Programas de Transferencias Condicionadas: aportes para el

Programas de Transferencias Condicionadas: aportes para
el debate público1
Foto Juntos
Norma Correa – CIES
Los Programas de Transferencias de dinero Condicionadas (PTC) son
programas sociales que otorgan una transferencia de dinero –que
puede ser un monto fijo o variable– a las madres de familia de hogares
seleccionados siguiendo criterios de focalización.
Los Programas de Transferencias de dinero Condicionadas (PTC) han despertado un creciente interés
en los ámbitos tecnocráticos, académicos y políticos
vinculados a la política social a nivel mundial debido
a su potencial para mitigar la transmisión intergeneracional de la pobreza. En términos generales, son
programas sociales que otorgan una transferencia de
dinero –que puede ser un monto fijo o variable– a las
madres de familia de hogares seleccionados siguiendo
criterios de focalización, a cambio del cumplimiento
de una serie de condiciones vinculadas a la salud, la
educación, la nutrición, etc.2. Por ejemplo, en el Perú,
el Programa Nacional de Apoyo Directo a los más
Pobres, más conocido como Juntos, llegó, hacia enero
de 2009, a 420.574 hogares en pobreza extrema,
ubicados en 14 departamentos, con una transferencia
fija de 100 soles mensuales3.
Este artículo está basado en una sección de la investigación
“Exploring the Adoption and Adaptation of a Conditional-Cash
Transfer Scheme: The Case of Programa Juntos in Peru”, presentada como disertación de maestría en el Departamento de Política
Social del London School of Economics and Political Science,
septiembre, 2007.
2/ A excepción de programas pilotos en Brasil y Sudáfrica, los
PTC no suelen estar dirigidos a adultos mayores en situación de
vulnerabilidad.
3/ Gerencia de Operaciones del Programa Juntos (2009). “Situación
de la cobertura del Programa a Enero 2009”. Disponible en la
página web institucional: www.juntos.gob.pe.
Defensores y críticos de los PTC coinciden en reconocer su carácter innovador en términos del diseño
e implementación, incluyendo, por ejemplo, el principio de co-responsabilidad entre los ciudadanos
beneficiarios y el Estado. Asimismo, se reconoce que
los PTC promueven de manera especial el empoderamiento de las mujeres, y otorgan una mayor atención
presupuestal a la niñez en situación de pobreza. Los
PTC promueven de manera sistemática cambios de
comportamiento observables en los beneficiarios,
generalmente vinculados a un mayor acceso y uso de
los servicios de educación básica y de salud preventiva, así como a mejoras en la nutrición de los niños.
Estas son algunas de las razones por las que los PTC
han sido considerados una nueva racionalidad dentro
de la protección social, pues pretenden trazar una
diferencia con los programas tradicionales de corte
asistencialista y paternalista.
Los PTC ya ocupan un lugar importante en la historia
de la política social. Más allá de sus peculiaridades
técnicas, existen dos aspectos que no hay que perder de vista: su marca de origen latinoamericana y
su rápida expansión en los niveles supranacional e
intranacional. Aunque han existido esquemas con una
racionalidad parecida a los PTC desde mediados de
los años ochenta –principalmente transferencias alimentarias por educación–, la literatura suele colocar a
las experiencias de México y de Brasil como la génesis de la versión contemporánea de los PTC. Hacia
1997, México implementaba el Programa Progresa
–rebautizado posteriormente como Oportunidades–,
mientras en Brasil se desarrollaban experiencias a
nivel municipal que fueron antecedentes de lo que
hoy se conoce como “Bolsa Familia”, el programa
social más importante de la gestión del presidente
1/
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«…en el Perú el Programa
Nacional de Apoyo Directo a
los más Pobres, más conocido
como Juntos, llegó, hacia enero
de 2009, a 420.574 hogares en
pobreza extrema, ubicados en
14 departamentos»
Economía y Sociedad 71, CIES, abril 2009
«De acuerdo a una reciente
publicación del Banco Mundial
los PTC están presentes en 24
países en vías de desarrollo
ubicados en los cinco
continentes, aunque estos no
han sido aplicados de manera
uniforme»
Lula. Los resultados positivos obtenidos por dichos
programas en el corto plazo fueron promovidos por
los gobiernos involucrados y por organismos multilaterales, como evidencia del potencial de los PTC para
una lucha más efectiva, eficiente e inclusiva contra
la pobreza.
