Desistimiento de la expropiación forzosa

EL DESISTIMIENTO DE LA EXPROPIACION
FORZOSA: UN SUPUESTO ESPECÍFICO DE
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Manuel Serrano Conde
@AbogadosSAC
[email protected]
www.serranoalberca-conde.com
Julio 2010
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-1-
I.-
INTRODUCCION
La expropiación forzosa se configura como una de las potestades
administrativas mas agresivas que la Administración puede ejercitar frente a
los particulares, pues supone, según se desprende del articulo 1 de la vigente
Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1.954 (en adelante LEF)1
y su Reglamento, de fecha 26 de abril de 1.957 (en adelante REF), una
privación singular de cualquier derecho o interés legitimo de contenido
patrimonial, por causa de utilidad publica o interés social, ya implique, por
ejemplo, venta, permuta, arrendamiento, censo, ocupación temporal o mera
cesación de ejercicio. Por esta razón, se justifica fácilmente que la
expropiación, así conceptuada y con el fin de poner freno a los abusos frente a
los administrados, que acaso pudieran cometerse por las Administraciones
Publicas ejercitantes de esta potestad, se limite en su ejercicio y se sujete a
1
Establece el artículo 1.1 de la LEF que: “Es objeto de la presente Ley la expropiación
forzosa por causa de utilidad pública o interés social a que se refiere el artículo 32 del Fuero
de los Españoles, en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular
de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que
fueran las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique
venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.”
Y añade el REF: Artículo 1.1.- “Toda intervención administrativa que implique privación
singular de la propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos, a que se refiere el
artículo 1 de la Ley, es una expropiación forzosa a todos los efectos, y específicamente, a los
de exigencia de habilitación legal, de sometimiento a procedimiento formal y de garantía
jurisdiccional frente a la misma.”; artículo 1.2.- “La enumeración de los supuestos de
privación singular de la propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos que hace el
artículo 1 de la Ley tiene carácter enunciativo y no excluye la posibilidad de otros distintos, a
los fines de la calificación del párrafo anterior.”
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una serie de garantías constitucionales, así denominadas, pues derivan
directamente de lo establecido en el articulo 33 de la Constitución Española2.
2
Establece el articulo 33 de la Constitución Española: “1. Se reconoce el derecho a la
propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su
contenido de acuerdo con las leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos
sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente
indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”. Unos interesantes
comentarios a este precepto los encontramos en la obra colectiva Comentarios a la
Constitución, 3ª Ed, ampliada. F. Garrido Falla y J. M. Serrano Alberca, entre otros, según
quienes: “De los precedentes constitucionales examinados (cuya plasmación legislativa
culmina en la Ley de 1.879) se desprende que tradicionalmente la potestad expropiatoria se
viene justificando por razón de la utilidad pública perseguida. Es indudable que la expresión
“utilidad pública” es lo suficientemente amplia como para cubrir cualquier supuesto
expropiatorio. A lo más podría haberse pensado en su sustitución por la noción, aún más
comprensiva, de “interés público”. Mas es lo cierto que una serie de hipótesis en que el
ejercicio de la potestad expropiatoria fue legalmente autorizado, respondían tan
estrechamente a la preocupación intervencionista del Estado social de nuestros días, que
vino a ponerse en circulación un nuevo término para condensar en fórmula la justificación de
esas expropiaciones: el interés social.
Se comprende que esta ampliación del fin, como causa justificante de la expropiación
forzosa, así como la expropiabilidad que en general se predica de todos los objetos de
propiedad privada, y de situaciones patrimoniales e intereses legítimos, hacen de la
expropiación forzosa instrumento adecuado e indispensable para la amplia misión de
configuración de la realidad social que se encomienda al Estado moderno. Una política de
reforma agraria, o de nacionalización de determinados sectores de la producción, sólo sería
posible utilizando ampliamente este instituto de la expropiación forzosa.
Así pues, cuando el precepto que se comenta establece como causa justificante de la
expropiación forzosa la “utilidad pública o interés social”, no hace sino constitucionalizar la
propia terminología utilizada por la vigente Ley de Expropiación Forzosa de 1.954, tan
repetida.”
Resulta particularmente interesante la Sentencia del Tribunal Supremo 111/1.983, de 2 de
diciembre (asunto Rumasa), que reproducimos parcialmente a continuación: “En el caso que
nos ocupa, el derecho de propiedad, incluido en la Sección Segunda del Capítulo 2º del
Título I, aparece regulado en el artículo 33, donde se contiene una doble garantía de tal
derecho, ya que se reconoce desde la vertiente institucional y desde la vertiente individual,
esto es como un derecho subjetivo, debilitando, sin embargo, por cuanto cede para
convertirse en su equivalente económico, cuando el bien de la comunidad, concretado en el
artículo 33.3 por la referencia a los conceptos de utilidad pública o interés social, legitima la
expropiación. La garantía expropiatoria como garantía patrimonial, tiene su reconocimiento
constitucional en el indicado precepto cuando precisa que la privación de los bienes o
derechos está condicionada, para su regularidad constitucional, a que se lleve a cabo
mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes.
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No es objeto de este estudio, por su carácter limitado y predefinido, como
ahora veremos, el análisis y explicación de tales garantías, aunque no
podemos dejar de hacer referencia a las mismas, dado su carácter esencial
para comprender y justificar la institución expropiatoria3.
La cuestión se traslada a examinar si el Decreto-ley priva de estas garantías o sin llegar a
este extremo de incidencia en el derecho, altera elementos esenciales, examen, por lo
demás, que debe hacerse teniendo bien presente que el Decreto –ley ha sido sustituido por
la Ley 7/1983, que no habiendo sido impugnada proporciona cobertura inatacable aquí a la
expropiación; y es que la expropiación, por voluntad de los impugnantes, ha quedado
preservada de todo pronunciamiento que pudiera conducir a situaciones anteriores a la
misma”.
3
En este sentido, nos parece muy ilustrativa la explicación que de las garantías a que está
sujeta la expropiación hace J. Barnés, en Propiedad, Expropiación y Responsabilidad: La
Garantía Indemnizatoria en el Derecho Europeo y Comparado Madrid, 1.995, págs.44, 45 y
46. “… todas las modalidades de expropiación (…) están sujetas a las garantías
constitucionales que derivan del art. 33.3 CE: a) En primer término, la existencia de una
causa o fin de interés general o causa expropiandi (utilidad pública o interés social)
declarada por ley (que habrá de ser previa, en el supuesto expropiatorio normal, el
administrativo). Es al legislador (estatal o autonómico) al que le incumbe en primer término
definir los fines de interés general que legitiman la expropiación forzosa, aunque el Tribunal
Constitucional podrá revisar en última instancia su conformidad constitucional –en un juicio
de razonabilidad, sin duda muy limitado-. Si bien es cierto que el art. 33.3 CE no exige la
concurrencia de unos fines públicos especialmente cualificados o extraordinarios, no lo es
menos que tampoco legítima cualquier fin.
El principio de proporcionalidad cuya proyección, según sabemos, en el ámbito del derecho
de propiedad resulta particularmente intensa, constituye un parámetro importante para
enjuiciar –y limitar- los fines expropiatorios. Por lo que aquí interesa, y a modo de escala, a la
expropiación sólo podrá recurrirse cuando no sea posible alcanzar el objetivo o la finalidad
con la misma eficacia a través de la configuración del contenido (art. 33.2 CE); a la
expropiación legislativa singular, cuando por razones absolutamente excepcionales no se
pueda satisfacer el fin expropiatorio a través de la Administración pública. En otras palabras,
la expropiación ha de constituir un medio apto o idóneo, esto es, susceptible de alcanzar el
fin de interés general que dice perseguir; necesaria, por no existir un medio más moderado e
igualmente efectivo (la delimitación del contenido); y, finalmente, proporcionada en sentido
estricto, por derivarse más ventajas o beneficios para el interés general que sacrificios o
costes para el propietario.
Desde el punto de vista constitucional, “es indiferente a la causa expropiandi el destino que
reciban los bienes o derechos expropiados, siempre que el elegido sirva al fin expropiatorio”
produciéndose entonces, cuando el fin expropiatorio se puede cumplir a través de destinos
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distintos del bien, “una cierta desvinculación entre el fin de la expropiación y la afectación
ulterior de lo expropiado, en el sentido de que ésta puede ser variable, sin que por ello
quiebre la causa expropiandi”. b) En segundo término, la Constitución establece una
garantía indemnizatoria que se proyecta o calca sobre el contenido del derecho o bien
expropiado. Nadie podrá ser privado de sus bienes o derechos si no es mediante la
correspondiente indemnización (art. 33.3 CE), que, como es bien sabido, no ha de ser previa.
No bastaría, pues, con que los fines expropiatorios fueran legítimos sino que además ha de
sustituirse lo expropiado por su valor económico. El Tribunal Constitucional ha concretado en
ocasiones la indemnización expropiatoria en el “equivalente económico” del bien; o en el
“valor real de los bienes y derechos expropiados, cualesquiera que sea éste, pues lo que
garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su
reparación”, pero ha evitado traducir “indemnización” a efectos constitucionales (esto es,
como contenido mínimo e inexcusable) por “valor de mercado”. Habrá que tener en cuenta,
entre otros elementos, la clase de bien o derecho patrimonial (y, en su caso, la forma de
propiedad), de un parte, y la naturaleza de la finalidad de la expropiación, de otra.
Ciertamente, la indemnización expropiatoria que la Constitución garantiza no es una
indemnización de daños y perjuicios, ni tampoco una compensación nominal y pro forma. No
obstante, falta una construcción dogmática en la jurisprudencia más profunda sobre el
alcance o cuantía de la compensación, su naturaleza y sus modalidades. En todo caso, la ley
expropiatoria ha de prever la indemnización, su cálculo y cuantía, al menos en sus líneas
generales, pudiéndose sostener la inconstitucionalidad de su eventual omisión –y la ilicitud
de las expropiaciones realizadas a su amparo – (con mayor razón, en los supuestos de
expropiación administrativa o legislativa singular), puesto que tanto la reserva de ley que
pesa en materia expropiatoria (art. 33.3 CE) y el principio de legalidad presupuestaria, como
la seguridad jurídica (art. 9.3 CE), en conexión con la inexcusable garantía indemnizatoria,
abonan una conclusión tal. No corresponde, desde luego, a la Administración ni a los
tribunales fijar los criterios indemnizatorios. c) En tercer lugar, la Constitución exige un
procedimiento administrativo –reservado a la ley- que permita asegurar no sólo el acierto y
razonabilidad en la decisión, sino también las garantías del particular expropiado, como la
audiencia. Obviamente, la garantía de un procedimiento legalmente establecido está ideada
para la expropiación típica, la administrativa; aunque también resulta exigible en las
realizadas por el legislador; preciso es reconocer, sin embargo, que aquí suele radicar
justamente la razón de ser de la misma expropiación legislativa, la excepción del
procedimiento general. De ahí la necesidad de arbitrar unas fórmulas equilibradas que
eviten la desaparición de los derechos de defensa y audiencia del expropiado. La reserva
legal (art. 33.3 CE) posee, en todo caso, una importancia que no puede relativizarse: las
normas legales de procedimiento (en sentido amplio, pues aquí se incluyen normas también
materiales, como las relativas, al cálculo de indemnización) garantizan la efectividad del
principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE), proporcionalidad (art. 1.1. CE), seguridad y
certidumbre jurídica (art. 9.3 CE) y, en definitiva, que la Administración, sometida a la Ley y
al Derecho, sirva con objetividad los intereses generales (art. 103.1 CE). No se trata, desde
luego, de una simple distribución de poderes (la normativa expropiatoria, reservada al
legislador y su ejecución, a la Administración), sino de una garantía sustantiva inherente al
Estado de Derecho. Todo ese sistema quiebra cuando es el legislador el que, actuando
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Con este planteamiento inicial, estamos en situación de delimitar el objeto de
nuestro estudio y que consiste fundamentalmente en determinar si existe
Responsabilidad Patrimonial de la Administración Publica, cuando habiéndose
iniciado el ejercicio de la potestad expropiatoria con todos los requisitos
legales, no se prosigue la expropiación hasta su terminación, es decir que se
desiste del procedimiento expropiatorio antes de que haya tenido lugar la
transmisión de la propiedad del bien afectado al beneficiario de la
expropiación4.
como “Administración”, procede a expropiar en un solo acto que es a la vez “norma” y
“ejecución”, con lo que ello representa, entre otras consecuencias, de menoscabo para la
tutela judicial efectiva, según ha quedado ya dicho.
Ciertamente, la delimitación del contenido dominical con efecto o impacto materialmente
expropiatorio por desbordar el contenido esencial del derecho, que de ordinario no se
traduce en la entera privación del bien ni en su transferencia o destino a un fin de interés
general, no parece estar sujeta necesariamente a la garantía del procedimiento entendida en
sentido clásico (sí, en cambio, a la de los fines y a la indemnizatoria). Sin embargo, la
seguridad jurídica (art. 9.3 CE) – que puede padecer en este supuesto más que en los
demás, habida cuenta de que no se produce la privación a través de un procedimiento
formalizado y solemne, sino que tan sólo es conocido por sus efectos materiales o
sustantivos, puesto que tampoco supone la transferencia del bien- demanda que el legislador
se pronuncie por la indemnizabilidad de aquellas privaciones que se contengan en el estatuto
dominical, sin dejarlo al albur de lo que puedan decidir, en su caso, los tribunales ordinarios”.
4
Sin perjuicio de matizar posteriormente este requisito, es muy significativa a estos efectos
la Sentencia del Tribunal Supremo, de 8 de junio de 1.999, Sala 3ª, Sección 6ª, recurso
de casación 2.508/95 que establece: “Si bien la paralización de un expediente expropiatorio
obliga a la Administración a proseguirlo mediante los trámites correspondientes a la fijación
del justiprecio hasta su terminación, ello sólo tiene lugar cuando no concurren los
presupuestos para el desistimiento, pues, iniciado el expediente de justiprecio, la
Administración expropiante, al menos cuando no se ha producido todavía la ocupación de los
bienes expropiados, puede desistir expresa o tácitamente de la expropiación y, en este caso,
no está obligada a proseguir el expediente expropiatorio, sino a indemnizar los daños y
perjuicios originados a los expropiados. La imposibilidad de desistir de la expropiación se
produce cuando ésta está ya consumada por haberse producido la ocupación material del
bien expropiado o por haberse fijado el justiprecio, ya que entonces surge un derecho
subjetivo del expropiado que no puede quedar vulnerado con un desistimiento del
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Para establecer si en este caso concreto, y no por ello infrecuente5, puede
exigirse a la Administración que indemnice los daños y perjuicios causados a
los particulares afectados por dicho funcionamiento anormal de los servicios
públicos, es necesario partir de la Teoría General de la Responsabilidad
Patrimonial de la Administración, para después comprobar si aquella puede
aplicarse a esta singular actuación administrativa. Vaya por delante que la
Doctrina, la Jurisprudencia y el propio Consejo de Estado, como seguidamente
beneficiario de la expropiación, y se conculcaría además lo dispuesto en el artículo 6.2 del
código civil”.
5
Son muy numerosos los supuestos en los que la Administración Pública ejercita la potestad
expropiatoria por causa de utilidad pública o interés social y una vez iniciada la tramitación
del procedimiento expropiatorio desiste del mismo antes de producirse la ocupación del bien
o derecho afectado. Basta con consultar la base de datos de dictámenes del Consejo de
Estado para concluir que, en efecto, el desistimiento de la expropiación forzosa en los
términos antes descritos es muy frecuente y citamos como ejemplos a tal efecto los
diferentes dictámenes en los que el Consejo de Estado ha emitido informe cuando los
particulares han exigido la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por
dicha actuación administrativa “irregular”: Dictamen de 13 de mayo de 1.999 (número de
expediente 926/1999); dictamen de 13 de mayo de 1.999 (número de expediente 924/1999);
dictamen de 13 de mayo de 1999 (número de expediente 922/1999); dictamen de 13 de
mayo de 1999 (nº de expediente 920/1999); dictamen de 13 de mayo de 1999 (nº de
expediente 918/1999); dictamen de 13 de mayo de 1999 (nº de expediente 916/1999);
dictamen de 29 de abril de 1999 (nº de expediente 914/1999); dictamen de 11 de diciembre
de 1997 (nº de expediente 5631/1997); dictamen de 22 de enero de 1998 (nº de expediente
5356/1997); dictamen de 18 de junio de 1992 (nº de expediente 517/1992); dictamen de 15
de junio de 1995 (nº de expediente 503/1995); dictamen de 22 de octubre de 1998 (nº de
expediente 3601/1998); dictamen de 24 de octubre de 1996 (nº de expediente 3016/1996);
dictamen de 18 de marzo de 1998 (nº de expediente 292/1998); dictamen de 17 de octubre
de 1996 (nº de expediente 2846/1996); dictamen de 4 de octubre de 2000 (nº de expediente
2831/2000); dictamen de 18 de junio de 1998 (nº de expediente 2399/1998); dictamen de 20
de julio de 2000 (nº de expediente 2229/2000); dictamen de 6 de julio de 2000 (nº de
expediente 2162/2000) y dictamen de 2 de abril de 1998 (nº de expediente 1275/1998). En
particular resulta relevante el supuesto de desistimiento de la expropiación por parte del
Ministerio de Fomento en el expediente “Aeropuerto de Madrid-Barajas. Expropiación de
terrenos necesarios para el desarrollo del Plan Director. 2ª fase”, de fecha 7 de septiembre
de 2.004, en el que este letrado tiene una intervención directa en orden a reclamar los daños
y perjuicios derivados de dicha actuación del Ministerio de Fomento.
