Comisión Económica para América Latina y el Caribe

LA PLANIFICACIÓN COMO
HERRAMIENTA DE GOBIERNO
ELEMENTOS INTRODUCTORIOS SOBRE TEORÍA DEL
GOBIERNO Y PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PÚBLICA
Profesor:
Luis Carlos Burbano Z.
[email protected]
[email protected]
1. La gestión pública es en general
desilusionante: existe una crisis de
capacidad de gobierno.
Contenido
2. El concepto de GOBIERNO: el gobierno en
el juego social en Carlos Matus.
3. El proceso de gobierno como la interacción
entre la dirección, la dificultad y la
capacidad: el triángulo de gobierno
4. No se puede gobernar con eficacia sin el
soporte de ciencias y técnicas de gobierno.
5. Técnicas y herramientas de planificación.
2
1. Existe una crisis de capacidad
de gobierno
La gestión pública es, en general,
decepcionante
La gestión pública no apunta al centro de los problemas.
Su calidad es baja y estacionaria.
Por el contrario, las ciencias progresan, en cuanto los
problemas sociales se van acumulando.
Las ciencias no parecen tener un impacto significativo
sobre el enfrentamiento de los problemas sociales o sobre
la calidad de la gestión pública.
Existe un abismo entre el atraso de la política y el avance
de las ciencias.
La política y la gestión pública ignoran a las ciencias.
Por su lado, las ciencias progresan de una manera que
ignoran la acción práctica en el combate de los problemas
colectivos de la vida cotidiana.
3
1. Existe una crisis de capacidad
de gobierno
Se debe diferenciar claramente la
ingobernabilidad de la incapacidad para gobernar
“Se suele hablar equivocadamente de ‘ingobernabilidad’
cuando lo que habría que hacer es afrontar el problema real de
‘incapacidad para gobernar’.
“El uso del término ‘ingobernabilidad’ es con frecuencia incorrecto
y también peligroso. Es incorrecto porque lo que se entiende por
ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el resultado del fracaso
de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones. Y
es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas
de los gobiernos, que a su vez echará la culpa a la sociedad. Es
verdad que hay sociedades muy difíciles de gobernar, por
excelentes que sean sus gobiernos. Pero teniendo en cuenta las
serias flaquezas de todos los gobiernos contemporáneos, habría
que concentrar los esfuerzos en desarrollar la capacidad para
gobernar y no en inculpar a las sociedades tachándolas de
ingobernables”. (Yehezkel Dror, “La baja capacidad de gobernar:
Informe al Club de Roma”. FCE, 1994. Pag 39)
4
1. Existe una crisis de capacidad
de gobierno
El gobierno y las ciencias se dan
mutuamente las espaldas
La intensidad y complejidad de los problemas sociales
crecen a un ritmo acelerado, en cuanto la capacidad
personal e institucional para gobernar queda cada vez
más distante de ese desafío.
Con el fin de la Guerra Fría, la democracia gana
firmemente terreno frente al autoritarismo, pero se debilita
debido a sus pobres y desiguales resultados.
Decepcionado, el ciudadano común se aleja de la política,
que va quedando cada vez en círculos restringidos.
La democracia pierde atractivo, pero no tiene
competidores viables. Los defensores de la democracia no
saben defenderla. Ella sobrevive, en el vacio de otras
opciones.
5
El gobierno con “g” minúscula:
gobernar en el juego social
2. El concepto de gobierno
Para entender la complejidad de la problemática de la baja
capacidad de gobierno y el aporte de las ciencias y técnicas de
gobierno se hace necesario precisar el concepto de gobierno.
Podemos comenzar con este enunciado complejo propuesto por
el Profesor Carlos Matus:
Gobierno o conducción es el arte y la ciencia
del actor para movilizar organizaciones y
ciudadanos en el juego social, procesando
problemas conflictivos que cruzan todos los
compartimentos de las ciencias, a partir de
variables imprecisas, inciertas y cambiantes,
con el propósito de construirle posibilidades a
su proyecto de juego.
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Gobierno como sinónimo de
conducción
2. El concepto de gobierno
Esta
definición destaca la idea que gobernar es
interferir en el desarrollo del juego social con la
intención calculada de alcanzar un propósito
determinado.
Todos
los actores son gobernantes, desde el
momento en que son conductores en algún espacio
del juego social.
Por consiguiente, no hay un gobierno. Hay un sistema
de gobiernos, y por eso es un juego.
La
definición propuesta resume tanto la complejidad
del proceso de gobierno como del contenido del
discurso teórico de las ciencias y técnicas de
gobierno.
7
2. El concepto de gobierno
Gobierno como sinónimo de
conducción
Esta definición teórica precisa la palabra
gobierno como sinónimo de conducción,
destacando los conceptos de:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
ciencia
arte
actor
organización
juego social
problema conflictivo
variables imprecisas
e inciertas.
8
Gobernar es arte
2. El concepto de gobierno
Porque la teoría y los métodos de la política y el gobierno sólo
pueden complementar y dominar, pero no substituir, el juicio
intuitivo, la experiencia y las capacidades innatas.
De acuerdo al profesor Hammond, es importante diferenciar
entre:
a) Juicio Intuitivo: proceso cognitivo que de algún modo
produce una respuesta sin el uso de una regla lógica
consciente defendible.
b) Juicio Analítico: proceso cognitivo lento que utiliza una regla
lógica consciente defendible (paso a paso).
c) Juicio Cuasiracional o tecnopolítico: incluye aspectos de
los dos anteriores tipos de juicio. Puede ser más o menos
intuitivo o analítico dependiendo de la relativa mezcla de
características de intuición o análisis que demande la
actividad cognitiva específica .
