BUROCRACIA Y ANTIBUROCRACIA

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BUROCRACIA Y ANTIBUROCRACIA
Existen dos enfoques para la palabra burocracia. Primitivamente el filósofo
Max Weber define con ella las reglas internas del Estado, como un mundo de
jerarquías en que sólo la palabra escrita tiene valor.
Desde luego que tal respeto por lo escrito -de parte de quienes aún sin ser
burócratas están ligados a ese submundo- constituye una traba para los consultores externos de las oficinas públicas que -como en mi caso- usamos los
procesadores de palabras para ordenar nuestros pensamientos: para los
funcionarios del Estado cualquier papel mecanografiado es un oficio resolutorio
en potencia y no conciben que pueda servir también para llevar ideas al tapete de
las opiniones, aun habiendo sido ellos mismos quienes las expresaran.
Los burócratas son personas que han asumido el rol de vigilar y actuar para
que se cumplan las reglas y para ello se organizan jerárquicamente. El sistema es
conceptualmente perfecto ya que se vigila a sí mismo: cada ente superior
controla a sus dirigidos -obligándolos a controlar a su vez a los suyos- pero no
puede imponer un criterio personal porque los subalternos están facultados para
acceder al nivel supra-superior si descubren una irregularidad en el accionar de
su jefe.
En los regímenes democráticos, por cierto, la cadena jerárquica no termina en
el Presidente, sino que se remite de éste a la opinión pública, configurando un
ciclo de autovigilancia que en teoría carece de cabos sueltos.
El mundo burocrático es una especie de paraíso para las personas que no
sienten la vocación de enfrentar los avatares de la vida: en él se estipula un contrato entre la institución y el burócrata, en que aquella le garantiza a éste la
solución de sus problemas de subsistencia a cambio de su perpetua fidelidad en el
cargo. Como dice Merton -otro filósofo-, consecuente con esas reglas del juego,
en él, el Estado de Derecho vale más que la razón o la inteligencia.
El enfoque popular de la burocracia es -no obstante- peyorativo y se refiere
más a los efectos de la maquinaria fiscal, materializados en la ilógica de la aplicación de esas reglas sobre individuos que no pertenecen voluntariamente al
sistema, que a sus mecanismos internos. Desde ese punto de vista, y dada la
humana reacción de las personas que se sienten molestas por una causa vaga, se
suele imputar sus efectos negativos a los burócratas, caracterizados como
individuos conformistas que -sólo cuando no tienen otra cosa que hacer dan
curso o rechazan los sueños de los verdaderos emprendedores, según cumplan o
no lo que para el interesado son formalidades arbitrarias.
Pero ningún funcionario se ufana de su lentitud, y son pocos los que sienten
una satisfacción personal en demorar papeles en rimeros sobre los escritorios, o
en rechazar expedientes porque vienen doblados. Los grandes burócratas son las
personas que desde un segundo piso –sin mayor contacto con lo que se da en la
práctica- inventan los procedimientos, no aquéllos que simplemente los aplican.
Aún así, la burocracia no es una enfermedad de los burócratas: si pusiéramos
solamente a genios en los puestos que ellos ocupan, los trámites serían aún más
lentos y engorrosos porque además de mantenerse la irracionalidad, los
encargados no estarían -como ahora- contentos con su rol social.
Tampoco es un conglomerado homogéneo y espeso sino un conjunto de
mecanismos tipificables. Uno, al menos, data de la época de Adam Smith, otros
son consecuencia de las tendencias legislativas de controlar lo incontrolable o de
paliar síntomas en lugar de corregir causas de fondo, pero -al parecer- todos
nacen de la necesidad de generar un ambiente de trabajo individual o en equipo a
fin de disuadir los intentos de racionalización que podrían amenazar la
estabilidad laboral.
Como bien dicen Hammer y Champy, un tipo de burocracia es el pegamento
que sostiene a un esquema de administración funcional, esto es, basado en la
división del trabajo, en que nadie responde por los procesos completos, porque
no existe quien posea una visión global de ellos, sino muchos entes que sólo
conocen cada uno una parte.
Así, cuando un particular le presenta una idea o una factura a una institución
gubernamental, aquella será evaluada como un conjunto de elementos siguiendo
un proceso discontinuo, cada una de cuyas etapas está a cargo de un especialista.
Cuando el interesado pregunta por su factura las únicas respuestas que puede
obtener son “no ha llegado a mis manos”, “la tengo en mi escritorio”, o bien “ya
la entregué”, porque cada funcionario conoce sólo su función.
