PLAN DE ACCIÓN PARA EL EMPLEO

PLAN DE ACCIÓN PARA EL EMPLEO
DEL REINO DE ESPAÑA
La Estrategia Europea de Empleo
La Cumbre extraordinaria sobre empleo celebrada en Luxemburgo
en 1997, inauguró una política común en materia de empleo vinculante
para los Estados miembros y evaluable cada año—, articulada a través de
los Planes de Acción para el Empleo que determinarían un marco de
acción global en cada uno de dichos Estados.
Además del diseño de una estrategia coordinada de empleo, se
establece una estrecha vinculación entre la política económica y la
política de empleo.
El Consejo de Lisboa celebrado en marzo de 2000 estableció, como
objetivo estratégico para la Unión Europea, el convertirse en la economía
basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo,
capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y
mejores empleos y con mayor cohesión social y, a estos efectos, se
fijaron unos objetivos cuantificables de tasas de empleo para 2010: 70
por 100 para la población en general y un 60 por 100 para las mujeres.
Estos objetivos fueron completados en el Consejo Europeo de Estocolmo
(marzo 2001) con objetivos intermedios para enero de 2005 (67 por 100
en general y 57 por 100 para mujeres) y con un nuevo objetivo para
2010 que reflejará el desafío demográfico, en relación con la tasa media
de empleo de los hombres y mujeres de más edad, entre 55 y 64 años,
fijando este objetivo en el 50 por 100. Posteriormente los Consejos
Europeos de Barcelona y Bruselas, insistieron en la necesidad de
consolidar la estrategia europea de empleo a través de un proceso
reforzado, simplificado y mejor gestionado, mediante el establecimiento
de metas y objetivos coherentes con las orientaciones generales de
política económica y las de la propia estrategia europea de empleo,
susceptibles de evaluación, en una nueva perspectiva trienal.
La Estrategia de empleo fue objeto de evaluación en los años 2000
y 20021.
El nuevo diseño de la Estrategia Europea de Empleo se centra en
la promoción de tres grandes objetivos interrelacionados entre sí:
el pleno empleo, la calidad y la productividad del trabajo, y la cohesión y
la inducción social. La consecución de estos tres objetivos requiere la
adopción por parte de los Estados miembros de reformas estructurales
que deben tener en cuenta una serie de directrices específicas.
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Estas Directrices que deberán orientar la política de empleo de los
Estados miembros, responden a las siguientes prioridades de actuación:
1. Medidas activas y preventivas a favor de los desempleados
y de las personas inactivas.
2. Creación de puestos de trabajo y espíritu de empresa.
3. Abordar el cambio y promover la adaptabilidad y la movilidad
en el mercado de trabajo.
4. Promover el desarrollo de capital humano y el aprendizaje
permanente.
5. Aumentar la oferta de mano de obra y promover la prolongación
de la vida laboral.
6. Igualdad entre hombres y mujeres.
7. Promover la integración de las personas desfavorecidas en
el mercado de trabajo y combatir la discriminación de que
son objeto.
8. Hacer que trabajar resulte rentable por medio de incentivos
que hagan atractivo el empleo.
9. Regularizar el trabajo no declarado.
10. Hacer frente a las disparidades regionales en materia de
empleo.
En definitiva, y después de cinco años de aplicación de la Estrategia
Europea de Empleo, en su reforma subyace la necesidad de fijar
objetivos concretos que permitan una mejor evaluación de los resultados
obtenidos en la aplicación de las medidas adoptadas,
centradas en una más clara definición de las prioridades y objetivos
estratégicos marcados. Por otra parte, el ciclo anual se ha revelado como
insuficiente para el diseño, puesta en marcha y
seguimiento de unas medidas cuya eficacia debería valorarse en
un horizonte de medio plazo. Además, la reiteración del ciclo anual
conlleva el riesgo de convertir en una rutina burocrática el planteamiento
de idénticas o similares medidas año tras año, con cuestionable
incidencia sobre la mejora de las políticas de empleo. Por ello, debe
valorarse positivamente la nueva orientación de la Estrategia Europea de
Empleo de simplificar el trabajo de elaboración de los informes anuales
que deben presentar los Estados miembros así como evitar la
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introducción de modificaciones antes de 2006, fecha en que se llevará a
cabo una evaluación conforme a las conclusiones adoptadas en el
Consejo Europeo de Lisboa.
