos están directamente
relacionados con la energía nuclear, en cuanto a
que sus valores se verán favorecidos en
proporción importante en función de que se
expanda la capacidad nuclear en el país, como
por ejemplo:
“Participación de fuentes no fósiles en la
generación de electricidad”
“Diversidad de fuentes en la matriz
energética nacional”
“Emisiones de CO2”
“Relación precio-costo de energía eléctrica”
“Precio medio de energía eléctrica al
consumidor”
“Emisiones de GEI del sector energético”
Por otro lado al final de la misma sección se
enlistan tanto para el Subsector Hidrocarburos
como para el Subsector Eléctrico, a manera de
resumen, las premisas que deben cumplirse
para hacer realidad la ENE. Las dos primeras
premisas citadas para el Subsector Eléctrico
favorecen a la energía nuclear:
“1. El sector eléctrico deberá considerar para
su expansión proyectos que permitan
alcanzar la meta estipulada en la Ley para el
Aprovechamiento de las Energías
Renovables y el Financiamiento de la
Transición Energética y que aumenten la
seguridad del sistema.”
“2. Incorporar una metodología que
reconozca los riesgos en la seguridad
energética por una alta dependencia en un
combustible.”
Y finalmente en la sección “8. Resultados
Esperados” se enlistan 9 “características” que
deben tener los propósitos que se pretende
alcanzar en los próximos 15 años para que el
sector de la energía funcione cualitativamente
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mejor. De nueva cuenta, las dos últimas son
asequibles con una expansión de la capacidad
instalada de energía nuclear:
Ü “Avanzar hacia la transición
energética.- Diversificar la matriz
energética aprovechando la
disponibilidad de gas natural como
combustible para la transición hacia un
sector más sustentable y hacia el uso de
energías renovables y tecnologías
limpias.
Ü Reducir la huella ecológica del
sector.- Mitigar el impacto del sector
sobre el medio ambiente al aprovechar
el potencial de recursos renovables del
país y desarrollar tecnologías más
limpias como la nuclear.”
Impulso al desarrollo de ciencia y
tecnología
De interés para el ININ también es lo que la ENE
dispone en lo relacionado al apoyo a las
actividades de ciencia y tecnología del sector.
Esta área de ciencia y tecnología es también una
que mereció atención en el Pacto por México. En
dicho Pacto, en la parte correspondiente a “2.
Acuerdos para el crecimiento económico, el
empleo y la competitividad”, en su punto “2.3
Promover el desarrollo a través de la Ciencia, la
Tecnología y la Innovación”, se fija la directriz de
sentar las bases para que México además de ser
una potencia manufacturera se convierta en
una “economía del conocimiento”, definiendo
diversos objetivos con los cuales se busca
“impulsar y articular sin precedente” a la ciencia,
la tecnología y la innovación. El primero de ellos
es incrementar de manera gradual la inversión
en ciencia y tecnología en el país hasta alcanzar
el uno por ciento del PIB, cosa que se ordena en
l a “ L e y d e C i e n c i a y Te c n o l o g í a ” .
Complementariamente a lo anterior, se
incentivará la participación de los sectores
productivos en la investigación científica.
En segundo lugar se definirán prioridades y
objetivos nacionales y regionales concretos para
estructurar un programa de largo plazo para el
desarrollo especializado de la ciencia y
tecnología en todo el país. En tercer lugar el
Pacto por México expone como objetivo
aumentar el número de investigadores y de
centros dedicados a la ciencia, la tecnología y la
innovación con lo que se espera incrementar
también el número de patentes.
Regresando a la ENE, en la sección relativa a
“Metodología y Temas Estratégicos” al principio
del documento, se hace referencia a la poca
contribución perceptible del sector de la ciencia
y la tecnología mexicano al de energía:
“... los equipos y tecnologías empleados, no
sólo para consumir la energía, sino
también para producirla y procesarla son
mayoritariamente de origen extranjero. Son
muy pocos los ejemplos que existen de
equipos que dominen el mercado nacional
que hayan sido producto de nuestro
avance científico y tecnológico o de
nuestras patentes.”
agregado para la industria energética
mexicana.
Ü Fortalecer a los institutos de
investigación del sector energético.
Ü Fomentar el desarrollo de recursos
humanos capacitados y especializados.
Ü Propiciar la creación de redes nacionales
e internacionales con los centros de
investigación.
Ü Implementación de prácticas que hagan
competitivo al sector.”
Notas finales
Las citas sobre energía nuclear encontradas a lo
largo del documento y mostradas aquí hacen
ver que hay una disposición a aceptar a la
energía nuclear como una alternativa viable
para la expansión de la capacidad de
generación, aun cuando ello se condiciona a la
necesidad de llevar a cabo más estudios y de
que se tome una decisión favorable al respecto.
La problemática del sector ciencia y tecnología
se trata en la parte correspondiente a los
“Elementos de Integración”. Específicamente en
el “Elemento de Integración 1: Sustentabilidad
del Sector” dentro de su “Tema Estratégico 17.
Desarrollar soluciones y productos para nuestros
retos” se estipula que las actividades educaciónciencia-tecnología-innovación conforman una
cadena esencial para construir una economía
competitiva y que en ese sentido se le destinan
recursos de la industria. Se explica, sin embargo,
que en el año pasado el gasto a nivel nacional
en ciencia y tecnología fue por debajo del uno
por ciento del PIB, situación que no ha cambiado
desde 2006. Ello sitúa a México en una posición
poco favorable en el contexto internacional,
incluso por debajo del promedio
latinoamericano.
Para la comunidad nuclear en México la
viabilidad de la energía nuclear está más que
probada con la operación exitosa de la Central
Nucleoeléctrica Laguna Verde y con múltiples
estudios que se han llevado a cabo en lugares
como el ININ a lo largo de los años. El ININ, que
ha dedicado tiempo al estudio del mercado
eléctrico mexicano, ha encontrado en dichos
estudios que las condiciones actuales son
favorables para la expansión de la energía
nuclear en función de la escasez de gas natural
en México, la volatilidad del precio de este
combustible, la necesidad de subsidio para las
energías renovables, los altos costos de los
requerimientos de respaldo asociados y la
necesidad de abatir las emisiones de GEI en la
producción de energía.
Menciona también que para que México se
convierta en una “economía del conocimiento”,
como se establece en el Pacto por México, el reto
principal consiste en diseñar apoyos para la
ciencia, la tecnología y la innovación tal como
los “fondos de tecnología” que se utilizan para
desarrollar capacidades en PEMEX.
En cuanto a ciencia y tecnología, la ENE
reconoce la necesidad de asignarle más
presupuesto e infiere que solo así las
instituciones de investigación podrán
constituirse en verdaderos apoyos para la
modernización y la solución de la problemática
del sector.
La ENE finalmente define como “Líneas de
Acción” para lo anterior las que siguen:
Ü “Desarrollar proyectos que generen valor
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