el sistema de responsabilidad de los servidores publicos

PARTICIPACIÓN DE LA SEÑORA MINISTRA OLGA SÁNCHEZ
CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, EN LA INAUGURACIÓN
DEL CICLO DE CONFERENCIAS ORGANIZADO POR LA
SECRETARÍA
DE
CONTRALORÍA
Y
DESARROLLO
ADMINISTRATIVO CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LA
NUEVA LEY DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, EN EL AUDITORIO DE LA
MISMA SECRETARÍA, EN LA CIUDAD DE MÉXICO, EL 21 DE
MAYO DE 2002.
EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DE
LOS SERVIDORES PUBLICOS Y LA
SUPLETORIEDAD PROCESAL.
Diferenciar es conveniente.
˜™
“Un poder situado por encima de toda
responsabilidad humana debe estar fuera
del alcance de todo ser humano.”
Charles Caleb Colton.
I. La Responsabilidad administrativa de los
Servidores Públicos.
Es un principio general del derecho que todo aquél
que cause un daño a otro debe resarcirlo. Esta
obligación de reparar el daño puede tener distinta
naturaleza
y
sujetos
a
quienes
se
debe
reparar
dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o
penal; sin embargo, por la naturaleza y alcances que
tiene el servicio público, la responsabilidad que tienen
quienes se desempeñan en él es de tal envergadura que
ha dado lugar a una forma de responsabilidad distinta a
las tradicionales.
Así,
la
responsabilidad
administrativa
de
los
servidores públicos surge como consecuencia del actuar
ilícito
de
un
funcionario,
diferenciando
esa
responsabilidad de las penales y civiles a que también
está sujeto.
Por una parte, la responsabilidad civil del servidor
público se traduce en la obligación de reparar el daño
por
parte
de
su
causante
frente
a
la
persona
concretamente perjudicada, a diferencia de la penal, en
la que responde frente a la sociedad representada por el
Estado. De manera que un mismo hecho puede dar
lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la
responsabilidad penal siempre será subjetiva, como se
dice muy comúnmente: delinquen las personas, no las
instituciones,
puesto
que
las
personas
jurídicas
públicas actúan mediante voluntades humanas que se
ponen a su servicio.
Aunque hoy existe una tendencia académica que
parece haber tenido eco en la legislatura respecto a que
el Estado debe ser solidariamente responsable respecto
a
los
daños
y
perjuicios
ocasionados
por
sus
funcionarios, en todos los casos, no sólo cuando estos
actúen dolosamente.
Por
lo
tanto,
administrativa
al
sólo
hablar
se
de
hace
responsabilidad
referencia
a
la
responsabilidad civil de las personas públicas. 1
Conforme a esta idea, se considera que un servidor
público debe responder por sus actos indebidos o
ilícitos, según lo establezcan las leyes.
I.1. Antecedentes
Pero la responsabilidad de los servidores públicos
ha
sido
siempre
motivo
de
preocupación
en
las
sociedades políticas de todos los tiempos y hoy nuestro
país no es la excepción, por lo que he considerado
necesario reseñar brevemente algunos antecedentes.
Se
pueden
encontrar
diversas
referencias
del
sistema de responsabilidades que ha regulado a la
1
Rodríguez R., Libardo. Derecho Administrativo general y colombiano. 10ª edición, Temis, Bogotá, 1998, p.
369.
burocracia desde el derecho romano 2 y los sistemas
jurídicos que le siguieron en el continente europeo,
hasta en disposiciones del derecho náhuatl, que sería
ocioso reseñar.
Sin embargo, cabe destacar que durante la época
colonial hay una permanente preocupación por esta
cuestión, evidenciada principalmente en las normas
relativas al juicio de residencia, mismo que experimentó
una continua evolución, presentándose con variadas
modalidades. Así, puede decirse que su finalidad
consistía en radicar o arraigar a un funcionario público
que hubiese terminado su cargo, hasta en tanto no se
recibieran y resolvieran por un juez las quejas que,
contra su desempeño, tuvieran los gobernados o el
poder público.
Adicionalmente, en el México independiente se
comenzó a desarrollar un sistema de responsabilidades,
que recogía y rebasaba al juicio de residencia, no
2
Un buen ejemplo de ello es la llamada acción popular, que podía ejercitarse por cualquier ciudadano (civis
de populo). Vid. Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Teoría general. 2ª
edición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1977, p. 780.
obstante que hasta la segunda mitad del siglo XX
fueron conservados algunos vestigios de éste.
I.2. Bases constitucionales.
Por otra parte, cabe recordar que no obstante que
las
constituciones
políticas
del
siglo
XIX
hacen
referencia a las responsabilidades de los servidores
públicos de manera no muy sistemática, la constante
preocupación de la sociedad mexicana por establecer
un régimen de responsabilidades era clara y evidente. 3
Primeramente, cabe recordar que el constituyente
de 1917 dedicó el título cuarto de la Carta Magna a “las
responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de
la
Federación,
del
Departamento
y
Territorios
Federales”, mismo que fue abrogado por una ley
publicada en diciembre de 1979, la cual, a su vez, fue
suplida por la de 1982.
En efecto, el 28 de diciembre de 1982, fue
reformado el título cuarto de la Constitución en materia
3
Vid. Barragan, Barragan José. El juicio de responsabilidad en la Constitución de 1824; (antecedente
inmediato del amparo). Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1978.
de responsabilidades de los servidores públicos, al
establecer el actual sistema de responsabilidades en
sus
artículos
108
Responsabilidades
a
de
114,
los
y
la
Ley
Federal
Servidores
de
Públicos,
estableciéndose, con ello, un esquema legislativo que
solamente
hasta
fechas
recientes
ha
sido
sustancialmente modificado.
Dicho esquema constitucional es el siguiente:
“DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PUBLICOS.
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO
DE 1996)
Art. 108. Para los efectos de las responsabilidades a que
alude este Título se reputarán como servidores públicos
a los representantes de elección popular, a los miembros del
Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito
Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda
persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de
cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o
en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto
Federal Electoral, quienes serán responsables por los
actos u omisiones en que incurran en el desempeño de
sus respectivas funciones.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
El Presidente de la República, durante el tiempo de su
encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y
delitos graves del orden común.
(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)
Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las
Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales
Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros
de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán
responsables por violaciones a esta Constitución y a las
leyes federales, así como por el manejo indebido de
fondos y recursos federales.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las Constituciones de los Estados de la República
precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de
este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el
carácter de servidores públicos de quienes desempeñen
empleo, cargo o comisión en los Estados y en los
Municipios.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Art. 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de
los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas
competencias, expedirán las leyes de responsabilidades
de los servidores públicos y las demás normas
conducentes a sancionar a quienes, teniendo este
carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad
con las siguientes prevenciones:
I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones
indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos
señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de
sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en
perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su
buen despacho.
No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.
II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor
público será perseguida y sancionada en los términos
de la legislación penal; y
III. Se aplicarán sanciones administrativas a los
servidores públicos por los actos u omisiones que
afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia que deban observar en el desempeño de sus
empleos, cargos o comisiones.
Los procedimientos para la aplicación de las sanciones
mencionadas se desarrollarán autónomamente. No
podrán imponerse dos veces por una sola conducta
sanciones de la misma naturaleza.
