Beneficios e Incentivos Tributarios en Colombia Principales Mensajes del Estudio Banco Mundial ‘El Gasto Tributario en Colombia – Una Propuesta de Evaluación Integral y Sistemática de este Instrumento de Política Publica’ Presentado por Lars Christian Moller, Economista Senior Bogotá, 28 de Marzo, 2012 1 Estructura de la presentación 1. 2. 3. 4. 5. Mensajes principales Tendencias recientes Factores determinantes ¿Deberíamos preocuparnos? Estrategia para una mejor gestión del gasto tributaria 2 1. Mensajes principales del estudio • El creciente uso de beneficios e incentivos tributarios (el llamado ‘gasto tributario’) observado durante la última década es preocupante porque se desconoce los resultados de esta política. • El costo fiscal del gasto tributario en Colombia supera el presupuesto nacional en seguridad y defensa. • Por este motivo, el Gobierno debería diseñar e implementar una estrategia de gestión del gasto tributario, incluyendo procesos de evaluación y la introducción de fechas de vigencia. 3 2. Tendencias recientes: El uso de los gastos tributarios como un instrumento de política pública se incrementó sustancialmente en la última década… Número de gastos tributarios por año (2000-11) 250 IVA 200 150 100 127 Impuesto a la Renta 201 (+58%) 99 66 102 50 61 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Base de Datos (DIAN – Banco Mundial). 4 2. Tendencias recientes: … lo que fue acompañado por un aumento en el sacrificio fiscal derivado de su establecimiento. Impuesto sobre la renta: Costo Fiscal (% del PIB) 1.8% 1.6% 1.6% 1.6% 1.5% 1.4% 1.3% 1.2% 1.0% 1.6% 1.1% 0.9% 1.2% 0.8% 0.8% 0.6% 0.4% 0.2% 0.0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 5 Fuente: DIAN (Estudios Económicos). Nota: El costo fiscal solamente incluye descuentos, rentas exentas y deducción en activos fijos. 2. Tendencias recientes: La perdida recaudatoria es significativa… Colombia: Estimación del Costo Fiscal del gasto tributario 5 por tipo de impuesto, por ciento del Producto Interno Bruto, PIB (2010). 4.5 4.5 4 3.5 3.2 3 2.5 2 Impuesto sobre la Renta 2.4 Impuesto sobre la Renta 1.6 1.5 1 0.5 IVA 1.6 IVA 2.1 0 MHCP Banco Mundial 6 2. Tendencias recientes: …incluso en el contexto internacional... Estimación del Costo Fiscal del gasto tributario en Países ALC y OCDE. (Por ciento del PIB). 5.9 5.4 Dom. Republic (2009) Uruguay (2009) Guatemala (2009) Colombia (2010) Banco Mundia Costa Rica (2009) Chile (2009) El Salvador (2009) Colombia (2010) DIAN Brazil (2008) Argentina (2009) 4.7 4.5 4.2 3.9 3.6 3.0 2.8 2.4 12.8 United Kingdom (2006) Canada (2004) United States (2008) Spain (2008) Korea (2006) Netherlands (2006) Germany (2006) 6.9 6.0 4.6 2.5 2.0 0.7 0.0 5.0 10.0 15.0 7 2. Tendencias recientes: …y en el contexto nacional. Gasto tributario 25 Presupuesto Nacional: Otros sectores 20 Infraestructura 8 Tesoro 8 Educación 20 Defensa y seguridad 21 Protección Social 27 Servicio de deuda 39 0 5 10 15 20 25 Pesos (billones) 30 35 40 45 8 2. Tendencias recientes: La perdida recaudatoria esta concentrada en pocos gastos tributarios… 1.6 Costo fiscal de los diez mayores gastos tributarios Porcentaje del PIB (%) 1.4 1.2 1.0 Reino Unido 0.8 Canada 0.6 EEUU 0.4 0.2 Holanda Alemania Colombia Corea 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 9 2. Tendencias recientes: 10 2. Tendencias recientes: Algunos ejemplos de la tendencia creciente… Régimen Tributario Especial Declarantes en el Régimen Tributario Especial para fundaciones y entidades sin ánimo de lucro 55,000 (+21%) 50,362 50,847 2009 2010 50,000 46,111 45,000 42,139 40,000 35,000 30,000 2007 2008 11 2. Tendencias recientes: Algunos ejemplos de la tendencia creciente… Régimen de Zona Franca Número de usuarios de zonas francas (1993-2011) 800 Tendencia exponencial 712 700 600 500 Número de usuarios 400 259 300 200 97 100 0 4 2011* 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1994 1993 12 2. Tendencias recientes: Algunos ejemplos de la tendencia creciente… Contratos de Estabilidad Jurídica Número de contratos de estabilidad jurídica vigentes por año 70 61 62 62 62 61 61 60 60 55 48 50 40 30 25 50 49 45 43 42 39 37 36 35 21 20 12 10 1 0 5 7 7 0 2031 2030 2029 2028 2027 2026 2025 2024 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 13 3. Factores determinantes ¿Cómo se explica el crecimiento en el uso del gasto tributario? 1. Los gastos tributarios son difíciles de remover por razones de resistencia política. Esta circunstancia se agudiza por la falta de un plazo de vigencia para casi todos los gastos tributarios incluidos en el sistema colombiano. 