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estudiaremos, coinciden en la posibilidad de exigir la responsabilidad
administrativa en este caso aunque sometiéndola, como parece razonable, al
cumplimiento de unos requisitos generales y particulares que son propios del
supuesto concreto que vamos a analizar.
Veamos en primer término en que consiste la Responsabilidad Patrimonial de
la Administración.
II.-
LA
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL
DE
LA
ADMINISTRACIÓN:
TEORÍA GENERAL
II.-1
INTRODUCCION
Cuando se inicia el estudio de la Teoría General de la Responsabilidad Patrimonial
de la Administración Pública, resulta un lugar común aludir al conocido jurista francés
HAURIOU6 y su brillante afirmación, citada por numerosos autores españoles7,
afirmación que concentra los dos pilares más importantes sobre los que se estructura
el derecho administrativo contemporáneo y que es del tenor siguiente: AHay dos
correctivos de la prerrogativa de la Administración que reclama el instinto popular,
cuyo sentimiento respecto al poder público puede formularse en estos dos brocardos:
que actúe, pero que obedezca a la Ley; que actúe pero que pague el perjuicio@.
6
Hauriou, APrécis de droit administratif et de droit public@, 120 Ed., París, Ed. 1933, págs. 17
y 31.
7
E. García de Enterría y T.R. Fernández, ACurso de Derecho Administrativo@, Tomo II,
Madrid, Ed. 2000, pág. 355; A. Dagnino Guerra, ALa responsabilidad patrimonial del Estado y
de las Administraciones Públicas: Evolución legislativa y perspectivas.@ Boletín del Ilustre
Colegio de Abogados de Madrid, N1 23. 30 Época. Noviembre 2.002.
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En efecto, la Administración Pública entendida como organización puesta al servicio
del ciudadano y destinada al cumplimiento objetivo de los intereses generales8, está
llamada a actuar en los diferentes campos de la vida jurídica, social y económica.
Dicha actuación puede ser beneficiosa para el ciudadano si determina una
ampliación de su esfera jurídica (actos declarativos de derechos), pero con cierta
8
Establece el artículo 103.1 de la Constitución española que: “1. La Administración Pública
sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento
pleno a la ley y al derecho.” Comentando este precepto, F. Garrido Falla, op.cit., págs. 1.597
y ss., define de manera muy elocuente las notas que caracterizan a la Administración
Pública: “a) Que la institución realiza en su actuación una apropiación de los fines que
persigue. Cuando se habla de la Administración como “instrumento”, se está negando
entonces su concepción institucional. La Administración como “aparato” significa que la
Administración es instrumental con respecto a la actuación política previamente fijada y,
consiguientemente, la Administración es medial en cuanto al conseguimiento de esos fines.
Cuando una, en definitiva, institucionalización. b) La segunda nota es que la institución actúa
con fuerza propia para alcanzar sus fines. La Administración actúa con una fuerza propia
para alcanzar esos fines; con una fuerza, si se quiere, rutinaria, que la hace funcionar sola, y
que le da un movimiento de inercia con el que se consigue nada menos que lo siguiente;
superar las crisis políticas de gobierno Administración, en cambio, asume como propios los
fines que persigue, entonces estamos precisamente institucionalizando la Administración.
Como del propio artículo 103.1 de la Constitución se desprende, esos fines son “los intereses
generales”. La delicada operación de detraerlos del más abstracto conjunto de los fines del
Estado (¿el bien común?) y atribuirlos como propios a la Administración es. El dato de cómo
las crisis de gobierno en los países evolucionados no paralizan la marcha de la
Administración y el funcionamiento de los servicios públicos, constituye la prueba definitiva
de una Administración institucionalizada. c) En fin, una tercera nota sería la siguiente: la
institución se rige por reglas propias de comportamiento, que es cosa distinta de decir que la
institución (o, concretamente la Administración Pública en cuanto institución) está sometida a
derecho. Por el hecho de ser institución genera sus propias reglas de conducta; es
predecible lo que va a pasar. Conociendo bien una institución son previsibles sus reacciones
a la vista de un hecho concreto. Lo que puede ocurrir en el Ejército, por ejemplo, cuando un
militar profesional tiene un cierto comportamiento, o la reacción de la Universidad ante la
conducta de un profesor. ¿Qué fueron los Tribunales de Honor, sino exactamente una
prueba definitiva de que cada institución tiene unas reglas propias de comportamiento? Lo
que ocurre es que a veces las normas autónomas de la institución chocan con el orden
jurídico (heterónomo) impuesto por el Estado. Y cuando esto ocurre, prevalece el Derecho
estatal. He aquí la explicación del artículo 26 de la Constitución, a cuyo comentario nos
remitimos. Hay, pues, un efecto positivo de la institucionalización de la Administración; su
capacidad de funcionamiento cuando el Gobierno falta, a pesar de que teóricamente es el
Gobierno el que la dirige.”
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frecuencia la acción administrativa puede perjudicar a los particulares y entonces,
según el principio general del derecho de “que quien causa daño a otro está obligado
a reparar el daño causado”, surge el deber de indemnizar a aquel que sufre el
perjuicio. Este perjuicio, como luego veremos, se revela especialmente intenso
cuando iniciada una expropiación forzosa, la Administración que ha ejercitado la
potestad expropiatoria, decide posteriormente, de oficio o a instancia del beneficiario
de la expropiación, desistir de aquella.
Para comprender este fenómeno de la responsabilidad administrativa, estudiaremos,
en primer lugar, la formulación de la responsabilidad extracontractual en el ámbito
civil, para después examinar su regulación en el campo del derecho administrativo,
pues esta última es heredera de aquella y por esta razón es necesario comenzar con
el estudio de la responsabilidad patrimonial en el Derecho Civil.
II.-2
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN EL DERECHO CIVIL
A)
Responsabilidad Contractual y Extracontractual
La teoría de la responsabilidad civil patrimonial se consagra con carácter general en
el artículo 1.102 del Código Civil español (en adelante C.cv), conforme al cual:
AQuedan sujetos a la indemnización de los daños y perjuicios causados los
que en el cumplimiento de sus obligaciones incurrieren en dolo, negligencias o
morosidad y los que de cualquier otro modo contraviniesen el tenor de
aquellas.@
Es importante destacar que el mencionado precepto no se ciñe a las obligaciones
contractuales, pues así se desprende del artículo 1.089 del C.cv, que debe ponerse
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en conexión con el anterior precepto, conforme al cual @las obligaciones nacen de la
ley, de los contratos y cuasicontratos y de los actos y omisiones ilícitos o en que
intervenga cualquier género de culpa o negligencia@. Lo relevante es que, con
independencia de la relación obligacional que se repute incumplida, la razón o causa
de la indemnización está en la acción u omisión del sujeto y que aquella ha de ser
dolosa, negligente morosa o causante de cualquier tipo de infracción, pues en otro
caso no existe daño indemnizable9.
Ahora bien, la responsabilidad extracontractual, también llamada Aquiliana
(porque fue sancionada en Roma por la Ley Aquilia), que se caracteriza, frente
a la responsabilidad contractual, por la inexistencia de vínculo obligatorio o
relación jurídica preexistente entre el autor del daño y la victima del mismo,
tiene su propia regulación en el artículo 1.902 del Ccv. El mencionado
precepto dispone que:
“El que por acción u omisión causa daña a otro interviniendo culpa o
negligencia esta obligado a reparar el daño causado”
B)
Sistemas
de
imposición
de
la
responsabilidad
extracontractual
Como explica CASTAN10, existen dos criterios diferentes para establecer
aquella responsabilidad: De un lado el criterio subjetivo o culpa haftung,
9
Una exposición muy interesante de esta teoría subjetivista de la responsabilidad la
encontramos en el artículo escrito por F. Garrido Falla en, Civitas Revista Española de
Derecho Administrativo, N1 94/97, pág. 173. Ed. Civitas, S.A., febrero 1.997
.
10
J. Castán Tobeñas. “Derecho Civil Español, Común y Foral” Tomo IV. Derecho de
Obligaciones. 9ª Ed. 1,969. Inst. Edit. Reus. Pág. 842.
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conforme al cual la responsabilidad se deriva de la culpa en que haya incurrido
el autor del daño; y de otro lado, el criterio objetivo o causal haftung, en el que
la responsabilidad se deriva simplemente de la relación de causalidad entre el
acto del agente y el daño producido, con independencia de todo elemento
intencional o falta de diligencia y que por esta razón, se denomina en el
Derecho Moderno, Teoría del Riesgo Jurídico11.
11
J. Castán Tobeñas. “Derecho Civil Español, Común y Foral” Tomo IV. Derecho de
Obligaciones. 15 Ed. 1.993, Edit. Reus. Págs. 958 y ss.: “Las ideas modernas, frente a esta
teoría espiritualista de la responsabilidad, han alzado la concepción de la responsabilidad
objetiva, en la que se sustituye el punto de vista externo de la simple causalidad. Y es que –
se ha dicho-, los presupuestos ideológicos propios de la etapa codificadora proporcionaron
una estructuración del sistema de la responsabilidad civil marcadamente individualista. Se
estaba ante un determinado modo de ser de las relaciones económicos-sociales: se había
producido ya la revolución industrial, pero sus efectos aún no se habían dejado sentir en
profundidad. La actividad económica tenía un carácter casi exclusivamente agrícola,
ganadero y artesanal. Los canales de distribución y publicidad eran escasos, y predominaba
el transporte por tracción animal. En semejante esquema resulta lógico que la idea clave de
la responsabilidad civil fuese el hecho del hombre, en cuanto reprobable. La obligación de
reparar aparece como consecuencia directa de la calificación del hecho como algo
reprobable, ligero y negligente. No está ausente el influjo de los canonistas medievales: se
paga, se indemniza, se repara… porque se ha pecado. Quedaba edificado el sistema de
responsabilidad civil sobre la noción de culpa o negligencia, acaso entendiendo que su
cometido no era tanto asegurar a la víctima de un daño su derecho al resarcimiento como
procurar una moralización de los comportamientos individuales. No es de extrañar entonces
que cuando en estas relaciones sociales aparece un daño, sólo se dirigieran a los juzgados
las demandas en las cuales la imputabilidad del mismo aparecía clara e inmediata. En caso
contrario, la resignación de la víctima era toda la respuesta que acertaba a dar un estado de
la conciencia popular que acostumbraba a tener del caso fortuito una visión amplísima y casi
teleológica: ha habido daño porque lo ha querido Dios. Es fácil así también encontrar la
influencia de la noción cristiana de resignación: si ha habido daño es porque Dios lo quiso
(“act of God”). Pero muy pronto iba a manifestarse la crisis de la construcción tradicional,
como consecuencia de la aportación de los nuevos datos derivados de las profundas
transformaciones operadas por las revoluciones industriales. El progreso y la evolución
multiplicaría en poco tiempo los inventos, aparatos, máquinas, artificios e ingenios, y con ello,
los riesgos y peligros existentes en la sociedad. Gigantescos petroleros surcan los mares. La
navegación aérea ocasiona el riesgo de aviones que pueden caer al suelo o ser el punto de
mira de acciones terroristas. Productos enlatados o embotellados ocasionan cientos de
víctimas. Industrias químicas contaminan los ríos. La maquinización ocasiona accidentes de
trabajo. Vehículos de motor y nuevas formas de energía motivan accidentes, explosiones y
estragos. Se producen errores médicos en los hospitales y en las consultas privadas. No es
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En nuestro Derecho Civil12, se establece principalmente el sistema de
responsabilidad subjetiva, no sin ciertas concesiones legales al sistema de
entonces sorprendente que la jurisprudencia de los Tribunales haya sufrido un giro
espectacular desde finales del pasado siglo y comienzos del actual. Dice Díez-Picazo: “…
Tal vez esté latiendo una intuitiva preocupación, que es, a mi juicio, la raíz última del nuevo
derecho de daños; la necesidad social de defender y de amparar a la persona frente a un
maquinismo industrial desencadenado en beneficio de determinadas partes de la sociedad, y
sólo indirectamente de la totalidad de ella”. De este modo, la indemnización cobra el aspecto
de un imperativo social ineludible. Si el aforismo del sistema codificado era “no hay
responsabilidad sin culpa”, la nueva realidad, con sus exigencias de defensa vigorosa de la
persona reclama una respuesta que tienda, no ya a castigar los comportamientos
negligentes o reprobables, sino a que las víctimas encuentren a toda costa un patrimonio
responsable: que todo daño quede reparado. Poco importan ya los prejuicios históricos
(consistentes en que doctrina, jurisprudencia y ley no se detienen a pensar si esa
preponderancia del principio de culpa de la que tanto se habló siempre en la responsabilidad
civil es oportuna realmente para los tiempos que corren), ideológicos (a saber, el criterio de
la culpa tiene una prepotencia o superioridad civil que durante siglos le ha hecho susceptible
de convertirse en indicador de los períodos felices y de los oscuros de la historia de una
civilización) y lógicos (consistentes en la dificultad secular de elaborar un concepto de
responsabilidad que tal vez entre en colisión con el aplicable a otras disciplinas jurídicas y
hasta con su acepción ética) de que hablaba Rodotà. Hoy día la sociedad admite el error
como hecho fatal, pero cuyas consecuencias han de encontrar una respuesta del Derecho”.
Se ha llegado así a la llamada “teoría del riesgo”, según la cual, el que hace nacer para otro
un riesgo debe responder del daño que causa, aunque no medie culpa de su parte (cosa
tampoco ajena a algunos preceptos del Código civil, que parecen admitir supuestos
concretos de responsabilidad sin culpa, como los artículos 1.905 o 1.910.”
12
J. Castán Tobeñas, op. cit. (Ed. 1.993), Pág. 940: “La orientación actual de nuestro
Derecho, en esta materia, podría ser resumida en los términos siguientes. Solamente en
determinados ámbitos, regidos por leyes especiales (vehículos de motor, navegación aérea,
daños nucleares, caza), se ha establecido expresamente un sistema de responsabilidad
objetiva, por riesgo o sin culpa. En lo demás, queda en pie formalmente el principio de la
responsabilidad subjetiva, basada en la culpa y, por tanto, en la necesidad de probarla. Pero
la jurisprudencia se inclina –cada vez con más frecuencia- a una presunción de culpa que
lleva consigo una inversión de la carga de la prueba, ya que será el demandado (agente o
causante del daño) quien tenga que aportar la de su diligencia o previsión; otras veces se
extrema el grado de diligencia exigible, llegando a estimarse que si, a pesar de haberse
adoptado todas las precauciones tendentes a evitar el daño, se produce éste, ello revela que
aquéllas fueron inadecuadas o insuficientes, con lo que se impone el deber de repararlo. Por
esta vía oblicua se va acentuando cada vez más la tendencia hacia un sistema de
responsabilidad objetiva o por riesgo, pese a la ausencia de textos legales que, con carácter
general, proclamen este principio.”
107929-2
-13-
responsabilidad objetiva o por riesgo, en determinados ámbitos concretos
regidos por leyes especiales (Vehículos de Motor, Navegación Aérea, Daños
Nucleares y Caza) y que incluso la Jurisprudencia13 ha llegado a aplicar a
supuestos tradicionalmente regidos por el sistema de responsabilidad
subjetiva.