Las leyes determinarán los casos y las circunstancias
en los que se deba sancionar penalmente por causa de
enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que
durante el tiempo de su encargo, o por motivos del
mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten
substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se
conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia
lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales
sancionarán con el decomiso y con la privación de la
propiedad de dichos bienes, además de las otras penas
que correspondan.
Cualquier
ciudadano,
bajo
su
más
estricta
responsabilidad y mediante la presentación de
elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto
de las conductas a las que se refiere el presente artículo.
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO
DE 1996)
Art. 110. Podrán ser sujetos de juicio político los
senadores y diputados al Congreso de la Unión, los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los
Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de
Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los
Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la
República, el Procurador General de Justicia del Distrito
Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los
Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal,
los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el
consejero Presidente, los Consejeros Electorales, y el
Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los
Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales
y sus equivalentes de los organismos descentralizados,
empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y
asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)
Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las
Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio
político en los términos de este título por violaciones
graves a esta Constitución y a las leyes federales que de
ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos
y recursos federales, pero en este caso la resolución
será únicamente declarativa y se comunicará a las
Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus
atribuciones, procedan como corresponda.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las sanciones consistirán en la destitución del servidor
público y en su inhabilitación para desempeñar
funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier
naturaleza en el servicio público.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este
precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación
respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración
de la mayoría absoluta del número de los miembros
presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber
sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del
inculpado.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores,
erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sanción
correspondiente mediante resolución de las dos terceras
partes de los miembros presentes en sesión, una vez
practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia
del acusado.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de
Diputados y Senadores son inatacables.
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO
DE 1996)
Art. 111. Para proceder penalmente contra los Diputados
y Senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de
la Sala Superior del Tribunal Electoral, los Consejeros de la
Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes
de Departamento Administrativo, los Diputados a la
Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, el Procurador General de la República y el
Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así
como el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales
del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la
comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la
Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de
sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a
proceder contra el inculpado.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Si la resolución de la Cámara fuese negativa se
suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no
será obstáculo para que la imputación por la comisión
del delito continúe su curso cuando el inculpado haya
concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no
prejuzga los fundamentos de la imputación.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto
quedará a disposición de las autoridades competentes para
que actúen con arreglo a la ley.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá
lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los
términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de
Senadores resolverá con base en la legislación penal
aplicable.
(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)
Para poder proceder penalmente por delitos federales
contra los Gobernadores de los Estados, Diputados
Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los
Consejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismo
procedimiento establecido en este artículo, pero en este
supuesto, la declaración de procedencia será para el
efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales,
para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como
corresponda.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las declaraciones y resoluciones de la (sic) Cámaras de
Diputados (sic) Senadores son inatacables.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder
contra el inculpado será separarlo de su encargo en
tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en
sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su
función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un
delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se
concederá al reo la gracia del indulto.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
En demandas del orden civil que se entablen contra
cualquier servidor público no se requerirá declaración
de procedencia.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo
dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos
por cuya comisión el autor obtenga un beneficio
económico o cause daños o perjuicios patrimoniales,
deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y
con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios
causados por su conducta ilícita.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos
de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios
causados.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Art. 112. No se requerirá declaración de procedencia de la
Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores
públicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo
111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre
separado de su encargo.
Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funciones
propias o ha sido nombrado o electo para desempeñar otro
cargo distinto, pero de los enumerados por el artículo 111,
se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dicho
precepto.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Art.
113. Las leyes sobre responsabilidades
administrativas
de
los
servidores
públicos,
determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia
en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y
comisiones; las sanciones aplicables por los actos u
omisiones en que incurran, así como los procedimientos
y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones,
además de las que señalen las leyes, consistirán en
suspensión, destitución e inhabilitación, así como en
sanciones económicas, y deberán establecerse de
acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el
responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales
causados por sus actos u omisiones a que se refiere la
fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder
de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los
daños y perjuicios causados.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Art. 114. El Procedimiento de juicio político sólo podrá
iniciarse durante el período en el que el servidor público
desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las
sanciones correspondientes se aplicarán en un período no
mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.
La responsabilidad por delitos cometidos durante el
tiempo del encargo por cualquier servidor público, será
exigible de acuerdo con los plazos de prescripción
consignados en la Ley penal, que nunca serán inferiores
a tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen en
tanto el servidor público desempeña alguno de los encargos
a que hace referencia el artículo 111.
La ley señalará los casos de prescripción de la
responsabilidad administrativa tomando en cuenta la
naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que
hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando
dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de
prescripción no serán inferiores a tres años.” (énfasis
añadido)
Como
puede
observarse,
nuestra
Constitución
establece un régimen de responsabilidades que busca
tutelar el correcto y cabal desarrollo de la función
administrativa y establecer, a favor de los ciudadanos,
principios rectores de la función pública que se
traducen en un derecho subjetivo, en una garantía a
favor de gobernados y servidores públicos, para que
estos se conduzcan con apego a la legalidad y a los
principios
constitucionales
de
honradez,
lealtad,
imparcialidad, y eficiencia en el servicio público.
La existencia de sistemas de control y fiscalización
de la Administración Pública es indispensable para la
eficiencia y buen funcionamiento de cualquier régimen
democrático.
I.3. Naturaleza de la responsabilidad.
Esta garantía a favor de los
gobernados
se
establece en distintos ámbitos de responsabilidad. Así,
pueden distinguirse los siguientes:
1. Política o constitucional.
2. Penal.
3. Civil.
4. Laboral; y
5. Administrativa.
Así ha sido interpretado por el Poder Judicial de la
Federación en las tesis siguientes:
RESPONSABILIDADES
DE
SERVIDORES
PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO
CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De
acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al
114 de la Constitución Federal, el sistema de
responsabilidades de los servidores públicos se
conforma
por
cuatro
vertientes:
A).-
La
responsabilidad política para ciertas categorías de
servidores públicos de alto rango, por la comisión
de actos u omisiones que redunden en perjuicio de
los intereses públicos fundamentales o de su buen
despacho; B).- La responsabilidad penal para los
servidores públicos que incurran en delito; C).- La
responsabilidad administrativa para los que falten a
la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia
en
la
función
pública,
y
D).-
La
responsabilidad civil para los servidores públicos
que
con
su
actuación
ilícita
causen
daños
patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa
en un principio de autonomía, conforme al cual
para cada tipo de responsabilidad se instituyen
órganos, procedimientos, supuestos y sanciones
propias, aunque algunas de éstas coincidan desde
el punto de vista material, como ocurre tratándose
de las sanciones económicas aplicables tanto a la
responsabilidad política, a la administrativa o
penal, así como la inhabilitación prevista para las
dos primeras, de modo que un servidor público
puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por
lo mismo, susceptible de ser sancionado en
diferentes vías y con distintas sanciones.