9
Gobernar es ciencia
2. El concepto de gobierno
Porque es necesario comprender teóricamente las variables y
complejidades del juego social, a través de las ciencias horizontales,
orientadas para la acción, que complementan las ciencias verticales o
departamentales, propias del investigador.
Aquí es necesario diferenciar entre:
a) Ciencias verticales: constituye el modo tradicional y central que el
hombre emplea para conocer la realidad en que vive. Sin embargo,
se trata de un modo particular de estudiar la realidad, que consiste
en definir un tema de análisis como la física, la biología etc., y
establecer
fronteras precisas para cada tema estudiado. Se
encuentran dominadas por el principio de la búsqueda de la verdad
objetiva que se satisface con el mero conocimiento.
b) Ciencias horizontales o de la acción: asumen la perspectiva de
un actor protagonista del juego social. Adopta una visión desde
dentro, propia del actor que lucha por sus objetivos o proyecto de
transformación de la realidad. Se encuentran dominadas por el
principio del éxito, verificable por medio de los resultados en la
práctica social.
10
2. El concepto de gobierno
Gobernar exige lidiar con actores
sociales
Porque la dinámica del juego social es creativa y conflictiva, en la medida
en que es realizada por actores dotados de imaginación y guiados por
motivaciones personales y sociales, capaces de asumir conductas
imprevisibles y de ser protagonistas reflexivos e innovadores del proceso
de producción social. En el juego social existen conexiones de sentido,
además de las conexiones causales.
Aquí es necesario diferenciar entre:
a) Agente: concepto utilizado por las ciencias sociales, especialmente
por la economía, definido como personas o grupos de personas que
realizan una actividad económica específica, siendo, por tanto,
sujetos que intervienen en la actividad económica. Desde la
perspectiva de la teoría económica tradicional, poseen un
comportamiento racional y predecible y no requieren
necesariamente organización (empresas, familias, asalariados,
consumidores, contribuyentes).
b) Estrato social: agrupación humana que no tiene organización y es
sujeto de una investigación social o de intervención pública
(jóvenes, mujeres, población infantil, personas mayores de 60
años).
11
Gobernar exige lidiar con actores
sociales
2. El concepto de gobierno
c) Multitud: colectivo social que no tiene organización, aunque
en la coyuntura puede jugar el rol de un actor circunstancial
con efectividad muy transitoria. La población actuando en
una protesta o en un saqueo.
d) Actor social: es una organización o una personalidad, que
cumple los siguientes requisitos:
i.
Tiene un proyecto aunque sea incoherente o errático.
ii.
Controla algún recurso relevante para el juego, tiene
fuerza y capacidad de acumular o desacumular fuerza,
genera hechos en el juego social.
iii.
Participa en algún juego parcial o en el gran juego
social.
iv.
Tiene una organización estable que le permite actuar
con el peso de un colectivo.
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Gobernar demanda el comando de
organizaciones sociales
2. El concepto de gobierno
Porque la acción de los actores sólo en parte es individual, siendo
necesariamente complementada por la acción colectiva coordinada a
partir de una organización:
Aquí es necesario diferenciar entre:
a) Organización: conjunto de personas que se interrelacionan entre sí
con cierto propósito aceptablemente explícito y utilizando ciertos
recursos. Este concepto incluye empresas privadas y públicas. Su
funcionamiento se ve reflejado por el conjunto de normas, métodos y
procedimientos que definen la estructura y regulan la actividad de la
entidad.
b) Macroorganizacion:
Es
un
conjunto
de
sistemas
microorganizativos que operan en un espacio político institucional
según las reglas de direccionalidad, departamentalización,
macroinstitucionalización, gobernabilidad y responsabilidad que
establece el juego macroorganizativo. En una macroorganización
nadie tiene el mando máximo absoluto sobre todas las
organizaciones que la integran.
13
Gobernar significa intervenir en el
juego social
2. El concepto de gobierno
Porque los actores intentan obtener sus objetivos en un
contexto de interacción donde no valen las relaciones
organizativas de jerarquía.
En este juego, YO y el OTRO estamos ligados por el conflicto
y la cooperación. Para jugar con eficacia estamos obligados al
cálculo interactivo.
Es un juego en el cual los actores luchan por los diversos
tipos de poder propia de la lógica de cada juego que
componen el gran juego social.
Es un juego que concilia las desigualdades con la ausencia de
relaciones organizativas de jerarquía entre los jugadores.
Los jugadores, cuando son realmente jugadores, son
independientes, y esa independencia es un prerrequisito para
la existencia del juego social.
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Gobernar significa intervenir en el juego social
2. El concepto de gobierno
Aquí es necesario diferenciar entre varios tipos de juegos:
a) Juegos Terminales o de resultados: donde se gestan los
resultados más inmediatos del proceso de producción social
relacionados con el juego político, el juego económico y el
juego de la vida cotidiana.
b) Juegos personales: situados en la unidad básica del juego
social, que es el individuo y sus luchas personales.
c) Juegos Intermediarios: en los cuales se compite por el
control de los medios y herramientas necesarias para el
funcionamiento de todos los demás juegos. Engloba el juego
de la comunicación y el juego macroorganizartivo.
d) Juegos de capital o de base: cuya función es la de
conservar y crear el acervo de capital cognitivo, de valores y
de recursos naturales, contra el cual son realizados toda la
utilización de recursos de los otros juegos, filtrando la
aceptabilidad de sus resultados.
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2. El concepto de gobierno
Gobernar exige enfrentar
problemas conflictivos
Porque el juego social genera para los actores problemas
conflictivos y problemas cuasiestructurados.