C)
Elementos de la Responsabilidad extracontractual por hechos
propios
Como se desprende de la dicción literal del artículo 1.902 del Ccv, antes
citado,
se
distingue
la
responsabilidad
por
hechos
propios
de
la
responsabilidad por hechos ajenos. Dado el carácter limitado del presente
estudio, vamos a centrarnos en la primera de ellas, y en la misma pueden
distinguirse, siguiendo a CASTAN14, elementos subjetivos, objetivos y
causales, como vamos a exponer a continuación:
13
J. Castán Tobeñas, op. cit. (Ed. 1.993), Pág. 941. Un completo estudio de esta evolución lo
encontramos en: Díez Picazo, La responsabilidad civil hoy, en “Anuario de Derecho Civil,
1.979”, págs. 727 y ss; Rigel Vide, La responsabilidad civil extracontractual en el Derecho
español, Madrid, 1.977; De Ángel Llagues, Tratado de responsabilidad civil, Madrid, 1.993,
págs. 126 y ss; Lacruz Berdejo, Elementos, Tomo II, Vol. 1, Barcelona, 1.985, págs. 473 y ss;
Yzquierdo Tolsada, Responsabilidad civil contractual y extracontractual, Tomo II, Cap. VII, y
en tono más divulgativo, el capítulo de Presentación del Tomo I. La evolución, ya apuntada
resulta de numerosas sentencias de mitad del siglo XX (así, la de 30 de junio de 1.959),
pero ha quedado definitivamente asentada en las últimas décadas del pasado siglo (entre
otras muchas, pueden verse las sentencias de 11 de marzo de 1.971; 28 de junio de 1.974;
9 y 19 de junio de 1.975; 2 de febrero, 26 de mayo y 22 de noviembre de 1.983; 9 de
marzo y 16 de mayo de 1.984; 31 de enero y 19 de diciembre de 1.986; 25 de abril de
1.988; 14 de octubre de 1989; 7 de octubre de 1.991 y 6 de marzo de 1.992.
14
J. Castán Tobeñas, op. cit. (Ed. 1.993), Pág. 964
107929-2
-14-
a)
Elementos
Subjetivos:
La
culpa,
presupuestos
básicos,
graduación y apreciación
El primero y quizá el más importante, con las salvedades antes expuestas
respecto de la responsabilidad objetiva, de los elementos subjetivos de la
responsabilidad extracontractual es la culpa del agente causante del daño,
bien porque tuviera intención de causarlo o bien porque, pudiendo y debiendo
preverlo, no lo hizo por negligencia inexcusable.
Este elemento subjetivo tiene dos presupuestos básicos: En primer lugar, la
imputabilidad del autor (pues pueden existir personas que por su grado de
discernimiento limitado no se les puede imputar el daño) y en segundo lugar la
existencia de dolo (intención maliciosa) o culpa (negligencia) en la actuación
del Agente.
Por ultimo, la graduación de la culpa y su apreciación en el campo de la
responsabilidad extracontractual, no reviste especial interés, pues como dice
CASTAN15, “El autor del acto ilícito, responde siempre del daño, cualquiera
que sea el grado de la falta”, si bien la Jurisprudencia16 reciente ha modalizado
esta afirmación, exigiendo al agente la diligencia que corresponda a las
circunstancias de las personas, del tiempo y del lugar.
15
J. Castán Tobeñas, op. cit. (Ed. 1.993), Pág. 965
J. Castán Tobeñas, op. cit. (Ed. 1.993), Pág. 964. Pueden verse las sentencias de 7 de
enero de 1.960; 31 de enero y 21 de junio de 1.985; 17 de febrero de 1.986; 22 de abril y
27 de junio de 1.987; 5 de febrero de 1.991; 30 de octubre de 1.992 y 10 de marzo de
1.993, entre otras muchas.
16
107929-2
-15-
b)
Elementos objetivos: Acción u Omisión, Antijuridicidad y
Daño Indemnizable
Es presupuesto esencial de la responsabilidad extracontractual, la acción
(culpa in comittendo) u omisión (culpa in omitiendo) del agente. Pero además,
es preciso que esta o aquella sean antijurídicas, es decir contrarias a derecho,
y dejan de serlo y por tanto no existe responsabilidad cuando concurre una
causa de Antijuridicidad. Dichas causas son principalmente, las tres
siguientes: Obrar en legitima defensa o estado de necesidad; obrar con el
consentimiento del que sufre el perjuicio (volenti non fit infuria) y obrar en el
ejercicio legitimo de un derecho (neminem laedit, qui suo iure utitur), siempre
que en este ultimo caso no se abuse en el ejercicio del derecho, pues
entonces, si procede la indemnización, como dispone el articulo 7.2 del Ccv17.
Igualmente
es
presupuesto
objetivo
de
la
responsabilidad
civil
extracontractual, la existencia y prueba del daño. Además, no solamente se
indemnizan los daños patrimoniales, sino también y cada vez con mas
frecuencia, los llamados daños morales18, porque puede considerarse
17
Articulo 7.2 del Ccv.: “La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del
mismo. Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las
circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio
de un derecho, con daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la
adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el
abuso.”
18
Son muy numerosos los estudios doctrinales que analizan la problemática de los daños
morales como son los siguientes: Rogel Vide, Bienes de la personalidad, derechos
fundamentales y libertades públicas, Bolonia, 1.985; Castán Tobeñas, Los Derechos de la
Personalidad, en “Revista General de Legislación y Jurisprudencia”, 1.952, Tomo II, págs. 5 y
ss; Beltrán de Heredia y Castaño, Construcción jurídica de los derechos de la personalidad,
107929-2
-16-
superada la concepción jurisprudencial decimonónica y en particular la
Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de Marzo de 1.899, citada por
CASTAN19, según la cual “no son indemnizables los disgustos”, si bien es de
Madrid, 1.976; De Castro, Los llamados derechos de la personalidad, en “Anuario de
Derecho Civil”, 1.959, pág. 1.237. Además, pueden verse: Gayoso, La reparación del
llamado daño moral en el Derecho natural y en el positivo, en “Revista de Derecho Privado”,
1.918, págs. 324 y ss; Ihering, Del interés en los contratos y de la supuesta necesidad del
valor patrimonial de las prestaciones obligatorias, 1.880; capítulo III: Intereses no
económicos reconocidos y protegidos por el Derecho romano; Ed. Buenos Aires, 1.947;
Chiori, Il danno morale, en “Revista del Diritto Commerciale”, 1.913, págs. 811 y ss; Rovelli,
La risarcibilità dei danni non patrimoniali, en “Rivista di Diritto Privato”, 1.933, pág. 266;
Sconamiglio, Il danno morale, en “Revista di Diritto Civile”, 1.957, págs. 277 y ss; Bonilini, Il
danno non patrimoniale, Milano, 1.983; Mosset Iturraspe, El daño moral, en “Responsabilidad
por daños”, Tomo IV, Buenos Aires, 1.986.
19
J. Castán Tobeñas, op. cit. (Ed. 1.993), Págs. 948 a 953, “La jurisprudencia de la época
inmediatamente siguiente a la promulgación del Código civil rechazó la posibilidad de
indemnizar los daños morales (entre otras, es significativa la sentencia de 11 de marzo de
1.899, en esa dirección, que decía, entre otras cosas, que “no son indemnizables los
disgustos”). Para la moderna doctrina –y para la jurisprudencia más reciente- aquel criterio y
estas razones han quedado totalmente superados. Es evidente que el Derecho no puede
limitarse a la tutela de intereses económicos o patrimoniales. Tampoco puede argumentarse
sobre la base de la ausencia de declaraciones legislativas relativas al deber de indemnizar
los daños morales, puesto que el Código penal (desde la reforma del año 1.928) los incluye
expresamente entre los daños resarcibles. Más recientemente, la Ley de 5 de mayo de
1.982, alude expresamente a los daños morales que se ocasionen a través de intromisiones
ilegítimas en el ámbito del derecho al honor, a la intimidad y a la imagen. Al referirse a la
obligación de indemnizar los perjuicios causados (perjuicios que se presumirán siempre que
se acrediten tales intromisiones), el párrafo tercero de su artículo 9º. dice que “la
indemnización se extenderá al daño moral, que se valorará atendiendo a las circunstancias
del caso y a la gravedad de la lesión efectivamente producida…”. En cuanto al otro
argumento tradicional, referido a la dificultad para la valoración económica de estos daños –
dificultad ciertamente innegable- lo cierto es que no ha impedido al legislador (especialmente
en materia de accidentes del trabajo) fijar tablas de indemnizaciones correspondientes a la
pérdida de la vida, a la invalidez, a la pérdida de miembros o de facultades, etc.
Indemnizaciones que, a diferencia de lo que ocurre cuando se trata de daños materiales, no
representan la reposición o el equivalente del bien dañado, sino que tienen a repararlo por
vía de compensación (admitiendo la imperfección que supone compensar el dolor o la
desgracia con una cantidad de dinero). En la evolución jurisprudencial a que aludimos se
puede advertir, después de la inicial postura de rechazo ya señalada, una tendencia
favorable en primer lugar a la indemnización de aquellos daños morales que producen
repercusiones de carácter patrimonial (daños morales en sentido impropio o “daños
patrimoniales indirectos”) y después, ya decididamente, el reconocimiento de la procedencia
107929-2
-17-
de los daños morales puros con independencia de que, además, puedan dar lugar a
repercusiones patrimoniales. Inicio esta dirección una famosa sentencia de 6 de diciembre
de 1.912 que condenó a cierta empresa periodística al pago de una fuerte indemnización por
la publicación de noticias injuriosas, invocando precedentes del Derecho patrio (ley 21, título
X, Partida VII), y la consideración de que los daños morales, sobre ser de los más graves,
llevan consigo, como consectarios naturales y lógicos, otros daños materiales y sociales. La
doctrina de este fallo está confirmada por otros posteriores (sentencias de 14 de diciembre
de 1.917; 7 de noviembre de 1.919; 15 de octubre de 1.920; 12 de marzo y 10 de julio de
1.928; 31 de marzo de 1.930; 19 de mayo de 1.934; 25 de junio de 1.945, 24 de mayo de
1.947; 9 de diciembre de 1.949; 7 de febrero de 1.956; 21 de enero de 1.957; 28 de
febrero de 1.959; 7 de febrero y 4 de junio de 1.962; 28 de febrero de 1.964; 24 de junio
y 2 de noviembre de 1.965; 26 de febrero de 1.966; 20 de enero y 24 de noviembre de
1.970; 23 de mayo de 1.975; 11 de mayo de 1.977; 23 de octubre de 1.978; 20 de marzo
de 1.979 y otras muchas), dictados en pleitos sobre daños al honor, reputación o crédito sin
que sean exceptuados los atentados al honor mercantil y en juicios sobre daños a la
persona. Ya con posterioridad a la Ley Orgánica de 5 de mayo de 1.982, las sentencias son
muy abundantes. Aunque el lugar adecuado de estudio de estas cuestiones sea en sede de
derechos de la personalidad (…), citamos aquí las de 4 de noviembre de 1.986; 11 de abril
y 22 de octubre de 1.987; 19 de enero, 19 de febrero y 7 de marzo de 1.988; 29 de
marzo y 18 de julio de 1.988; 17 de mayo, 11 de octubre y 13 de noviembre de 1.990; 16
de enero, 25 de marzo y 26 de abril de 1.991 y 11 de febrero y 11 de abril de 1.992. Entre
las dictadas por el Tribunal Constitucional, destacan las sentencias de 15 de febrero y 6
de junio de 1.990, así como las dos criticadísimas sentencias de la misma fecha con las que
se cerró el famoso “caso del comandante Patiño”; 12 de noviembre de 1.990. Célebres las
sentencias del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1.986 y del Tribunal
Constitucional (Sala 2ª) de 2 de diciembre de 1.988 (ésta con el voto particular de dos
magistrados), dictadas con ocasión de la difusión del vídeo con la cogida y muerte del torero
“Paquirri”. La pretensión se dirige al pago de una cantidad de dinero que, más que una
función reparadora, cumple una finalidad de “compensación de los sufrimientos” del
perjudicado (sentencias de 21 de enero de 1.957 y 28 de febrero de 1.959. “El dinero –
dice la de 7 de febrero de 1.962- no puede aquí cumplir su función de equivalencia como en
materia de reparación del daño material…, pero gracias a él puede la víctima del perjuicio
moral, según sus gustos y temperamento, procurarse sensaciones agradables que vendrán a
contrapesar las dolorosas o desagradables”; no representa el equivalente del perjuicio moral
sino que reviste la forma de una “reparación satisfactoria”. Por otra parte, la sentencia de 9
de diciembre de 1.949 admitió que la indemnización del daño moral es compatible con la de
los daños materiales (si un mismo acto ha producido perjuicios de una y otra clase); ello no
implica que se indemnice doblemente un mismo hecho, sino una sola indemnización que
será más cuantiosa por alcanzar la perturbación a la esfera material y a la moral. La
determinación de la cuantía de los daños se remite en todos estos casos al criterio
prudencial del juzgador. No obstante, la Ley de 5 de mayo de 1.982, ya citada, señala
algunos criterios para la valoración del daño moral (en los que deriven de lesiones al honor, a
la intimidad, etc.), criterios tales como las circunstancias del caso, la gravedad de la lesión
efectivamente producida, la difusión o audiencia del medio a través del cual se haya
107929-2
-18-
destacar que la prueba del daño moral se exige generalmente con mayor
rigurosidad que la prueba del daño patrimonial.
c)
Elemento causal: concepto y teorías
En último lugar y no por esta razón, menos importante, nos referimos al
elemento causal de la responsabilidad Aquiliana, pues para que aquella pueda
exigirse, es imprescindible que exista una relación de causa a efecto entre la
conducta del agente y el daño sufrido por la victima. Con el fin de establecer
esta relación, los juristas alemanes han propuesto diferentes teorías.
Estimamos que la exposición de dichas teorías es muy relevante al objeto de
nuestro estudio, pues hay que tener presente que la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Publicas se configura como un sistema de
responsabilidad objetiva, en el que el elemento causal, prevalece sobre los
demás, en el momento de acreditar la procedencia de la indemnización. Por
esta razón, es conveniente detenerse en su estudio que abordaremos por
orden cronológico.
Así, nos encontramos en primer lugar con la teoría de la equivalencia de
condiciones o condictio sine quanon, formulada por VON BURI en el año
1.860, conforme a la cual, todas las condiciones del suceso que origina la
responsabilidad tienen el mismo valor y si faltase una, no existiría aquella.
Ahora bien, esta teoría fue duramente criticada por BINDING, pues llevada
producido. También se valorará el beneficio que haya obtenido el causante de la lesión como
consecuencia de la misma. Cabe pensar en una aplicación analógica de estos criterios para
la estimación de las indemnizaciones en otros supuestos de daño moral, distintos de los
específicamente previstos en la citada ley.”
107929-2
-19-
hasta sus últimas consecuencias, todo el mundo seria responsable de todo
(así lo explica este último autor con un ejemplo muy ilustrativo, citado por
CASTAN20, “seria autor de adulterio, junto al varón que yace con la mujer
casada con otro hombre, el carpintero que hizo la cama”).
En segundo lugar, como correctivo a la teoría anterior, se formula la doctrina
de la causalidad proxima, ideada inicialmente por FRANCIS BACON (filosofo
ingles del siglo XVI), en su obra Maxims of Law, conforme a la cual solo tiene
relevancia la causa mas proxima al daño producido, prescindiendo de la
consideración de las demás que hayan podido concurrir, las cuales no son
relevantes, según el aforismo romano in iure non remota causa, sed proxima
spectatur.
Ahora bien, esta teoría presenta el inconveniente que no siempre la causa
mas proxima es aquella que causa el daño, por lo que se formula, en un
intento de precisar este elemento causal, la doctrina de la causalidad
adecuada.
Esta ultima teoría parte del presupuesto que el daño debe asociarse al
antecedente que según el curso normal de los acontecimientos, haya sido su
causa directa e inmediata, es decir adecuada. El concepto relevante en el
20
Suele afirmarse que esta fue la teoría seguida por la Sentencia del Tribunal Supremo,
de 21 de marzo de 1950: demandados unos cirujanos por no haber logrado el resultado
deseado en una operación de cirugía estética, se afirmaba que ello fue “por una infección
que no puede atribuirse a descuido de los demandados (…), pues no puede admitirse la
teoría de que si surge una fealdad mayor que la intentada corregir, brota en el acto la
responsabilidad, ya que ésta no nace de la causa remota de la operación, sino de la próxima
y eficiente, que en este caso no es imputable a los médicos”.
107929-2
-20-
proceso causal es el de la regularidad del acontecimiento que causa el daño,
regularidad que viene determinada por la experiencia. Por esta razón, para su
determinación es necesario realizar una abstracción de los acontecimientos,
prescindiendo de lo efectivamente sucedido y atendiendo a lo que usualmente
ocurre y al grado de previsión que cualquier hombre razonable podía haber
tenido atendiendo a sus circunstancias personales.
La teoría de la causalidad adecuada presenta el inconveniente de su propia
abstracción, pues aunque es cierto que en ocasiones permite identificar la
existencia de una causa ordinariamente adecuada que genera el daño y
justifica la responsabilidad del Agente, no es menos cierto que en el caso
concreto puede ser otra causa, distinta de la ordinaria, la responsable del
daño.
Por esta razón, recientemente la Doctrina y la Jurisprudencia21, han seguido
una tendencia más realista en la fijación del elemento causal de la
21
J. Castán Tobeñas, op. cit. (Ed. 1.993), pág. 968: “Últimamente se aprecia una tendencia
más realista en la doctrina, que, por cierto, no ha dejado de estar constantemente presente
en la jurisprudencia. Pueden verse, entre otras, las Sentencias de 25 de enero de 1933; 11
de julio de 1941; 22 de octubre de 1948, 30 de enero de 1954; 9 de junio de 1976; 13 de
octubre de 1978; 4 de junio de 1980; 30 de septiembre de 1985 y 4 de marzo de 1988.