Amparo en revisión 237/94. Federico Vera Copca y
otro. 23 de octubre de 1995. Unanimidad de once
votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria:
Adriana Campuzano de Ortiz.4
“SERVIDOR
PÚBLICO,
LA
RESPONSABILIDAD
DEL, TIENE DIVERSOS ÁMBITOS LEGALES DE
APLICACIÓN
(ADMINISTRATIVA,
LABORAL,
POLÍTICA, PENAL, CIVIL). El vínculo existente entre
el servidor público y el Estado, acorde al sistema
constitucional y legal que lo rige, involucra una
diversidad de aspectos jurídicos en sus relaciones,
entre
los
que
destacan
ámbitos
legales
de
naturaleza distinta, como son el laboral, en su
carácter de trabajador, dado que efectúa una
especial
prestación
de
servicios
de
forma
subordinada, el administrativo, en cuanto a que el
desarrollo de su labor implica el de una función
pública, ocasionalmente el político cuando así está
previsto acorde a la investidura, y además el penal
y el civil, pues como ente (persona), sujeto de
derechos y obligaciones debe responder de las
conductas que le son atribuibles, de manera que al
servidor público le pueda resultar responsabilidad
4
Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: III, Abril
de 1996, Tesis: P. LX/96, Página 128.
desde el punto de vista administrativo, penal, civil e
inclusive político en los supuestos que establece la
Constitución
Mexicanos,
Política
o
de
la
los
Estados
Constitución
Unidos
Local
correspondiente y así mismo la laboral, y por lo
tanto, no se incurre en la imposición de una doble
sanción cuando éstas, aunque tienen su origen en
una misma conducta, sin embargo tienen su
fundamento y sustento en legislación de distinta
materia (administrativa, laboral, penal, etc.).
Revisión fiscal 31/99. Contraloría Interna en la
Secretaría de Energía. 1o. de junio de 1999.
Unanimidad de votos. Ponente: José R. Medrano
González. Secretario: José Manuel de la Fuente
Pérez.5
Esta
diversidad
de
aspectos
jurídicos
en
las
relaciones que los servidores públicos desarrollan en lo
fáctico, implica necesariamente la distinción de los
actos u omisiones de acuerdo a su naturaleza para
determinar
5
la
aplicación
del
procedimiento
que
Tesis IV.1º.A.T.16 A, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo
del Cuarto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de
1999, página 799.
corresponda y, por consecuencia, la legislación que
resulta aplicable al hecho concreto.
De tal suerte que resulta necesario hacer, cuando
menos, una apretada explicación de algunos de los más
importantes
aspectos
que
a
cada
ámbito
de
responsabilidad corresponden.
I.3.1. Responsabilidad penal
Existe responsabilidad penal cuando el servidor
público incurra en actos u omisiones tipificados como
delitos por la legislación federal o local, por lo que
únicamente las conductas que estén tipificadas como
delictivas traen aparejada una responsabilidad de esta
naturaleza.
Excepción a lo anterior lo constituye el caso del
Presidente de la República, quien, durante el tiempo
que dure su encargo, sólo podrá ser acusado de traición
a la patria y por delitos graves del orden común (Tal
como aparece en la tesis que pueden ustedes apreciar
en pantalla).
JUICIO POLÍTICO. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS
ESTADOS
UNIDOS
MEXICANOS
SÓLO
EXCLUYE DE SU PROCEDENCIA AL PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA, LO QUE NO PUEDEN HACER
LAS CONSTITUCIONES LOCALES RESPECTO DE
LOS GOBERNADORES DE LOS ESTADOS. El título
cuarto de la Constitución Federal excluyó al
presidente de la República de responsabilidad
oficial y de la procedencia del juicio político en su
contra, porque sólo puede ser acusado por traición
a la patria y delitos graves del orden común, de
conformidad con lo dispuesto por sus artículos 108
y 110. Este sistema de responsabilidad no puede
ser emulado por las Constituciones Locales para
asignarlo a sus gobernadores, toda vez que la Ley
Fundamental
los
señala
expresamente
como
sujetos de responsabilidad política, de conformidad
con los artículos 109, fracción I y 110, párrafo
segundo, lo que debe ser establecido y regulado
por las leyes de responsabilidad federal y de cada
Estado, además de que no puede existir analogía
entre
el
presidente
de
la
República
y
los
gobernadores de las entidades federativas que
sustente una forma de regulación similar por las
Legislaturas Locales, puesto que el primero tiene el
carácter de representante del Estado mexicano, por
lo que aparece inadecuado, en el ámbito de las
relaciones internas e internacionales, que pueda
ser sujeto de juicio político, situación que no
ocurre con los depositarios del Poder Ejecutivo de
los Estados, por no tener esa calidad.
Controversia constitucional 21/99. Congreso del
Estado
de
Morelos.
3
de
febrero
de
2000.
Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús
Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.
Secretario: Humberto Suárez Camacho. 6
La acusación, en este caso (presidente), se hará
ante la Cámara de Senadores, la que resolverá al
respecto.
Ante la comisión de delitos por parte de cualquier
otro servidor público, se actuará conforme dispongan el
Código Penal o la ley que tipifique el acto u omisión.
Aunque, en algunos casos, 7 se requiera previamente
que la Cámara de diputados, por mayoría de sus
miembros presentes en sesión, apruebe actuar contra el
inculpado.
6
Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI,
Febrero de 2000, Tesis: P./J. 3/2000, página: 628.
7
Esto es, diputados federales y senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, secretarios
de Estado, jefes de departamento administrativo, representantes a la Asamblea del Distrito Federal,
Procurador General de la República y Procurador General de Justicia del Distrito Federal.
Si la resolución de la Cámara es negativa, se
suspenderá todo procedimiento; pero ello no será
obstáculo para que la imputación por la comisión del
delito reanude su curso cuando el inculpado haya
concluido su cargo o empleo, pues la misma no juzga
los fundamentos de la acusación. Sin embargo, si la
Cámara declara que ha lugar a proceder, el inculpado
deberá quedar a disposición del órgano competente
para que se actúe conforme a derecho.
Por su parte, para proceder penalmente por delitos
federales contra los gobernadores de los Estados,
diputados locales y magistrados de los tribunales
superiores de justicia de las entidades federativas, se
seguirá
el
funcionarios
procedimiento
federales,
establecido
pero
la
para
los
declaración
de
procedencia se hará para el efecto de que se comunique
a la legislatura local a fin de que esta, en el ejercicio de
su competencia, actúe como corresponda.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de
diputados y senadores en materia de responsabilidades,
no admiten recurso alguno.
La responsabilidad por delitos cometidos durante
su encargo por cualquier servidor público, será exigible
según los plazos de prescripción establecidos en la
legislación penal, pero nunca serán inferiores a tres
años. Los plazos de prescripción se interrumpen cuando
el servidor público desempeñe algún cargo con fuero
constitucional en los términos del artículo 111 de la Ley
Suprema.
Asimismo, cabe señalar que cuando se presente
una nueva denuncia contra un servidor público de los
mencionados
en
los
artículos
110
y
111
constitucionales, se deberán acumular hasta agotar la
instrucción de los diversos procedimientos, de los que
se formularán en un solo documento las conclusiones
que comprenderán el resultado de todos ellos.
I.3.2. Responsabilidad civil
Por otra parte, la responsabilidad civil se da por
causar
daños
y
perjuicios,
que
puedan
ser
cuantificables en dinero.
En efecto, cuando se trata de demandas que se
entablen
contra
cualquier
servidor
público
por
cuestiones que causen daños y perjuicios, se estará en
presencia de una responsabilidad civil. Dicha demanda
no requerirá declaración de procedencia o desafuero y
se regirá por los principios del derecho común.
El
sistema
de
regulación
de
este
tipo
de
responsabilidad se encuentra contenido, esencialmente
en
los
artículos
del
Código
Civil
Federal
que
continuación aparecen:
C.C.F. LIBRO PRIMERO. De las personas.
TÍTULO TERCERO. Del domicilio.
Artículo 31. Se reputa domicilio legal:
VI. De los servidores públicos, el lugar donde
desempeñan sus funciones por más de seis meses;
C.C.F. LIBRO CUARTO. De las obligaciones.