2. Los gastos tributarios tienden a crecer no solamente por demanda directa sino también por demanda indirecta de otros grupos o sectores que quieren acceder a estos beneficios. 3. La existencia de una brecha amplia entre tasas/tarifas generales y especiales en el impuesto sobre la renta y proliferación de tasas reducidas en el IVA. 4. En Colombia no existe un proceso periódico de evaluación integral y sistemática de los gastos tributarios. 5. Las normas que establecen los requisitos para acceder a los beneficios son, en algunos casos, muy laxas lo que dificulta el control por parte de la administración tributaria y abre vías para la evasión y elusión tributaria. 14 4. ¿Deberíamos preocuparnos por un aumento en el uso del gasto tributario en Colombia? ¡Sí! La tendencia creciente en el número de gastos tributarios observada durante la última década es preocupante porque se desconoce los resultados para la sociedad derivadas de este instrumento de política pública, que le cuesta al estado alredor de 25 billones de pesos en recaudo perdida. 15 Marco Analítico de Evaluación integral del gasto tributario A. Racionalidad 1. ¿Está justificada la intervención gubernamental? 2. ¿Por qué y cómo el gasto tributario responde a esta necesidad de intervención? B. Objetivos 3. ¿Cuál es el objetivo general de una determinada política pública? 4. ¿Cuáles son los efectos esperados de la modificación de comportamientos que se busca con esta política? 5. ¿Cuáles son los objetivos y resultados esperados de esta política? 6. ¿Quién es el beneficiario (industria, actividad, o grupo de contribuyentes)? C. Evaluación C.1 Instrumentos de política pública alternativos 7. ¿Cuáles son los instrumentos políticos alternativos? 8. ¿Representa el gasto tributario la mejor opción para alcanzar los objetivos políticos deseados? C.2 Evaluación de costes y beneficios. 9. ¿Cuál es la agencia de gobierno responsable de la evaluación? 10. ¿Cuál es el costo fiscal estimado del gasto tributario? 11. ¿Cuáles son los costos administrativos y de cumplimiento? 12. ¿Cuál es el impacto sobre la eficiencia económica? 13. ¿Cuáles son los efectos distributivos (equidad horizontal y vertical)? 14. ¿Invita el beneficio tributario al fraude y evasión tributaria? 15. ¿Qué cambios en el diseño del gasto tributario permitirían alcanzar los objetos políticos? 16 5. Estrategia para una mejor gestión del gasto tributario (1) Aumentar la transparencia en el proceso de establecimiento de los gastos tributarios mediante su integración en el proceso presupuestario general. • Corto plazo: Estudiar experiencias de otros países. • Mediano plazo: Incorporación gradual de los gastos tributarios a los mismos controles en el proceso presupuestario general. 17 5. Estrategia para una mejor gestión del gasto tributario (2) Introducción de reglas fiscales, como las existentes en otros países de la región (EEUU, Brasil, Canadá), que requieran que una propuesta de gasto tributario vaya acompañada de correlativos aumentos en los ingresos o recortes en el gasto. • Corto plazo: Estudiar experiencias de otros países. • Mediano plazo: Implementar reglas fiscales. 18 5. Estrategia para una mejor gestión del gasto tributario (3) Reducción gradual de la brecha entre las tarifas generales y especiales en el impuesto sobre la renta y reducción de la proliferación de tasas en el IVA. • Corto plazo: – – – Reducir la tarifa general del impuesto sobre la renta de sociedades. Aumentar las tarifas especiales, especialmente en el régimen de zonas francas Reducir el número de tasas especiales en IVA. 19 5. Estrategia para una mejor gestión del gasto tributario (4) Implementación de un proceso de evaluación sistemático e integral de los gastos tributarios. Corto plazo: • – Incluir un requisito de evaluación en cada nuevo proyecto de ley que establezca un gasto tributario. – Hacer evaluaciones para aquellos gastos tributarios con el mayor impacto recaudatorio. • Mediano plazo: – Posteriormente, y en función de los recursos disponibles, está evaluación puede extenderse a aquellos gastos con un impacto recaudatorio ‘medio’. ‘20 5. Estrategia para una mejor gestión del gasto tributario (5) Introducción de períodos de vigencia al menos para los que suponen mayor pérdida recaudatoria. • Corto plazo: Incluirlos en cada nuevo proyecto de ley que establezca un gasto tributario. • Mediano plazo: Introducirlos para un conjunto relevante de gastos tributarios a través de cambios en el código tributario. 21 5. Estrategia para una mejor gestión del gasto tributario (6) Revisión de los requisitos para acceder a determinados beneficios. • Corto plazo: Revisarlos para el Régimen Tributario Especial. • Mediano plazo: Revisarlos para otros gastos tributarios. 22 Gracias [email protected] 23