Las trabas administrativas o la llamada “permisología”

VI
Informes Especiales
Las trabas administrativas o la llamada “permisología”
afectan la ejecución de proyectos de inversión pública
y privada
Ficha Técnica
Autor: Dr. Aníbal Salazar Trigoso*
Título:Las trabas administrativas o la llamada
“permisología” afectan la ejecución de
proyectos de inversión pública y privada
Fuente: Actualidad Gubernamental, Nº 80 - Junio
2015
Sumario
1. Introducción
2. Requisitos para postular al Foniprel
3. Opiniones y sugerencias de algunos expertos
en la materia
4. Acciones que desarrolla el Gobierno para
eliminar las trabas administrativas
5. Casos de trabas administrativas o de permisología en otros países
6. Conclusiones y recomendaciones
1. Introducción
Uno de los obstáculos que enfrenta el
desarrollo regional y local son las trabas
administrativas o la llamada “permisología”, que genera lentitud en la aprobación
de los expedientes técnicos y la correspondiente asignación de los recursos económicos para la ejecución de un proyecto de
inversión pública a nivel regional o local,
lo que se viene constatando diariamente
en los diferentes sectores, tales como vivienda, transporte, educación, etc., en las
correspondientes gestiones que realizan
las autoridades regionales y locales.
Al respecto, la “permisología”, es la nueva
ciencia creada por la frondosa normatividad, rosario de requisitos, y por la burocracia, que consiste en solicitar permiso o
autorización para todo proceso administrativo con la consecuente exigencia del
llenado de formularios y expedientes con
un sinnúmero de requisitos y anexos, en
muchos casos innecesarios, con la consecuente demora en su atención, previa
corrección o cumplimiento de requisitos
que la burocracia exige para la respectiva
autorización de las entidades del nivel
central, frente a esta realidad, preguntamos ¿qué ocurrió con la simplificación
administrativa, de la Ley de Procedimiento
Administrativo General?, ¿es letra muerta?
Para saltar el obstáculo y las trabas administrativas, el MEF, ha creado el Foniprel
y el Fonie, que en la práctica ha generado
una serie de requisitos, formatos y anexos,
acompañados de los respectivos decretos
supremos que dan luz verde, que deben
* Experto en Administración Pública. Exdocente universitario en:
Ricardo Palma, Alas Peruanas, Asesor del Congreso de la República.
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cumplir los Gobiernos regionales y locales
solicitantes, lo cual ha generado una nueva “permisología”, ya que de no cumplirse
con un solo requisito no se puede ser
beneficiario de dichos fondos.
Como vemos, se ha creado un nuevo laberinto de requisitos y trámites, fortaleciendo
el centralismo económico, administrativo y
decisorio, contraviniendo los procesos de
transferencia de funciones y competencias
del centro a la periferie, del nivel central a
los Gobiernos subnacionales.
Recordemos que el Fondo de Promoción
a la Inversión Pública Regional y Local
(Foniprel) es un fondo concursable, cuyo
objetivo principal es cofinanciar proyectos de inversión pública (PIP) y estudios
de preinversión orientados a reducir las
brechas en la provisión de los servicios e
infraestructura básica, que tengan el mayor impacto posible en la reducción de la
pobreza y la pobreza extrema en el país.
El Foniprel podrá cofinanciar hasta el
99.9% del monto total de los proyectos de
inversión (PIP) y elaboración de estudios
de preinversión presentados por los Gobiernos regionales (GG. RR.) y Locales (GG.
LL.) en (12) prioridades de infraestructura
social y económica. A cada prioridad le
corresponde determinadas tipologías de
proyectos, componentes, montos mínimos
de inversión y criterios de formulación.
2.Requisitos para postular al
Foniprel
Como veremos a continuación, con el
Foniprel no se han simplificado los requisitos y trámites para tener acceso a dicho
fondo, fortaleciendo de esta manera la
permisología y el centralismo.
Requisitos para estudios de preinversión:
a) Solicitud de postulación (formato
N.º 1 de las Bases). Con firma original del alcalde o presidente regional.