PRIMERA PARTE. De las obligaciones en general.
TÍTULO PRIMERO. Fuentes de las obligaciones.
CAPÍTULO V. De las obligaciones que nacen de los
actos ilícitos.
a
Artículo 1913. Cuando una persona hace uso de
mecanismos, instrumentos, aparatos o sustancias
peligrosas por sí mismos, por la velocidad que
desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable,
por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o
por otras causas análogas, está obligada a responder
del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no
ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa
o negligencia inexcusable de la víctima.
Artículo 1916. Por daño moral se entiende la
afectación que una persona sufre en sus sentimientos,
afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida
privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la
consideración que de sí misma tienen los demás. Se
presumirá que hubo daño moral cuando se vulnere o
menoscabe ilegítimamente la libertad o la integridad
física o psíquica de las personas.
Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan un
daño moral, el responsable del mismo tendrá la
obligación de repararlo mediante una indemnización en
dinero, con independencia de que se haya causado
daño material, tanto en responsabilidad contractual
como extracontractual. Igual obligación de reparar el
daño moral tendrá quien incurra en responsabilidad
objetiva conforme al artículo 1913, así como el Estado
y sus servidores públicos, conforme a los artículos
1927 y 1928, todos ellos del presente código.
La acción de reparación no es transmisible a
terceros por acto entre vivos y sólo pasa a los
herederos de la víctima cuando ésta haya intentado la
acción en vida.
El monto de la indemnización lo determinará el
Juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el
grado de responsabilidad, la situación económica del
responsable, y la de la víctima, así como las demás
circunstancias del caso.
Cuando el daño moral haya afectado a la víctima
en su decoro, honor, reputación o consideración, el
Juez ordenará, a petición de ésta y con cargo al
responsable, la publicación de un extracto de la
sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y
alcance de la misma, a través de los medios
informativos que considere convenientes. En los casos
en que el daño derive de un acto que haya tenido
difusión en los medios informativos, el Juez ordenará
que los mismos den publicidad al extracto de la
sentencia, con la misma relevancia que hubiere tenido
la difusión original.
Artículo 1927. El Estado tiene obligación de responder
del pago de los daños y perjuicios causados por sus
servidores públicos con motivo del ejercicio de las
atribuciones que les estén encomendadas. Esta
responsabilidad será solidaria tratándose de actos
ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en
los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del
Estado
cuando
el
servidor
público
directamente
responsable no tenga bienes o los que tenga no sean
suficientes para responder de los daños y perjuicios
causados por sus servidores públicos.
Artículo 1928. El que paga los daños y perjuicios
causados por sus sirvientes, empleados, funcionarios y
operarios, puede repetir de ellos lo que hubiere
pagado.
Este
tipo
de
responsabilidad
se
ha
venido
incrementando en cantidad y complejidad, debido,
principalmente, a los fenómenos inéditos y nuevos retos
que nuestra modernidad afronta.
Nadie duda hoy que el Derecho Civil ha sufrido una
transformación que ha venido a romper con muchos de
los paradigmas que le han sustentado durante siglos, el
primero
de
ellos,
considero,
la
diferenciación
del
contrato de trabajo como un contrato no civil y, los más
recientes, los retos que la biotecnología le plantea.
La defensa de la persona humana, las nuevas
aristas que derivan de la responsabilidad profesional,
las nuevas tecnologías, el cambio de concepción en la
defensa de los derechos de las víctimas y los nuevos
derechos establecidos incluso ya a nivel constitucional
como el derecho a la intimidad, entre tantas otras
cosas, han transformado la óptica de la rama más
tradicional del derecho privado.
I.3.3. Responsabilidad política ó constitucional.
Ahora
bien,
se
estará
en
presencia
de
responsabilidad política cuando, en el desempeño de
sus funciones, los servidores públicos incurran en actos
u omisiones que vayan en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o de su adecuado despacho.
Las sanciones se impondrán mediante juicio político y
consistirán en la destitución o inhabilitación para
desempeñar función pública de cualquier índole.
Para aplicar sanciones mediante juicio político, la
Cámara
de
diputados
procederá
a
la
acusación
respectiva ante la de senadores, previa decisión de la
mayoría
absoluta
del
número
de
los
miembros
presentes en sesión de aquella Cámara, después de
haber
substanciado
el
procedimiento
respectivo
y
escuchado al inculpado.
Conociendo
de
la
acusación,
la
Cámara
de
senadores se erigirá en jurado de sentencia, aplicará la
sanción procedente mediante resolución de las dos
terceras partes de los miembros presentes, una vez
practicadas
las
diligencias
correspondientes
y
otorgándole audiencia al acusado.
Además, cabe señalar que las declaraciones y
resoluciones de las Cámaras de diputados y senadores
no admiten ningún medio de defensa y que sólo durante
el desempeño de su encargo y hasta un año después,
podrá iniciarse el procedimiento de juicio político contra
algún servidor público. Las sanciones que deriven del
mismo se deberán aplicar en un período máximo de un
año
a
partir
de
iniciado
el
procedimiento
correspondiente.
Cabe hacer notar que los gobernadores de los
Estados responden no solo por violaciones a los
principios contenidos en los ordenamientos locales, sino
que son sujetos de responsabilidad en los términos de
la
Constitución
Federal,
como
lo
ilustra
jurisprudencia que a continuación aparece:
JUICIO POLÍTICO. EL GOBERNADOR DEL ESTADO
DE MORELOS ES SUJETO DE RESPONSABILIDAD
OFICIAL, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 135 DE LA
CONSTITUCIÓN DE ESA ENTIDAD, EN RELACIÓN
CON
LOS
ARTÍCULOS
109
Y
110
DE
LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con lo
dispuesto por los artículos 109 y 110 de la
Constitución Federal, los gobernadores de los
Estados son sujetos de juicio político, en el ámbito
local, por actos u omisiones que redunden en
perjuicio de los intereses públicos fundamentales o
de su buen despacho, siendo que a las Legislaturas
Estatales corresponde emitir las normas tendientes
a aplicar las sanciones por dicha responsabilidad
oficial.
Por
su
parte,
el
artículo
135
de
la
la
Constitución del Estado de Morelos, remite a los
postulados del título cuarto de la Carta Magna
Federal, que comprende a los preceptos señalados
en primer término, con lo cual reproduce su
contenido y alcance en cuanto al señalamiento de
la responsabilidad de los servidores públicos
estatales, reconociendo al citado funcionario como
servidor público que puede ser sometido al
procedimiento
para
resolver
sobre
su
responsabilidad política, lo que se corrobora con lo
dispuesto en ese sentido por el artículo 6o. de la
Ley
de
Responsabilidades
de
los
Servidores
Públicos de la entidad. No es óbice a lo anterior
que los artículos 134 y 137 de la referida
Constitución Local dispongan que al depositario
del Ejecutivo Estatal sólo se le podrá exigir
responsabilidad por violación a ese ordenamiento,
ataques a la libertad electoral y delitos graves del
orden común, excluyéndolo de la relación de
servidores públicos que pueden ser sometidos a
juicio político, porque de las exposiciones de
motivos de la iniciativa y decreto de reformas de
tales numerales, cuando introdujeron el sistema de
responsabilidades
de
los
servidores
públicos
estatales, se aprecia que su intención fue ajustar
esa normatividad a lo dispuesto en los artículos
109 y 110 de la Constitución Federal, siendo
además que los primeros resultan incongruentes
con la remisión hecha por el artículo 135, la cual
debe prevalecer, con apoyo en lo que dispone el
artículo 41 de la Carta Magna Federal, que expresa
la obligación de las entidades federativas de
ajustarse a las prevenciones consagradas en esta
Norma Suprema. 8
Controversia constitucional 21/99. Congreso del
Estado
de
Morelos.
