La Ronda de Doha y la agricultura

LA RONDA DE DOHA Y LA AGRICULTURA
La Conferencia Ministerial de Doha del 14 de noviembre de 2001 estableció un nuevo
programa global de negociaciones. En diciembre de 2015, la décima Conferencia Ministerial
de la OMC de Nairobi adoptó un primer paquete que elimina las subvenciones a la exportación
y mejora las normas en favor de los países menos desarrollados con el fin de reforzar su
participación en los intercambios internacionales.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Artículos 207, apartado 3, y 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
El marco de las negociaciones agrícolas actuales lo define el artículo 20 del Acuerdo de
Marrakech sobre la Agricultura. Según este artículo, los miembros de la Organización Mundial
del Comercio (OMC) confirmaban que la reducción de las ayudas y de la protección agrícola
constituía un proceso continuo, que se debía aplicar de modo progresivo. Por otra parte,
en la letra d) del artículo 20, se precisaba que dichas negociaciones debían tener en cuenta
preocupaciones no comerciales (como la protección medioambiental, la seguridad alimentaria,
el desarrollo rural, el bienestar de los animales, etc.) y el trato especial y diferenciado para los
países en desarrollo.
LOS OBJETIVOS DE LA RONDA DE DOHA
La cuarta Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Doha (Qatar), en noviembre de
2001, puso en marcha el proceso de las negociaciones agrícolas. La declaración final de esta
conferencia confirmó los objetivos de los trabajos preparatorios, precisó el marco general de las
negociaciones —que desde entonces transcurren en el ámbito del «Programa de Doha para el
desarrollo» (PDD)— y fijó un nuevo calendario.
Los miembros se comprometieron a negociar la mejora sustancial del acceso a los mercados,
la eliminación progresiva de todas las formas de subvenciones a la exportación y la reducción
sustancial de la ayuda interna que provoca distorsión del comercio; convinieron, asimismo,
que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo sería parte integrante de todos
los elementos de las negociaciones. Del mismo modo, tomaron nota de las consideraciones no
comerciales recogidas en las propuestas de negociación presentadas por los Estados miembros.
LAS NEGOCIACIONES: DE CANCÚN A NAIROBI
A.
Estado actual
Los plazos acordados hasta el momento no han sido respetados en absoluto. Según el mandato
de Doha, la quinta Conferencia Ministerial, celebrada en Cancún del 10 al 14 de septiembre de
2003, debería haber elaborado un balance de los progresos realizados desde el inicio de la Ronda
con respecto a la veintena de capítulos abordados en la mesa de negociación (entre ellos, la
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agricultura). Además, sobre la base de un consenso en torno a las «modalidades», los miembros
deberían haber presentado sus propuestas, o «proyectos de compromisos globales».
Finalmente, la Conferencia de Cancún se saldó con un fracaso. Varios factores contribuyeron
a ello, en particular, la falta de voluntad política de acercar las posiciones de los miembros, o
también la controversia en torno a los denominados «temas de Singapur»: el comercio y las
inversiones, la política en materia de competencia, la transparencia de los mercados públicos y
la facilitación del comercio. No obstante, si las cuestiones relativas a la agricultura (incluyendo
la «Iniciativa del algodón», que presentaron cuatro países africanos) resultaron ser un escollo
considerable, la negativa por parte de los países en desarrollo a que se abordaran los temas de
Singapur también contribuyó al fracaso de la Conferencia.
El proceso fue relanzado a principios de 2004, y de ello resultó el acuerdo marco del Consejo
General del 1 de agosto de 2004, que fijaba los principios clave con respecto a las «modalidades»
de negociación. Por otra parte, esta decisión suprimió del Programa de Doha tres de los puntos
que formaban parte de los temas de Singapur. Los miembros se fijaron como objetivo informal
concluir las negociaciones antes de finales de 2006, meta que tampoco se pudo alcanzar. Las
divergencias entre los miembros pudieron reducirse aún más con ocasión de la Conferencia
Ministerial de Hong Kong de diciembre de 2005, pero algunas diferencias siguieron resultando
inconciliables. Por fin, en 2008, se presentaron proyectos revisados de modalidades, una especie
de boceto con vistas a un acuerdo final que se decidiría en Ginebra. El «paquete de julio de
2008» (TN/AG/W/4/Rev.3) trataba los siguientes puntos:
a.
Ayuda interna
—
La «ayuda interna global causante de distorsión del comercio» (compartimento ámbar +
compartimento azul + cláusula de minimis) (5.2.7) disminuiría un 75 % - 85 % para la
Unión; un 66 % - 73 % para los Estados Unidos y Japón; y un 50 % - 60 % para el resto de
los miembros (dentro de un plazo de cinco años para los países desarrollados y de ocho para
los países en desarrollo). Se aplicaría una reducción inmediata de un 33 % a los Estados
Unidos, a la Unión y a Japón, y de un 25 % al resto.
