León, - Procurador del Común

León, 8 de agosto de 2013
Consejería de la Presidencia de la Junta de Castilla y León
Ilmo. Sr. Secretario General
Plaza de Castilla y León, 1
47071 - VALLADOLID
Expediente: 20121562
Asunto: Tránsito de vehículos a motor por caminos, pistas y veredas de los montes de
Castilla y León / Resolución
Centro directivo: Consejería de Fomento y Medio Ambiente
Ilmo. Sr.:
De nuevo nos dirigimos a V.I. una vez recibidos los informes solicitados en relación con el
expediente que se tramita en esta Institución con el número arriba indicado, referencia a la que rogamos
haga mención en ulteriores contactos que llegue a tener con nosotros.
Como recordará V.I. el motivo de la actuación de oficio se refiere a la circulación de vehículos a
motor por pistas forestales, caminos, veredas etc. de Castilla y León situados fuera de la red de carreteras
y vienen motivada por la reiteración de quejas presentadas en esta Institución en esta materia. Así,
citamos entre otras las que generaron los expedientes iniciados de oficio (OF/44/99 ó OF/014-77/04) o a
instancia de parte (Q/014-1251/05, Q/014-1145/06 ó 20120365,
La problemática que origina esta cuestión se acrecentó, en particular, desde la entrada en vigor
del artículo 54 bis de la Ley estatal de Montes introducido por la Ley 10/2006 de 28 de abril que,
textualmente dice:
“ Acceso público.
1.- El acceso público a los montes podrá ser objeto de regulación por las Administraciones Públicas
competentes.
2.- La circulación con vehículos a motor por pistas forestales situadas fuera de la red de carreteras
quedará limitada a las servidumbres de paso que hubiera lugar, la gestión agroforestal y las labores de
vigilancia y extinción de las Administraciones Públicas competentes. Excepcionalmente, podrá
autorizarse por la Administración Forestal el tránsito abierto motorizado cuando se comprueba la
adecuación del vial, la correcta señalización del acceso, la aceptación por los titulares, la asunción del
mantenimiento y de la responsabilidad civil.
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3.- El acceso de personas ajenas a la vigilancia, extinción y gestión, podrá limitarse en las zonas de alto
riesgo previstas en el artículo cuando el riesgo de incendio así lo aconseje, haciéndose público este
extremo de forma fehaciente”.
El citado artículo, junto con el 50.1 de la misma Ley fue objeto de recurso de inconstitucionalidad
presentado por la Junta de Castilla y León, previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de Castilla
y León, por vulneración de las competencias exclusivas y de desarrollo normativo y de ejecución de la
Comunidad Autónoma de Castilla y León y del derecho a la libre circulación de personas por el territorio
nacional –arts. 19 y 139.2 de la Constitución- y artículos 32.1.4ª,7ª y 9ª y 34.1.5ª y 9ª del Estatuto de
Autonomía de Castilla y León.
Dicho recurso fue resuelto por el Alto Tribunal en Sentencia 97/2013 de fecha 23 de abril de 2013
(B.O.E. 23 de mayo de 2013) por el que se desestima el recurso de inconstitucionalidad.
La referida sentencia deja claro en marco competencial en la materia de manera que corresponde
a la Administración central establecer las limitaciones a la circulación motorizada en tanto que
corresponde a la Administración autonómica modular las prohibiciones establecidas con carácter básico.
Por su importancia reproducimos el párrafo último del fundamento jurídico 5º de la citada
sentencia:
“Por tanto, las limitaciones a la circulación motorizada que recoge el precepto revisten carácter
básico en el ámbito de la competencia estatal –art. 149.1.23 CE, sin que, de otra parte, la lectura del
precepto deje dudas sobre el margen de decisión que se abra a las Comunidades Autónomas para
autorizar el tránsito abierto motorizado en determinadas circunstancias, modulando así la limitación
establecida con carácter básico de modo adecuado al orden constitucional de distribución de
competencias”.
Despejada la duda sobre la constitucionalidad del precepto y delimitado el marco legal de
actuación, esta Defensoría entiende que la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de
Castilla y León está ya en condiciones de adoptar las medidas oportunas en su función moduladora de las
limitaciones establecidas en el artículo 54 bis de la Ley estatal de Montes.