En el caso de las mancomunidades
municipales y juntas de coordinación
interregional y asociaciones de GG. RR.,
firmada únicamente por el presidente
de la mancomunidad o presidente
de la junta interregional o presidente
regional que actúa como representante
de la asociación regional, quienes son
responsables frente al Foniprel, de cumplir con las condiciones contractuales y
asumir los aportes de cofinanciamiento
de todos los miembros.
b) Cronograma físico y cronograma
financiero. Documentos originales
firmados por el alcalde o presidente
regional, para el desarrollo del estudio,
que señale claramente el monto total de
la inversión, el monto solicitado al Foni-
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c)
d)
e)
f)
g)
h)
prel y el monto cofinanciado por la
entidad, tomando en consideración
los componentes y actividades que
se señalan en los formatos N.º 05-A
y N.º 05-B de las Bases.
Declaración jurada que el estudio
no presenta duplicidad. Presentar
declaración jurada que acredite que el
estudio no presenta duplicidad total o
parcial de objetivos, beneficiarios, localización geográfica y componentes con
otro proyecto de inversion registrado en
el Banco de Proyectos. (formato N.º 11).
Información requerida para cofinanciar la elaboración de estudios
de preinversión a nivel de perfil.
Contenidos exigidos para cofinanciar la
elaboración de estudios de preinversión
a nivel de perfil (ver anexo N.° 4 de las
Bases).
Términos de referencia para la
elaboración del estudio de preinversión, cuando este sea realizado por
contrato, o plan de trabajo cuando su
elaboración se haga por administración
directa. Los que se deben encontrar
en concordancia con los contenidos
mínimos señalados en los anexos SNIP
05A, 05B y 07 según el nivel de estudio
requerido y las particularidades de la tipología a la que pertenece la propuesta
(anexo N.º 5 de las Bases) y haber sido
elaborados conforme al anexo SNIP 23.
Los términos de referencia o el plan
de trabajo, deben estar visados
en original por el jefe de la Oficina de
Programación e Inversiones (OPI) en
señal de aprobación.
Costo total de la propuesta del estudio de preinversión. Que permitirá
conocer el costo estimado de la propuesta
para la elaboración del estudio de preinversión (anexo N.° 6 de las Bases).
Información adicional requerida
para cofinanciar la elaboración de
estudios de preinversión a nivel de
Factibilidad. Para el cofinanciamiento
de estudios de preinversión a nivel
de factibilidad, presentar el estudio
de preinversión aprobado en el nivel
anterior (perfil) en el marco del SNIP,
con fecha límite el día señalado en 2.1
e) de las presentes bases. El estado de
aprobación del expediente técnico.
3. Opiniones y sugerencias de algunos expertos en la materia
a. Es urgente eliminar las trabas administrativas o la “permisología”, debido a
que son problemas que solo entorpecen
la ejecución de inversiones y la puesta
en marcha de proyectos en el sector
minero, afirmó el exministro Pedro
Pablo Kuczynski.
Durante su presentación en la mesa
redonda “La minería y su rol en la economía del Perú” en el 11.º Simposium
Internacional del Oro y de la Plata, mencionó que es necesario emprender un
programa ambicioso de reformas que
incluya también los ámbitos tributarios
y de competitividad.
Área Sistema Nacional de Inversión Pública y Planeamiento Estratégico
Además, consideró que es urgente tener
un servicio civil competitivo y opinó
que no existe una carrera predecible
en el sector público. “Ese camino de
mejorar el servicio civil es el que hay
que impulsar y así, en diez años, habrá
mejores funcionarios”, refirió.
Actualmente, expresó, persiste la falta
de capacidad gerencial en el Estado,
continúan los problemas de corrupción
en los Gobiernos regionales y, además,
existen importantes recursos de canon
minero congelados en los bancos.
b. Editorial de Gestión: El país de los
permisos (03-11-14)
Permisología. En cuestión de facilidad
para hacer negocios en América Latina,
la competencia está entre cuatro socios.
Los miembros de la Alianza del Pacífico
ocupan los primeros lugares en la región
del ranking Doing Business del Banco
Mundial (BM). El orden es el siguiente:
Colombia (puesto 34), Perú (35), México (39) y Chile (41).