—
El «compartimento ámbar» (o MGA) (5.2.7) se reduciría globalmente un 70 % para la
Unión, un 60 % para los Estados Unidos y Japón, y un 45 % para los demás. El precio y
las ayudas por producto se verían limitados a la media de la ayuda ámbar notificada con
respecto al periodo 1995-2000.
—
El «compartimento azul» (5.2.7) sería ampliado pero limitado a un 2,5 % de la producción
para los países desarrollados y a un 5 % para los países en desarrollo, con límites máximos
por producto.
—
La «cláusula de minimis» (5.2.7) permanecería limitada a un 2,5 % de la producción
para los países desarrollados y a 6,7 % para los países en desarrollo (pero no se aplicaría
reducción alguna si la ayuda concierne principalmente a productores que practican una
agricultura de subsistencia).
—
Las condiciones relativas al «compartimento verde» (5.2.7) serían más rigurosas.
b.
—
Acceso a los mercados
Los aranceles serían rebajados mediante la aplicación de una fórmula que prescribiese
recortes mayores en los aranceles más elevados. Para los países desarrollados, las
reducciones irían desde 50 % (para los aranceles inferiores a 20 %) hasta 70 % (para los
aranceles superiores a 75 %), con una disminución media mínima de 54 % para los países
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desarrollados y de 33,3 % a 44 % - 48 % para los países en desarrollo. Los países menos
adelantados (PMA) estarían exentos de toda reducción.
—
Los «productos sensibles» (para todos los países) y los «productos especiales» (para
los países en desarrollo) serían objeto de reducciones inferiores. Sin embargo, las
disminuciones relativas a los productos sensibles podrían verse compensadas con
contingentes arancelarios a tipos preferenciales y los productos especiales podrían quedar
exentos de reducción.
—
La «cláusula de salvaguardia especial» (5.2.7) sería eliminada de forma progresiva en
los países desarrollados. Los países en desarrollo contarían con un nuevo mecanismo de
salvaguardia especial (MSE) para un 2,5 % de las líneas arancelarias, que les permitiría
incrementar de manera temporal los aranceles, con el fin de afrontar los aumentos de las
importaciones y las disminuciones de los precios.
c.
—
Competencia de las exportaciones
Las subvenciones a la exportación (5.2.7) se eliminarían para finales de 2013, incluyendo
las subvenciones disfrazadas de créditos a la exportación, de disciplinas relativas a las
empresas comerciales estatales exportadoras o de ayudas alimentarias que no sean de
urgencia.
El 6 de diciembre de 2008, el presidente de las negociaciones sobre la agricultura distribuyó
su último proyecto de «modalidades» revisado. Sin embargo, no fue posible superar las
divergencias surgidas en torno al mecanismo de salvaguardia especial (MSE) para los países en
desarrollo. En líneas generales, la divergencia enfrentaba a los países (especialmente los Estados
Unidos) que deseaban un fuerte incremento de las importaciones (un 40 %) para la activación
de aranceles suplementarios, con aquellos (India y China, en particular) que querían un nivel
de activación más bajo (de un 10 %) para que el MSE resultara más fácil de utilizar. Aparte de
la medida de salvaguardia especial, cuando se suspendieron las negociaciones quedaban otros
puntos por negociar: el algodón (producto estratégico para determinados países exportadores de
África); las cuestiones relativas a las indicaciones geográficas y a la biodiversidad; el plátano
(que debía abordarse en el marco de un acuerdo entre la Unión, los proveedores latinoamericanos
y los países ACP); los productos sensibles y la simplificación de los aranceles.
Con objeto de superar el punto muerto, la octava Conferencia Ministerial de 2011 optó por un
método diferente y decidió que los miembros deberían elegir cuestiones sobre las que podrían
alcanzar acuerdos más rápidamente respecto a las demás, entendiendo que el resto del paquete
de la Ronda de Doha se trataría más adelante. En este marco, la novena Conferencia Ministerial
de diciembre de 2013, en Bali, eligió algunos temas agrícolas con vistas a establecer acuerdos
parciales.
Por último, la décima Conferencia Ministerial, que tuvo lugar del 15 al 18 de diciembre de 2015
en Nairobi (Kenia), concluyó con un acuerdo sobre la base del programa de trabajo establecido
en Bali.
B.