Dichos problemas surgen de la competencia en el juego,
de la desigualdad de sus resultados y de la nebulosidad
que envuelve las relaciones causales y las conexiones de
sentido propias de futuro creativo e incierto.
El gobierno en el juego social interrelaciona, con distinta
intensidad, el conflicto cognitivo, emocional y de
intereses.
Cada jugada genera un intercambio de problemas que
beneficia a unos y perjudica a otros.
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2. El concepto de gobierno
Gobernar exige enfrentar
problemas conflictivos
Aquí es necesario diferenciar entre varios tipos de
juegos:
a) Problemas bien estructurados: en donde se
pueden enumerar todas las variables, precisar
todas las relaciones entre ellas y su solución es
objetiva, no depende de intereses o posiciones de
los jugadores.
b) Problemas cuasiestructurados: son aquellos
donde sólo se pueden enumerar algunas
variables, precisar algunas de las relaciones entre
ellas y su solución es situacional, es decir,
debatible según intereses y posiciones de los
actores sociales.
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2. El concepto de gobierno
Gobernar significa lidiar con
variables imprecisas e inciertas
Porque es así como son las variables propias de la
unidad de la práctica social, en la cual se entrelazan las
complejidades y la incertidumbre cuantitativa y
cualitativa de la creación del futuro,
ligadas por
relaciones causales y conexiones de sentido.
El juego social presenta no sólo la incertidumbre
generada por la naturaleza como un juego ciego,
aleactorio y preprogramado, sino también la
incertidumbre propia del mundo interior del hombre, con
sus capacidades para elaborar y alterar sus programas
de juego.
El ser humano no está preprogramado. Es capaz de
crear permanentemente su propio programa de juego.
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2. El concepto de gobierno
Gobernar significa lidiar con
variables imprecisas e inciertas
Aquí es necesario diferenciar entre:
a) Universo bien definido: cuando el árbol de posibilidades
es bien conocido y definido y las probabilidades son
conocidas y objetivas. En este caso se reconocen dos
modelos posibles: el modelo determinístico y el modelo
estocástico o probabilístico. Dichos modelos generan
problemas bien estructurados.
b) Universo mal definido o difuso: cuando el árbol de
posibilidades es nebuloso. En este caso es imposible
enumerar todas las posibilidades. Es un caso muy
común, porque la creatividad del juego no permite
identificar, contar y delimitar con precisión, de forma
cualitativa, todas las posibilidades. Por su parte, la duda
cualitativa se transfiere a la duda cuantitativa,
imposibilitando determinar probabilidades objetivas.
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3. El triángulo de gobierno
Gobernar significa interactuar
con tres variables
PROYECTO DE GOBIERNO
(PROPUESTAS DE ACCION)
YO
OTROS
GOBERNABILIDAD
(POSIBILIDADES
DE ACCION )
CAPACIDAD DE GOBIERNO
(CAPACIDADADES DE
ACCION)
20
El Triangulo de Gobierno
21
El Triangulo de Gobierno
Los 3 elementos del Triangulo se encuentran
mutuamente condicionados:
Una baja capacidad de gobierno junto a
una alta gobernabilidad del sistema
causada por abundancia de recursos y
desorganización de las fuerzas sociales
opositoras, permite un proyecto de
gobierno poco conflictivo y poco
renovador, pero suficientemente eficaz
para mantener la estabilidad del
sistema.
La limitada capacidad de gobierno es más restrictiva cuando el
líder intenta en circunstancias de muy baja gobernabilidad un
proyecto de transformación social muy exigente.
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El Triangulo de Gobierno
liderazgo
pericia
conocimientos
1. Egocentrismo objetivista ( una sola explicación verdadera)
2. Determinismo (certeza cualitativa y cuantitativa sobre el futuro)
3. Departamentalismo (cada ciencia como una especialidad vertical)
4. Accionismo (no se procesan problemas, sólo se debaten
soluciones)
5. Normativismo (el voluntarismo del debe ser, sin estrategia)
6. Inmediatismo (análisis sin visión de largo plazo)
experiencia
proyecto de
gobierno
macrosistemas
capacidad de
gobierno
gobernabilidad
sistemas de
trabajo
microsistemas
1. Agenda ( asignación del uso del tiempo y fijación del foco de atención)
2. Asesoría Tecnopolítica (análisis formal del intercambio de problemas)
3. Manejo de Crisis (gerencia de lo anormal)
4. Planeamiento Estratégico (cálculo tecnopolítico por problemas )
5. Gran Estrategia ( brújula a largo plazo del sistema de dirección)
6. Presupuesto por Programas (asignación de recursos por operaciones)
7. Monitoreo ( acompañamiento de la situación en tiempo eficaz)
8. Cobranza y Rendición de Cuentas por Desempeño (Evaluación)
8. Gerencia por Operaciones ( gerencia normal creativa)
10. Entrenamiento (formación en ciencias y técnicas de gobierno)
1. Diseño de Microprocesos (microreingeniería)
2. Administración de Conversaciones (registro de los actos de habla
gabinete del dirigente
diseño
organizativo
estructura de la Oficina del Gobernante
diseño macroinstitucional
tipología de organizaciones públicas que
combina modos de propiedad, modos de
gestión y reglas pertinentes
diseño macroorganizativo
diseño de la estructura de una organización
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La Capacidad de Gobierno (CG)
CG= Experiencia x Liderazgo x Conocimientos
La experiencia no vale
por sí misma. Vale
según el capital
intelectual con que se
hace y se aplica.