Por último, interesa señalar, que los Estados miembros deberán asegurar
la transparencia y la relación coste-eficacia de los recursos financieros
asignados a la puesta en práctica de las Directrices de empleo,
respetando la necesidad de mantener unas finanzas públicas saneadas
con arreglo a las orientaciones generales de las políticas económicas, así
como aprovechar al máximo las contribuciones de los Fondos
Estructurales de la Comunidad, y en particular del Fondo Social Europeo,
para apoyar la ejecución de las políticas y consolidar la capacidad
institucional en el ámbito del empleo.
Artículos
1 Ver Observatorio de Relaciones Industriales núm. 53 (VII-2002).
2 Además, se deberá prestar especial atención en la puesta en práctica
de las Directrices de empleo, la participación de órganos parlamentarios,
interlocutores sociales y demás intervinientes que hagan efectiva su
implementación, tanto a escala nacional, como regional y local.
3 Decisión del Consejo de 22 de julio de 2003 relativa a las Directrices
para las políticas de empleo de los Estados miembros (DOCE núm. L-197
del 5-5-2003).
El Consejo emitió una Recomendación sobre la aplicación de las
políticas de empleo de los Estados miembros que, en lo que afecta
a España, hace referencia a la alta tasa de desempleo de nuestro
país, especialmente la femenina, la baja tasa de empleo en relación con
la media de la UE, la alta proporción de contratos de
duración determinada y el escaso uso del contrato a tiempo parcial, y la
persistencia de grandes desequilibrios entre las tasas de
empleo
regionales, constatándose la limitada movilidad laboral
geográfica, debido a obstáculos estructurales como el mal
funcionamiento del mercado de la vivienda y los déficit de los servicios
públicos de empleo.
En un plano más concreto, el Consejo lleva a cabo las siguientes
recomendaciones:
1. Mejorar, en consulta con los interlocutores sociales, la organización del
trabajo y la participación en el aprendizaje permanente para aumentar la
productividad y la calidad del trabajo.
Revisar el marco regulador, haciendo hincapié en la reducción
de la alta proporción de contratos de empleo de duración
determinada y en el aumento de contratos a tiempo parcial.
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2. Adoptar medidas eficaces para incrementar la tasa de empleo
global y reducir las diferencias de empleo y desempleo entre
hombres y mujeres. Mejorar la oferta de servicio de cuidado
de niños y otras personas dependientes.
3. Mejorar las condiciones favorables a la creación de empleo en
las regiones que registran peores resultados en este terreno y
eliminar los obstáculos a la movilidad laboral geográfica. Entre
las medidas adoptadas a tal efecto se debería reforzar la coordinación
entre los diferentes servicios regionales de empleo
con objeto de reducir las diferencias de empleo y desempleo
regionales.
4. Completar la modernización de los servicios públicos de
empleo para aumentar su eficiencia y su capacidad de mediación
en el mercado de trabajo. Debería asimismo finalizarse el
sistema de seguimiento estadístico.
Plan de acción 2003-2006
En este contexto de cambio de la Estrategia Europea de Empleo,
el Gobierno español ha elaborado el Plan de Acción para el Empleo
del Reino de España, 2003-2006, del que seguidamente se da
cuenta, centrando los comentarios, fundamentalmente, en las
medidas adoptadas en respuesta a las recomendaciones específicas
para nuestro país emitidas por el Consejo, anteriormente referenciadas.
Asimismo se ofrecerá la opinión de los agentes sociales
(CCOO, UGT, CEOE y CEPYME) sobre las líneas de actuación
previstas en el Plan.
En este sentido, los agentes sociales indicados y con carácter
general, consideran que el sexto Plan sigue respondiendo más a la
mera acumulación de programas y actuaciones de diferentes organismos
que a una estrategia global coordinada. Por otra parte, no se avanza lo
suficiente en un análisis más cualitativo de las acciones emprendidas que
permitan evaluar su eficacia e impacto.
Los sindicatos CCOO y UGT consideran que el Plan no responde
a los problemas y déficit del mercado laboral español. CEOE y
CEPYME indican que el tratamiento financiero de las políticas de
empleo y de las contribuciones sociales, no permiten adoptar una
verdadera política de incentivación del nuevo empleo mediante la
reducción de las cargas que agravan el factor trabajo, pese a ser
una medida recomendable y financieramente asumible.