Pues bien, debemos ahora remitirnos al informe de la Consejería, entonces, de Medio Ambiente
de la Junta de Castilla y León de fecha 2 de octubre de 2006 por la cual se notificó a esta Defensoría la
aceptación de la Resolución recaída en el expediente de queja Q/014-1251/05, -proliferación de vehículos
a motor y quads a lo largo de la ribera del Río Torio en la provincia de León-. Fue, fundamentalmente,
ese informe el que motivó
la presente actuación de oficio. En el mismo, la citada Consejería se
comprometió a llevar a cabo una serie de actuaciones en aplicación del citado artículo 54 bis, a saber:
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1.- Elaborar y dictar las instrucciones oportunas, destinadas al personal técnico, agentes
forestales, agentes medioambientales etc. para que la aplicación del artículo ya citado se realice de una
forma coherente y por igual en todas las provincias.
2.- Establecer, en colaboración con las entidades propietarias de los montes, un listado de las
pistas forestales en las que se permite el tránsito abierto motorizado en los términos establecidos en el
artículo 54 bis de la Ley de Montes. Para ello, se propone que los Servicios Territoriales realicen un
listado de aquellas pistas que puedan tener más interés desde el punto de vista turístico o deportivo para
su tránsito con vehículos a motor, valorando la posible afección al medio y la aceptación de los titulares.
3.-Preparar un protocolo para señalizar y dar publicidad al conjunto de pistas forestales a las
que se refiere el numeral anterior.
Con el fin de hacer un seguimiento al grado de cumplimiento material y temporal de los tres
anteriores compromisos, objetivo principal de esta actuación, nos dirigimos en dos ocasiones a V.I. en
solicitud de información.
Con fecha 13 de noviembre de 2012 recibimos el primer informe de la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente en los siguientes términos:
«En relación con los diferentes puntos de la anterior Resolución se consideró necesario
inicialmente contar con una estimación de la red viaria forestal de la Comunidad, para lo cual se abordó
el Proyecto de "Inventario y Caracterización de Pistas", mediante medios propios y la coordinación de la
Fundación CESEFOR.
El proyecto consta de una fase de inventario, en que se recogen todas las vías motorizadas
existentes (trabajo de gabinete) a partir de cartografía básica oficial y ortofotos, y otra de
caracterización, en que se recorre físicamente la vía y se recogen valores de sus características
constructivas, estado del firme, limitaciones y equipamientos (se rellenan los campos de la base de
datos). Esta fase sirve además para actualizar la fase de inventario con el levantamiento GPS de nuevas
pistas y eliminación de las no existentes. Actualmente están ya tratados 75.000 Km. (una cifra que ha
duplicado las expectativas más realistas que se habían manejado) de la red viaria rural (sobre todo
forestal) y están concluidas provincias enteras.
Dada la magnitud del inventario a acometer se decidió abordarlo de forma interna a través de
los Agentes Medioambientales, lo que conlleva como ventajas su buen conocimiento de las pistas y la
posibilidad de acometerlo con abundante personal de campo (al menos 700). Como parte del proyecto se
han elaborado diversos documentos, como una 'Base metodológica para el inventario de red viaria
forestal de Castilla y León y un "Manual para toma de datos de los Agentes Medioambientales".
Estando dicho trabajo en una fase avanzada (más de 2/3 de la Comunidad estarán realizados en
2012), se ha promovido la creación de un Grupo de Trabajo dentro de la Consejería para desarrollar
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toda la normativa relacionada con la materia, estando previsto que se constituya formalmente antes de
finalizar el año, estando entre sus cometidos dar respuesta a los compromisos anteriores en la materia o
a aquellos otros que resulten más prioritarios de acuerdo a las circunstancias actuales».