3
de
febrero
de
2000.
Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús
Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.
Secretario: Humberto Suárez Camacho.
I.3.4. Responsabilidad laboral
Respecto
a
la
responsabilidad
laboral,
consideramos
por
que
se
incurre
en
ésta,
el
incumplimiento de las obligaciones derivadas de la
relación patrón trabajador, es decir de las derivadas de
la
prestación
de
servicios
personales
de
forma
subordinada. Por lo que no podrá demandarse ninguna
acción
8
en
la
vía
laboral
cuando
se
trate
de
Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI,
responsabilidad administrativa. Así ha sido definido en
la tesis siguiente:
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. NO
PUEDE
PLANTEARSE
UN
PROBLEMA
DE
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN LABORAL PARA
DEMANDAR
LA
INDEMNIZACIÓN
REINSTALACIÓN
DE
LEY
O
LA
CUANDO
LA
DESTITUCIÓN, CESE O SUSPENSIÓN CONSTITUYE
UNA SANCIÓN POR FALTAS ADMINISTRATIVAS,
YA QUE EN ESTE SUPUESTO ES IMPROCEDENTE
LA VÍA LABORAL.
De lo dispuesto por los
artículos 1o., 2o., 46, 47, 53, fracciones III y IV, 64 y
70 a 75 de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos, deriva que la resolución
por la que se impone a un servidor público la
suspensión o destitución del empleo como sanción
por la comisión de faltas y responsabilidades
administrativas, es materialmente de naturaleza
administrativa y sólo es impugnable ante la propia
autoridad que la impone a través del recurso de
revocación o directamente ante el Tribunal Fiscal
de la Federación, ante el que también puede
combatirse la resolución que recaiga al recurso de
febrero de 2000, Tesis: P./J. 2/2000, página: 515.
revocación, en el entendido de que de obtenerse la
nulidad de la sanción en resolución que cause
ejecutoria, se tiene que restituir al servidor público
en el goce de todos los derechos de que hubiere
sido privado con la ejecución de la sanción
anulada. Por tanto, tratándose del despido, cese o
suspensión de un trabajador burocrático derivado
de una falta o responsabilidad administrativa, no
puede plantearse el problema de prescripción de la
acción laboral para demandar la reinstalación, o
bien, la indemnización de ley por despido o
suspensión injustificada ante el Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje, en virtud de que esta vía
no procede respecto de un acto que no tiene
naturaleza laboral sino administrativa, como lo es
el cese o suspensión como sanción administrativa
y, además, porque la ley burocrática resulta
inaplicable.
Contradicción de tesis 2/98. Entre las sustentadas
por el Quinto y el Séptimo Tribunales Colegiados
en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 4 de
diciembre de 1998. Cinco votos. Ponente: Mariano
Azuela Güitrón. Secretaria: María Estela Ferrer Mac
Gregor Poisot.9
La diferenciación de la falta, en este caso, es
imprescindible para determinar el ordenamiento que
debe ser aplicado, la competencia y la vía correcta para
ejercitar derechos, así como los criterios para la
aplicación de sanciones y los recursos. Cabe mencionar
que se ha establecido en jurisprudencia firme un sólo
caso de excepción respecto a la naturaleza de la
relación de trabajo que tiene que ver no con la falta,
sino con lo dispuesto por la fracción XIII del apartado B
del artículo 123 constitucional que, en su parte
conducente, señala:
Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo
digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán
la creación de empleos y la organización social
para el trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las
bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el
trabajo, las cuales regirán:
9
Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo:
IX, Marzo de 1999, Tesis: 2a./J. 13/99. Página: 298.
B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno
del Distrito Federal y sus trabajadores:
XIII.
Los militares, marinos, personal del
servicio exterior, agentes del Ministerio Público y
los miembros de las instituciones policiales, se
regirán por sus propias leyes.
El Estado proporcionará a los miembros en
el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las
prestaciones a que se refiere el inciso f) de la
fracción XI de este apartado, en términos similares
y a través del organismo encargado de la seguridad
social de los componentes de dichas instituciones.
Los miembros de las instituciones policiales
de
los
Municipios,
entidades
federativas,
del
Distrito Federal, así como de la Federación, podrán
ser removidos de su cargo si no cumplen con los
requisitos que las leyes vigentes en el momento de
la remoción señalen para permanecer en dichas
instituciones, sin que proceda su reinstalación o
restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de
defensa para combatir la remoción y, en su caso,
sólo procederá la indemnización. La remoción de
los demás servidores públicos a que se refiere la
presente fracción, se regirá por lo que dispongan
los preceptos legales aplicables.
Como se observa, la propia Constitución ha hecho
una excepción al régimen general establecido en el
artículo 123, apartado B, que genera una diferenciación
entre el común de los Trabajadores al Servicio del
Estado y los militares, marinos y cuerpos de seguridad
pública que se mencionan en dicha fracción. Lo anterior
se corrobora con la lectura de la jurisprudencia
siguiente:
POLICIAS
MUNICIPALES
Y
JUDICIALES
AL
SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE
MEXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACION
JURIDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.
La relación Estado-empleado fue, en principio de
naturaleza administrativa, pero en derecho positivo
mexicano,
en
beneficio
y
protección
de
los
empleados, ha transformado la naturaleza de dicha
relación equiparándola a una de carácter laboral y
ha considerado al Estado como un patrón sui
generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general
se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los
militares, los marinos, los cuerpos de seguridad
pública y el personal del servicio exterior, para los
cuales
la
relación
sigue
siendo
de
orden
administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si
los miembros de la policía municipal o judicial del
Estado de México, constituyen un cuerpo de
seguridad pública, están excluidos por la fracción
XIII Apartado B del artículo 123, en relación con los
artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116,
fracción V, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, de la determinación
jurídica que considera la relación del servicio
asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a
un patrón, de donde se concluye que la relación
que guardan con el gobierno del Estado o del
Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige
por las normas también administrativas de la ley y
reglamentos que les correspondan y que, por lo
tanto, las determinaciones que dichas entidades
tomen en torno a ésta no constituyen actos de
particulares, sino de una autoridad, que en el caso
particular referente a la orden de baja del servicio,
hace procedente el juicio de amparo ante el juez de
Distrito.
Contradicción de tesis 11/94. Entre las sustentadas
por el Primero y el Segundo Tribunales Colegiados
del Segundo Circuito. 21 de agosto de 1995.
Unanimidad de once votos. Ponente: Juventino V.
Castro y Castro. Secretario: José Pablo Pérez
Villalba.10
I.3.5. Responsabilidad administrativa.