Más allá del revuelo que causó en la
prensa chilena el retroceso de su país y
de otra confirmación de que el nuevo
“benchmark” es la economía colombiana, habría que preguntarse por qué
el Perú sigue retrocediendo. El informe
trae cambios en la metodología y con
el nuevo cálculo, nuestro país cayó un
puesto respecto del año pasado. Lo
primero que salta a la vista es el lugar
89 en el pilar que mide la facilidad para
iniciar un negocio –el ranking evalúa
a 189 economías–. Hay que realizar
seis trámites y esperar 26 días para su
aprobación.
Pero lo más engorroso corresponde a
los permisos de construcción (puesto
87): catorce trámites más 174 días de
espera. En ninguno de los dos pilares
citados ha habido cambio alguno en
relación al 2013. El ranking también
indica que las mayores demoras corresponden a las gestiones ante los
municipios, con lo que queda claro que
si el Ejecutivo realmente busca ponerle
freno a la “permisología”, tiene que
atacar el problema desde los Gobiernos
locales.
Hay que tener en cuenta que Doing
Business solo sondea empresas en Lima,
aunque nadie podría asegurar que la
situación es menos difícil en el resto del
país. Ahora que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) prepara un cuarto
paquete de estímulo, sería interesante
que tome en cuenta este diagnóstico y
que encuentre maneras para que los
textos únicos de procedimientos administrativos (TUPA) de los municipios no
sean tan “únicos” –es decir, que exista
cierto grado de estandarización– y que
cumplir los requisitos no sea una tarea
tan costosa (en tiempo y dinero).
Doing Business también mide la eficiencia del Poder Judicial para resolver
disputas comerciales. En este pilar el
Perú sale peor que en los dos arriba reseñados: puesto 100. Estamos seguros
que nadie se ha sorprendido.
c. Confiep: Gobierno hace esfuerzos por
destrabar las inversiones pero “no se
ha ganado la batalla”
“El Gobierno central, los Gobiernos
regionales y los Gobiernos municipales
hacen sus esfuerzos pero reconozcamos
que hay un gran espacio en la burocracia estatal que todavía no ha sido
convencida y no es tan fácil destrabar
la inversión”, subrayó.
Pérez enfatizó que la inversión privada
y pública es el “camino” para reducir
la pobreza, y en los últimos diez años
se vio que cerca de seis millones de peruanos dejaron la situación de pobreza
que tenían.
“Hemos probado que la inversión significa más trabajo, que más inversión
es más educación, que más inversión
es oportunidades para los jóvenes y
que más inversión reduce la pobreza,
ese es el compromiso que tenemos los
empresarios del Perú y nuestros mensajes siempre irán en el mismo sentido:
permítannos invertir”, puntualizó.
4. Acciones que desarrolla el Gobierno para eliminar las trabas
administrativas
El Gobierno está trabajando en una serie
de medidas para superar las trabas administrativas y agilizar las inversiones en el
sector minero, manifestó el viceministro
de Minas, durante su presentación en la
mesa redonda “Promoviendo el sector minero” en el 11.° Simposium Internacional
del Oro y de la Plata.
“Mucho se ha hablado de la ‘permisología’, que es bastante estricta y rígida.
El Gobierno ha emitido normas para
superarla con el fin que continúen las
inversiones en el sector, captando nuevos
capitales locales y extranjeros”, admitió.
Recordó que desde mediados de 2013,
el Gobierno emitió una serie de decretos
que permitieron que varios proyectos que
tenían estudios ambientales aprobados
puedan ser cambiados sin necesidad de
reiniciar todo el proceso.
“Ese mecanismo ha permitido reducir
enormemente los tiempos y las aprobaciones, así, plazos de aprobación que tomaban varios meses se redujeron a 30 a 45
días en promedio”, detalló el funcionario.
También comentó que se está trabajando
con el Ministerio del Ambiente un nuevo
reglamento de protección ambiental vinculado a las actividades en exploración. El
objetivo, precisó, es tener una norma que
le dé a las empresas un margen suficiente
para adecuarse.
“Se está trabajando para que algunos
procesos ambientales que ya han sido
aprobados en la etapa de exploración
puedan ser incorporados en la fase de la
explotación y que no se vuelva a realizar
el mismo análisis. Queremos una norma
que cuide el medio ambiente y que a la
vez promueva las inversiones”, anotó.