El paquete de Nairobi
La Conferencia Ministerial de Nairobi adoptó cuatro nuevas decisiones en materia de agricultura
relativas a:
—
La «competencia de las exportaciones». Esta decisión comprende las subvenciones a la
exportación y otros tipos de instrumentos de apoyo susceptibles de falsear la competencia,
como los créditos a la exportación, las garantías de los créditos a la exportación y
las demás formas de financiación, las empresas comerciales estatales exportadoras y la
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ayuda alimentaria. Cabe destacar el papel fundamental que desempeñó la Unión en las
negociaciones relativas a este acuerdo, que ha dado lugar a una posición común con los
principales países exportadores a escala mundial. En lo relativo a las «subvenciones a la
exportación», los países desarrollados tienen la obligación de eliminarlas inmediatamente
(a excepción de algunas subvenciones a productos transformados, para lo que tienen plazo
hasta 2020). Los países en desarrollo, por su parte, tienen hasta finales de 2023 para
eliminar también todo tipo de subvención a la exportación. El acuerdo permite acelerar la
eliminación de las subvenciones relativas al algodón. En lo que respecta a los «créditos a
la exportación», la decisión determina que la duración máxima de reembolso deberá ser
de dieciocho meses para los países desarrollados y podrá alargarse (de forma provisional)
hasta los 36 meses para los países en desarrollo. La decisión pide, además, a los miembros
de la OMC que hagan todo lo posible por garantizar que los eventuales poderes de
monopolio de exportación de las empresas comerciales estatales no provoquen distorsión
en los intercambios. Por último, la decisión garantiza que la «ayuda alimentaria» en especie
a los países en desarrollo no tenga un efecto negativo sobre la producción local o regional.
También la monetización de la ayuda alimentaria está sujeta a restricciones;
—
La «constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria» en los países
en desarrollo. Bajo la presión del G-33 (véase más adelante), durante la Conferencia
Ministerial de Bali en 2013, los miembros de la OMC acordaron no impugnar jurídicamente
estos programas con fines de seguridad alimentaria. El nuevo texto prolonga este acuerdo
hasta que se encuentre una solución permanente;
—
El «algodón». Ante la falta de una negociación sobre las ayudas agrícolas internas en
Nairobi, la decisión final prevé medidas sobre el acceso a los mercados y, como se apuntaba
anteriormente, sobre la competencia de las exportaciones. El nuevo acuerdo estipula
que los países desarrollados deben acordar, en el marco de sus respectivos regímenes
preferenciales, un acceso a los mercados sin aranceles ni cuotas para las exportaciones de
algodón procedentes de países menos desarrollados a partir del 1 de enero de 2016. Más
adelante, los países en desarrollo contraerán compromisos similares, especialmente China;
—
El «mecanismo de salvaguardia especial para los países en desarrollo». Los países
exportadores de productos agrícolas (como Australia, Brasil o Estados Unidos) siempre
se han opuesto al aumento, incluso temporal, de los aranceles por parte de los países
en desarrollo en respuesta a los repentinos aumentos de las importaciones o a las
disminuciones de los precios. La nueva decisión estipula que estos países tendrán derecho
a un mecanismo de salvaguardia especial basado en los niveles de activación en función
de las cantidades importadas y los precios.
Por otro lado, el paquete de Nairobi ha permitido realizar progresos considerables en otros
aspectos relacionados con los países en desarrollo. Se han simplificado las normas de origen
preferenciales paras los países menos desarrollados y se ha prolongado la derogación actual para
los servicios de estos países (hasta el 31 de diciembre de 2030). En último lugar, cabe destacar
que durante la décima Conferencia Ministerial se acordó, asimismo, una revisión del Acuerdo
sobre Tecnologías de la Información (ATI) de 1996, que ha sido acogida como el primer acuerdo
de reducción de aranceles desde la creación de la OMC.
La Conferencia de Nairobi confirma un cambio de enfoque en las negociaciones comerciales que
favorece los acuerdos parciales. Además, la declaración ministerial reconoce que los miembros
de la OMC no comparten el mismo punto de vista sobre si desean continuar las negociaciones
comerciales en el marco de la estructura de Doha. Teniendo en cuenta las divergencias existentes
en los demás ámbitos del programa de Doha, la cuestión del futuro de la OMC como foro de
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negociación multilateral ha quedado en suspenso, en particular en relación con los resultados
registrados en el marco de otros grandes procesos de gobernabilidad global a lo largo de 2015
(en concreto, la adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas para
2030 y el acuerdo de París sombre el cambio climático [CP 21]).
C.
Posiciones sobre el resto de los capítulos de Doha tras la Conferencia de Nairobi
1.