Por su parte, los actos u omisiones de los
servidores públicos que vayan en demérito de la
legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia
en el desempeño de sus cargos, empleos o comisiones,
darán lugar a responsabilidad administrativa, la cual,
como hemos venido señalando en cada uno de los
ámbitos de responsabilidad hasta ahora explicados, es
independiente
respecto
de
cualquier
otro
tipo
de
responsabilidad. Así ha sido establecido por la tesis de
la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la
10
Novena Epoca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: II,
Septiembre de 1995 Tesis: P./J. 24/95 Página: 43
Federación y su Gaceta, Tomo LII, Tercera Parte, página
132, que pueden ustedes leer en la pantalla:
“RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA,
ES
INDEPENDIENTE DE LA PENAL. La circunstancia de
que cierta conducta no haya configurado un delito,
no es obstáculo para que pueda ser estimada
indebida desde el punto de vista civil o
administrativo, y para que, por consiguiente, se
exija el resarcimiento del daño ocasionado con ella,
sin que quepa argüir en contrario que la absolución
decretada por el Juez de la causa penal alcanza a la
exigencia de índole administrativa formulada por las
autoridades fiscales al través de las resoluciones cuya
nulidad se demande. Ciertamente la reparación del
daño, como resultado de la comisión de un delito y de
la comprobación de la responsabilidad de aquel a quien
se condena al respecto, forma parte de la pena, por lo
que si el Juez de la causa absuelve del delito,
necesariamente tendrá que absolver también de tal
reparación, sin prejuzgar desde luego acerca de si
dicha reparación es o no exigible separadamente por
las vías civil o administrativa, en relación con las cuales
no se haya ejercitado acción alguna ante dicho Juez.
No hay, pues, que confundir la responsabilidad
proveniente de delito, que puede acarrear la
consiguiente obligación de reparar el daño como
consecuencia de la sentencia pronunciada por el
Juez Penal que haya conocido del caso, con la
responsabilidad derivada de un ilícito civil, que
puede válidamente exigirse sin vinculación con aquella.
Así lo establecen los artículos 47 y 48 de la Ley
Orgánica de la Contaduría de la Federación, que
estatuyen,
respectivamente,
que
"Las
responsabilidades que se constituyan a los
funcionarios, empleados y agentes de la Federación
con manejo de fondos, valores o bienes... tendrán por
objeto indemnizar al fisco por los daños y perjuicios que
le ocasionen los mismos como resultado de las
irregularidades que cometan en su actuación...", y que
dichas responsabilidades "se constituirán y exigirán
administrativamente, con independencia de las de
carácter penal en que también se incurriere y de las
determinaciones que llegaren a dictar las autoridades
judiciales acerca de los hechos que la originen... ".
Amparo en revisión 1055/61. Carlos Bejarano y García.
5 de octubre de 1961. Mayoría de cuatro votos.
Ponente: Felipe Tena Ramírez.
Las sanciones administrativas previstas para este
tipo de infracciones son la suspensión o la destitución
del puesto, la inhabilitación para desempeñar un
empleo, cargo o comisión en el servicio público, la
amonestación pública o privada de los servidores
públicos y sanciones económicas.
Los medios de defensa contra las resoluciones
administrativas que se dicten contra el servidor público
que resulte responsable por la comisión de alguna de
las conductas establecidas en la ley que dan lugar a
responsabilidad administrativa, son optativos entre
interponer el recurso de revocación o impugnar ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
dicha resolución.
Como
naturaleza
han
de
podido
la
observar,
infracción
es
diferenciar
fundamental
la
para
determinar proceso, autoridad, sanción, ley aplicable y
muchos otros detalles que tienen que ver con la
responsabilidad en que se incurre. Por lo que quisiera
entrar ahora al asunto de la supletoriedad procesal, que
esta
muy
vinculado
precisamente
al
hecho
de
diferenciar.
II. La supletoriedad procesal.
II.1. Generalidades
Inicialmente, cabe recordar que, como ustedes
saben,
anteriormente
era
en
la
Ley
Federal
de
Responsabilidades de los Servidores Públicos que se
encontraba
regulado
todo
lo
relativo
a
la
responsabilidad administrativa; pero el pasado 13 de
marzo
fue
publicada
la
Ley
Federal
de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, que entró en vigor al día siguiente de su
publicación.
Dicha
Ley,
derogó
lo
relativo
a
las
responsabilidades administrativas que se encontraban
establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos, y pretende reglamentar, de
acuerdo al texto de su artículo 1, el Título Cuarto de
nuestra Carta Magna.
Habrán
de
preguntarse
¿porqué
hago
este
comentario respecto a la expedición de la ley? Pues
precisamente porque de esta nueva ley deriva en gran
parte lo que quiero señalar respecto a la supletoriedad
procesal y a la innovación que hace respecto del sistema
establecido en la antigua ley. Pero antes quisiera hacer
algunos breves comentarios generales respecto a la
supletoriedad.
II.1.2 Porqué la supletoriedad.
La supletoriedad procesal se refiere a la carencia de
alguna
disposición
que
regule
cierto
hecho
o
procedimiento en un cuerpo normativo. Es una cuestión
de aplicación para dar debida coherencia al sistema
jurídico. “Las referencias a leyes supletorias son la
determinación de las fuentes a las cuales una ley
acudirá para deducir sus principios y subsanar sus
omisiones”11.
Para precisar la importancia de la supletoriedad
procesal en la legislación aplicable, se hace necesario
hacer un poco de historia.
11
Gónzalez Oropeza, Manuel. “Ley Supletoria”. Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM- Porrúa, México, 2001.
En la antigua Ley que regulaba a los funcionarios
públicos se establecía la supletoriedad de Código
Federal de Procedimientos Civiles; sin embargo, como se
adujo al expedir la ley de 1982, el procedimiento
contenido en éste, resultaba muy largo y complejo y
toda vez que la finalidad de la Ley era, como lo sigue
siendo, el correcto desempeño del servicio público y
evitar la corrupción, pues el cumplimiento de este
objetivo se entorpecía.
En consecuencia, con la expedición de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
(31 de diciembre de 1982) se modificó el régimen
supletorio incorporando, en su artículo 45 al Código
Federal de Procedimientos Penales como ordenamiento
supletorio
en
todas
las
cuestiones
relativas
a
procedimiento y apreciación de pruebas, señalando,
además que, en lo conducente, serían aplicables las
normas del Código Penal.
La
expedición
de
la
nueva
Ley
Federal
de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos
(artículo
47),
modificó
el
ordenamiento
supletorio, estableciendo que, para los efectos de esa ley
lo será el Código Federal de Procedimientos Civiles.
La supletoriedad, es necesaria, entonces,
para
llenar los vacíos de la ley en materia de procedimiento y
apreciación de pruebas.
II.2. La interpretación de la Corte.
Bajo
la
vigencia
Responsabilidades
de
de
los
la
Ley
Federal
de
Servidores
Públicos
(en
materia de responsabilidades administrativas, porque
cabe recordar que sigue vigente en lo que respecta a las
demás
materias
diversas
de
su
contradicciones
regulación)
de
se
criterios
suscitaron
respecto
al
ordenamiento que debería considerarse supletorio en
tratándose de responsabilidades administrativas, dando
lugar
al
establecimiento
de
las
jurisprudencias
siguientes:
RESPONSABILIDAD
PÚBLICOS.