Guillermo Shinno también adelantó que,
en coordinación con Ingemmet, se está
evaluando el potencial geológico minero
en nuevas zonas de explotación en el país.
“Tenemos algunos proyectos en los que,
en el corto o mediano plazo, se puede
promover la inversión a través de Proinversión. Quiero adelantar que Apurímac
es una de las regiones donde se está encontrando bastantes recursos sobre todo
de cobre y de hierro”, reveló.
Actualidad Gubernamental
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Además, informó que en colaboración con
el Banco Mundial se ha puesto en marcha
un proyecto para la región Apurímac con
el objetivo de promover su desarrollo
económico y social para garantizar la
paz social.
El viceministro comentó que el Gobierno
ha tomado la decisión de intervenir en
aquellos lugares donde la comunidad
está muy cercana a la operación minera
y que se han creado mesas de desarrollo
que permiten que el Estado entregue infraestructura básica (agua, electrificación,
carreteras, caminos, entre otros), mientras
que la empresa apoya a las autoridades
locales que, por falta de gestión, no pueden presentar buenos proyectos para su
comunidades.
5.Casos de trabas administrativas o de permisología en otros
países
a. Licencias ambientales en Colombia
Según el artículo 50 de la Ley 99 de
1993, se entiende por licencia ambiental la autorización que otorga la
autoridad ambiental competente para
la ejecución de una obra o actividad,
sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que
la misma establezca en relación con
la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos
ambientales de la obra o actividad
autorizada.
El artículo 2 del decreto 1753 de
1994 también define el concepto de la
licencia ambiental como la autorización
que otorga la autoridad ambiental
competente, mediante acto administrativo, a una persona, para la ejecución
de un proyecto, obra o actividad que
conforme a la ley y a los reglamentos,
puede producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al medio
ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje, y
en la que se establecen los requisitos,
obligaciones y condiciones que el
beneficiario de la licencia ambiental
debe cumplir para prevenir, mitigar,
corregir, compensar y manejar los
efectos ambientales del proyecto, obra
o actividad autorizada.
b. Destrabar las inversiones en Chile
Gobierno define 24 proyectos privados
para acelerar por US$ 11.000 millones Mining Press - Edición Perú - 28-04-15.
La instrucción de La Moneda ha sido
operar “a toda máquina” para retomar
el ritmo de crecimiento de la economía;
y así lo ha entendido su gabinete.
A dos semanas de que la presidenta
Michelle Bachelet anunciara el plan de
reforzamiento de la inversión, con una
inyección de recursos por US$ 500
millones en el caso de las iniciativas
públicas, en el ámbito privado ya existen definiciones respecto a proyectos a
destrabar para apuntalar la actividad.
Es así como el jueves pasado, antes de
que se conmemorara el 11 de septiembre en La Moneda, Aleuy se reunió por
segunda vez con los ministros de Medio
Ambiente, Minería, Energía, Bienes Nacionales, Economía, las subsecretarías
de Desarrollo Social y de Presidencia,
más su equipo técnico, para conocer
los avances de las carteras.
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Informes Especiales
Según relatan fuentes que participaron
de la cita, el ministro de Economía, Luis
Felipe Céspedes, entregó a cada una
de las autoridades un documento que
menciona 24 proyectos de inversión
privada con carácter de “relevante”,
posibles de destrabar y acelerar, para
que en los próximos 18 meses puedan
estar operando.
De acuerdo con lo definido por el
Gobierno, el carácter de “relevante” se
le otorgará a aquellos proyectos con
trabas administrativas fáciles de solucionar, y que sean montos por ejecutar
importantes para las zonas, sobre todo
para la generación de nuevos puestos
de trabajo, ya que las proyecciones del
desempleo del país van en ascenso.
c. España: constructores y promotores denuncian multitud de obstáculos para que junta y ayuntamiento
aprueben sus planes
Las trabas administrativas frenan ocho
grandes proyectos inmobiliarios en
Sevilla
ABCDESEVILLA / SEVILLA 19-04-15
Metrovacesa tiene en Palmas Altas Sur
un proyecto de 2.800 viviendas
Higuerón Norte, Hacienda del Rosario,
Buen Aire, Cruzcampo, Palmas Altas,
San Nicolás Oste, Santa Bárbara, Villanueva del Pìtamo, entre otros. En esas
zonas ocho proyectos inmobiliarios
sufren trabas administrativas.