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Directrices
Directriz 1. Medidas activas y preventivas a favor
de los desempleados y las personas inactivas.
Durante 2003, el Plan prevé la participación de 1.510.000 desempleados
en acciones de inserción, y considerando que algunos de ellos lo harán
en más de una acción, el montante total de acciones alcanzará los
2.114.723, con un presupuesto estimado
en 2.765 millones de euros, lo que supone un 6,6 por 100 más
que en 2002. Las acciones a desarrollar se identifican con las de
años anteriores, destinándose más del 70 por 100 del presupuesto
a formación profesional, empleo-formación o empleo de
interés social.
En respuesta a la Recomendación de Empleo 4, y como parte de
un programa de Objetivos INEM-CCAA, de mejora de la eficiencia
en la actuación de los servicios públicos de empleo en la gestión
y control de las políticas activas y pasivas de empleo, se contempla
la incorporación de 5.000 personas adicionales a los citados
servicios públicos de empleo.
Asimismo, y también en respuesta a la Recomendación de Empleo
4, el Gobierno aprobó en julio de 2003 un Proyecto de Ley de
Empleo que entrará en vigor en 2004.
UGT y CCOO inciden en la necesidad de ampliar el número de
desempleados que participen en las acciones de inserción,
fundamentalmente en relación con los jóvenes que llevan más de seis
meses en desempleo y adultos que llevan menos de doce meses.
CEOE y CEPYME hacen hincapié en la conveniencia de evaluar
desde una perspectiva cualitativa la eficacia de las acciones de las
medidas adoptadas.
Directriz 2. Creación de puestos de trabajo y espíritu
de empresa.
Con respecto a esta Directriz, las propuestas del Plan no apuntan
novedades significativas a las ya contempladas en anteriores Planes de
Empleo. Así, el Programa de Ventanilla Única Empresarial, la línea de
crédito del Instituto de Crédito Oficial o las medidas de fomento del
autoempleo, no suponen iniciativas nuevas a las ya aplicadas en años
anteriores. Resulta especialmente llamativa la falta de contenido del Plan
en relación a la promoción del espíritu empresarial.
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CEOE y CEPYME echan en falta el tratamiento de las cargas que
gravan el factor trabajo, insistiendo en la necesidad de reducir
progresivamente la presión fiscal sobre el trabajo y los costes laborales
no salariales, punto, a su juicio, determinante para la creación de un
entorno favorable a la actividad empresarial y al espíritu de empresa.
Directriz 3. Facilitar el cambio y promover la adaptabilidad y la
movilidad.
En relación a las acciones encaminadas al fomento de adaptación
a los cambios de trabajadores y empresas en un contexto que tenga
presente la necesidad de combinar flexibilidad y seguridad, el Plan de
Acción se sustenta en los frutos del diálogo social, y en
particular del desarrollo de los Avances sobre Prevención de Riesgos
Laborales, del Acuerdo de Solución Extrajudicial de Conflictos Laborales y
en especial de los Acuerdos Interconfederales para la Negociación
Colectiva, en los que de manera expresa, los agentes sociales apelan a
que los negociadores de convenios incorporen en su texto cláusulas de
fomento de la contratación indefinida, gestión más flexible del tiempo de
trabajo, adecuación de las estructuras salariales y los sistemas de
clasificación profesional y desarrollo de la formación continua.
Otras acciones previstas para el periodo 2003-2006 tienen un
carácter de continuidad, caso de la bonificación de cuotas de la
contratación indefinida y el control de la contratación temporal
fraudulenta.
En opinión de CCOO y UGT, el Plan carece de propuestas que,
realmente, puedan reducir significativamente las actuales tasas de
temporalidad, mediante la adopción de medidas que combinen la
información a las empresas con el control del fraude, a través de
la actuación coordinada de la Autoridad Laboral, de los Servicios
Públicos de Empleo y de la Inspección de Trabajo, así como la realización
de un seguimiento selectivo en aquellos sectores y empresas con mayor
nivel de temporalidad. CEOE y CEPYME apuestan por continuar en la línea
iniciada por los acuerdos suscritos por los interlocutores sociales en 1997
y por los Acuerdos Interconfederales para la Negociación Colectiva de los
años 2002 y 2003, apuntando, por otra parte, la necesidad de analizar
las causas sobre el escaso uso de la contratación a tiempo parcial, figura
especialmente idónea para conciliar la vida laboral y profesional y
atender a las necesidades productivas de las empresas.