El liderazgo sin capital cognitivo que le soporte, se transforma en
caudillaje, con gran capacidad para luchar por el poder como un
fin en sí mismo (micropolítica) e incapaz de enfrentar y
direccionar las profundas transformaciones que requieren
nuestras sociedades de poner el poder como un medio al servicio
de un proyecto social (macropolítica).
24
La Capacidad de Gobierno (CG)
El capital cognitivo tiene dos componentes:
a) La formación profesional vertical, que
los dirigentes políticos la obtienen
pasando por la universidad.
b) El dominio de las ciencias horizontales,
donde se encuentra la gran debilidad
de la capacidad de gobierno de nuestra
dirigencia política.
25
3. El triángulo de gobierno
Capacidad personal
de gobierno
•
En general, los líderes políticos tienen una
pericia mutilada. Son proclives al inmediatismo,
la micropolítica y a un exceso de confianza en
el arte.
•
Son personas inteligentes que han superado un
proceso de selección muy duro. Alcanzan
experiencia, tienen capacidad de liderazgo pero
una formación intelectual departamentalizada.
•
No saben de métodos de gobierno. No pueden
aprender, porque no saben que no saben.
26
3. El triángulo de gobierno
La ignorancia al cuadrado
En la baja capacidad de gobierno de
nuestra dirigencia política se aplica el
principio de la “ignorancia al cuadrado”,
porque el dirigente no sabe que no sabe,
vive feliz, no va al psiquiatra, no estudia ni
lee, no se prepara para gobernar.
i
2
Nuestros gobernantes se parecen
a un ciclista que se propone
vencer una competencia de alta
montaña, en la cual participan los
mejores escaladores del mundo,
montado en una bicicleta estática.
27
3. El triángulo de gobierno
Capacidad institucional
de gobierno
Confluyen la calidad de los sistemas de trabajo y
la estructura del diseño organizativo.
Elevar la capacidad de gobierno requiere actuar
sobre la pericia de los gobernantes y de las
instituciones, sobre sus sistemas de trabajo especialmente los sistemas de alta dirección- y
sobre el diseño organizativo.
El diseño macroinstitucional define todo. La
cabeza que encabeza este diseño impone un
techo de calidad a todos los componentes de la
capacidad de gobierno.
28
Es urgente profesionalizar la política
La palabra político profesional tiene, hasta hoy,
un significado algo menospreciativo.
Apunta a alguien que hizo de la política su
actividad exclusiva. Y, a través del tiempo,
adquirió todos los vicios de la micropolítica
tradicional.
Se hace necesario rescatar la palabra político profesional y reservarla para
caracterizar al dirigente con pericia integral.
Entendemos como político profesional aquel que combina dosis adecuadas
de:
Experiencia
Conocimientos y
Liderazgo
Hay una carencia del profesional de la política en la práctica política
Esta falta de profesionalización crea deficiencias en el proyecto de
gobierno, en la administración de la gobernabilidad y en las
organizaciones públicas que comanda.
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¿Es posible estimular el desarrollo de las
capacidades de gobierno?
El arte de la política y el gobierno supone dotes
personales.
Pero, en buena medida, tales dotes son
potencialidades que pueden ser desarrolladas
y alimentadas mediante el conocimiento de
métodos y técnicas apropiadas.
La propuesta de la Escuela de Gobierno se fundamenta en la hipótesis
que es posible estimular las dotes personales de la dirigencia política
mediante la formación en ciencias y técnicas de gobierno.
Esa formación no puede sustituir ni crear la dosis de arte que requiere
la política, pero es un camino para profesionalizar y potenciar el arte
del político y mejorar la calidad del estrato tecnopolítico que le brinda
soporte.
30
¿Cómo elevar la capacidad de gobierno de
nuestras dirigencias políticas?
Elevar la capacidad de gobierno es una tarea difícil y lenta,
porque los dirigentes políticos no reconocen su baja capacidad de
gobierno, desconocen las maneras de elevar dicha capacidad en el
plano institucional e ignoran el desarrollo de las ciencias y técnicas
correspondientes.
Es común que en privado estos dirigentes
políticos descarguen la responsabilidad por el
bajo desempeño de los gobiernos en algunas
características de la población.
Nuestras dirigencias políticas no ven las
deficiencias en la alta dirección, sino en la
base social. Abajo, no arriba.
31
¿Cómo elevar la capacidad de gobierno
de nuestras dirigencias políticas?
ALTERNATIVAS PARA ELEVAR LA CAPACIDAD DE GOBIERNO DE
NUESTRAS DIRIGENCIAS POLÍTICAS:
Para elevar la capacidad de gobierno en la cúspide pueden
considerarse tres opciones, algunas de ellas imposibles, poco
prácticas y contradictorias con la democracia:
Limitar el poder personal del conductor
Entrenar a los gobernantes o exigirles requisitos de
capacidad
Crear equipos de soporte tecnopolítico, si el dirigente
se convence de su necesidad
32
¿Cómo elevar la capacidad de gobierno
de nuestras dirigencias políticas?
Se necesita con urgencia una escuela de gobierno latinoamericana
de ciencias y técnicas de gobierno, para que:
a) Los jóvenes que lo deseen hacer desarrollen científicamente su
vocación política o tecnopolítica.
b) Los actuales dirigentes políticos puedan recogerse a renovar sus
experiencias y conocimientos.
c) Los latinoamericanos puedan reunirse y estudiar y desarrollar en
común las ciencias y técnicas de gobierno, fortalezcan sus valores
democráticos y renueven su identidad y personalidad cultural.
d) La dirigencia latinoamericana se aproxime a los complejos problemas
de gobernar.
e) Nuestros jóvenes políticos y técnicos creen lazos de amistad y valores
comunes que posibiliten más tarde, cuando asciendan a posiciones de
poder, el entendimiento y la confianza entre ellos, tan necesaria para
emprender objetivos regionales e internacionales comunes para
América Latina.