No obstante, considerando esta Defensoría que la información resultaba insuficiente, se requirió a
la Consejería ampliación de la misma en varios aspectos. Con fecha 29 de enero de 2013 se recibió el
informe ampliatorio con el siguiente contenido:
1.- En relación a la elaboración de las instrucciones oportunas, destinadas al personal técnico,
agentes forestales, agentes medioambientales etc. para que la aplicación del artículo ya citado se realice
de una forma coherente y por igual en todas las provincias, el informe señala lo siguiente:
“No se han elaborado instrucciones escritas sobre la aplicación del artículo 54 bis de la Ley
43/2003 de Montes, manteniendo no obstante esta Administración, plena disposición a su elaboración en
un futuro próximo, una vez se clarifique el marco regulador tanto nacional (el Ministerio de Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente ha indicado a las Comunidades Autónomas su voluntad de proponer en
este semestre algunas modificaciones en dicha Ley que podrían afectar a este artículo) como autonómico
(resultados del desarrollo normativo de dicho precepto) ”.
2.- En relación a la elaboración del listado de pistas forestales susceptibles de tránsito abierto
motorizado y la catalogación por razón del interés turístico, deportivo, paisajístico..., el informe
manifiesta:
“El proceso de inventario y caracterización de pistas ha concluido ya en la totalidad de las
provincias de Soria, Segovia y Palencia, y prácticamente toda la provincia de Zamora.
El inventario consiste en una determinación de la red viaria que transita por terrenos forestales y
en su enlace con las redes de caminos rurales y carreteras, y en un análisis de sus características físicas,
una cuestión en la que entendemos no tiene repercusión el artículo 54 bis de la Ley de Montes, en cuanto
que el inventario no define propiedad ni rango legal de los caminos (por ejemplo no entra a determinar
que tramos deben ser considerados "pistas forestales" a efectos de la aplicación de dicho artículo),
aunque referencia las señales de limitación de tránsito si existen de forma expresa sobre el terreno”.
3.- En relación a la elaboración de un protocolo para señalizar y dar publicidad a las pistas
forestales en las que se permita el uso de vehículos motorizados, el informe explicita lo siguiente:
“No se ha elaborado el protocolo de señalización manteniendo igualmente esta Administración
plena disposición a su elaboración en un futuro próximo”.
4.- Por último y en relación a si se ha constituido un “grupo de trabajo” en la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente para desarrollar la normativa relacionada con la materia, la misma
Consejería nos informa los siguiente:
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“Se ha determinado ya el elenco de técnicos que constituirán el Grupo de Trabajo, integrado
en primera instancia por 18 técnicos de la Consejería, tanto de Servicios Centrales como de Servicios
Territoriales”.
Por último y como información a tomar en consideración, el pasado 1 de agosto de 2013 la
Consejería de Fomento y Medio Ambiente presentó públicamente el Programa e Inventario de los
Caminos y Pistas Forestales de la Junta de Castilla y León. Como datos más relevantes de este programa
destacamos:
1º.- Castilla y León cuenta con 250.000 kilómetros aproximadamente de caminos y pistas. En
torno a 120.000 atraviesan o dan servicio a terrenos forestales (los restantes son meramente agrícolas).
2º.- La Junta de Castilla y León ha inventariado a fecha de hoy el 70% de éstos. Se han recogido
datos en 87.765 kilómetros de pistas, considerándose completo el inventario digital en 64.599 kilómetros
en los que se han identificado y caracterizado más de 90.000 tramos de características diferenciadas y más
de 50.000 equipamientos (señales, barreras, pasos de agua...).
3º.- El proceso de inventario concluirá en el año 2015. De momento, el trabajo de recogida de
datos ya se ha iniciado en el 85% del terreno forestal y se he completado en las provincias de Soria,
Segovia y Palencia.
A la vista de lo informado, procedemos ahora a fundamentar jurídicamente el contenido del la
presente Resolución.
Con carácter previo debemos precisar que la actuación de oficio se refiere exclusivamente a la
utilización de vehículos a motor por caminos y pistas de Castilla y León, y precisamos esto porque, a
pesar de ello, la Resolución puede hacerse extensiva, por sus efectos colaterales a otras materias
directamente relacionadas con el uso de estas infraestructuras como son extinción de incendios, el
trasporte en el sector maderero, el fomento rutas turísticas para tránsito público sin vehículos a motor etc.
En segundo lugar, acotamos la actuación al uso de vehículos a motor por caminos, pistas y
veredas, excluyendo los espacios naturales protegidos, las vías pecuarias o el suelo rústico, ámbitos
sujetos también a normativa sectorial.