Si -por otra parte- se los conmina a ser más eficientes en lo individual,
dejarían de atender lo genérico. Es lo que ocurrió cuando un jefe de sección con
ímpetus renovadores, guiado por su percepción acerca del público que acudía,
hizo colocar un gran cartel a guisa de manual de eficiencia, cuya instrucción
principal era atender bien a las personas, evitando dar las tradicionales respuestas
vagas y cortantes. Los que llegaban a esa oficina quedaban gratamente
sorprendidos del cambio: ya no había personajes hoscos tras los escritorios, sino
amigos dispuestos a servir y a solucionar los problemas. Pero sólo se atendía bien
a los que se acercaban en persona a acelerar sus trámites. Los demás -que se
habían acostumbrado a la lentitud del sistema- al verse desplazados empezaron a
protestar por teléfono.
Para el interesado, el problema cambia de cariz cuando ni siquiera existe ese
proceso discontinuo, es decir, cuando las etapas no están conectadas, y es él en
persona quien debe llevar su expediente de un especialista a otro hasta completar
el ciclo requerido, situación que ocurre si el trámite no se realiza en el interior de
una sola institución sino a través de varias. Un ejemplo típico es aquél del
particular que intenta crear una nueva empresa y debe obtener visaciones de
diversas autoridades, cada una con sus propias normas, exigencias y controles
que redundan -o no se condicen- con las impuestas por las otras.
El origen de esa profusión de instituciones radica en la tendencia a paliar
síntomas en lugar de elaborar diagnósticos que permiten detectar causas.
Omitirlos equivale a recetarle a un enfermo de gripe bacteriana, un remedio para
la fiebre, otro para la tos, otro para el romadizo y un cuarto para levantarle el
ánimo, en lugar de un sólo antibiótico. Igual principio siguen las autoridades
cuando instituyen diversas comisiones encargadas de contrarrestar la
contaminación, la congestión y el centralismo en lugar del problema que los liga
a todos.
Un tercer tipo de burocracia emana de leyes que pretenden fiscalizar y
sancionar actividades, sin tener la capacidad ni los recursos para hacerlo, lo que
induce a los fiscalizadores a vigilar el cumplimiento de detalles insignificantes en
lugar de elementos de fondo.
De acuerdo a la ley, el Estado debería fiscalizar a las universidades para
asegurar su calidad. Ello es no es factible si no se cuenta con una legión de
inspectores con grado de profesores universitarios, por lo que sólo se realiza una
labor funcionaria consistente en verificar detalles, como que las actas de notas no
presenten enmiendas ni dobleces, o que los exámenes se hayan efectuado a la
hora exacta que se prefijó. Un profesor podría ser malo para enseñar, pero si
cumple el reglamento será digno de confianza. Naturalmente, el efecto de la ley
es opuesto a aquél para el que fue concebido.
Para calificar la calidad de los profesores existe un mecanismo natural que
-aunque imperfecto- es mejor que el del Ministerio. Emana de la percepción de
los alumnos: por lo menos hasta hace un tiempo, éstos protestaban cuando la
enseñanza en los ramos esenciales de su carrera era deficiente.
Ahora, en un mundo que se mueve en base a certificados, y los títulos
universitarios son mirados como artículos de primera necesidad, es posible que
haya menguado esa costumbre.
Una mención especial en el mundo burocrático la merecen los impuestos y la
gigantesca maquinaria contralora que hay tras ellos. .Los políticos que abogan
por su disminución, suelen utilizar argumentos falaces: si el gobierno, por ejemplo, determina subir los correspondientes a la bencina y a los cigarrillos para
mejorar las rentas de los jubilados, alegan que éstos también fuman y conducen
autos y que -por lo tanto- se estaría perjudicando a los mismos a quienes se
intenta favorecer. Esa lógica no puede tener otro objetivo que el de sorprender a
quienes -para formarse una opinión- sólo leen fugazmente los titulares de los
diarios (es decir, la inmensa mayoría), o bien, carecen de toda noción
matemática.
Por mi parte, pienso que los habitantes de Isla de Pascua, o de Tierra del
Fuego, deben sentirse muy poco motivados a entregar una parte de sus ingresos
para que se construya una Central Hidroeléctrica en la cuenca del Bío Bío, o un
nuevo ramal del Metro en Santiago de cuyos beneficios no serán jamás
partícipes, pero lo hacen a regañadientes y sin pedir que se les rindan cuentas
acerca de en qué se ha gastado su plata, porque están acostumbrados a hacerlo.
Sin embargo, si pueden hacer uso de cualquier resquicio que les permita no pagar
o pagar menos, lo emplean.