33
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
Hay un problema de teoría de la
práctica
Hasta hora vemos las ciencias aisladas de la
práctica política y en el núcleo de este
distanciamiento existe un gran problema de teoría de
la práctica, pues:
a) Las ciencias están departamentales
b) Pero la práctica pública cruza horizontalmente
todas las especialidades y genera sus propios
problemas.
No se puede negar que la conducción política es un
arte. Sin embargo, existe allí mucho más espacio
para las ciencias, si aprendemos a teorizar sobre la
práctica.
34
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
La práctica vertical departamental
Apunta a la práctica del
profesional que ejerce
su actividad en el
ámbito
de
su
especialidad.
La Universidad y las
ciencias
tradicionales
responden
razonablemente bien a
este primer caso.
El profesional universitario sólo tiene competencia para
realizar una práctica profesional intradepartamental.
35
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
La práctica vertical departamental
La
práctica profesional individual se apoya
verticalmente en la teoría departamental, gracias a
un esfuerzo especial de teorización sobre la práctica
intradepartamental que hace la propia universidad.
Casos de práctica vertical
Medicina
Teoría
Práctica
Economía
• Biología, fisiología, anatomía, • Microeconomía, macroeconomía,
patología,
inmunología,
teoría y política monetaria, teoría
infectolo-gía,
química
y política fiscal, matemáticas,
farmacológica, trau-matología,
esta-dística, econometría, etc.
sicopatología, etc.
• El médico en su consultorio • Un economista desarrollando un
atendiendo un paciente con
modelo econométrico sobre los
síntomas asociados con una
determinantes del empleo y
infección de dengue.
desempleo en el corto plazo.
36
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
La práctica social horizontal
Se refiere al dirigente que ejerce
una función pública.
Transpone las
fronteras de la
formación
tradicional
especializada por
facultades
universitarias.
37
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
La práctica social horizontal
Sabemos que un problema de salud no es
únicamente un problema de medicina, sino que al
mismo tiempo es político, económico, organizativo,
ecológico, etc.
Sin embargo, actuamos como si el sentido común
pudiese
procesar
transdepartamentales.
esas
interrelaciones
No pensamos que cualquier práctica social es
transdepartamental y presenta problemas teóricos
comunes, repetitivos y complejos.
No pensamos en una ciencia de la acción práctica
que procese esos problemas comunes.
38
La práctica social horizontal
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
La práctica social horizontal que se ejerce en el ámbito
público cruza los departamentos de las ciencias en dos
sentidos:
Práctica Horizontal
Depto.1
Teoría
Práctica
Depto.2
Depto.3
A
B
a. Genera relaciones transdepartamentales de contenidos
(flecha A), que obligan al análisis del intercambio de
problemas entre los distintos departamentos;
b. Produce problemas comunes que son inherentes a la
práctica social (flecha B), la cual no reconoce la división
vertical por departamentos; solamente distingue
problemas.
39
¿Cuáles son los problemas comunes a
cualquier práctica social horizontal?
PROBLEMA
CONCEPTOS
1. Comprender la realidad global
ACTOR, SITUACIÓN, JUEGO SOCIAL,
desde
adentro, como actor PRODUCCIÓN SOCIAL, ACCION SOCIAL
participante en un juego
2. Comprender el papel del lenguaje
en la acción práctica
ACTO DE HABLA
3. Identificar y analizar problemas
cuasiestructurados
MALESTAR, PAISAJE SOCIAL,
PROBLEMA CUASIESTRUCTURADO
4. Identificar posibilidades de acción
JUEGO NEBULOSO,
CREATIVIDAD, JUEGO LIBRE ABIERTO
5. Evaluar posibilidades técnicas de
acción
EFICIENCIA Y EFICACIA TÉCNICA O
DEPARTAMENTAL, VECTOR DE
RECURSOS ESCASOS
6. Evaluar viabilidad de la acción
ESTRATEGIA, TÁCTICA, REFORMA Y
REVOLUCIÓN DEL JUEGO
7. Lidiar con la incerteza y las
sorpresas
INDETERMINISMO
INCERTIDUMBRE DURA, SORPRESAS
40
¿Cuáles son los problemas comunes a
cualquier práctica social horizontal?
8.Ejercer el juicio humano para
evaluar la conveniencia de las
posibilidades
JUICIO HUMANO,
INTERCAMBIO DE PROBLEMAS
9. Experimentar y ensayar para
simular la realidad antes de
actuar
SIMULACIÓN HUMANA
CONFIABILIDAD DE UNA APUESTA
10. Acompañar el impacto de la
acción sobre la realidad y
corregir desviaciones
MONITOREO DE GESTIÓN
11. Organizarse para la acción
JUEGO MACROORGANIZATIVO,
ORGANIZACIÓN
12. Explorar el futuro para
fundamentar la acción presente
APUESTA ESTRATÉGICA,
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA,
CREACIÓN DEL FUTURO
41
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
Los problemas comunes de la práctica
horizontal reclaman también por teoría
•
Exigen una teoría de la práctica social válida para cualquier
problema relacionado con cualquier ámbito de la acción social.
•
Seguimos creyendo que hay una relación obvia y simple entre
la teoría social y la práctica social.
•
¿Con que teorías se enfrentan estos problemas de la práctica?.
¿O suponemos que la práctica es autosuficiente?
•
Las ciencias tradicionales y las universidades ofrecen la
formación vertical e ignoran los problemas de la práctica
horizontal.