En efecto, en las sentencias de la última década parecen casi auténticas fórmulas de estilo
las expresiones “con abstracción de todo exclusivismo doctrinal” o “valoración de las
condiciones o circunstancias que el buen sentido señale en cada caso como índices de
responsabilidad dentro del infinito encadenamiento de causas y efectos”. Y es que, no por
adolecer de imprecisión, deja de ser seguramente la fórmula de la causalidad eficiente la
más acertada. Como dice De Ángel, “parece que nos tenemos que resignar a que la
conclusión de cada caso sea fruto de la ponderación del supuesto concreto –la “historia” del
asunto- y derive de estimaciones morales o del sentido natural de la justicia”. Ahora bien,
conviene hacer notar que el concepto de causalidad, en sentido técnico, no es un concepto
propiamente jurídico. El legislador no es ni puede ser quien decida algo que, como las
relaciones entre los efectos y sus causas, sucede siempre extramuros de cualquier
107929-2
-21-
responsabilidad extracontractual, que atiende a las circunstancias del caso
concreto, prescindiendo de la formulación de teorías que quizás puedan
aplicarse en lo general, pero que dejan sin resolver los casos particulares.
d)
Interferencias extrañas al nexo causal
De todo lo anterior se desprende que cuando no puede establecerse una
relación de causalidad entre la conducta del Agente y el daño sufrido por la
victima, no existe responsabilidad extracontractual. En efecto, puede suceder
que a la producción del daño hayan coadyuvado elementos extraños, como
son el caso fortuito, la fuerza mayor, el hecho de un tercero o la culpa de la
propia victima.
El estudio del caso fortuito y de la fuerza mayor, como circunstancias
eximentes de la responsabilidad, pertenece a la Teoría General del Derecho
de Obligaciones. Baste señalar aquí que aunque todavía no esta clara la
distinción entre el caso fortuito y la fuerza mayor, suele afirmarse que el caso
apreciación de tipo jurídico. A lo más que puede llegar la intervención del jurista es a
seleccionar de entre las diferentes concausas aquella o aquellas que, desde el punto de vista
jurídico, debe interesar para fundamentar el juicio de responsabilidad. Pero esto es ya un
problema de oportunidad legislativa o de justicia; en todo caso, de atribución o imputación, y
como tal, un problema al que el concepto de causa es totalmente ajeno. Desde este punto de
vista –dice Pantaleón Prieto- “los operadores jurídicos no son productores sino consumidores
de las leyes causales”. Siendo esto así, no ha lugar a plantearse el problema de la selección
de factores (causalidad, próxima, causalidad adecuada, causalidad efectiva) en sede de
teoría de causalidad: sólo la teoría de la equivalencia de las condiciones vendría a ser
correcta para determinar lo único que se quiere determinar en este punto, a saber, la
existencia o no de relación de causalidad entre la conducta y el daño. Y a partir de ahí, ya en
un segundo “momento”, corresponderá utilizar una u otra doctrina. Sólo así es correcto decir
que las cuestiones causales constituyen verdaderas cuestiones de hecho, dejadas como
tales al arbitrio del juzgador de instancia. Lo que ya es quaestio iuris es esa operación
posterior consistente en seleccionar una y otra causa para imputar la responsabilidad”.
107929-2
-22-
fortuito comprende todos aquellos acontecimientos que son imprevistos pero
que si se hubieran podido prever, se hubieran podido evitar. Por el contrario,
en la fuerza mayor los acontecimientos, además de imprevistos, son siempre
inevitables.
Por otro lado, la intervención de un tercero en la producción del daño,
interrumpe el nexo causal y determina la inexistencia de responsabilidad del
Agente, siempre que la conducta del tercero no obedezca a la inducción o
condicionamiento de aquel22.
22
Un ejemplo concreto de la jurisprudencia penal puede ser el de la Sentencia de 20 de
marzo de 1972: dos camiones colisionan, por culpa de uno de ellos, que transportaba
pintura y diluyentes; la carga se derramó por el pavimento, y el conductor de un turismo vino
a resbalar y colisionar con otro camión, causándole daños. Se declaró que el culpable
originario era el conductor del camión que ocasionó la primera colisión, y tenía así que
responder del resultado producido al tercero, por aplicación del artículo 104 del Código
Penal: “la indemnización de perjuicios materiales y morales comprenderá no sólo los que se
hubieren causado al agraviado, sino también los que se hubieren irrogado, por razón del
delito, a su familia o a un tercero”. El conductor del turismo (autor de la “interferencia”) vino a
actuar condicionado por completo por la actuación del primer agente. Más conocido es, por
la repercusión que tuvo en los medios de comunicación, el caso del Hotel Corona de Aragón
(Sentencia de 11 de marzo de 1988). La viuda e hijo de uno de los fallecidos en aquel
terrible incendio reclamaron diez millones de pesetas a Turismo Zaragoza; S.A. y Hoteles
Agrupados, S.A., y la reclamación fue desatendida por el Juzgado de Primera Instancia.
Comoquiera que los demandantes entendían que se trataba de una cuestión estrictamente
jurídica interpuso recurso de casación directo, al amparo del artículo 1.688 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, en relación con el párrafo 1º, del 1.687, al que el Supremo decidió no
haber lugar: “cabe estudiar el problema de interrupción del nexo causal por la intervención de
un tercero, respecto del cual es unánimemente aceptado que, en los supuestos en que la
intervención es dolosa e intencionada y no viene determinada por la del agente inicial, es
decir, se opera de manera libre, se producirá una auténtica interrupción del nexo,
determinativa de una irresponsabilidad de este último”. Más adelante se recuerda que “el
recurso de casación directo presupone la más cumplida admisión de los hechos que se
sientan como probados en la resolución que se recurre”, y que el nexo causal entre el
incendio, de escasa magnitud, de la churrería del hotel, y el devastador siniestro final “quedó
interrumpido por la introducción de un elemento extraño explosivo”.
107929-2
-23-
Finalmente, es obligado hacer somera referencia a la concurrencia de culpa
del perjudicado, la cual puede, según su grado, ora excluir la responsabilidad,
ora reducir la indemnización a que resulta obligado a pagar el agente causante
del daño, aunque esta es una cuestión en la que resulta extremadamente
difícil el establecimiento de criterios generales, por lo que prudentemente,
debemos remitirnos al caso concreto23.
II.-3 LA
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL
EN
EL
DERECHO
ADMINISTRATIVO
A)
Planteamiento inicial
Tras el examen de la responsabilidad extracontractual en el Derecho Civil,
corresponde ahora el estudio de la responsabilidad patrimonial de la
Administración, que como no podía ser de otra manera, se regula por el
Derecho Administrativo.
23
La Sentencia de 23 de enero de 1970 resume los criterios seguidos por la jurisprudencia
en materia de concurrencia de culpas, sobre la base de una distinción en función de las
posibles entidades de las respectivas culpas intervinientes, que da lugar a las siguientes
fórmulas. a) absorción de la culpa de la victima por la del agente , dada la magnitud de ésta
(entre otras, sentencias de 10 de julio de 1943; 15 de junio de 1967; 24 de noviembre de
1986; etc.); b) absorción de la culpa del agente por la de la víctima, en atención a la
importancia de ésta (sentencias de 26 de junio de 1964; 25 de octubre de 1966; 9 de
febrero de 1968; o, más recientemente, 28 de octubre y 16 de diciembre de 1988; 31 de
enero y 7 de junio de 1989 o la de 11 de febrero de 1992); c) moderación o reducción de
la indemnización reclamada cuando ambas culpas sean similares o equivalentes (como se
hizo, entre otras, en las sentencias de 10 y 24 de mayo de 1963; 7 de noviembre y 9 de
diciembre de 1964; 29 de enero y 30 de abril de 1969; 18 de mayo de 1970; 13 de
febrero y 11 de marzo de 1971; 16 de mayo y 15 de junio de 1973; 16 de enero de 1974;
4 de diciembre de 1975; 23 de octubre de 1976; 5 de mayo y 22 de octubre de 1977; 14
de abril de 1978; 3 de abril y 11 de diciembre de 1981; 30 de septiembre de 1986; 2 de
marzo y 7 de octubre de 1988 y 28 de noviembre de 1989.)
107929-2
-24-
Comenzaremos por una breve exposición de sus antecedentes más
inmediatos en el Derecho Español y su formulación constitucional, para
analizar después sus elementos configuradores en la legislación vigente.
B)
Antecedentes
de
la
Responsabilidad
Patrimonial
Administrativa en el Derecho Español
Prescindiendo de otros antecedentes24 que harían excesivamente extenso el
presente trabajo, se puede afirmar que es en la Ley de Expropiación Forzosa
24
Un completo estudio de los orígenes de la responsabilidad patrimonial puede verse en E.
García de Enterria y T.R. Fernández, op. cit, Págs. 359 y ss. Igualmente puede consultarse
J. González Pérez, Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Publicas, 3ª Ed.,
2.004, Ed. Civitas, Págs. 45 y ss. Reproduciendo el primero de los estudios mencionados
puede citarse a A. Dagnino Guerra, op. cit., paginas 13 y ss., que exponemos a continuación:
“1. En la esfera del derecho público, la afirmación de una responsabilidad patrimonial de la
Administración por los daños derivados de la actuación de sus agentes pugnaba
frontalmente con una tradición multisecular, que, a través de una combinación de la
“potestas” imperial romana y de la concepción geocéntrica del poder del monarca,
características del mundo medieval, encontró su expresión clásica en el principio formulado
por los juristas ingleses, pero común a todo occidente, según el cual “the king can do not
wrong” (el rey no puede cometer ilícito). De esta suerte, la aplicación al Estado de la teoría
de la responsabilidad tropezó, en sus inicios, con obstáculos que parecían insalvables y,
para llegar a la situación actual ha sido necesario superar viejos dogmas. En primer término,
la irresponsabilidad por los daños causados por los actos del Poder Público; en segundo
lugar, el problema que planteaba la transferencia de la imputación por dolo, culpa o
negligencia de la persona física-funcionario al Estado; y, en fin, la dificultad de su evolución
hacía formas de responsabilidad objetiva. Son bien conocidas las fases de evolución de la
institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que a grandes rasgos van
desde una primera etapa de absoluta irresponsabilidad administrativa, pasando por una
segunda fase de imputación exclusiva de daños a los agentes públicos responsables, para
admitirse en un tercer momento un principio general de responsabilidad de la Administración,
limitado, sin embargo, a los daños causados por acciones ilegales y culpables de sus
autoridades y funcionarios. La cuarta y última etapa se caracterizaría por la extensión del
mencionado principio general de resarcimiento integral, que comprendería daños tanto por
actuaciones administrativas ilícitas, como por actuaciones administrativas lícitas o no
culpables. A) En un principio, se partió de un criterio contrario a la posibilidad de exigir
107929-2
-25-
responsabilidad patrimonial al Estado, que se negaba expresamente, a no ser que los
poderes públicos actuaran como privados, en cuyo caso se le aplicarían las normas del
derecho civil (PEUCHOT, La responsabilité administrative, París, 1989, pág. 3). De esta
manera, el Estado –como sucesor de la Corona, y ésta como institucionalización del
Monarca- no podía ser demandado ante los Tribunales; no podía dañar a nadie. Se afirmaba
que, actuando el Estado mediante personas físicas, eran éstas quienes debían responder los
daños causados. El dogma de la irresponsabilidad por los actos del Poder Público arranca de
la vieja doctrina del “ius eminens” explicable dentro del contexto del “origen divino del poder”
que, por lo demás, mantuvo todavía su vigencia cuando los poderes absolutos del Príncipe
habían sido ya heredados por la soberanía nacional. A finales del siglo XIX aun pudo decir
LAFERRIERE. “Lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin compensación”. Esta
norma encontró su expresión clásica en la formulación anglosajona, pero de general
aplicación en el derecho comparado, según la cual “the King can do not wrong”, esto es, el
Rey no pude cometer actos ilícitos. En consecuencia, la víctima únicamente podía exigir la
responsabilidad del propio funcionario autor del daño, conforme a las normas generales, sin
perjuicio de que el Estado pudiese compensar a la víctima de forma graciable, como ocurría
en Gran Bretaña (WINFIELD, JOLOWICZ, CLERK y LINDSELL). La irresponsabilidad
patrimonial del poder perduró en los primeros tiempos del Estado liberal. Posteriormente, sin
embargo, se reconoció la responsabilidad del Estado, desapareciendo de la escena el titular
del órgano frente a la organización. El tránsito hacia la actual teoría de la responsabilidad
patrimonial de la Administración se inicia ya en la etapa del “Polizeistaat” (Estado policía),
con la construcción de la teoría del Fisco –tan brillantemente formulada por OTTO MAYER-,
admitiendo frente a la inmunidad del Príncipe, la posibilidad de demandar ante los Tribunales
al Fisco, cuando el Estado actuaba en relaciones jurídicas de carácter civil semejantes a las
que se establecían en el comercio jurídico entre particulares, e incluso en aquellos casos en
que se demandaban indemnizaciones expropiatorias, siendo las expropiaciones “actos de
poder”. De esta manera la afirmación de la responsabilidad de la Administración frente a los
particulares tuvo que basarse inicialmente en la defensa de la propiedad privada, mediante el
instituto de la expropiación, pero excluyendo los llamados no expropiatorios, reducto de la
soberanía del Estado que se subroga en los privilegios del Príncipe. Empero, el desarrollo de
las teorías de la indemnización expropiatoria y de la responsabilidad patrimonial fue
independiente. FORSTHOFF afirma tajantemente que la “reparación de los daños causados
por actividades del Poder Público del Estado es diferente tanto en su fundamento jurídico
como en su naturaleza, según que el acto se ilícito o ilícito”. Ahora bien, como no todos los
casos están incluidos en esta dicotomía, propone adoptar la siguiente división tripartita: a)
reparación por acto delictivo o ilícito (responsabilidad del Estado, Staatshaftung); b)
indemnización por acto no delictivo y lícito (expropiaciones y cargas particulares,
Entschädigung); y, en fin, c) indemnización por riesgo (FORSTHOFF, Tratado de Derecho
Administrativo, Madrid, 1958). B) La siguiente fase en la evolución conceptual que nos ocupa
consistió cabalmente en la transferencia de la responsabilidad del funcionario autor del daño,
al Estado (o mejor dicho, a la Administración Pública). En efecto, el reconocimiento de la
responsabilidad política de los poderes públicos, abrió paso al reconocimiento de la
responsabilidad patrimonial de la Administración por daños producidos por la actuación
administrativa. No es necesario evocar aquí la conocida evolución del sistema de
107929-2
-26-
responsabilidad administrativa por obra del Consejo de Estado francés, que tanto ha influido
entre nosotros, y que significó en un primer momento, en aplicación de los principios civiles,
la imputación de daños a los agentes públicos, basada en la culpa o negligencia de éstos,
para aceptar luego el principio de la responsabilidad de la Administración por los daños
causados por acciones ilícitas y culpables de sus autoridades y funcionarios (la llamada “falta
de servicio”), para después, y a partir de actividades administrativas peligrosas o
generadoras de peligros excesivos, admitir una responsabilidad directa por daños
provocados por algunas de esas actividades al margen de la culpa o negligencia o de la
licitud de la actividad (LEGUINA VILLA, El fundamento de la responsabilidad de la
Administración, REDA, 1979, nº 23, pág. 524). Basta señalar que el traslado de la
responsabilidad de la persona física-funcionario a la persona jurídica-Administración se
facilitó por la concurrencia de tres factores: a) la aceptación de la teoría jurídica de la
personalidad del Estado (o de la Administración), construida por la Escuela Alemana de
Derecho Público (GERBER, LABAND, JELLINEK), que hace posible la aparición de un sujeto
jurídico susceptible de imputación (en el caso inglés, por ejemplo, el poder demandar a la
Corona, lo cual no sucede hasta la aprobación de la Crown Proceeding Act, de 1947); b) la
admisión de la “falta del funcionario” como “falta de servicio” (faute de service), incluso en los
caos de falta grave (faute lourde) consecuencia de la “despersonalización del funcionario”
que se convierte en una pieza impersonal o anónima en la organización burocrática; y c) el
tránsito de la responsabilidad “subjetiva” a la responsabilidad “objetiva” que constituye, para
un autorizado sector de la doctrina (LEGUINA VILLA), la culminación del proceso de
perfeccionamiento de la teoría jurídica de la responsabilidad patrimonial. 2. Supuestos los
términos de la afirmación del principio de responsabilidad de la Administración Pública, no
debe olvidarse que esta no adquiere igual cariz en los diferentes sistemas jurídicos
comparados. La forma más sencilla es la consistente en aplicar al Estado las mismas reglas
que a cualquier otra persona, respondiendo de los daños causados por actos ilícitos de las
personas que de él dependen solución ésta acogida tras la segunda guerra mundial por la
legislación de los Estados Unidos de América (Federal Tort Claims Act, de 1946) y del Reino
Unido (Crown Proceedings Act, de 1947). La aplicación de las normas generales de la
responsabilidad extracontractual es la más adecuada a estos países, pertenecientes al
sistema del “Common Law”, en los que la Administración se somete como regla al derecho
común, y no al derecho administrativo, como ocurre en los sistemas europeo-continentales
(de “régimen administrativo”), sin perjuicio de las singularidades y prerrogativas reconocidas
en tiempos bien recientes. Así, en el Reino Unido la Corona es equiparable a una persona
mayor de edad y de plena capacidad, aunque se mantienen algunas excepciones, como las
responsabilidades derivadas de actos de naturaleza judicial. En derecho francés, el Consejo
de Estado distingue entre las faltas personales de los funcionarios, que son de su exclusiva
responsabilidad, y las faltas de servicio, de las que responde directamente el Estado,
caracterizándose por resultar de los hábitos del servicio mismo y ser una falta impersonal,
que no se individualiza en un funcionario concreto ni requiere su culpa. En la doctrina y
jurisprudencia alemanas se acoge la teoría de la indemnización de derecho público,
sostenida en España por Garrido Falla, y conforme a la cual deben indemnizarse no sólo los
daños ilícitos, sino también ciertas intervenciones conforme a derecho de naturaleza
expropiatoria, como los sacrificios patrimoniales singularizados (GARRIDO FALLA, “Tratado
107929-2
-27-
de 1.954, donde nace el actual sistema de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Publicas en nuestro Derecho.