A pesar del celo fiscalizador y la drasticidad de las sanciones que aplica el
Servicio de Impuestos Internos, los que saben evadirlos están mejor capacitados
para sobrevivir y prosperar que los que hacen todos los años su declaración
ajustándose al reglamento y -como consecuencia- éstos o aprenden o declinan.
Dudo de la eficacia de mejorar dicha maquinaria de recaudación, o hacer
llamados para que la gente sea más honesta, porque una buena parte de las personas no creen que pagar impuestos sea un signo de honradez. Al contrario, los
ven como una imposición de la autoridad que en el mejor de los casos favorece el
desarrollo de algo que poco o nada les compete, y su lealtad está mucho más
comprometida con otros deberes.
Si el gobierno obtuviera el dinero que necesita para pagar sus cuentas por la
vía de emitir papel moneda, esto generaría inflación, que es el impuesto más
cruel pues grava directamente a los que no tienen bienes sino sólo circulante.
Obviamente, el mecanismo no es justo (¿cuál lo es?) ni está orientado a eliminar
la pobreza, pero un gobierno que dispusiera de esa herramienta podría también
con ella compensar la desigualdad. La concepción y los parámetros de la
economía serían distintos pero conocidos, y sus reglas mucho más claras.
Con la regulación existente, el Estado de Derecho en Chile consiste en que
cada ciudadano es tenido por culpable o deshonesto mientras no demuestre lo
contrario. Por otra parte, existe la creencia de que los reglamentos garantizan el
orden y la estabilidad.
Surgió, pues, un nuevo tipo de burocracia consistente en ficheos,
empadronamientos sindicales y colegiaturas profesionales (moderno remedo de
los antiguos títulos nobiliarios) que rotulan a las personas de por vida. No basta
con poseer una cédula de identidad. Además de ello, las personas son
identificadas por un Rol Único Tributario, un número de inscripción electoral, un
número de carné de conducir, un Rol Único Nacional, e innumerables
credenciales que les permiten ejercer tal o cual actividad o tener acceso -a través
de ellas- a las granjerías estatales.
Ningún político ha propiciado una ley que (aprovechando, por ejemplo, la
imposibilidad de imitar la huella digital) proteja a las personas del destino que les
espera si una de esas credenciales se le extravía y es utilizada por un tercero para
abrir una cuenta corriente o contraer préstamos en su nombre. En esos casos de
poco sirve dar parte a Carabineros o hacer la denuncia a los juzgados. Quien
sufra el percance deberá soportar el embargo paulatino de sus bienes, y pasar
buena parte de su vida acudiendo a citaciones de la justicia con intermitentes
estadías en la Cárcel Pública. Es comprensible que así sea: como hemos visto, los
legisladores están ocupados en asuntos más trascendentales, como la Justicia, la
Igualdad y la Libertad.
Pero la exacerbación de los reglamentos produce una cultura paralela que
permite a los ciudadanos sobrevivir apelando al vasto mundo de las triquiñuelas
para obviarlos, con la consecuente injusticia y detrimento moral.
Un ejemplo de irracionalidad que prueba la aseveración anterior, es el sistema
de fe pública, al que acuden las instituciones fiscales para legitimar cualquier
declaración de un particular.
Hace un tiempo me di el trabajo de acudir a una docena de las más
importantes notarías para que me legalizaran documentos manifiestamente falsos,
y pude comprobar que estampar una firma y un timbre notarial es un formalismo
que no garantiza nada.
En fotocopias de la escritura de compraventa de mi casa, sustituí mi nombre
por el de Bernardo O'Higgins Riquelme, y el de la vendedora de la propiedad por
el de Inés de Suárez (incluso una de esas copias fue adulterada intercalando una
frase que daba expresa cuenta de la falsificación). Pues bien, con excepción de la
Notaría Hurtado, ubicada en Apoquindo, que se cerciora de la identidad de la
fotocopia exigiendo que sea obtenida en una máquina instalada tras su mesón y
operada por sus propios funcionarios, las restantes estamparon el timbre y la
firma que certifica la identidad de la copia y el original, sin verificar nada, previo
pago de una (hay que reconocerlo) módica suma.
Con ese vacío, imagino cuántos falsos balances, autorizaciones, y certificados
de todo tipo habrán sido presentados y admitidos como pruebas fehacientes, para
estafar a quienes desconfían de las personas pero les creen ciegamente a los
papeles.