EL
DE
LOS
CÓDIGO
SERVIDORES
FEDERAL
DE
PROCEDIMIENTOS PENALES Y, EN SU CASO, EL
CÓDIGO PENAL FEDERAL, SON APLICABLES
SUPLETORIAMENTE
PROCEDIMIENTOS
A
QUE
TODOS
ESTABLECE
LOS
LA
LEY
FEDERAL RELATIVA. De la interpretación literal de
lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, se
advierte que los citados ordenamientos penales
son aplicables supletoriamente "En todas las
cuestiones relativas al procedimiento no previstas
en esta ley, así como en la apreciación de las
pruebas ...", por lo que dicha expresión debe
entenderse en términos generales, esto es, al no
referirse a un título o capítulo de aquélla en
concreto, sino que al decir en "esta ley", se hace
alusión
a
cualquier
procedimiento
que
se
establezca en este ordenamiento jurídico, como lo
es el de responsabilidad administrativa, ya que si la
ley
no
distingue,
interpretación
de
tampoco,
la
norma,
en
aras
puede
de
la
hacerse
diferenciación alguna, en donde no existe, en
cuanto a su aplicación. Lo anterior se robustece si
se toma en consideración que esta interpretación
es
congruente
con
la
naturaleza
jurídica
sancionadora de la ley de la materia y con los
principios generales que con ésta se relacionan,
pues si las normas de derecho común que la rigen,
son las relativas al orden penal, se justifica
plenamente que ante la ausencia de un cuadro
normativo general respecto de situaciones jurídicas
que exigen su imperiosa regulación, como son las
cuestiones
relativas
a
alguno
de
los
procedimientos que en la ley citada se establecen,
así como en la apreciación de pruebas, por
seguridad jurídica del gobernado, se apliquen de
manera
supletoria
las
disposiciones
de
los
Entre
las
ordenamientos penales señalados.
Contradicción
sustentadas
de
por
tesis
el
47/2001-SS.
Décimo
Tercer
Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Segundo Circuito. 31 de
octubre de 2001. Cinco votos. Ponente: Guillermo I.
Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes Margarita
García Galicia. 12
12
Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo:
XIV, Diciembre de 2001 Tesis: 2a./J. 60/2001 Página: 279
RESPONSABILIDAD. AGENTES DEL MINISTERIO
PÚBLICO, POLICÍAS JUDICIALES Y PERITOS DE
LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
EL
CÓDIGO
FEDERAL
DE
PROCEDIMIENTOS
PENALES Y, EN SU CASO, EL CÓDIGO PENAL
FEDERAL, SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE
A LO ESTABLECIDO EN LA LEY ORGÁNICA DE
DICHA PROCURADURÍA. En los artículos del 50 al
55 de la citada ley orgánica se regula un específico
sistema de responsabilidades, complementario del
sistema general previsto en la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos,
mediante el cual se establecen obligaciones a
cargo de los agentes del Ministerio Público Federal,
de los policías judiciales y de los peritos de la
Procuraduría General de la República, a fin de
salvaguardar
la
legalidad,
eficiencia,
profesionalismo y honradez en el desempeño de su
función, así como las sanciones aplicables por los
actos
u
omisiones
en
que
incurran
y
los
procedimientos y las autoridades para aplicarlas,
ello en atención a la especial naturaleza de las
funciones
desempeñadas
por
esos
servidores
públicos, que constituye una reglamentación de lo
dispuesto en el título IV de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente
de su artículo 113. De esta manera, para colmar el
vacío legislativo que se advierta en las normas que
integran aquel contexto normativo, deberá estarse
a lo dispuesto en el artículo 45 del último
ordenamiento citado y acudir a lo establecido en el
Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo
conducente, a lo señalado en el Código Penal
Federal,
normas
supletorias
responsabilidades
en
materia
de
de
los
administrativas
servidores públicos de la Federación, en virtud de
que si la finalidad de los procedimientos previstos
en la señalada ley orgánica es determinar la
responsabilidad administrativa de los referidos
funcionarios, para lo cual es necesario conocer la
verdad real de los actos u omisiones que se les
atribuyan, ese objetivo es congruente y acorde con
el sistema previsto por el referido código procesal
penal
que,
solemnidades
alejado
que
de
las
formalidades
rigen
en
otras
y
materias,
pretende por encima de las actitudes procesales de
las partes, indagar sobre la realidad de los eventos
materia de examen.
Contradicción
de
tesis
50/2001-SS.
Entre
las
sustentadas por el Cuarto y Noveno Tribunales
Colegiados en Materia Administrativa y el Décimo
Segundo
Tribunal
Colegiado
en
Materia
Administrativa, todos del Primer Circuito. 23 de
noviembre
de
2001.
Cinco
votos.
Ponente:
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Alberto
Díaz Díaz.13
Como se aprecia, la segunda sala de la Suprema
Corte
de
Justicia
supletoriedad
de
absoluta
la
Nación
del
Código
estableció
la
Federal
de
Procedimientos Penales, debido a que la ley no hacía
distinción alguna respecto de esta materia aludiendo al
criterio
de
distinción
de
la
naturaleza
de
la
responsabilidad. Los Ministros de la Segunda Sala, que
en aquél entonces, si no mal recuerdo, presidía el Señor
Ministro Ortíz Mayagoitia con quien hoy tengo el honor
de
compartir
correspondía
este
dada
foro,
la
no
atendieron,
naturaleza
del
como
asunto
(contradicción de tesis), a otro criterio que no fuera la
legalidad.
13
Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo:
En consecuencia, establecieron que para todos los
procesos regulados por esa ley, fueran de la naturaleza
que
fueran,
debía
tenerse
como
ordenamiento
supletorio al Código Federal de Procedimientos Penales.
II.3. Diferencias en la regulación.
Ahora
bien,
cabe
hacer
notar
que
los
procedimientos que se contemplan en ambos códigos
federales, contienen distintos elementos, más o menos
formales
y
solemnes,
lo
cual
genera
diferencias
importantes en cuanto a plazos, medios de prueba y
demás cuestiones relacionadas estrechamente con el
procedimiento.
Vale la pena distinguir, mediante su análisis los
procedimientos que se establecen en cada Código, por lo
que, brevemente, en la medida que el tiempo lo
permita,
(en
caso
contrario
señalar
que
pueden
apreciarse en pantalla los elementos de distinción)
procederemos a dicho análisis solamente en algunos
aspectos
de
muestra,
como
la
valoración
de
pruebas, términos y procedimiento.
CÓDIGO FEDERAL DE
XIV, Diciembre de 2001. Tesis: 2a./J. 74/2001 Página: 278
CÓDIGO FEDERAL DE
las
PROCEDIMIENTOS PENALES PROCEDIMIENTOS CIVILES
1.Admite como pruebas las 1.La autoridad judicial puede
señaladas en el art. 20, fracción V valerse de cualquier persona (parte
constitucional, siempre y cuando o tercero) y de cualquier cosa o
sea conducente a la verdad y no documento, sin más limitaciones
vaya en contra del derecho, a juicio que las previstas en la Ley, y que
del juez o tribunal.
tengan relación con los actos
controvertidos.
2. Cuando la autoridad judicial lo
estime necesario podrá por algún 2. Se limita a las partes en la
otro medio de prueba establecer la aportación de pruebas.
autenticidad del acto.
3. En la prueba confesional, es 3. El actor debe probar los hechos
necesario que sea mayor de 18 de su acción, y el reo los de su
años, y que sea realizada ante el excepción.
Ministerio Público, o autoridad
judicial de la causa, en cualquier
tiempo hasta antes de dictar
sentencia.
4. Las partes pueden ofrecer las
4. En la inspección ocular solo pruebas reconocidas por la ley, y
podrán acudir a la hora, día y lugar las autoridades judiciales pueden
señalado las personas autorizadas invocar hechos notorios, no
para ello, acompañadas de peritos, obstante no hayan sido ofrecidos
para la reconstrucción de los como pruebas por las partes.
hechos, apreciar declaraciones.