En concreto, dicho sistema se articulaba en los artículos 121 y 122 de la LEF,
el primero de los cuales, consagraba ya el sistema de responsabilidad objetiva
de la Administración, al afirmar que: “Dará también lugar a indemnización con
arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los
bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquella sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o
de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía
contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la administración
pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo.”
Por su parte el articulo 122.1 del mismo cuerpo legal exigía que el daño fuera
“efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una
persona o grupo de personas” y en el mismo sentido, el articulo 133.1 del REF
configuraba el daño indemnizable como “toda lesión que los particulares
sufran en sus bienes y derechos siempre que sean susceptibles de evaluarse
económicamente” con la finalidad de integrar en el concepto de lesión
indemnizable, no solo los bienes y derechos que pueden ser objeto de
expropiación, sino también a aquellos que estando excluidos de aquella,
de Derecho Administrativo, Madrid, 1985). Por último, existen otros sistemas (como el
español) en los que se prescinde totalmente de la ilicitud de la conducta de la Administración
y su responsabilidad se asienta únicamente en el dato objetivo del daño causado al
particular, siendo irrelevante si el causante del daño obró con culpa o sin ella. En estos
sistemas se ha pretendido fundamentar la responsabilidad objetiva de la Administración en la
creación por ésta de un riesgo o en el enriquecimiento sin causa”.
107929-2
-28-
deben ser indemnizados si son lesionados como acontece por ejemplo con, la
vida, la integridad física y otros perjuicios personales y morales.
Como se observa, el punto de partida de esta responsabilidad consiste en
garantizar al perjudicado la indemnización, con independencia de que
concurra o no la culpa del funcionario agente y estableciendo el carácter
directo que tendrá siempre la responsabilidad de la Administración, sin
perjuicio de las responsabilidades que esta pueda exigir a los funcionarios
causantes del daño.
El paso siguiente en esta evolución lo constituye la Ley de Régimen Jurídico
de la Administración del Estado de 26 de Julio de 1.957 (En adelante LRJAE)
cuyo artículo 40 regulaba la responsabilidad en los siguientes términos:
“1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado
de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo
en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía
contenciosa.
2. En todo caso, el daño alegado por lo particulares habrá de ser
efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una
persona o grupo de personas.”
107929-2
-29-
Por su parte el artículo 41 de la LRJAE establecía que cuando el Estado
actuara en sus relaciones de Derecho Privado, su responsabilidad seria
exigida ante los Tribunales Ordinarios y además debía entenderse que dicha
responsabilidad se regulaba conforme a las normas civiles:
“Cuando el Estado actué en sus relaciones de Derecho Privado,
responderá directamente de los daños y perjuicios causados por sus
autoridades, funcionarios y agentes, considerándose la actuación de los
mismos como actos propios de la Administración. La responsabilidad, en
este caso, habrá de exigirse ante los Tribunales Ordinarios.”
El planteamiento de la LRJAE mejoró la redacción de la LEF, incluyo la fuerza
mayor como causa de exoneración y elimino la alusión a los actos
discrecionales que desde la Ley de la Jurisdicción Contenciosa de 27 de
Diciembre de 1.956 eran recurribles.
Llegamos así a la Constitución Española de 27 de Diciembre de 1.978 que
eleva a fundamental el principio de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Publicas como seguidamente veremos.
C)
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas en la Constitución de 1.978
La CE se refiere a la responsabilidad patrimonial de la Administración en
cuatro de sus preceptos.
107929-2
-30-
En su Titulo preliminar, el articulo 9.325 establece que “la Constitución
garantiza (…) la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos”. En su Titulo VI, el artículo 12126 reconoce la
responsabilidad directa del Estado por los errores judiciales y por el anormal
funcionamiento de la Administración de Justicia y en su titulo VIII, el articulo
149.1.18 atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer por Ley
el sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas.
Finalmente, en su Titulo IV, el artículo 106.2 confiere base constitucional a la
responsabilidad de la Administración con ámbito general, cuando afirma que:
“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán
derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de
sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que
la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.”
De este precepto pueden extraerse las siguientes características esenciales
de la responsabilidad patrimonial en nuestro sistema27:
a)
Configuración legal
25
Establece el artículo 9.3 de la CE que: “La Constitución garantiza el principio de legalidad,
la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.
26
Dispone el articulo 121 CE que: “Los daños causados por error judicial, así como los que
sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia darán
derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley”.
27
A. Dagnino Guerra, op cit, paginas 33 y ss.
107929-2
-31-
En primer lugar, la exigencia responsabilidad patrimonial de la Administración
es un derecho de configuración legal, que en consecuencia esta condicionado
al cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Desde este punto
de vista, la Constitución ha previsto un sistema de responsabilidad de carácter
administrativo distinto, como ahora veremos, de la responsabilidad civil o
aquiliana antes expuesta. Estas diferencias se manifiestan no solamente en el
aspecto sustantivo, sino también en el aspecto procesal, pues se regula un
procedimiento específico para la reclamación de la responsabilidad, que se
efectúa primero ante la propia Administración, como consecuencia de la
autotutela administrativa y solo después ante la Jurisdicción Contenciosoadministrativa. Particularmente, desde la ultima Ley reguladora de esta
Jurisdicción, de 13 de Julio de 1.998, (en adelante LRJCA), se prohíbe
expresamente demandar a la Administración Publica ante los ordenes
jurisdiccionales civil o social por este motivo28. Mas adelante analizaremos la
legislación vigente en esta materia.
b)
Sistema Unitario
En efecto el articulo 149.1.18 de la CE ha previsto un sistema unitario de
responsabilidad patrimonial, común a todas las Administraciones Publicas
(Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales), encomendando su
28
Señala el artículo 2.e) de la LRJCA: “La responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de
relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo antes los
órdenes jurisdiccionales civil o social”. Según el Auto del Tribunal Constitucional de 2 de
Julio de 1.997, “Es la caracterización constitucional de la responsabilidad administrativa la
que justifica la vis attractiva de toda responsabilidad patrimonial de la Administración hacia el
procedimiento y el proceso administrativo, que es plenamente conforme con la Constitución.”
107929-2
-32-
determinación a la competencia exclusiva del Estado, por lo que las
Comunidades Autónomas y Entidades Locales, habrán de regirse por dicha
legislación, sin perjuicio de las especialidades propias derivadas de la
organización propia de estas ultimas. Como destaca GARRIDO FALLA29, “la
unidad del sistema no implica una regulación simplista y única de la
responsabilidad para todos los casos y situaciones, sin diferenciaciones y
modulaciones”, sino que al contrario dichas matizaciones son admitidas y
necesarias en función de las particularidades propias de las Administraciones
Publicas intervinientes, pues como dice PANTALEON30, “el sistema unitario de
responsabilidad patrimonial admite ciertas modulaciones y variaciones que
tengan en cuenta el equilibrio de intereses perjudicado-Administración y la
multiplicidad de funciones que puede estar llamado a cumplir un sistema de
responsabilidad, pues un derecho razonable no debe equiparar ni tratar con
los mismos principios situaciones lesivas sustancialmente diversas”
c)
Responsabilidad directa y objetiva
Por ultimo, la Constitución configura una responsabilidad directa de la
Administración, no como un simple sistema de cobertura de los daños
causados por los actos ilícitos de los funcionarios y agentes de los entes
públicos31. No se trata de una responsabilidad subsidiaria en el sentido de que
29
F.Garrido Falla, Constitucionalizacion de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, en
Homenaje a García de Enterria, Madrid, 1.991, págs, 2.847 y ss.
30
En este sentido, F. Pantaleón, Los anteojos del Civilista: Hacia una revisión del régimen de
responsabilidad de las Administraciones Publica”, Documentación Administrativa, 1.994,
págs. 237 y 238
31
E. García de Enterría, op. cit.
107929-2
-33-
no actúa como garante de los daños causados por los funcionarios públicos32.
Además, se establece un sistema de responsabilidad objetiva, pues la
Administración será responsable, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos, con independencia de todo elemento
intencional que haya podido concurrir en el agente del daño. Mas adelante
matizaremos esta ultimo sistema que tiene, como puede comprenderse, una
importancia capital. Antes, nos referiremos a la legislación vigente que regula
la responsabilidad patrimonial.
D)
Legislación
Vigente
en
materia
de
Responsabilidad
Patrimonial
La legislación vigente en materia de responsabilidad patrimonial esta
constituida, además de por los preceptos constitucionales antes mencionados,
32
En este sentido el articulo 145 de la LPC, establece: “1. Para hacer efectiva la
responsabilidad patrimonial a que se refiere el capítulo I de este Título, los particulares
exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por
los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio. 2. La
Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados exigirá de
oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran
incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que
reglamentariamente se establezca. Para la exigencia de dicha responsabilidad se
ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia
o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las
Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso. 3. Asimismo,
la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su
servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera
concurrido dolo, o culpa o negligencia graves. 4. La resolución declaratoria de
responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa. 5. Lo dispuesto en los párrafos anteriores,
se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales
competentes.”
107929-2
-34-
por los artículos 139 a 14433 de la Ley 30/92 de 26 de Noviembre de Régimen
Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo
33
Dispone la LPC 30/1992 lo siguiente: Artículo 139: “1. Los particulares tendrán derecho a
ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre
que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos. 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente
e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. 3. Las Administraciones
Publicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza
no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así
se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que e4specifiquen dichos
actos. 4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la
Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial”. Artículo 140: “1.
Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias
Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente
Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento
jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la
responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas. 2. En otros supuestos de
concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se
fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público
tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea
posible dicha determinación”. Artículo 141: “1. Sólo serán indemnizables las lesiones
producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de
soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos
o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de
aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes
puedan establecer para estos casos. 2. La indemnización se calculará con arreglo a los
criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación
fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones
predominantes en el mercado. 3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia
al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha
en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al
consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por
demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo
establecido en la Ley General Presupuestaria. 4. La indemnización procedente podrá
sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos,
cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público,
siempre que exista acuerdo con el interesado”. Artículo 142: “Los procedimientos de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se iniciarán de oficio o por
reclamación de los interesados. 2. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se
resolverán, por el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone, o por
los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que
107929-2
-35-
Común (en adelante LPC), cuyo Titulo X se dedica a la regulación de esta
materia.
Dichos preceptos determinan los presupuestos, condiciones y alcance de la
responsabilidad, así como el procedimiento de su reclamación, que se
complementa en el Real Decreto 429/1.993 de 26 de Marzo, por el que se
aprueba el Reglamento de los Procedimiento de las Administraciones Publicas
en materia de Responsabilidad Patrimonial (en adelante RPRP).
integran la Administración Local. Cuando su norma de creación así lo determine, la
reclamación se resolverá por los órganos a los que corresponda de las Entidades de
Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2. de esta Ley. 3. Para la determinación de la
responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general
con inclusión de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las
condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. 4. La anulación en vía administrativa o
por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones
administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición
impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año
de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5.
En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que
motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter
físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la
determinación del alcance de las secuelas. 6. La resolución administrativa de los
procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación,
pública o privada, de que derive, pone fin a la vía administrativa. 7. Si no recae resolución
expresa se podrá entender desestimada la solicitud de indemnización”. Artículo 143: “1.
Iniciado el procedimiento general, cuando sean inequívocos la relación de causalidad entre
el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo
de la cuantía de la indemnización, el órgano competente podrá acordar la sustanciación de
un procedimiento abreviado, a fin de reconocer el derecho a la indemnización en el plazo de
treinta días. 2. En todo caso, los órganos competentes podrán acordar o proponer que se
siga el procedimiento general. 3. Si no recae resolución expresa se podrá entender
desestimada la solicitud de indemnización”. Artículo 144: “Cuando las Administraciones
públicas actúen en relaciones de derecho privado, responderán directamente de los daños y
perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la
actuación del mismo actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La
responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de
esta Ley”.
107929-2
-36-
Dicha regulación presenta ciertas novedades34 importantes con respecto a la
anterior,
como
Administraciones
son
la
Publicas
responsabilidad
causantes
del
solidaria
daño,
de
la
las
diferentes
previsión
de
un
procedimiento abreviado o el establecimiento de ciertos criterios de valoración.
Mas recientemente, la LPC se ha visto modificada por la Ley 4/1.999 de 13 de
Enero, en lo que concierne a los supuestos de fuerza mayor que no dan lugar
34
J. Barnés, op. cit 818 a 819: “a) La previsión expresa del art. 140 de la responsabilidad
solidaria cuando el daño dimane de la acción concurrente de varias Administraciones,
aunque en puridad no se cambia con ello la situación anterior; b) el establecimiento de
pautas o criterios de valoración del daño, remitiendo a la normativa de expropiación forzosa
y a la legislación fiscal, y aludiendo a la ponderación, en su caso, con las valoraciones
predominantes en el mercado (art. 141.2); c) la previsión de que la indemnización se calcule
“con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo”, sin perjuicio del pago de los
correspondientes intereses de demora, de acuerdo con lo previsto en la Ley General
Presupuestario (art. 141.3); d) la posibilidad de sustituir la indemnización por
compensaciones en especie o ser abonada mediante pagos periódicos cuando ello resulte
más adecuado y exista acuerdo con el interesado (art. 141.4); e) la previsión de un
procedimiento abreviado, que regula el art. 143, “cuando sean inequívocos la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del
daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización”; f) sobre todo, la pretensión de volver a
la unidad jurisdiccional, fugazmente vigente tras el ya citado art. 3.b) LJ, puesto que incluso
cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones de derecho privado su
responsabilidad podrá exigirse conforme a la regulación de la LAP (art. 144), esto es, previa
petición del interesado que deberá resolver la Administración. Esa resolución pone fin a la
vía administrativa “cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive”
la responsabilidad y podrá recurrirse en la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 142.6).
El éxito de esta última previsión ha de ser juzgado con la perspectiva de la práctica habida
cuenta lo que más atrás se ha dicho sobre la actividad de los tribunales civiles bajo la teórica
unidad jurisdiccional que existía para los entes locales en virtud del art. 3.b) LJ y hasta la
LBRL, de 1985. Subsiste, no obstante, el problema de saber cuál es el régimen sustantivo
en estos casos y, también, si la unidad jurisdiccional en materia de responsabilidad es
aplicable a todos los entes de Derecho público, puesto que según el art. 2.2. LAP estas
entidades tienen la consideración de Administración Pública pero sólo sujetan su actividad a
la nueva Ley “cuando ejerzan potestades administrativas”, sometiéndose en lo demás a lo
que dispongan sus normas de creación; normas que con frecuencia suelen aludir a la
aplicación del Derecho privado. Sobre ello volveremos después; g) otras novedades y
problemas derivados de la nueva Ley se analizarán mas adelante, sobre todo al hilo del
estudio del procedimiento de exigencia de la responsabilidad.
107929-2
-37-
a responsabilidad, la actualización de la cuantía de la indemnización, la
consagración del régimen sustantivo y procesal de esta responsabilidad y la
regulación de la responsabilidad concurrente de las Administraciones Publicas.
Finalmente tenemos que referirnos a los artículos 145 y 146 de la LPC que
regulan la responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Publicas y a los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de 1 de Julio de 1.985 que se refieren a la responsabilidad del
Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.