Como hemos ya expuesto, la reiteración de quejas recibidas en esta Institución sobre la
circulación de vehículos a motor por caminos y pistas forestales, en muchas ocasiones relacionada con
celebración de competiciones deportivas, unido a la falta de una normativa clara sobre su regulación
motivó la presente actuación.
En cuanto a regulación legal se refiere, como es sabido, las competencias en materia de medio
ambiente vienen establecidas en el artículo 149.1.23 CE por el cual corresponde al Estado la legislación
básica en la materia y a las Comunidades Autónomas las normas adicionales de protección, así como el
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desarrollo de la legislación básica y la ejecución de la legislación ambiental. La misma distribución
competencial se establece para los montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias. En el caso de la
ordenación del territorio y el urbanismo, la competencia autonómica es exclusiva.
La creciente preocupación de legislador estatal, resultado de una mayor conciencia ambiental al
tiempo que un uso, a veces, desordenado de los vehículos de motor, ha conducido a que la reforma de la
Ley de Montes operada en 2006 (Ley 10/2006, de 28 de abril), extienda el régimen propio de los espacios
naturales protegidos al conjunto de los montes y terrenos forestales, ámbito de la Ley. En efecto, dicha
disposición ha introducido un nuevo artículo 54 bis sobre el uso social del monte en el que después de
realizar una genérica referencia a que las administraciones competentes pueden regular el acceso público
del monte, regula básicamente el acceso al monte con vehículos de motor, restringiéndolo a sólo tres
casos:
-
Servidumbres de paso.
-
Gestión agroforestal.
-
Labores de vigilancia y extinción de las Administraciones Públicas.
A ellos se añade una autorización excepcional de otros usos (entre ellos, lógicamente, el
recreativo y el deportivo, aunque la ley no se refiera a ellos expresamente) cuando se cumplan por parte
de la Administración forestal autonómica una serie de requisitos previos (adecuación del vial, la correcta
señalización del acceso, la aceptación por los titulares, la asunción del mantenimiento y de la
responsabilidad civil).
Como hemos ya expuesto, el artículo 54 bis permanece planamente en vigor al haber sido
declarado como ajustado a la Constitución por el Tribunal Constitucional en la sentencia y en los
términos a los que ya hemos hecho referencia y que damos por reproducidos a fin de evitar reiteraciones
innecesarias.
Ahora corresponde a las Comunidades Autónomas y, entre ellas, a Castilla y León su correcta
aplicación, es decir, determinar el alcance de las excepciones generales, en particular, la de la
servidumbre de paso y la creación de un catálogo de rutas y caminos por lo que se pueda circular dentro
de los terrenos forestales siempre respetando el espíritu del legislador estatal según el cual la regla general
es tender a disminuir o eliminar la circulación de vehículos de motor por montes y terrenos forestales.
Veamos y analicemos ahora, a la luz de las informaciones que nos ha remitido la Administración
autonómica, cómo afronta la Junta de Castilla y León esa facultad de “modular” la norma general
establecida en el artículo 54 bis.:
a) Mediante la elaboración del “inventario y caracterización de pistas”.
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b) Mediante la creación de un Grupo de Trabajo dentro de la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente para desarrollar toda la normativa relacionada con la materia. Ya se ha determinado
el elenco de técnicos que lo forman.
Sin embargo, nada se he avanzado en dos compromisos adquiridos por la Junta de Castilla y León
en el informe de la Consejería, entonces, de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León de fecha 2 de
octubre de 2006, ya citado, por la cual se notificó a esta Defensoría la aceptación de la Resolución recaída
en el expediente de queja Q/014-1251/05. A saber:
- Elaborar y dictar las instrucciones oportunas, destinadas al personal técnico, agentes forestales,
agentes medioambientales etc. para que la aplicación del artículo ya citado se realice de una forma
coherente y por igual en todas las provincias.
- Preparar un protocolo para señalizar y dar publicidad al conjunto de pistas forestales
inventariadas y caracterizadas.