Constructores y promotores denuncian
los obstáculos que se encuentran por el
camino para que la Junta de Andalucía
y el Ayuntamiento de Sevilla aprueben
sus planes ahora que han reactivado sus
proyectos inmobiliarios para construir
miles de viviendas y numerosos centros
comerciales.
Gabriel Rojas, Idisa, Iberdrola o Altamira
(del grupo Santander) son algunas de
las empresas que se afanan en sacar
adelante estos proyectos, aunque con
numerosos obstáculos por la falta de
financiación y las trabas administrativas
que encuentran, según la patronal de la
construcción Gaesco.
Juan Aguilera, gerente de Gaesco, denuncia el encorsetamiento que provoca
el actual Plan General de Ordenación
Urbanística de Sevilla (PGOU) de 2006,
«aprobado justo antes del inicio de la
crisis económica, cuando las necesidades eran otras».
d. Lunes, 20 de enero de 2014. La
Patria, Bolivia-nacional
Un país como el nuestro que necesita de
intensa actividad administrativa para el
cumplimiento de metas impostergables,
no puede darse el lujo de mantener
en su sistema interno, una perniciosa
burocracia acentuada en los mandos
medios e intermedios, según revela un
ejecutivo del sector empresarial.
El principal dirigente de la Confederación de Empresarios Privados del país si
bien reveló que la gestión del 2013 no
fue mala, tampoco alcanzó los objetivos
de eficiencia productiva debido principalmente a la existencia de una serie de
trabas en el orden administrativo estatal
que debería eliminarse para dar fluidez
a una “comunicación estratégica entre
el Ejecutivo y el sector empresarial”.
En un recuento de las dificultades que
se confrontaron en la gestión pasada se
mencionan el contrabando que compite
ilegalmente con la industria y el comercio legalmente establecidos a lo que se
suma una presión impositiva que sin
ser parte de un programa de equidad
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tributaria afecta seriamente a quienes
están comprometidos con mejorar la
producción, mientras deja un vacío
de control con el sector informal y el
contrabando mayor que mimetizado en
régimen simplificado es causante de una
millonaria evasión de impuestos que no
debería sostenerse por más tiempo
Lo que se observa como parte de un
proceso que se arrastra de hace muchos años atrás es la posición de los
funcionarios públicos que en ciertos
niveles de la administración estatal,
entraban el seguimiento o continuidad
de gestiones importantes como la adjudicación millonaria de obras o en el
otro extremo la aprobación de simples
trámites mayormente urgidos de una
firma o un sello para avanzar en su
concreción.
6. Conclusiones y recomendaciones
a. Es vital que la inversión privada y el
sector empresarial estén presentes en el
ámbito descentralizado y encuentren las
condiciones apropiadas para convertirse
en la principal fuerza motriz del crecimiento económico y del desarrollo territorial sostenido. Es la inversión privada
y el funcionamiento de las empresas lo
que conlleva el aumento eficiente de
la producción de bienes con creciente
valor agregado, genera nuevos puestos
de trabajo directos, fortalece las interrelaciones entre instituciones públicas
y privadas, e incentiva a que la población local invierta en adquirir nuevas
capacidades y se familiarice con el uso
de tecnologías cada vez más modernas.