Como el estudio de estos preceptos excede, por razones obvias, del ámbito
del presente trabajo, vamos a examinar ahora los elementos que determinan
la existencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
E)
Elementos de la responsabilidad patrimonial
Para exigir la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de las
Administraciones Públicas, es necesario que concurran cuatro requisitos o
presupuestos: a) hecho imputable a la Administración; b) lesión o perjuicio
antijurídico efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación
a una persona o grupo de personas; c) relación de causalidad entre hecho y
perjuicio y d) que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la
responsabilidad. En este sentido el Tribunal Supremo, en sus sentencias de
14 de julio de 1986; 15 de diciembre de 1986; 29 de mayo de 1987 y 17 de
febrero de 1989, afirman que “para que nazca dicha responsabilidad es
107929-2
-38-
necesaria una actividad administrativa (por acción –material o jurídica-), un
resultado dañoso no justificado y relación de causa-efecto entre aquella y esta,
incumbiendo su prueba al que reclama, a la vez que es imputable a la
Administración la carga referente a la existencia de la fuerza mayor cuando se
alega como causa de exoneración”.
a)
Hecho imputable a la Administración.
El primero de los requisitos a los que tenemos que hacer referencia para
determinar la existencia de la responsabilidad de las Administraciones
Públicas es, la actuación de la Administración de la que va a surgir la
responsabilidad. Tal y como se desprende del artículo 106.2 de la Constitución
y del artículo 139.1 de la LPC, es necesario que el daño sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Como explica GIL IBAÑEZ35, pueden distinguirse dos elementos en cuanto al
hecho imputable: uno subjetivo o que el daño se produzca como consecuencia
de la actuación de una organización administrativa, y otro objetivo,
que
consiste en que la actividad productora del daño esté sujeta al derecho
administrativo, si bien que este último elemento carece ahora de la importancia
que antes tenía como consecuencia de la unificación jurisdiccional que se ha
producido con la LPC y con la actual LJCA en cuanto a la exigencia de la
responsabilidad administrativa. En efecto, la imputación exige que la persona o
el servicio causante del daño forme parte de la organización administrativa de
35
J.L. Gil Ibáñez, La Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos, Jurisprudencia
Contencioso-Administrativa. Actualidad Editorial, Ed. 1994.
107929-2
-39-
que se trate. Es de destacar que, como explica BARNÉS36, “la cobertura de la
Administración se refiere no solo a los funcionarios en sentido estricto sino,
con un criterio más amplio, a cualquiera que ejerza funciones públicas
integradas en la organización y por tanto también a las autoridades políticas,
personal y contratados”.
Por el contrario, según la generalidad de la doctrina no existe responsabilidad
de la Administración por los daños que sean consecuencia de la actuación de
los concesionarios de los servicios públicos, salvo que como dispone el
artículo 121.2 de la LEF, el daño tenga su origen en alguna cláusula
obligatoria impuesta por la Administración37.
Por lo que se refiere a la expresión “funcionamiento de los servicios públicos”,
la jurisprudencia la interpreta en sentido amplio como sinónimo de cualquier
actuación administrativa potencialmente dañosa. En este sentido se
pronuncian las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 1995 y
5 de junio de 1989. Finalmente, y a efectos puramente teóricos, debe
distinguirse entre el funcionamiento normal y anormal de los servicios públicos,
36
J. Barnés, op. cit.
Respecto a la responsabilidad de la Administración por los daños causados por los
concesionarios de los servicios públicos existe cierta jurisprudencia en sentido contrario a lo
expuesto, como por ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1989, la
cual distingue entre varios tipos de actividades de los concesionarios: la actividad vinculada
que se impone el concesionario y que debe cumplir necesariamente y la actividad no
vinculada, que es aquella que deriva del cumplimiento del contrato de concesión y en la que,
a su vez, pueden distinguirse las funciones que el concesionario realice por haberle sido
denegadas por la Administración y las funciones que realice en el giro o tráfico normal de su
empresa. Pues bien, la Sentencia que comentamos llega a la conclusión de que en todo
momento el concesionario actúa como un delegado de la Administración en cualquiera de
estas actividades y en consecuencia es la Administración la que debe responder cuando
existe un daño que deriva de la actuación del concesionario de servicio público.
37
107929-2
-40-
aunque la Administración responde en ambos casos. El funcionamiento normal
supone la eventualidad de que la responsabilidad administrativa derive de un
actuar lícito de la Administración, como por ejemplo el caso en que la
Administración desiste en interés público de llevar a cabo una expropiación ya
iniciada pero no consumada, según afirma la Sentencia del Tribunal
Supremo de 18 de Octubre de 1986 y que es objeto del presente trabajo. Por
el contrario, el funcionamiento anormal comprende, tanto las conductas
ilegales o culpables de los funcionarios o agentes de la Administración, como
las actuaciones de la misma clase que por ser impersonales o anónimas se
imputan a la organización administrativa genéricamente considerada.
Por último, hay que reseñar que existe cierta doctrina jurisprudencial que ha
admitido otros títulos de imputación de la responsabilidad patrimonial de la
Administración distintos del giro o tráfico administrativo, como son los
derivados de la “creación de una situación de riesgo” (Sentencias del
Tribunal Supremo de 13 de septiembre de 1991; 1 de abril de 1995 y 25 de
mayo de 1999) o el “enriquecimiento sin causa” (Sentencias del Tribunal
Supremo de 19 de Noviembre de 1986 y 20 de Noviembre de 1987.)
b)
Lesión
o
perjuicio
antijurídico
efectivo,
evaluable
económicamente e individualizado con relación a una
persona o grupo de personas.
En segundo lugar, es imprescindible que se invoque un daño o perjuicio y que
el mismo se pruebe para que pueda exigirse la responsabilidad administrativa.
107929-2
-41-
Dicho daño, ha de ser efectivo y en este sentido el Dictamen del Consejo de
Estado número 3807/96, de 19 de diciembre de 1996, afirma que:
“Es preciso acreditar la existencia real y positivo de los daños alegados, no
siendo suficiente la aplicación de dañoso hipotéticos o dudosos, que carecen
del rasgo esencial de la realidad y la certeza. Los daños eventuales o
simplemente posibles no son resarcibles por su falta de efectividad, pues en
tanto no se determine la entidad y naturaleza del daño y sus efectos
patrimoniales, el reclamante no se encuentra en condiciones de pretender una
indemnización, condicionada a la prueba del efecto lesivo”.
En este mismo sentido, se ha pronunciado la jurisprudencia
del Tribunal
Supremo en las Sentencias de 2 de enero y 20 de noviembre de 1990; 18
de octubre de 1993; 14 de febrero de 1998; 27 de febrero de 1999; 20 de
julio de 1999 y 18 de marzo de 2000; siendo requisito de la estimación de la
pretensión indemnizatoria la “efectiva realidad del daño o perjuicio”.
Respecto del requisito de la evaluación económica, implica que el mismo se
pueda cuantificar y valorar en dinero, siendo perfectamente asumible la
indemnización de los llamados daños morales38.
38
J. Barnés, op. cit.: “El daño moral aparece con frecuencia mezclado y globalizado junto a
los daños estrictamente patrimoniales. Incluso en la STS de 12 de marzo de 1975 (Ar. 1798)
se puede observar esa mezcla. Recuérdese que en ella se contempla el llamado caso de “los
novios de Granada”, la muerte de uno de los miembros de una pareja producida por un
interno de un Hospital psiquiátrico que se lanzó al vacío. La Sentencia de la Audiencia
Territorial admitía claramente los daños morales para indemnizar a la novia al hablar de “la
pena que produce la pérdida de un ser querido entre los familiares y las personas en trance
de serlo, cuyo dolor puede y debe ser objeto de indemnización económica a modo de
pecunia doloris que por vía indirecta compense la desazón espiritual sufrida (…). El TS, sin
107929-2
-42-
Es también requisito que el daño este individualizado con relación a una
persona o grupo de personas, es decir, que se excluyen los daños generales
como, por ejemplo, el cambio de régimen de los precios o la devaluación de la
moneda. Finalmente es necesario que el daño sea antijurídico o, como dice la
propia LPC en el artículo 141.1, “que el particular no tenga el deber jurídico de
embargo, aunque confirma las 400.000 pesetas de indemnización lo hace “prescindiendo de
toda estimación en orden a la valoración del (daño) puramente moral” e introduce una
justificación patrimonial al traer como argumento analógico el texto del entonces artículo 44
del C.cv, que se refería a los esponsales y al resarcimiento que por los gastos originados en
razón del futuro matrimonio incumbía a quien rehusara casarse sin ¡justa causa! La STS de
26 de septiembre de 1977 admite ya claramente los daños morales en un caso de accidente
producido por la caída de un árbol sobre el vehículo en el que se produce la muerte de
algunos ocupantes y la pérdida del feto de una mujer embarazada que se indemniza como
daño moral con 90.000 pesetas. Desde entonces numerosas Sentencias aluden a los daños
morales bien que, como digo, con frecuencia mezclados con los propiamente patrimoniales.
Así, entre otras, SSTS de 13 de diciembre de 1979 (Ar. 4726); 2 y 4 de diciembre de 1980
(Ar. 4886 y 4962); 26 de marzo de 1981 (Ar. 2730); 30 de marzo de 1982 (Ar. 2356); 3 de
diciembre de 1983 (Ar. 7735); 13 de julio de 1983 (Ar. 4043); 12 de marzo de 1984 (Ar.
2508); 16 de julio de 1984 (Ar.4231); 9 de abril de 1975 (Ar. 1802)En esta última, ya citada
con anterioridad, se indemnizan los daños psíquicos y morales producidos por la sensación
de peligro para la estabilidad del edificio donde vivía el actor y para la vida de sus ocupantes
producida por la circulación de vehículos pesados en una carretera general que atravesaba
un pueblo y hacía una curva de noventa grados en cuya esquina vivía el recurrente. Daños
morales puros se contemplan en la Sentencia de 23 de septiembre de 1992 (Ar. 7007). Los
hechos que dieron lugar a ella fueron el derrumbamiento de un pabellón del cementerio
municipal con motivo del cual no es posible identificar al hermano fallecido de la reclamante
que afirma que no ha aparecido frente a la tesis del Ayuntamiento que dice que sí aunque en
un lugar distinto. La indemnización de 500.000 pesetas procede por los traumas psicológicos
derivados de las sucesivas identificaciones que tuvo que realizar la actora. Por lo que
respecta a la vida la dificultad de deducir pautas jurisprudenciales deriva del hecho de que no
es muy habitual desagregar los conceptos de la indemnización, que se suele fijar muchas
veces de manera global, incluyendo conjuntamente auténticos daños patrimoniales y los más
imprecisos daños morales. No se puede hablar, pues, de criterios fijos. Las referencias
jurisprudenciales aluden, a veces, genéricamente, a los criterios de la jurisprudencia civil o
penal. Entre esos criterios, cuando se mencionan, se hace referencia a la situación laboral de
la víctima, su edad, sus circunstancias económicas y profesionales y sus cargas familiares,
pensando en la finalidad de mantener el nivel de ingresos de la familia. Con todo, las
indemnizaciones son muy variables, aunque han aumentado en los últimos años. Hasta hace
poco no superaban casi nunca los tres o cuatro millones ascendiendo recientemente a
cantidades que oscilan entre los ocho y, como mucho, los quince millones.
107929-2
-43-
soportarlo”. Este deber de soportar el daño existe, según la Sentencia del
Tribunal Supremo de 10 de abril de 2000 cuando “la medida o actuación de
la Administración constituye una carga general que todos los administrados,
incluidos en el ámbito de esta medida están obligados a cumplir”.
c) Relación de causalidad entre hecho y perjuicio.
Como ya hemos afirmado más atrás, la Teoría de la Responsabilidad
Patrimonial de la Administración prescinde de todo elemento intencional en
que haya podido incurrir el autor del daño para determinar la obligación de
indemnizar. Se trata, en efecto, de un sistema de responsabilidad objetiva que
atiende a la relación de causalidad que haya existido entre el hecho y el
perjuicio y que, en caso de confirmarse su existencia, obliga a la
Administración a reparar el daño causado. Como explica BARNÉS39 , “la
causalidad es un tema clave en todo el sistema de responsabilidad objetiva
ante el que el Tribunal Supremo ha reaccionado basculando entre el rigor y la
generosidad, sin una línea uniforme, aunque sean más las Sentencias que
tienden a una exigencia rigurosa de la relación”.
Así, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS de 4 de junio de
1994; 29 de octubre de 1998 y 13 de julio de 2000, entre otras muchas), la
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la
producción del daño, debe entenderse en sentido relativo es decir, que no
debe exigirse de manera directa, inmediata y exclusiva.
39
J. Barnés, op. cit. Pág. 831.
107929-2
-44-
Ahora bien, en aquellos supuestos en los que concurran otras causas que
contribuyan a la producción del daño como puede ser la intervención de un
tercero o la culpa del perjudicado, la jurisprudencia si ha admitido cierto criterio
de compensación, asumiendo cada parte lo que le corresponde, de la que son
ejemplos las Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 1995; 8 de
abril de 1986 y 22 de julio de 1988.
Por lo demás, la reforma operada en la LPC por la Ley 4/99, de 13 de enero,
regula expresamente el supuesto de la responsabilidad por la actividad
concurrente de más de una Administración Pública, en cuyo supuesto
determina que deberán responder todas las Administraciones intervinientes de
forma solidaria.
d)
Ausencia de fuerza mayor.
Por imperativo constitucional y legal, cuando los hechos causantes del daño
se derivan de la fuerza mayor, se excluye la responsabilidad administrativa
porque, y es esta la razón fundamental, se rompe la relación de causalidad
entre el hecho y el daño causado.
Ahora bien, la Administración responde en los supuestos de caso fortuito y
para distinguir ambos conceptos es importante referirse a la jurisprudencia del
Tribunal Supremo que entiende que, aunque el caso fortuito y la fuerza mayor
se refieren ambos a un evento indeterminable e impredecible, el caso fortuito
es imputable al funcionamiento interno del servicio de que se trate, mientras
que la fuerza mayor hace referencia siempre a algo exterior y ajeno al servicio.
107929-2
-45-
Si concurren todos los requisitos antes expuestos, entonces puede exigirse la
responsabilidad
patrimonial
a
la
Administración.
La
Ley
prevé
un
procedimiento específico para ejercitar esta pretensión de resarcimiento a la
que vamos a hacer breve referencia en el apartado siguiente.
e)
Procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial de
la Administración.
El
procedimiento
para
exigir
la
responsabilidad
patrimonial
de
la
Administración Pública debe, necesariamente tener lugar en primer término en
vía administrativa, según previenen los artículos 142 y 143 de la LPC que
regulan esta materia.
Como regla general se establece que el procedimiento se iniciará de oficio o
por reclamación del interesado (artículo 142.1 LPC), siendo el artículo 142.2
LPC, el que determina la competencia para resolver tales procedimientos y
que puede corresponder, en función de la materia y Administración Pública
autora del acto que motiva la reclamación, al Ministro respectivo, al Consejo
de Ministros o a los órganos correlativos de las Comunidades Autónomas o de
las Entidades que integran la Administración Local o, en su caso, también a
las propias Entidades de derecho público cuando su norma de creación así lo
establezca.
107929-2
-46-
Deben distinguirse dos tipos de procedimiento, el general y el abreviado, si
bien que este último solamente procederá cuando sea inequívoca la relación
de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado,
así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización
(artículo 143 LPC).
El artículo 142.5 LPC, establece que en todo caso el derecho a reclamar
prescribe al año de producirse el hecho o el acto que motive la indemnización
o de manifestarse su efecto lesivo, si bien que regula también el supuesto
específico de daños de carácter físico o psíquico a las personas, en cuyo caso
empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de
las secuelas.
La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad
patrimonial cualesquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de
que derive, pone fin a la vía administrativa, siendo el plazo máximo para
resolver de 6 meses.
En cualquier caso, si no recae resolución expresa, se podrá entender
desestimada la resolución de indemnización a los efectos de interponer el
correspondiente recurso contencioso-administrativo.
En cuanto a la regulación detallada de los procedimientos de responsabilidad
patrimonial, la Ley se remite a su desarrollo reglamentario que está en la
107929-2
-47-
actualidad contenido en el Real Decreto de 23 de marzo de 1993, antes
mencionado.
III.-
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA EN EL SEUPUESTO DE DESISTIMIENTO DE UNA
EXPROPIACION FORZOSA
A)
Planteamiento inicial
Una vez examinados los antecedentes y requisitos necesarios para el
establecimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Publica,
abordamos en el presente apartado, como supuesto especifico de aquella
responsabilidad, el desistimiento de la expropiación forzosa y que constituye,
en ultima instancia la razón de ser del presente estudio.