Un estilo de burocracia que sólo tiene vida latente proviene del hecho de que
nuestra jurisprudencia está repleta de prohibiciones y regulaciones residuales que
no se practican, pero que jamás han sido borradas de los códigos, y a las cuales
los gobiernos podrían recurrir según su arbitrio. Una municipalidad o un
gobierno de turno podría -por ejemplo- aplicar en todo su rigor la ley aún vigente
que prohíbe a los ciudadanos pasear a sus mascotas por la calle sin poseer la
correspondiente autorización, para crear así nuevos empleos inspectivos y allegar
fondos a las arcas fiscales (o de algún sector que presione lo suficiente), por la
vía de las multas.
Sin embargo, cuando lo que se necesita es fiscalizar realmente el
cumplimiento de las reglas porque su violación deriva en consecuencias graves,
suele optarse por el aumento de la drasticidad en las sanciones, como el que se
aplicó a las infracciones de tránsito, basándose en la alarmante frecuencia de
accidentes mortales (de un tiempo a esta parte nos hemos convertido en uno de
los países que -en ese poco deseable aspecto- presentan el mayor índice per
cápita en el mundo). No se pensó -sin embargo- que de ahora en adelante, cuando
un carabinero detenga a un chofer aumentará la tentación por ambas partes de
zanjar el asunto con un pago al contado, sin mezclar para nada a los tribunales de
justicia (haciéndose partícipes de esa manera tan latinoamericana de combatir la
burocracia), excepto -claro está- que el conductor sea de aquellos a los que
desembarazarse de la multa no les cueste sino un oportuno llamado telefónico.
Los que no cuenten con esa prerrogativa, tendrán sin duda, razones más poderosas que antes para acceder a ella por cualquier medio que se les presente.
La mentalidad que trata de abrirse paso es la de empezar a confiar en el
criterio y la honorabilidad de las personas en lugar de imponer más reglas a sus
actividades, y está basada en la idea de que las segundas son malas, sustitutas de
las primeras. Sus detractores pretenden construir un atajo basado en reglas y
castigos para llegar a un ideal de justicia y de igualdad social. Argumentan que
los chilenos somos “vivos” y que abrir las compuertas de la confianza conduciría
al desenfreno.
No dejan de tener razón. Pero caen en un círculo vicioso al esgrimir efectos
como causas: siglos de reglamentaciones carentes de fundamento real han forjado esa mentalidad “avivada”. Hay un impedimento moral para exigir que se
respeten las reglas del tránsito si en mitad de una carretera aparece de improviso
un letrero que conmina a reducir la velocidad a 30 Km/hra., sin otra justificación
que el hecho de que alguna vez en ese lugar ocurrió un accidente.
Los reglamentos y las leyes insostenibles tienen -no obstante- un efecto más
grave que el de generar burocracia o estafar a los desconfiados: cada vez que
violamos un reglamento estamos transmitiendo a nuestros hijos el mensaje de
que los reglamentos pueden ser violados. Cuando pasamos frente al letrero que
limita la velocidad al tope de 30 Km por hora, sin darnos por enterados de su
presencia, no les estamos enseñando a discernir sino a avivarse. Ellos no
distinguen que el letrero es absurdo. Sólo saben que es la ley.
No se puede negar que hay una minoría de personas que tienen la paciencia y
la disposición de respetar todos los reglamentos, aun considerando la tremenda
desventaja que ello les acarrea ante los que no lo hacen. Para que esa minoría se
transforme en mayoría no sirve ni siquiera el expediente de aumentar la fiscalización. Primero hay que hacer que las reglas sean racionales.
ANTI BUROCRACIA
Tal como en la burocracia lo que más importa son los textos escritos, en la
anti burocracia lo valioso son los gestos y las maquinaciones extraoficiales.
Así, el mundo de los negocios privados es el polo opuesto de la burocracia
fiscal. Como todos sabemos, una parte de ellos -los más grandes- se rigen por la
ley de la selva, en que el capital es el rey indiscutido y pone una sordina a las
relaciones humanas. En su seno, el afecto y la empatía son estorbos, y el
individuo es un siervo de ínfimo nivel. La única técnica válida para alcanzar el
éxito en ellos, es la astucia. Pero aunque la frecuencia de ese estilo va en
aumento, en nuestro país está aún lejos de generalizarse.
En la mayoría de los negocios chilenos imperan aún la confianza y la
afinidad, o bien los lazos familiares, y las técnicas para triunfar se basan en
ganarse el afecto de los que tienen el poder.
Las empresas familiares, por ejemplo, se caracterizan porque las relaciones
formales de jerarquía conviven con las informales de consanguinidad, y por supuesto son éstas últimas las que determinan el real grado de poder de un
individuo en el interior de la organización.