•
Es hora de pensar que la política práctica exige el apoyo de
una nueva ciencia horizontal y negar que la acción práctica
pueda fundarse directamente en cada ciencia vertical
especializada
42
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
La falta de soporte de ciencias para hacer política ha generado
la improvisación, el inmediatismo y la incapacidad para
procesar tecnopolíticamente los problemas sociales
La compartimentalización vertical trae las siguientes consecuencias
negativas para la política y el proceso de gobierno:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Crea una barrera entre el técnico y el político.
Estimula la ideología determinística.
Enfatiza los mitos de la predicción y de la medición cuantitativa.
Facilita la amputación de variables en la construcción de modelos
sociales poco representativos
Ignoran la razón tecnopolítica y el intercambio de problemas.
Conlleva a que domine la intuición en el análisis de la interacción
transdepartamental y del intercambio de problemas.
Impide, por ejemplo, analizar con rigor científico los efectos
políticos de la acción económica, y los efectos económicos de la
acción política.
Fomenta los barbarismos extremos: el barbarismo político del
populismo y el barbarismo tecnocrático neoliberal.
43
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
¿Existen diferencias entre las ciencias
naturales y las ciencias sociales?
•
Algunos piensan que no hay diferencias entre las ciencias
naturales y las sociales, que las ciencias son una sola.
•
También es el momento de preguntarnos si es posible avanzar
en las ciencias sociales por el mismo derrotero de las ciencias
naturales.
•
Deben ser diferenciadas puesto que a las ciencias sociales le
interesan tanto el por qué como el cómo de los procesos que
estudia (M. Weber):
a)
El por qué se refiere a los actores y sus motivaciones
(conexión de sentido).
b)
El cómo a las relaciones
causalidad).
causales (Conexión de
44
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
Las diferencias entre las ciencias naturales y sociales según Giovani
Sartori (A politica,, Editora UnB, 1997.)
•
En las Ciencias Naturales existe una determinación causal de acuerdo con la siguiente
formula:
Dada la causa C puedo saber anticipadamente, con certeza, cual será el efecto E.
La causa es, aquí condición necesaria y suficiente.
•
En las Ciencias Sociales, en cambio, hay una indeterminación causal reflejada en la
formula:
Dada la causa C no puedo saber anticipadamente si habrá el efecto E.
La causa pasa a ser condición necesaria, mas no suficiente.
Podemos decir también: dada la causa C, es sólo probable que ocurra el efecto E y es
sólo probable porque la naturaleza del referente es simbólica constituida de sujetos
animados, que pueden reaccionar a los estímulos de una forma imprevista y, anómala,
y, por lo tanto, no necesariamente predeterminada.
En la naturaleza el efecto nunca precede en el tiempo
tempo a causa: es la causa que viene
en primer lugar. Primero llegan las nubes, después puede llover.
En
el universo del hombre, en cambio, puede suceder lo contrario – puede llover sin que
lleguen las nubes. El efecto puede preceder en el tiempo a la causa.
No
es una paradoja – un animal simbólico no reacciona a eventos, a las cosas que
sucederán efectivamente, si a las expectativas. El hombre sabe, que su consciencia, sus
previsiones, tienen un efecto sobre el. Ejemplo son las profecías (verdaderas) que se
autodestruyen y las falsas profecías que se auto realizan – la previsión de la derrota
provoca la derrota; la expectativa de una desvalorización, desvaloriza la moneda, ipso facto.
Por lo tanto, en las Ciencias Sociales tenemos una causalidad que ocurre en el sentido
contrario al del tiempo.
45
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
Los problemas científicos y los problemas sociales
•
Un problema científico no
problema de la práctica social.
•
Y, hasta el momento, en la concepción
tradicional de las ciencias verticales y
determinísticas, un problema social no
es un problema científico.
•
El primero es un desafío cognitivo.
•
El segundo es un desafío para la
acción.
•
Las ciencias para profundizar el
conocimiento especializado no son las
mismas ciencias necesarias para actuar
en la práctica social.
es
un
46
Análisis de un problema científico
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
•
En el análisis científico se trata de comprender una parcela de un
fenómeno, y pregunta por la relación pura, y libre de otros efectos
contaminantes, entre dos variables que se suponen relacionadas.
EFECTOS
sobre variable A
C
A
U
S
A
S
sobre variable B
sobre variable C
Irrelevante
variable
1
Irrelevante
variable
2
Irrelevante
Relevante
Irrelevante
variable
3
Irrelevante
Irrelevante
Irrelevante
Irrelevante
•
Se trata de conocer un efecto un de una variable sobre otra, dentro
de un espacio departamental de análisis convencionalmente limitado
•
La causalidad científica es una causalidad limpia, de laboratorio,
intradepartamental, que no es correspondiente con la causalidad
transdepartamental del proceso social
•
Cálculo de un efecto bajo el supuesto ceteris paribus
47
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
Análisis de un problema social
Una cosa es calcular un efecto tal como lo aprecian los
ciudadanos en la vida práctica, y otra es calcular el efecto de una
variable sobre otra variable, bajo el supuesto del ceteris paribus,
para comprender la naturaleza pura de las relaciones entre las
variables.
EFECTOS
sobre variable A
C
A
U
S
A
S
sobre variable B
sobre variable C
variable 1
Relevante
Relevante
Relevante
variable 2
Relevante
Relevante
Relevante
variable 3
Relevante
Relevante
Relevante
•
En un problema social existe y se formula por la interacción conjunta de varias variables en una situación
cargada de problemas, y se estudia para comprender y calcular un resultado de conjunto sobre la situación, a
fin de tomar una decisión sobre el problema. Se trata de multiefectos generados por multicausas. Integración
de variables y efectos, en vez de aislamiento de causas y efectos.