En ambos casos, la Consejería de Fomento y Medio Ambiente pone de manifiesto en la
información que nos ha remitido su “plena disposición” a elaborar las instrucciones y a crear el protocolo
“en un futuro próximo”. Entendiendo que la Consejería comparte con esta Defensoría la necesidad de
lleva a cabo estos compromisos pendientes, sólo nos resta urgir que tanto la elaboración de las
instrucciones –provisionales o definitivas- como la preparación del protocolo se realicen en el plazo de
tiempo más corto posible.
Por último, aunque no corresponde a esta Procuraduría “orientar” en que sentido debe de
desarrollar la Junta de Castilla y León el artículo 54 bis de la Ley estatal de Montes, sí debemos exigir
especial cautela en la regulación de las dos formas de utilización del monte con vehículos a motor que
generan más controversias y/o quejas y que son las competiciones deportivas de motor y el uso deportivo,
de ocio o recreo, de vehículos a motor fuera de la competición.
En este apartado es recomendable una especial cautela en la regulación de manera que la
excepcional permisividad deba de someterse a un estricto régimen de autorización, permisos de
aplicación restrictiva cuando se trate de circuitos no permanentes y, siempre, con posibilidad de
someterse la autorización a condición (condiciones meteorológicas adversas, incendios etc.).
Por último, la urgencia de una normativa que debe de desarrollar el artículo 54 bis de la Ley de
Montes en Castilla y León viene, además, justificada por la necesidad de incrementar la seguridad jurídica
en la materia de manera que se deje el menor margen posible a la discrecionalidad de la Administración,
dotando de un carácter lo más reglado posible los supuestos de hecho y casuística que pueda plantearse.
Además, abundando en la necesidad de dotar de una mayor seguridad jurídica a esta materia,
debemos de recordar que, pese a que la actuación se centra en la modulación y desarrollo por la Junta de
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Castilla y León del tantas veces citado artículo 54 bis de la Ley estatal de Montes, existe numerosa
normativa sectorial en Castilla y León relacionada y concordante con la materia, entre otras y sólo por
citar normas con rango legal, la Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad, la Ley de Espacios Naturales
de la Comunidad de Castilla y León, la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de
Castilla y León o la Ley del Ruido, entre otras.
En virtud de todo lo expuesto, y al amparo de las facultades conferidas por el Estatuto de
Autonomía de Castilla y León y por la Ley 2/1994, de 9 de marzo, del Procurador del Común
consideramos oportuno formular la siguiente Resolución:
1º.- Que la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León agilice,
en la medida de lo posible, la elaboración del Inventario y Caracterización de Caminos y Pistas
Forestales de Castilla y León de manera que pueda estar concluido en su totalidad en el año 2015.
2º.- Que la Consejería citada proceda a determinar qué caminos, pistas o veredas tienen la
consideración de “pistas forestales” y, por tanto, se vean afectadas por el artículo 54 bis de la Ley
de Montes. Paralelamente, proceda a elaborar un protocolo para señalizar y dar publicidad al
conjunto de pistas forestales inventariadas y caracterizadas.
3º.- Que transitoriamente y hasta que se culmine el proceso de desarrollo normativo del
artículo 54 bis. de la Ley de Montes por la Comunidad Autónoma, la Consejería proceda a elaborar
y dictar las instrucciones oportunas, destinadas al personal técnico, agentes forestales, agentes
medioambientales etc. para que la aplicación del artículo ya citado se realice de una forma
coherente y por igual en todas las provincias.
4º.- Que el Grupo de Trabajo agilice al máximo las labores de desarrollo normativo del
artículo 54 bis ya referido de manera que las futuras normas jurídicas de desarrollo puedan entrar
en vigor lo antes posible a fin de incrementar la seguridad jurídica en la materia.
Esta es nuestra resolución y así se la hacemos saber, con el ruego de que nos comunique de forma
motivada la aceptación o no aceptación de la misma por parte del órgano que corresponda de la
Consejería de Fomento y Medio Ambiente en el plazo de dos meses, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 19.2 de la Ley Reguladora de la Institución.
Pendiente de sus noticias, reciba un cordial saludo.
Atentamente,
EL PROCURADOR DEL COMÚN
Fdo.: Javier Amoedo Conde
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