Las condiciones para estos desarrollos
deben ser provistas y cuidadas por las
autoridades nacionales, regionales y
locales1.
b. Realizar una reingeniería en los procesos
y procedimientos administrativos en los
ministerios de Economía y Finanzas,
Vivienda, Transportes, Agricultura, Ambiente, etc, así como en los Gobiernos
regionales y municipalidades, para
simplificar y dinamizar las autorizaciones,
que, en muchos casos, dilatan las inversiones tanto públicas como privadas.
c. No se realizan oportunamente todas
las inversiones a nivel municipal, por
las siguientes razones: Porque no hay
suficientes capacidades de ejecución,
porque el presupuesto elaborado no
toma en cuenta el Plan Anual de Contrataciones, porque el MEF cambia las
reglas constantemente estableciendo
cada vez más requisitos, porque un
gran porcentaje de las transferencias
de recursos están condicionadas a
decisiones del nivel central, porque las
transferencias se reciben muy tarde en
el año, dado que se debe cumplir con
una serie de requisitos para la aprobación de los proyectos de inversión.
d. Las trabas burocráticas desalientan a los
gobiernos subnacionales y empresarios,
por lo que deberían ser solucionadas
por el Gobierno, con la creación de procedimientos más simples de constitución
de empresas así como para la obtención
de los demás permisos necesarios en
forma oportuna para la ejecución de
proyectos de inversión.
e. Al flamante ministro de Economía, Alonso Segura, le corresponde seguir con la
ejecución de la agenda pendiente que
comprende la eliminación de las trabas
1 Guía de promoción de inversiones descentralizadas - ProInversión.
Actualidad Gubernamental
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que no están permitiendo que las inversiones se recuperen, dijo el primer vicepresidente de la Cámara de Comercio de
Lima, Raúl Barrios Fernández-Concha.
En un contexto de desaceleración económica donde se hace necesario mantener
e impulsar la confianza empresarial,
la Cámara de Comercio de Lima ha
presentado al Ejecutivo y al Congreso
un conjunto de iniciativas que comprenden aspectos tributarios, de comercio
exterior, laboral y de simplificación
administrativa que buscan restablecer
el dinamismo de la inversión privada y
la actividad económica del país.
f. Servir eficazmente a la ciudadanía a
través de procesos administrativos
sencillos, con tasas y plazos predictibles
y a su vez transparentes, es una de las
principales responsabilidades gubernamentales, tal como reza la presentación
de la Política y Plan Nacional de Simplificación Administrativa en el 2007,
pero que a la fecha no se ha cumplido,
quedándose en meros ofrecimientos.
g. Las barreras burocráticas o la llamada permisología, se materializan en
exigencias, requisitos innecesarios y
exuberantes, llenado de formatos lo
que llamamos la formatitis crónica,
presentación de un sinnúmero de
anexos, prohibiciones y/o cobros que
recaen en el desarrollo de actividades
económicas o en la tramitación de procedimientos administrativos, así como
en la presentación de expedientes para
la autorización de financiamiento de
proyectos de inversión.
h. La Ley de Procedimiento Administrativo
General N.° 27444 no se cumple adecuada y oportunamente en la mayoría
de las entidades públicas y en otras
simplemente es letra muerta, lo que ha
generado la formulación de los TUPA,
con complicados procedimientos y
requisitos innecesarios, que hacen muy
morosa la gestión, perjudicando de esta
manera a los administrados o usuarios.
i. El MEF, ha creado la herramienta electrónica denominada Búsqueda Avanzada
de Proyectos de Inversión Pública, de
suma importancia para los usuarios.
Es una herramienta web que permite
consultar toda la base de datos de
proyectos SNIP por diversos criterios de
búsqueda (localidad, monto etc.), puede usarse uno o más criterios, además
de la consulta, permite la exportación
de estos resultados a una hoja de cálculo
para un trabajo mucho más a detalle
por parte del usuario.
j. Los proyectos de infraestructura, así
como los de productividad son uno de
los requerimientos básicos y urgentes
para el impulsar el desarrollo del país
con el objeto de aumentar los niveles
de competitividad y mejorar la calidad
de vida de los peruanos, en especial
de los que se encuentran en estado de
pobreza y pobreza extrema. Este reto
exige cuantiosos recursos financieros,
tecnología avanzada y variada, y una
enorme capacidad institucional y de
gestión participativa.
k. Finalmente, podemos recomendar al
MEF, que en la asignación presupuestal
anual a las municipalidades más pobres
y apartadas del país, se asignen directamente los montos que hoy pasan por el
Foniprel y el Fonie, otorgándoles la autonomía en su gestión, estableciéndose
directivas de estricto cumplimiento y un
adecuado seguimiento por la Contraloría, dinamizándose la gestión.