Dichas empresas no son burocráticas. Nacen y crecen en base al esfuerzo
personal de un individuo, quien -a medida que pasa el tiempo y la empresa se
desarrolla-.incorpora, además de profesionales seleccionados en el mercado, a
uno o dos de sus hijos o yernos, con los que comparte -fuera del tiempo de oficina- horas de intimidad y solaz familiar, y mantiene lazos capaces de resistir
puntos de vista discrepantes en la estrategia del negocio, prerrogativa que los
primeros no poseen.
Los que llegaron a través del mercado laboral tienen la potestad para tomar
las decisiones inherentes a su cargo, pero su carrera o su permanencia está supeditada -en último término- a la voluntad de los familiares dueños o a la del propio
fundador.
Entre los no familiares se instaura una competencia por ganar la confianza de
los que sí lo son, y ojalá la del dueño principal. Así, las reuniones de trabajo en
que, además de ellos, está presente un miembro de la familia, suelen derivar en
una lucha de alardes técnicos y zancadillas a objeto de socavar la credibilidad del
adversario ante el familiar presente. Éste, entretanto, guarda un observante
silencio para eludir las miradas escrutadoras que los expositores le lanzan de
reojo. Si están solos -en cambio- la conversación gira en tomo a cómo convencer
a los miembros del clan de que le dan a la empresa un cariz más profesional y
menos arbitrario.
Es natural que el dueño desarrolle un sentido que le permite identificar esas
maquinaciones. Las acepta porque, después de todo, sus hombres son buenos
profesionales, aunque -por otra parte- está algo cansado del ambiente de pleitesía
que evidencia su entorno. Pero cuando llega un asesor externo cuya primera prioridad más que ganar su confianza es comprender el problema que lo aqueja, suele
quedar gratamente sorprendido y casi de inmediato se la entrega.
En nuestro país, una manera siempre vigente de inspirar confianza en
los negocios, es romper los moldes formales tratando a los clientes o a los
superiores jerárquicos de “tú” en lugar del ya anquilosado “usted”.
Desde luego, el apelativo en Chile es -como en todos los países de habla
hispana- una forma de hacer explícita la diferencia o la igualdad de los
interlocutores. Pero tiene el grave defecto de dejar para siempre fijo el tipo de
trato que habrá entre ambos.
Al iniciar una relación hay que definir de una vez y para siempre cuál será su
alcance. Tratar de “usted” a alguien que recién se viene conociendo equivale a
establecer los inconfortables límites de compostura que tendrán todas nuestras
actitudes con esa persona. Una relación que parta con un “usted” es como un
bonsai o como una acacia plantada en un macetero.
A algunos nos resulta tan embarazoso eliminar sin más trámite las reglas, que
-aunque íntimamente quisiéramos extender las raíces y las ramas- nos quedamos
para siempre en el macetero.
Porque... ¿y si el otro no quiere eso?
Hay algunos que -por no afrontar la terrible dlsyuntiva- insinúan un vacilante
“ustedes” (si es que viene al caso) o dirigen exprofeso la conversación hacia tópicos impersonales que no impliquen en ningún aspecto al que tienen al frente,
porque cualquier aproximación obliga a definirse. Pero no es sólo cuestión de
evadir el pronombre, también las formas verbales nos levantan una ceja
inquisidora cuando queremos hacer uso de ellas: ¿digo fuiste o fue?, ¿levantaste
o levantó?, ¿o mejor improviso una terminación ambigua que el otro podrá
interpretar según su gusto.Para algunos, en cambio, el doble apelativo es una
bendición: tutear a un desconocido puede chocar inicialmente, pero los
vendedores expertos no acusan para nada ese impacto. Esperan pacientemente
que se acepte como trato normal, lo que en promedio toma tres minutos.
Los ingleses han resuelto el problema del apelativo de una manera simple: no
supeditan a él el tono de la relación bipersonal. Allá existe sólo el you, que no es
ni tú ni usted: es you. Con ello consiguen obviar ese instrumento de
manipulación que tan gratuitamente brinda nuestro castellano a los que quieren
capturar la confianza u ofrecer una determinada imagen.
El lugar común de que “los chilenos nos jactamos de ingleses de
Sudamérica”, tiene algo de cierto: por seguirlos exageramos la formalidad
comunicativa. Pero los de la vieja Europa no se ven en esos aprietos, pues el you
permite que los compradores evalúen al producto y no al oferente y, si la relación
trasciende el ámbito meramente comercial, que sean las impredecibles circunstancias de la vida las que determinen si será distante y efímera, o se
desarrollará en todo su posible esplendor.
Alejandro Covacevich
Agosto 1995
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