•
Esta multicausalidad ocurre dentro de la realidad del juego social. Se trata de un vector transdepartamental de
causas que genera un vector vector transdepartamental de efectos en la totalidad del espacio del juego social.
48
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
La universidad se encuentra aislada del corazón de
los problemas de la vida pública cotidiana
• No ha podido profundizar en el campo de los problemas
sociales, tal como estos son apreciados y experimentados
por el hombre de acción.
• Hay
un divorcio entre teoría y acción, divorcio que se
reproduce entre la Universidad y la práctica social. Existe
un privilegio excluyente del arte y la experiencia sobre las
ciencias en el enfrentamiento de los problemas sociales.
• Es
también un divorcio que coloca a la Universidad de
espaldas a la gran política, y puede relegarla a la posición
disminuida de fábrica de profesionales.
• ¿Hasta
dónde los gobiernos valoran el apoyo de las
Universidades que financian?
49
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
El distanciamiento entre las ciencias sociales
tradicionales y la política contribuye con la
baja capacidad de gobierno
•
En conclusión, existe una causa teórica por detrás del distanciamiento entre las ciencias sociales
tradicionales y la política y el proceso de gobierno.
•
Las ciencias sociales se colocan en la misma posición que las Universidades. Dividen artificialmente la
realidad en compartimentos verticales que no existen en la práctica.
•
La frontera de cada ciencia es una necesidad relativa a una imposición analítica exigida por la investigación
científica.
•
Pero, esa frontera es un límite convencional que no existe en la práctica del juego social. Esa frontera, que
sólo está trazada en la mente del investigador, dificulta la comprensión y la acción sobre los problemas de la
práctica social.
Aislamiento de la
universidad de los
problemas de la vida
pública
Distanciamiento
entre las ciencias
sociales tradicionales
y la política
Baja capacidad
de gobierno
Baja calidad de
la política y la
gestión pública
50
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
La discusión sobre ciencias y
acción es de la mayor
trascendencia
• Todos
los días vemos inmensos errores cuyo
origen es la carencia de una teoría de la mediación
entre las ciencias y la acción:
La política económica no puede ser una
simple aplicación de la teoría económica.
La política tampoco puede ser una mera
aplicación de la teoría política.
La salud pública no es una aplicación directa
de la medicina.
51
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
En el juego social, la relación entre la teoría y
la praxis exige un salto teórico que sólo puede
resolverse en el mismo plano de la teoría.
• Ese
salto proviene del hecho de que la práctica
social está alimentada por teorías departamentales
unidimensionales construidas bajo el prisma de las
ciencias, con fronteras estrechas impuestas por
razones analíticas.
• La
práctica social opera sobre una unidad que
limita con el todo, es multidimensional, global y
está encabezada por actores sociales poco
objetivos, comprometidos con sus proyectos y
apasionados con sus metas y creencias. Combina
la razón con la pasión.
52
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
La práctica social no tiene fronteras.
Sólo tiene un foco dominante que guía un
propósito. No tiene departamentos ni reconoce
facultades universitarias.
•
Para gobernar con eficacia en el juego social precisamos volver a la
teoría.
•
Nada es más práctico que la teoría respecto de la práctica. Y para hacer
que la teoría social sea práctica, son necesarios tres cambios que exigen
una reflexión crítica profunda:
a)
Complementar las ciencias verticales con las ciencias horizontales, a
fin de construir una teoría de la práctica
b)
Salir del determinismo particular y aceptar el indeterminismo
general de los procesos sociales, a fin de reconocer la incerteza
como caso general
c)
Teorizar con la mente del actor social abandonando la mente del
investigador, a fin de reconocer la dimensión subjetiva de los
procesos sociales y poder apreciar el concepto de situación
53
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
¿Qué son las ciencias de gobierno?
•
Son las ciencias horizontales de la acción sobre las cuales se apoyan la
teoría de la producción en el juego social, que a su vez fundamenta los
métodos y herramientas de gobierno como el PES
•
Sobre la base de las ciencias horizontales de la acción deben construir las
ciencias y técnicas de gobierno. Esta nueva ciencia deberá tener las
siguientes característica esenciales:
a) Complementar las ciencias verticales para el análisis del intercambio
de problemas
b) Permitir la interacción y el diálogo entre: a) ciencia y valores; b)
técnica y política
c) Trabajar con el indeterminismo social
d) Abordar la teoría de las situaciones para incorporar la dimensión
subjetiva de los procesos sociales
e) Teorizar acerca de los problemas comunes de la práctica horizontal
54
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
¿Qué son las técnicas y
herramientas de gobierno?
Constituyen el conjunto de técnicas, métodos,
destrezas y habilidades de un actor, su equipo
de gobierno y la institución que comanda
requeridas para enfrentar con eficacia los 12
problemas de la práctica horizontal y, de esta
forma, conducir el proceso social hacia los
objetivos propuestos, en un determinado
contexto de gobernabilidad.
La capacidad de gobierno está
directamente relacionada con la calidad
de las técnicas y herramientas de gobierno
55
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
Las técnicas y herramientas de
gobierno tratan de las macroprácticas
de trabajo que dominan el quehacer
de la alta dirección de una
organización pública
Las macroprácticas de trabajo definen el modo en
que la dirigencia:
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
a) Usa el tiempo y define su foco de atención
b) Organiza su asesoría para la toma de decisiones y practica el procesamiento
tecnopolítico
c) Maneja las crisis con sistemas especializados
d) Procesa los problemas con métodos potentes de planificación
e) Establece una brújula sistemática para la conducción con un alcance de tiempo
suficientemente largo
f) Formula el presupuesto en relación con los planes y las metas gerenciales
g) Usa sistemas potentes de monitoreo de la gestión pública
h) Cobra y rinde cuentas por desempeño de modo sistemático
i)
j)
gerencia en el día a día con creatividad y metas exigentes
Organiza y planifica campañas electorales
k) Forma su personal con el propósito de crear una masa crítica innovadora capaz de
aprender de la práctica y desarrollar constantemente nuevos métodos y prácticas
de trabajo más perfeccionadas.