Para comprender el alcance de la responsabilidad administrativa en este caso,
hemos de analizar con carácter previo el fundamento de esta eventualidad, la
distinción del desistimiento de otras figuras jurídicas afines y la fijación del
tramite en que el mismo debe producirse en el seno del procedimiento
expropiatorio para que produzca el efecto jurídico deseado. Finalmente,
comprobaremos si se producen la concurrencia de los requisitos necesarios
107929-2
-48-
que justifican la procedencia de la indemnización en dicho supuesto
especifico.
B)
Fundamento
La posibilidad del desistimiento expropiatorio tiene un doble fundamento: Por
un lado, el expropiado no tiene un derecho subjetivo a que se consume la
transferencia coactiva de la propiedad, por otro, la potestad discrecional
administrativa en este campo, no esta sujeta a limites temporales.
Como expresa el Consejo de Estado en su Dictamen de 13 de Mayo de
1.999:
“El desistimiento de una expropiación ya iniciada es un acto
perfectamente valido y eficaz, siempre que no adolezca de defectos
sustanciales de forma y este basado en motivos justificados de
interés publico. Quien iba a ser expropiado no tiene derecho a que
se consume la transferencia coactiva de la propiedad. Y ello por
cuanto,
en
esta
materia,
la
potestad
discrecional
de
la
Administración no esta sujeta a ningún limite temporal en lo que a
su ejercicio se refiere. La Administración puede actuar o dejar de
hacerlo en cualquier momento y en cualquier estado de los
procedimientos que se hallen en curso, en ara de los intereses
107929-2
-49-
públicos cuya defensa tiene a su cargo. Dos limitaciones previas
tiene únicamente, una de forma (competencia y procedimiento) y
otra de fondo (motivación adecuada).”
En efecto, el acto expreso administrativo a través del cual se produzca el
desistimiento debe respetar todos los requisitos establecidos en la LPC y
demás normativa aplicable para producir plenos efectos jurídicos, sin perjuicio
de su impugnación en vía administrativa o contencioso-administrativa.
C)
Distinción entre desistimiento y reversión
Aunque a veces se emplean como términos jurídicos afines, no debe
confundirse el desistimiento del procedimiento expropiatorio con la reversión.
En este sentido GARCIA GOMEZ DE MERCADO40 afirma que “el
desistimiento de la expropiación tiene lugar cuando no se prosigue la
expropiación hasta su terminación, esto es cuando se produce su abandono
antes de que el bien se transfiera al beneficiario de la expropiación.”
Debemos añadir que dicho desistimiento exige una acto administrativo
expreso o tácito por parte de la Administración que, en el caso concreto, haya
ejercitado la potestad expropiatoria.
Por el contrario, la reversión presupone que el procedimiento expropiatorio se
haya consumado, es decir que se haya producido la transmisión de la
40
F.Garcia Gomez de Mercado, “Utilidad Publica, Ocupación y Reversión de los Bienes
Expropiados”, Editorial Comares, 2000, pags. 192 y ss
107929-2
-50-
titularidad del bien por parte del expropiado a la Administración o en su caso al
beneficiario, si este es distinto de aquella, con independencia de que
posteriormente a dicha transmisión dominical, la Administración decida no
ejecutar la obra o no establecer el servicio que motivo la expropiación o afectar
el bien expropiado a un fin de utilidad publica o interés social distinto del
inicialmente previsto.
D)
Tramite Procedimental Oportuno
Como se desprende de lo anteriormente expuesto, la Administración, si bien
tiene amplia libertad para desistir del procedimiento expropiatorio iniciado,
tiene necesariamente que pronunciarse en este sentido, antes de que se
produzca la transmisión de la titularidad del bien por el expropiado al
beneficiario de la expropiación. Este momento, según el Consejo de Estado
(Dictámenes de 9 de Julio de 1.959 y 21 de Enero de 1.982), se refiere al
levantamiento de las actas de ocupación, a no confundir con el acta previa a la
ocupación en las expropiaciones por vía de urgencia, que en la actualidad
predominan frente al procedimiento ordinario.
En efecto, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de Mayo de
1.982:
107929-2
-51-
“el acta previa a la ocupación no priva de la propiedad ni de la posesión
al expropiado, según la finalidad de mera descripción de la finca que a
dicha acta atribuye el articulo 52.3 de la LEF.”
Es muy ilustrativa en este punto, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 8 de
junio de 1.999 que establece:
“Si bien la paralización de un expediente expropiatorio obliga a la
Administración a proseguirlo mediante los trámites correspondientes a la
fijación del justiprecio hasta su terminación, ello sólo tiene lugar
cuando no concurren los presupuestos para el desistimiento, pues,
iniciado el expediente de justiprecio, la Administración expropiante,
al menos cuando no se ha producido todavía la ocupación de los
bienes expropiados, puede desistir expresa o tácitamente de la
expropiación y, en este caso, no está obligada a proseguir el
expediente expropiatorio, sino a indemnizar los daños y perjuicios
originados a los expropiados. La imposibilidad de desistir de la
expropiación se produce cuando ésta está ya consumada por
haberse producido la ocupación material del bien expropiado o por
haberse fijado el justiprecio, ya que entonces surge un derecho
subjetivo del expropiado que no puede quedar vulnerado con un
desistimiento del beneficiario de la expropiación, y se conculcaría
además lo dispuesto en el artículo 6.2 del código civil.”
107929-2
-52-
A lo anterior, se añade que tampoco procede el desistimiento cuando se ha
fijado el justiprecio de la expropiación.
Una aplicación practica muy significativa de esta ultima regla, la encontramos
en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de Octubre de 2.003, que
deniega el desistimiento de una expropiación de bienes de interés cultural
iniciada por el Ayuntamiento de Oviedo, pues el mismo desistió de la
expropiación, después de haber sido fijado el justiprecio, argumentando que
existía una confusión competencial, aunque realmente lo que pretendía dicho
Ayuntamiento era evitar el pago del justiprecio, que supero con mucho sus
expectativas.
Para llegar a esta conclusión, el Tribunal Supremo fundamenta el fallo en dos
argumentos fundamentales: Por un lado, la distinción entre los actos
declarativos de derechos y los restrictivos (entre los cuales se encuentra la
expropiación forzosa) y su revocación y por otro, la no desaparición de la
causa expropiandi que justifico la expropiación.
Reproducimos a continuación, por su importancia, los fundamentos de
derecho que constituyen la ratio decidendi de la Sentencia comentada:
“(...) hemos de comenzar señalando que procede la revocación
cuando
valorando
las
circunstancias
de
la
causa
de
la
expropiación se aprecie que ha desaparecido la necesidad de
ocupación o, en su caso, la utilidad pública o el interés social que
107929-2
-53-
justifican aquella. Pero es más, cuando se dan las citadas
circunstancias y no se han generado derechos para el expropiado,
la revocación viene impuesta por los principios de eficiencia y
buena administración que deben presidir el actuar de la
Administración, sin que tampoco pueda olvidarse que el artículo 33.3
de la Constitución sólo admite la privación de la titularidad de los bienes
y derechos por razones de utilidad pública o interés social, por lo que si
estos requisitos desaparecen antes de que se consume la expropiación
y nazca un derecho para el particular el continuar adelante con aquélla
no resultaría conforme a dicha exigencia constitucional.
El aspecto más importante de la revocación de un acto consiste en
precisar sus límites que se hallan en función de la clase de acto de que
se trate. Los actos declarativos de derechos que reconocen una
situación de ventaja para sus destinatarios son irrevocables como
corolario del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos y
por un principio de seguridad jurídica. En la Ley de Procedimiento
Administrativo Común esta consecuencia se deduce de los artículos
102 y siguientes cuando trata de la revisión de los actos
administrativos. La revocación no podrá ejercitarse cuando resultare
contraria al derecho de los particulares. Sólo cabría la declaración de
lesividad si se dan los presupuestos del artículo 103 de la Ley de
régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común. Una revocación de actos que declarasen
derechos tendría que hacerse por la vía de la expropiación
indemnizando el perjuicio causado. Para revocar el acto declarativo de
107929-2
-54-
derechos ha de expropiarse la situación indemnizando al interesado.
Por el contrario, una interpretación conforme a la equidad hace que la
revocación de los actos restrictivos de derechos, como es la
expropiación, no tenga más límites que el interés general ya que sólo
éste ha de ser considerado, por tanto la revocación cuando produce un
resultado más favorable por el interesado no tiene otro límite que el
citado en interés general, así lo ha reconocido constantemente la
jurisprudencia (sentencia de 28 de enero de 1952). En esa misma línea
la revocación de la necesidad de la ocupación no tiene que someterse
al trámite de los actos declarativos de derechos. Una actuación
expropiatoria carece de objeto cuando por medio de la revocación del
acto principal se deja sin contenido el expediente. Como se trata de un
acto restrictivo de derechos la revocación posterior no encuentra las
dificultades de los artículos 102 y ss de la Ley de Procedimiento
Administrativo Común de acuerdo con la interpretación favorable al
administrado de estos artículos.
Puede parecer que si la revocación de la expropiación forzosa
favorece al afectado se puede producir libremente por la
Administración expropiante y que no es un acto impugnable por el
interesado. Sin embargo no es así. El desistimiento es revisable
jurisdiccionalmente si se prueba la existencia de una norma
expresa que lo impide o se acredita la desviación de poder del
artículo 83 de la LJCA por razón de fechas. No hay en esta
declaración ninguna contradicción: la revocación es una facultad
discrecional de la Administración y por lo tanto sometida al principio de
107929-2
-55-
legalidad. No puede ser ejercitada cuando resulte contraria a la ley. La
Ley ha de permitir la revocación, de modo que si la prohíbe no puede
producirse, incluso si con ella se favorece al interesado en el caso
concreto. Aunque este supuesto no se encuentra fácilmente en el
ordenamiento jurídico, sí aparece que sería contraria a la ley la
revocación de un acto que tendría que ser declarado lesivo en los
supuestos del artículo 103 de la Ley de Procedimiento. No se puede
permutar una declaración de lesividad por una revocación. En virtud del
principio de legalidad la eliminación de los actos administrativos tiene
unos supuestos concretos y un procedimiento tasado.
Otra forma de actuar la legalidad es la predeterminación de una
finalidad de interés público que debe cumplir el acto administrativo. El
control de la consecución de esta finalidad se obtiene por la vía de la
desviación de poder. La discrecionalidad exige que en el acto exista un
concreto interés público señalado por la ley: la llamada legalidad
material. La facultad de adoptar los medios a los fines es un juicio de
oportunidad, controlable en vía de recurso por desviación de poder, lo
que recorta la libertad de acción operativa de la Administración para
que responda al concreto interés público exigido por la Ley según el
tipo de acto de que se trate.
La cuestión que ahora se plantea se refiere a la suficiencia o
insuficiencia
de
la
justificación
jurídica
del
acuerdo
del
Ayuntamiento de Oviedo desistiendo de la expropiación que ha
sido objeto del recurso contencioso, cuestión ésta que es preciso
107929-2
-56-
resolver para decidir la existencia o no de desviación de poder en
la resolución impugnada, conforme a lo que ya se adelantó en
relación con el control del desistimiento expropiatorio y que coincide
con el contenido del segundo motivo de casación articulado que
examinamos.
En el caso que nos ocupa el Ayuntamiento recurrido en vía contenciosa
fundamenta el desistimiento de la expropiación en la «confusión
competencial existente hasta la fecha en materia de patrimonio
cultural». Esta Sala no puede por menos que considerar insuficiente
jurídicamente la motivación del acuerdo ya que ningún razonamiento
jurídico se contiene en el mismo en orden a fundamentar la afirmación
que se efectúa. Por otra parte, y esto resulta esencial, la competencia
que ahora se autocuestiona el Ayuntamiento de Oviedo en ningún
momento ha sido puesta en tela de juicio ni por la expropiada ni por la
Comunidad Autónoma cuando el citado Ayuntamiento afirmó su
competencia y en base a ella acordó la expropiación argumentando
jurídicamente sobre aquélla (acuerdo de 22 de septiembre de 1995 de
la Comisión de Gobierno, folios 298 a 305 del expediente).
La competencia del Ayuntamiento recurrente en casación no ha sido
discutida por nadie a lo largo de todo el procedimiento, por tanto
tampoco por el Principado de Asturias, que tenía conocimiento del
tema, y con respecto a cuya Administración parecen surgir al
Ayuntamiento de Oviedo las dudas competenciales que ahora afirma.
107929-2
-57-
La fundamentación jurídica en que pretende el Ayuntamiento de
Oviedo basar su decisión de desistir de la expropiación carece de
base suficiente por cuanto, por una parte, nada se razona en el
acuerdo recurrido, y por otra, si se lee con detenimiento el motivo
tercero de casación, vemos que más que dudar de la competencia
lo que hace el Ayuntamiento de Oviedo es afirmar que «no parece
claro en el expediente la causa justificativa de la expropiación» en
relación con los terrenos del entorno a los edificios objeto de
expropiación, es decir, cuestiona la concurrencia de la causa
expropiandi, que es algo distinto de la competencia, pero olvida
que la causa expropiandi está en la declaración de Conjunto
Histórico de Olloniego efectuada por Decreto de la Presidencia de
Asturias, siendo el Principado quien autoriza al Ayuntamiento para
llevar a cabo la expropiación conforme al artículo 37.3 de la Ley de
Patrimonio Histórico y por tanto no sólo de los bienes afectados
por la declaración si no también de los que dificulten o perturben
su contemplación.
En nada han variado, ni siquiera se alega, las razones que justifican la
declaración de bien de interés cultural con categoría de Conjunto
Histórico de la Capilla, Palacio, Torre de Muñiz y Puente Viejo de
Olloniego y su entorno. Nada ha variado en cuanto a las circunstancias
que constituyeron en su día la causa expropiandi y las dudas
competenciales que le surgen al Ayuntamiento de Oviedo una vez se
produce el acuerdo del Jurado de Expropiación fijando el justiprecio en
107929-2
-58-
modo alguno, ni siquiera se atreve a sostenerlo el Ayuntamiento en
cuestión, pueden justificar una nulidad del procedimiento.
Lo hasta aquí dicho hace que esta Sala deba llegar a la conclusión
de que no puede estimarse que haya desaparecido la causa
expropiandi que justificó el acuerdo expropiatorio ni la necesidad
de ocupación de los terrenos afectados, la argumentación
municipal más parece un intento de eludir el pago de un
justiprecio,
que
puede
parecer
excesivo,
que
una
razón
jurídicamente fundada en la preservación de interés público y el
bien común; por tanto estamos ante el supuesto del artículo 83 de
la Ley de la Jurisdicción de 1956, aplicable por razón de fechas,
por lo que el motivo debe ser estimado y el acto administrativo
recurrido anulado.”
E)
Particularidades de la responsabilidad administrativa en el
desistimiento de la expropiación
Siguiendo
la
exposición
anterior
acerca
de
los
elementos
de
la
responsabilidad patrimonial (II.-3, E), hemos de efectuar ahora las necesarias
matizaciones para adaptarlas al supuesto especifico objeto de estudio.
a)
Hecho imputable a la Administración
Es necesario que se produzca una actuación de la Administración territorial
Estatal, Autonómica o Local, que haya ejercido la potestad expropiatoria en el
caso concreto de que se trate, en el sentido de desistir de dicha
107929-2
-59-
expropiación, cumpliendo con los requisitos exigidos, antes expuestos. Esta
actuación de la Administración puede ser expresa, es decir mediante un acto
administrativo en este sentido o bien tacita. Puede suceder que la
Administración territorial correspondiente, haya decidido desistir de la
expropiación por su propia iniciativa o bien a instancia del beneficiario de la
expropiación. En este ultimo caso, la reclamación deberá dirigirse siempre a
la Administración publica territorial que haya ejercido la potestad expropiatoria
en el caso concreto, pues en todo caso, es la única que puede desistir de la
expropiación ya que la potestad genérica corresponde en exclusiva a esta
ultima, sin perjuicio de que pueda reclamar al beneficiario posteriormente la
indemnización de los daños y perjuicios que haya tenido que satisfacer a los
interesados afectados por esta causa.
Según tiene declarado la Jurisprudencia, en particular la Sentencia del
Tribunal Supremo de 18 de Octubre de 1.986, el desistimiento de la
expropiación se configura como un supuesto de responsabilidad por
funcionamiento normal de los servicios públicos, pues constituye una
actuación administrativa licita, que la Administración, en aras del interés
publico, decida no continuar con el procedimiento expropiatorio, con
independencia de que dicha actuación, sea revisable ante los tribunales del
orden contencioso-administrativo.
b)
Lesión
o
perjuicio
antijurídico
efectivo,
evaluable
económicamente e individualizado con relación a una
persona o grupo de personas en este caso concreto
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-60-
La lesión que se produce en los supuestos de desistimiento de la expropiación
por la Administración consiste en que el bien o derecho inicialmente
expropiado ha sufrido una minoración de su valor patrimonial ya que cuanto
menos, el propietario ha quedado vinculado al procedimiento expropiatorio sin
poder transmitir u obtener cualquier lucro posible en operaciones comerciales
que comprendan la utilización de los bienes o derechos afectados.