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Directriz 4. Desarrollo
permanente.
del
capital
humano
y
la
educación
España presenta un desequilibrio relevante en lo que se refiere a
la estructura educativa de su población, que se traslada a la composición
de su población activa. Así, se constata una reducida participación de la
población en las enseñanzas de grado medio y en
la formación
profesional.
De otra parte, el nivel de fracaso escolar resulta especialmente
preocupante, no percibiéndose medidas específicas encaminadas a
corregir esta situación.
Los ejes de actuación del Plan en esta materia se concretan en el
desarrollo de la Ley Orgánica 10/2002, de Calidad de la educación
(LOCE), de la Ley Orgánica 5/2002, de Cualificaciones y formación
profesional y en paralelo en el desarrollo del Sistema Nacional de
Cualificaciones y Formación Profesional y, en lo que atañe a la formación
de ocupados, en la implementación del nuevo modelo de
formación continua previsto en el Real Decreto 1046/2003, de 1 de
agosto.
Los agentes sociales valoran positivamente el nuevo diseño planteado
por la Ley de Cualificaciones y formación profesional, en la promoción de
un marco para el aprendizaje permanente, albergando dudas en el
desarrollo del nuevo modelo de formación continua, principalmente en lo
que se refiere al tratamiento territorial de la misma y a la ruptura del
tripartidismo.
En todo caso, se insiste en la necesidad de aumentar las inversiones en
I+D y en la sociedad de la información, a fin de alcanzar los niveles de
gasto del conjunto de los países de la UE.
Directriz 5. Aumentar la oferta de mano de obra y promover la
prolongación de la vida activa.
A pesar de los avances producidos en los últimos años, la tasa de
actividad en España sigue estando por debajo de los objetivos
europeos y especialmente en relación con las mujeres y mayores
de 55 años.
Además, es significativo el crecimiento de la mano de obra inmigrante, lo
que se refleja en los 915.000 trabajadores extranjeros afiliados a la
Seguridad Social en diciembre de 2002.
Las medidas que el Plan recoge en esta Directriz, inciden en la
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promoción de la permanencia en el empleo de los trabajadores
mayores, incentivando a los trabajadores para continuar ocupados,
y a los empresarios para retenerlos en sus puestos de trabajo.
El paquete de medidas aprobado en 2002 orienta las líneas de
actuación del nuevo Plan: jubilación flexible; bonificación de cuotas
a la Seguridad Social de los nuevos contratos indefinidos con
personas mayores de 45 años; bonificación de cuotas de los trabajadores
que permanezcan en la empresa más allá de los 60 años y penalización
de prejubilaciones.
En relación a los trabajadores inmigrantes, recientemente se ha
aprobado la Ley sobre derechos y libertades de los extranjeros en
España5 que introduce modificaciones en el marco regulador de
este colectivo.
Directriz 6. Igualdad entre hombres y mujeres.
Año tras año, y en el ámbito de la Estrategia Europea de Empleo,
en las Recomendaciones efectuadas a España, la Comisión
Europea señala las dificultades de las mujeres para acceder al mercado
de trabajo recomendando, por tanto, que se adopten «medidas eficaces
para incrementar la tasa de empleo global y reducir las diferencias de
empleo y desempleo entre hombres y mujeres».
En los últimos años se han producido avances significativos en el
empleo femenino (un 40 por 100 de aumento desde 1997). A pesar de
ello la tasa de desempleo de las mujeres duplica a la de los hombres y
las mujeres representan sólo el 30 por 100 en el empleo por cuenta
propia. Ante este panorama, el Plan prevé hasta 2006 continuar con las
acciones abordadas en Planes anteriores (promoción de la igualdad
retributiva; mantenimiento de la preferencia de las mujeres en las
acciones de mejora de la ocupabilidad de los Servicios Públicos de
Empleo; Programas de formación y apoyo para la creación y desarrollo
empresarial y apoyo financiero para la inserción laboral de las mujeres
por cuenta propia…). Como novedades del Plan 2002-2006, se apunta el
desarrollo del Proyecto Comunitario ISOS, dirigido a la igualdad salarial
entre mujeres y hombres y la valoración de puestos de trabajo.