4. Las ciencias y técnicas de
gobierno
El sistema de Dirección Estratégica
AGENDA
(1)
PROCESAMIENTO
TECNOPOLITICO
(2)
PROCESAMIENTO
TECNOPOLITICO
(2)
PLANIFICACION
ESTRATEGICA
(4)
MANEJO DE CRISIS
(3)
CENTROS DE GRAN
ESTRATEGIA
(5)
MONITOREO
(7)
PRESUPUESTO
POR PROGRAMAS
(6)
PETICION Y PRESTACION
(8)
DE CUENTAS
(9)
ESCUELA DE GOBIERNO
(1O)
GERENCIA POR
OPERACIONES
5. Técnicas y herramientas de
planificación
Argumentos a favor de la planificación
como una herramienta de gobierno y
conducción
1. Se necesita una mediación entre el futuro y el presente. La
racionalidad de una decisión hoy depende de lo que ocurra
mañana.
2. Se necesita prever cuando la predicción es imposible.
3. Se necesita capacidad para lidiar con las sorpresas.
4. Se necesita una mediación del pasado con el
futuro para
aprender de la experiencia.
5. Se necesita una mediación entre el conocimiento y la acción.
6. Se necesita una coherencia global frente a las acciones
parciales de los actores sociales.
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5. Técnicas y herramientas de
planificación
Argumentos a favor de la planificación
como una herramienta de gobierno y
conducción
1. Se necesita una mediación entre el futuro y el presente. La
racionalidad de una decisión hoy depende de lo que ocurra
mañana.
2. Se necesita prever cuando la predicción es imposible.
3. Se necesita capacidad para lidiar con las sorpresas.
4. Se necesita una mediación del pasado con el
futuro para
aprender de la experiencia.
5. Se necesita una mediación entre el conocimiento y la acción.
6. Se necesita una coherencia global frente a las acciones
parciales de los actores sociales.
60
5. Técnicas y herramientas de
planificación.
La planificación como método de gobierno obliga a
diferenciar el proyecto de la capacidad de gobierno
• El
Proyecto
de
Gobierno
(contenido propositivo) se debe
diferenciar de la Capacidad de
Gobierno
(potencia
de
las
técnicas
de
planificación
conocidas y aplicadas) .
• Regularmente
estos
dos
elementos del triángulo de
gobierno se mezclan
y se
confunden.
• No se puede confundir plan con capacidad de planificación.
• La eficacia del Proyecto de Gobierno se encuentra determinado por
la calidad de las teorías y métodos con que practico la planificación.
• La planificación es, por tanto, un elemento de la capacidad de
gobierno.
61
5. Técnicas y herramientas de
planificación
Métodos de Planificación
• El reconocimiento de las técnicas de planificación y gobierno
como un espacio propio de reflexión teórica sólo se produce
cuando asumimos en toda su complejidad la relación:
NATURALEZA DEL
CASO O PROBLEMA
TÉCNICAS DE
PLANIFICACIÓN
PERTINENTES
• Los que reconocen sólo un modo de entender la planificación, la
planificación tradicional normativa, las técnicas de planificación no
constituyen un problema teórico en la explicación de las
deficiencias prácticas de la planificación en América Latina.
• Creen simplemente que el problema es de buenas políticas de
desarrollo, buenas políticas económicas, buenas políticas públicas
y buenos economistas.
• Allí, el triángulo de gobierno desaparece y se reduce a un punto
parcial: el proyecto de gobierno.
62
5. Técnicas y herramientas de
planificación.
Existe un único método de planificación?
Problema
Método
Conceptos
1. Explorar
posibilidades a 20, 30 o
40 años para
fundamentar la acción
presente
Análisis de Gran
Estrategia
Fuerzas motrices, tendencias, sueños,
pesadillas, escenarios de largo plazo,
escenarios prospectivas, amenazas.
Oportunidades,
2. Un dirigente público
para alcanzar sus
metas se enfrenta al
conflicto, la
incertidumbre y la
complejidad.
Planificación
Estratégica Pública de
Alta Dirección.
Problema cusiestrucuturado, actor,
situación, juego social, explicación
situacional, apuesta, escenarios, viabilidad
, estrategia de viabilidad…..
3. Un gerente debe
alcanzar un objetivo
parcial de un plan
global con creatividad y
responsabilidad.
Planificación pública
gerencial
Subproblema, plan operacional, plan
descentralizado, juego institucional,
eficiencia y eficacia gerencial y operacional,
directrices, ordenes, evaluación y rendición
de cuentas.
4. Una organización de
base o comunitaria
debe enfrentar
problemas de alto valor
en su nivel lidiando con
la centralización, el
conflicto y la
incertidumbre.
Planificación de base
o comunitaria
Problema cusiestrucuturado, actor,
situación, juego social, explicación
situacional, operaciones y acciones,
demandas de operación, viabilidad ,
estrategia de viabilidad…..
63
5. Técnicas y herramientas de
planificación.
PRINCIPIO DE SUBORDINACION DE LA
ORGANIZACIÓN A LAS PRACTICAS
DE TRABAJO
ESTRUCTURAS MENTALES
PRACTICAS DE
TRABAJO
FORMAS
ORGANIZATIVAS
64