Este concepto de lesión que se produce en el supuesto objeto de estudio, está
ampliamente reconocido por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, de los
Tribunales Superiores de Justicia y por la doctrina del Consejo de Estado,
como vamos a justificar a continuación:
Este último, en su Dictamen de 1 de Marzo de 1.990, afirma rotundamente
que “el desistimiento de una expropiación acordada por la Administración abre
un proceso de liquidación de la relación jurídica expropiatoria en el que se
determinarán los daños indemnizables como consecuencia de la resolución
del vínculo”, doctrina esta que se confirma en otros tantos dictámenes, como
son los de 11 de Diciembre de 1.997; 29 de Abril de 1.999 y 13 de Mayo de
1.999.
Además, comenzaremos por citar las primeras sentencias que reconocieron
una indemnización a los particulares en los supuestos de desistimiento
expropiatorio, como son las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de
Mayo y 10 de Diciembre de 1.979.
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-61-
La primera de estas sentencias reconoce el derecho del particular expropiado
a ser indemnizado cuando la Administración decide desistir del procedimiento
expropiatorio, como se desprende del considerando 4º cuando dice:
“Que siendo evidente que la iniciación de un expediente de
expropiación forzosa comporta desde su primer periodo una
limitación en los derechos del propietario, el de libre
disposición, ya que la Administración no actúa como persona
privada sino que obra con la potestad de imperio, por lo que
no
cabe
dudar
que
la
Administración,
al
utilizar
el
procedimiento expropiatorio de urgencia hasta levantar el
Acta Previa de Ocupación de la casa de los recurrentes y
desistir en esta segunda fase, cuando aun no se había
efectuado el depósito ni por tanto llegado a la ocupación pero
afectó la libre disponibilidad del bien a que se refieren las dos
Actas Previas a la Ocupación, por todo el tiempo transcurrido
hasta que en fecha 15 de Octubre de 1.969 se comunicó a los
interesados el desistimiento efectuado en 1.967, resulta claro
que esto ocasionó un perjuicio que debe ser indemnizable, no
por el procedimiento de la regla 8ª del artículo 52 LEF, ni por
lo establecido en sus artículos 56 y 57 encaminados a no
privar al expropiado del beneficio o interés legal que por la no
entrega del precio le correspondería, inaplicables al caso al
no existir un bien expropiado ni precio fijado, por lo que no
puede haber interés de demora, más la indemnización de
107929-2
-62-
daños y perjuicios puede formularse al amparo de los
artículos 121 y siguientes de dicha Ley especial en relación
con el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, como así lo han hecho los
actores”.
Por su parte, la Sentencia de 10 de Diciembre de 1.979 se pronuncia en
idénticos términos, reconociendo una indemnización al propietario por los
daños causados por la Administración a consecuencia de haber afectado por
expropiación urgente una finca de su propiedad, que fue dejada sin efecto a
los siete años.
Esta doctrina jurisprudencial se confirma por otras sentencias posteriores del
Tribunal Supremo, como la Sentencia de 25 de Octubre de 1.982 que incluso
reconoce la indemnización en los supuestos de desistimiento tácito por parte
de la Administración del procedimiento expropiatorio y así
lo afirma el
considerando 5º de esta Sentencia:
“Que una potestad de tan intensos efectos como es la
expropiatoria, requiere ser ejercitada en los términos
temporales que señala la Ley, a fin de que la sustitución del
bien o derecho expropiado por su equivalente económicoindemnización o justiprecio- se produzca con la mayor
rapidez, de tal manera que las demoras en la tramitación del
procedimiento cuando éste exceda de 6 meses, tienen su
107929-2
-63-
correctivo en el abono de los intereses legales que señala el
artículo 56 de la Ley reguladora, lo que ha de afirmarse, con
mayor razón, cuando el procedimiento expropiatorio viene
calificado como urgente, con las consecuencias del artículo
52 de la expresada Ley. Quiere decirse con ello que la
iniciación del procedimiento de expropiación y su ulterior
paralización,
sin
llegar
a
producir
la
ocupación
o
desposesión del bien expropiado, bien por revocación
expresa, bien, como aquí ocurre, por tácito desistimiento,
ocasionan
el
patrimonio
del
expropiado
una
merma
claramente comprensible, pues si bien aquí el acta previa a la
ocupación no priva de la propiedad ni de la posesión al
expropiado, según la finalidad de mera descripción de la
finca que a dicha acta atribuye el artículo 52, núm. 3ª de la
Ley, lo cierto es que iniciada así la expropiación y aun
mantenida en la titularidad del expropiado la finca afectada
por
el
procedimiento
de
urgencia,
se
produce
una
congelación o bloqueo de la libre disponibilidad del inmueble,
con la virtual eliminación del tráfico jurídico del mismo, lo
que
constituye
lesión
o
perjuicio
antijurídico
que
el
expropiado no viene obligado a soportar si la Administración
expropiante permaneció inactiva, en esta circunstancia,
durante más de 6 meses, plazo máximo de finalización del
expediente con fijación del justiprecio definitivo, y así lo han
entendido, en supuestos que guardan analogía con el
107929-2
-64-
presente, la Sentencia de la Sala 3º de este Tribunal de 12 de
Marzo de 1.979 (RJ 1.979/1916), y la de esta misma Sala de 10
de Diciembre del mismo año (RJ 1.979/4153), por lo que no
cabe rechazar la existencia de perjuicio cierto o efectivo,
siendo este evaluable económicamente e individualizado al
ser el recurrente titular propietario de las parcelas 6 y 16 bis
afectadas por esta expropiación (a diferencia del supuesto
decidido por la Sentencia de esta Sala de 21 de Octubre de
1.981),
sin
que,
finalmente,
haya
existido
culpa
del
expropiado motivadora del retraso ni fuerza mayor, no
pudiendo tampoco afirmase, como hace el Abogado del
Estado, que la indemnización del daño tiene su cauce en el
artículo 56 de la Ley de Expropiación, pues los intereses de
demora allí contemplados juegan sobre un justiprecio fijado a
través de la prosecución más o menos lenta, del expediente,
circunstancia que aquí no se da y que es, justamente, la que
engendra la lesión indemnizable”.
107929-2
-65-
En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de
Septiembre de 1.985, afirma en su fundamento 3º que:
“La responsabilidad de la Administración, eliminado el
obstáculo procesal que impedía su examen, no surge en
este caso de la paralización del expediente expropiatorio
como infracción del deber de aquélla de proseguirlo
dentro de los plazos establecidos, pues ya se ha
declarado que no existe en este caso tal deber, mas sí
nace, como se declaró por la Sala en su sentencia de 25
de octubre de 1.982 (RJ 1.982/6027), que recoge lo
expuesto en las sentencias de la Sala Tercera de este
Tribunal de 12 de marzo de 1979 (RJ 1.979/1916), y de la
Sala que dicta la presente resolución, de 10 de
Diciembre del mismo año (RJ 1.979/4153), como
consecuencia del desistimiento del ejercicio de la
actividad expropiatoria, manifestado presuntamente a
través de la expresada paralización como antes se ha
precisado, sentencia dictada en un supuesto similar al
aquí contemplado, en cuanto se trataba de una
ocupación declarada urgente, y se había detenido el
procedimiento en el levantamiento del acta previa a la
ocupación, porque, como se expresa en ella, aun
cuando no se haya privado de la posesión, ni de la
propiedad al expropiado, dada la finalidad del acta
mencionada, se ha producido ‘una congelación o
bloqueo de la libre disponibilidad del inmueble, con la
virtual eliminación del tráfico jurídico del mismo, lo que
constituye
lesión
o
perjuicio
antijurídico
que
el
administrado no viene obligado a soportar’, a lo que ha
de añadirse que la lesión producida no ha de
107929-2
circunscribirse a la congelación expresada sino a
cuantos
gastos
se
hayan
ocasionado
por
la
expropiación, no con el artículo 40 de la Ley de Régimen
Jurídico
de
la
Administración
del
Estado
(RCL
1.957/1058; 1.178 y NDL 25852), pues la expropiante es
una Corporación Local, sino con el artículo 121 de la Ley
de Expropiación Forzosa, con abstracción hecha, por
otra parte, de que se haya incumplido, como en el
presente
caso,
el
plazo
para
la
tramitación
del
expediente o no, como se deduce de dicho precepto.”
Esta doctrina se reproduce igualmente en la Sentencia del Tribunal
Supremo de 21 de Diciembre de 1.990 en su fundamento jurídico 3º:
“Como tiene declarado este Tribunal entre otras en sus
sentencias de 12 de Marzo de 1.979 (RJ 1.979/1.916) y 18
de Octubre de 1.986 (RJ 1.986/5355), la iniciación de un
expediente de expropiación sin que ésta posteriormente
sea llevada a cabo, causa unos perjuicios, dado que tal
iniciación comporta desde su primer período una
limitación al derecho de libre disposición de la finca, que
corresponde al propietario, por ello al desistirse de la
expropiación iniciada, aun cuando no se haya llegado a
la ocupación formal del bien que se pretendía expropiar,
se han producido unos perjuicios al propietario del
mismo, cuya indemnización puede formularse al amparo
de lo dispuesto en los artículos 121 de la Ley de
Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen
107929-2
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Jurídico
de
la
Administración
del
Estado
(RCL
1.957/1058; 1.178 y NDL 25852), en relación con lo
prescrito en el artículo 5, apartado 2.6 del Reglamento
de la Ley de Expropiación Forzosa (RCL 1.957/843 y NDL
12533).
Como se observa, esta doctrina ha sido constante en la jurisprudencia
del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales
Superiores de Justicia, de la que son ejemplo más reciente la Sentencia
de la Audiencia Nacional de 30 de Noviembre de 1.999, la Sentencia
del TSJ de Asturias de 4 de Noviembre de 1.997 y la Sentencia del
TSJ de Madrid de 24 de Julio de 2.000.
En definitiva, el daño efectivo y antijurídico que se produce cuando la
Administración desiste de un procedimiento expropiatorio consiste, según
la jurisprudencia antes mencionada en que, como consecuencia de la
afección del bien a un procedimiento de esta naturaleza y su posterior
desistimiento, se produce en el ínterin “la congelación o bloqueo de la
libre disponibilidad del inmueble, con la virtual eliminación del tráfico
jurídico del mismo, lo que constituye lesión o perjuicio antijurídico que el
administrado no viene obligado a soportar”.
Además de este último daño, se producen otros dos, como son los daños
morales y el derivado de los gastos en que haya incurrido la propiedad
para su defensa jurídica en el procedimiento expropiatorio, como ahora
veremos al analizar la evaluación económica de las lesiones que genera
el desistimiento expropiatorio.
107929-2
68
Por lo que se refiere a la individualización del daño, es claro que en este
supuesto, el daño está individualizado en relación con una persona o
grupo de personas, que no es otra que el propietario de los bienes y
derechos afectados por la expropiación respecto de la que se desiste
posteriormente.
De la misma manera, este daño es susceptible de evaluación económica
en el sentido de que puede cuantificarse.
A tal efecto, debemos distinguir entre la valoración de la privación del
poder de disposición del propietario, de los gastos en que ha incurrido el
mismo, como consecuencia de su defensa jurídica en el procedimiento
expropiatorio posteriormente desistido y de los daños morales derivados
de la situación de incertidumbre y zozobra en la que se ha visto envuelto
el reclamante durante un dilatado periodo de tiempo.
En la valoración de estos daños deben tomarse en cuenta dos preceptos
fundamentales que regula el articulo 141 LPC:
“Que la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de
valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa,
legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose en su
caso las valoraciones predominantes en el mercado.
La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día
en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su
actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de
responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado
107929-2
69
por el Instituto Nacional de Estadística y de los intereses que
procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los
cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General
Presupuestaria.”
Para la valoración de la privación del poder de disposición del propietario
es aconsejable acompañar un informe pericial, tomando en cuenta que el
Tribunal Supremo en Sentencias de 11 de Noviembre de 1.993; 21 de
Junio de 1.994; 11 de Noviembre de 1.996; 30 de Junio de 1.997 y 29
de Octubre de 2.002, tiene sentado el criterio de aplicar el 25% del valor
de sustitución material del suelo, sin añadir el 5% del premio de afección;
valor que debe referirse al momento de levantamiento de las Actas
Previas a la Ocupación.
Para la valoración económica de los daños consistente en los gastos de
defensa jurídica devengados, la jurisprudencia de los Tribunales, entre la
que destaca la Sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de
Noviembre de 1.999 y la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid
de 24 de Julio de 2.000, reconoce que en los supuestos de
desistimiento de la expropiación, la Administración viene obligada a
indemnizar al propietario con los gastos en que haya incurrido por su
defensa jurídica, no solamente los de letrados en sentido estricto, sino
también los gastos de peritos en los que haya podido incurrir el
propietario, y que deberán, todos ellos, justificarse oportunamente.
Finalmente, para la valoración económica de los daños morales, puede
servir de orientación a este caso concreto, la Sentencia de la Audiencia
107929-2
70
Nacional de 30 de Noviembre de 1.999, la cual reconoce la
indemnización de los daños morales en los casos de desistimiento de la
expropiación, con el fin de compensar aquellos daños derivados de “la
situación de incertidumbre y zozobra en la se ha visto envuelto el
demandante durante un largo periodo de tiempo”. A los efectos de
fijar su cuantía, deben tomarse en consideración, además de los criterios
jurisprudenciales expresados en la mencionada Sentencia de la
Audiencia Nacional, el tiempo que haya durado la congelación de la libre
disponibilidad de las fincas durante casi cuatro años, su eventual
exclusión del desarrollo urbanístico u otros criterios que puedan contribuir
a evaluar el daño en el supuesto de que se trate.
c)
Relación de causalidad entre hecho y perjuicio
Además de los dos requisitos anteriores, para que se aprecie la
responsabilidad patrimonial de la Administración es necesario que exista
una relación de causalidad directa y eficaz entre el hecho que se
imputa a esta última y el daño producido. Para apreciar su existencia
en este supuesto concreto, hay que tener presente que el daño consiste
fundamentalmente, en la privación del poder de disposición de los bienes
y derechos del propietario, que por efecto legal del procedimiento
expropiatorio han quedado excluidos del tráfico jurídico hasta el momento
en que la propia Administración que inició dicho procedimiento decide
desistir del mismo. En otras palabras, si no hubiera existido iniciación del
procedimiento expropiatorio y posterior desistimiento del mismo, nunca
se hubiera privado al propietario de su poder de disposición sobre los
bienes y derechos afectados ni, en consecuencia, hubieran quedado las
mismos excluidas del tráfico jurídico y es claro que este daño se ha
107929-2
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producido como consecuencia directa e inmediata de la actuación
administrativa. Por otro lado, también existe una relación de causa a
efecto entre la actuación administrativa expropiatoria y su desistimiento y
los daños morales generados, además de los gastos en que ha incurrido
el reclamante para la defensa jurídica en el expediente expropiatorio
dejado sin efecto posteriormente.
La existencia de esta relación de causalidad entre la actuación
administrativa y el daño producido se desprende con rotundidad de la
jurisprudencia antes mencionada y que no reproducimos aquí por evitar
reiteraciones innecesarias.
d) Ausencia de Fuerza Mayor
Finalmente,
se
exige
como
último
requisito
que
determine
la
responsabilidad patrimonial de la Administración, la ausencia de fuerza
mayor, cuestión esta que no precisa en el caso concreto de un
exhaustivo análisis, puesto que será muy difícil que la misma concurra en
los términos en que se define esta causa de exoneración de
responsabilidad patrimonial de la Administración según lo antes
expuesto.
e) Procedimiento de reclamación
No existen tampoco particularidades importantes respecto de las normas
de procedimiento establecidas con carácter general para la reclamación
de responsabilidad de las Administraciones Publicas.
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F)
CONCLUSIONES
 El desistimiento de la expropiación forzosa es un supuesto
especifico de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Publicas.
 Dicho desistimiento puede producirse mediante una actuación
administrativa expresa o tacita, siendo necesario que se realice
antes de la transmisión de la titularidad del bien a la Administración
o al beneficiario de la expropiación, esto es, antes del
levantamiento de las actas a la ocupación, pues es entonces se
entiende que se ha producido la transferencia dominical.
 Los daños que genera el desistimiento expropiatorio son
fundamentalmente, la privación del poder de disposición del
propietario de los bienes y derechos afectados durante el tiempo
en que haya durado la afección expropiatoria, los gastos en que
haya incurrido el expropiado para su defensa jurídica y los daños
morales derivados de esta actuación administrativa, para cuya
valoración es aconsejable acompañar informes periciales que
cuantifiquen los daños.
 El procedimiento para efectuar la reclamación no presenta
particularidades importantes en este caso.
FIN
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