La Unión Europea
Apoyándose a veces en un grupo de países (los llamados «amigos de la multifuncionalidad»),
la Unión aboga principalmente por un sistema comercial multilateral más orientado al mercado,
pero deseoso de preservar la sostenibilidad social, económica y medioambiental. Se asienta
sobre los esfuerzos efectuados en materia de ayuda interna [reformas de la PAC (5.2.3)] y de
acceso a los mercados [disposiciones «Todo menos armas» (6.2.3)]. De hecho, las reducciones
previstas de las ayudas internas no plantean problemas graves. En 2012-2013, la cuantía total de
las ayudas procedentes del compartimento amarillo, del compartimento azul y de la cláusula de
minimis de la Unión alcanzó alrededor de 10 000 millones de euros (G/AG/N/EU/26), es decir
por debajo del umbral previsto por el último proyecto de las modalidades para el conjunto de
las ayudas internas causantes de distorsión en el comercio (22 000 millones de euros) (5.2.7).
Por otra parte, en sus últimas propuestas acerca de las modalidades de los compromisos, la
Unión aceptaba una reducción media de los aranceles de un 60 % en el marco del acceso a los
mercados, sin lugar a dudas la cuestión más delicada para la agricultura de la Unión. La Unión
ha reafirmado asimismo su voluntad de equilibrio en la continuación de la reforma del sistema
comercial agrícola, garantizando un trato especial para los países en desarrollo, compromisos
específicos a favor de los productos considerados sensibles o incluso la toma en consideración
de manera efectiva de aspectos no comerciales (5.2.7).
2.
Los Estados Unidos
La última propuesta de los Estados Unidos a la OMC tiene como objetivo reducir las ayudas
nacionales a los agricultores a una cantidad inferior a 15 000 millones de dólares al año, lo que
mejora ligeramente una oferta anterior, que se situaba en 17 000 millones. El último proyecto del
presidente de las negociaciones agrícolas insta a los Estados Unidos a que sitúe sus subvenciones
en una horquilla de entre 13 000 y 16 400 millones de dólares. No obstante, los Estados Unidos
hacen caso omiso de las críticas emitidas en cuanto a sus pagos anticíclicos, han aumentado
las ayudas internas que provocan distorsión en el comercio en el marco de la nueva ley agraria
(Farm Bill) de 2014.
3.
El Grupo de Cairns
Este grupo, que reúne a diecisiete países exportadores cuyo interés común consiste en reducir
los obstáculos que perjudican a la agricultura, se muestra muy duro con los países desarrollados
que mantienen un elevado nivel de subvenciones. Asimismo, se muestra reticente al concepto
de multifuncionalidad agrícola que propugna la Unión.
4.
Los países en desarrollo
Representan tres cuartas partes de los miembros de la OMC, insisten en defender sus propias
producciones agrícolas y preocupaciones no comerciales (seguridad alimentaria, medios de
subsistencia, pobreza, empleo rural, etc.). Solicitan también un trato especial y diferenciado
adaptado a sus especificidades. Se han organizado mediante nuevas alianzas para defender mejor
sus intereses.
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—
De una veintena de países (G-20), en 2006, China y la India lideraron a 22 miembros que se
agruparon para proteger a sus millones de pequeños productores y a sus industrias nacientes
contra una disminución demasiado drástica de los aranceles.
—
En 2003, se creó una nueva alianza en torno a la Unión Africana, los países de África, el
Caribe y el Pacífico, y los países menos adelantados (G-90), en relación con una serie de
posiciones de negociación comunes en materia de agricultura, de acceso a los mercados de
los productos no agrícolas, de los temas de Singapur y de desarrollo.
—
Por último, se formó una alianza de países en desarrollo (G-33) con el fin de obtener el
reconocimiento de los productos estratégicos (designados por los propios beneficiarios y
exentos de reducciones), así como un mecanismo de salvaguardia especial reservado a los
países en desarrollo (que finalmente se incluyó en el paquete de Nairobi).
PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO
El Parlamento Europeo ha expresado, en varias ocasiones, su posición sobre las negociaciones
de la Ronda de Doha. Velando por el respeto del mandato de negociación asignado a la Comisión,
el Parlamento ha respaldado constantemente los esfuerzos de los representantes europeos con
vistas a hacer progresar la Ronda y a conseguir un acuerdo equilibrado (Resoluciones de
4 de abril de 2006 [DO C 293 E de 2.12.2006, p. 155], de 9 de agosto de 2008 [DO C 9 E
de 15.1.2010], de 16 de diciembre de 2009 [DO C 286 E de 22.10.2010] y de 14 de septiembre
de 2011 [T7-0380/2011]).
Albert Massot
09/2016
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