A todo ello habría que añadir los compromisos asumidos por los
Acuerdos Interconfederales para la Negociación Colectiva 2002 y
2003 de Fomento de la Igualdad de Oportunidades y Eliminación
de Discriminaciones en el Empleo y la Ocupación por Razón de
Género. Compromiso que dio lugar a un informe conjunto de los
agentes sociales sobre esta materia.
En todo caso, y desde la perspectiva de los agentes sociales, se
detectan carencias en el Plan que afectan a la previsión del número
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de plazos de escuelas infantiles, una medida horizontal más eficaz
y en línea con el objetivo europeo de conseguir en 2010 servicios
de guardería para al menos el 90 por 100 de los niños entre
tres años y la edad de escolarización obligatoria, y el 33 por 100
para los menores de tres años, que favorecería a todas las mujeres,
independientemente de su situación de desempleados u ocupados.
Directriz 7. Promover la integración de las personas
desfavorecidas en el mercado de trabajo y combatir la
discriminación de que son objeto.
Las acciones a favor de la integración de las personas desfavorecidas se
conectan con el II Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social, 20032005, que desarrolla una multiplicidad de actuaciones tanto para
impulsar una política global e integradora para todas las personas, como
para el establecimiento de medidas activas y preventivas para personas
desempleadas, inactivas y en
situación o riesgo de exclusión social.
CEOE y CEPYME insisten en la importancia de mantener un enfoque
activo e integral que tenga en cuenta los diversos elementos
que obstaculizan su inserción social y laboral, así como la participación
de los agentes sociales, además de las organizaciones
representativas del sector, en el diseño de las políticas dirigidas a
estos colectivos.
Las organizaciones sindicales, entre otras propuestas, abogan por
la especialización de los servicios de empleo en esta problemática;
control administrativo del cumplimiento de la cuota legal de
reserva de empleos y fortalecimiento de la legislación en materia
de accesibilidad.
Directriz 8. Hacer que trabajar resulte rentable por medio de
incentivos que hagan atractivo el empleo.
Las medidas contempladas en esta Directriz se fundamentan en
los cambios normativos producidos recientemente en el ordenamiento
tributario y en la Ley 45/2002 que de una parte, tienden a disminuir la
carga fiscal de los trabajadores y el establecimiento de bonificaciones en
la cotización a la Seguridad Social, y de otra, se plantea un nuevo marco
de la protección de desempleo.
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Directriz 9. Regularizar el trabajo no declarado.
Las medidas se concretan en la intensificación de las labores de
la Inspección de Trabajo sobre el incumplimiento de las obligaciones de
afiliación a la Seguridad Social en aquellos sectores en los que el fraude
tiene una mayor incidencia.
Directriz 10. Hacer frente a las disparidades regionales en
materia de empleo.
En relación con esta Directriz, el Plan señala las medidas adoptadas en la
reforma del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas para fomentar
la movilidad, así como en la reforma de los prestaciones por desempleo,
en el mismo sentido.
A partir de 2004, se destinarán recursos para regular nuevas medidas de
ayudas a la movilidad para demandantes de empleo, que incluirán desde
ayudas a fondo perdido para búsqueda de vivienda, hasta gastos de
indemnización por traslado de domicilio o por gastos de transporte o
desplazamiento.
De otra parte, con la aprobación de la nueva Ley de Empleo y la
creación de una base de datos estatal única, compartida con las
CCAA, se posibilitará la recogida de toda la información sobre
demanda y ofertas de empleo que se genere en el país para que
actúe como cámara de compensación interterritorial de necesidades de
mano de obra no cubiertas.
Participación y gestión.
Tanto las organizaciones sindicales como las empresariales manifiestan
su desacuerdo por el nivel de participación dado a los interlocutores
sociales en la elaboración del Plan, que se extiende, asimismo, a los
procedimientos de seguimiento de los sucesivos
Planes. Al respecto, la participación se limita a la última fase de
elaboración del documento final, sin que haya habido información
previa sobre el nivel de desarrollo y evaluación de las medidas
contenidas en el anterior Plan.
CES Consejo Económico y Social
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