5. Se reconoce como pruebas la
5. En la documental, se atenderá a confesional, pericial, testimonial,
la presentada por las partes hasta un presuncional, documental pública y
día antes de la audiencia de vista.
privada,
inspección
judicial,
fotográfica y elementos aportados
por la ciencia.
6. Se podrá solicitar la copia de 6. La Inspección ocular se da de
constancias que obren en entidades oficio o a petición de parte, a la
federativas.
cual podrán acudir las partes para
precisar hechos.
7. Si el documento se encuentra
fuera de jurisdicción de podrá
solicitar copia de la documental vía
exhorto.
7. En la inspección ocular no se
requiere de conocimientos técnicos
especiales, lo que resulta imprecisa
la inspección.
8. Análisis de correspondencia y 8. Distingue entre la documental
señalar si es propia del dueño.
pública y la privada.
9. Deben estar en idioma español.
9. Deben estar en idioma español.
10. Derecho de nombrar peritos en 10. Petición de documentales que
el proceso, mismos que deberán ser obren en entidad federativa.
titulados en el arte o ciencia.
11. Solicitud de cotejo de firmas.
11. Facultad de la autoridad judicial
de señalar peritos distintos a efecto 12. Objeción de documentales 3
de aclarar los hechos.
días antes de su notificación.
13. Ofrecimiento de fotografías o
12. Presentación y ratificación del descubrimientos aportados por la
dictamen pericial.
ciencia.
13. Medidas de apremio por 14. El perito debe ser titulado en el
incumplimiento
del
perito arte o ciencia.
nombrado.
15. Nombramiento de perito para
14. La testimonial será a petición de probar posturas.
parte.
16. Términos para formular,
15.
Preguntas
al
testigo adicionar y objetar preguntas.
relacionadas a los hechos, y se
objetarán por la autoridad judicial 17. Pago de daños y perjuicios por
únicamente las impertinentes.
incumplimiento del perito.
16. No obligación de declarar a 18.
Recusación
pericial
y
parientes o con vínculos de honorarios.
amistad.
19. Un honorario alto del perito
17.
Examinar
testigos hace incosteable la prueba.
separadamente.
20. Obligación de declarar los
18. Apercibimiento de incurrir en testigos que tengan conocimiento
falsedad de declaraciones y del acto.
conducirse con la verdad
21. Limitación de 5 testigos por
19. Aclaración de testimonio, hecho o acto.
ratificación y firma del mismo.
22. Medida de apremio a los
20. Existe la confrontación de testigos que una vez citados a
personas y de dichos a efecto de declarar no asistan.
reconocer al autor y su acto.
23. Los gastos y perjuicios que
21. Existencia de careos de deriven de los testigos por la
personas para obtener la verdad de declaración correrán a cargo del
los hechos.
solicitante, lo que hace inconsteable
en algunos casos dicha prueba.
22. En cuanto a la valoración de
pruebas se atenderá a lo siguiente: 24. Los funcionarios públicos no
están obligados a declarar, salvo
a)La confesional debe reunir que la autoridad considere que es
requisitos
indispensable.
b) Documental pública, inspección 25. Término de 15 días para rendir
ocular y careos forma prueba plena. prueba.
c) Las demás pruebas forman meros 25.
Preguntas
verbales,
claras,
indicios y se atenderán según las directas y precisas al testigo.
circunstancias.
27. Datos del testigo, explicaciones
23. Las autoridades judiciales están y razón de su testimonio.
obligadas a la motivación de sus
razonamientos en cuanto a la 28. Obligación de valorar la prueba
valoración de pruebas.
y su justificación.
29. Presunciones forma prueba
plena.
30. Se deja a la autoridad judicial
amplia libertad de valoración de
pruebas y fijación de reglas.
a)Confesional forma prueba plena
si cumple con requisitos.
b) Hechos propios de las partes,
documentos públicos, inspección
ocular y presunciones forman
prueba plena.
c) La confesional ficta, la existencia
de precedentes, medios de prueba
ópticos,
electrónicos
o
tecnológicos, pericial, testimonial,
fotografías y descubrimientos de la
ciencia, quedan al arbitrio del
juzgador.
31. Se dejan al arbitrio del juzgador
la mayoría de las pruebas.
Del cuadro expuesto, claramente se puede apreciar
que, por una parte, el procedimiento penal es más
inquisitorio y
a la autoridad le es dable investigar de
oficio, allegándose de todos los medios de prueba para
resolver.
Por el contrario, el procedimiento civil es un
procedimiento dispositivo, donde las partes establecen
las reglas, entre otras, la interposición o no de recursos
y, estando en tránsito el pleito, lo pueden dar por
terminado en cualquier momento.
En este procedimiento dispositivo, el juez es
prácticamente un rector, un espectador del proceso y
un tercero objetivo que no tiene interés en que el caso
se resuelva de una u otra manera; es una litis formal
sobre la base de excepciones y defensas, por lo que, en
todo caso, puede llegar a alejarse de la naturaleza de la
infracción.
Por tanto, no puede equipararse un procedimiento
penal con un procedimiento civil, y señalar que las
ventajas
o
inconveniencias
de
uno
u
otro
sean
determinantes en la resolución de los asuntos, pues
como señalábamos al inicio de esta ponencia: la
responsabilidad administrativa es la responsabilidad
civil de las personas en su actuación pública.
Lo anterior, pudiera dar lugar a pensar que la
supletoriedad establecida en la nueva ley a favor del
Código Federal de Procedimientos Civiles obstaculiza la
defensa del servidor público y, por otra parte, entorpece
la aplicación de procedimientos y sanciones para efectos
de
prevenir
actos
corruptos
y
sus
respectivas
correcciones. Sin embargo, lo anterior es aparente,
puesto que, si bien es cierto existen diferencias entre
ambos
procedimientos
que
los
hacen
tener
características diversas, ello no significa que alguno de
los
códigos
en
cuestión
tenga
más
ventajas
o
inconveniencias respecto del otro, ya que su naturaleza
es distinta.
Así las cosas, pareciera ser que el Congreso de la
Unión consideró conveniente, al expedir la nueva ley,
establecer la supletoriedad del Código Federal de
Procedimientos Civiles para los procedimientos de
responsabilidad
administrativa.
Y,
al
respecto,
consideramos que la intención del legislador no es
privilegiar a un Código por sobre otro, ni señalar
ventajas o beneficios que tuvieran que ver con la
aplicación de uno de ellos; sino enfatizar lo que hemos
querido decir durante esta charla; esto es, que en
muchos sentidos la diferenciación de la naturaleza de la
responsabilidad
no
es
sólo
es
conveniente,
sino
necesaria.
III. A modo de conclusión.
Actualmente,
las
sentencias
de
los
jueces
adquieren mayor importancia y es precisamente en ese
sentido que considero que la expedición de la nueva ley,
y en particular el establecimiento del Código de
Procedimientos Civiles como ordenamiento supletorio,
responden a la interpretación del Poder Judicial de la
Federación que, como ya lo señalamos, estableció en
pocas palabras que “donde la ley no distingue no
tenemos porqué distinguir”.
La complejidad de nuestra vida moderna exige de la
legislación mayor especificidad y mejores respuestas a
los retos que enfrentamos. Las leyes deben atender
reclamos sociales, pero no solamente eso, sino que
deben atender reclamos jurídicos y prácticos. Demos
entender, todos, que muchas veces, diferenciar es
conveniente.
Muchas Gracias.