Foto Juntos
En el lapso de una década los PTC se han expandido
velozmente como opción de política social dentro y
fuera de América Latina. En la actualidad 16 países
de nuestra región cuentan con diferentes tipos de
PTC, siendo el Programa Juntos –lanzando en septiembre de 2005– una adición relativamente reciente
a una ya larga lista que cubría prácticamente toda
América Central y buena parte de América del Sur.
De acuerdo a una reciente publicación del Banco
Mundial4, los PTC están presentes en 24 países en
vías de desarrollo ubicados en los cinco continentes, aunque estos no han sido aplicados de manera
uniforme: existen experiencias piloto o programas
de pequeña escala (Kenia, Honduras, Nicaragua,
Pakistán), programas de mediana escala, dirigidos
a regiones específicas o con topes de beneficiarios
establecidos (Chile, Turquía, Bangladesh, Yemén,
Camboya), así como programas a nivel nacional o
de gran escala (México, Brasil, Colombia, Jamaica,
Ecuador). Asimismo, los PTC ya han empezado a ser
considerados como opciones de política social por
algunos países desarrollados, habiéndose realizado
experiencias piloto en ciudades como Nueva York
y Washington D.C. La velocidad de la expansión de
los PTC en países con retos económicos y sociales
particulares ha convertido a los PTC en un excelente
ejemplo de lo que algunos autores5 han denominado
política social “supranacional” o “global”. De esta
manera, se alude a cómo los procesos de globalización han complejizado la definición de las agendas
de política social, las cuales ya no están confinadas
al ámbito intranacional o doméstico. A juzgar por
sus dinámicas de expansión, los PTC tienen un
carácter globalizado. Empero, es posible argumentar
que también tienen un carácter globalizante, toda
vez que su adopción como opción de política suele
acelerar la modernización de los sistemas de protección social en los cuales se inserta, lo que se ve
generalmente reflejado en el desarrollo de sistemas
de focalización y de levantamiento de información
más tecnificados y en mayor sintonía con los avances
realizados a nivel internacional.
Por otro lado, los PTC han adquirido una importancia creciente dentro de los portafolios de política
social en varios países. En algunos casos, los PTC
se han convertido en programas de asistencia social
de gran escala implementados a nivel nacional.
Por ejemplo, en la actualidad la cobertura absoluta
del Programa Oportunidades es de 5 millones de
familias en los 32 estados mexicanos, mientras que
hacia 1997 dicha cifra no sobrepasaba las 300.000
familias6. Del mismo modo, el Programa Bolsa Familia brasileño llega en la actualidad a 11 millones de
familias beneficiarias –46 millones de personas– a
nivel nacional7. Existen otros casos donde los PTC
han sido diseñados siguiendo un enfoque más
acotado. Por ejemplo, los PTC de Bangladesh y de
Camboya están centrados en la superación de las
desigualdades de género en el acceso a la educación
secundaria, mientras que en Tanzania y Kenia los
PTC han tendido a estar orientados a la atención de
niños huérfanos y vulnerables como consecuencia
de la epidemia del VIH-SIDA.
Fiszbein, A., Schady, N. et al. Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Future Poverty. Washington D.C: World Bank,
2009.
5/ Deacon, B. et al. Global Social Policy. International Organizations
and the Future of Welfare. London: Sage Publications, 1997.
6/ Información tomada de la página web institucional: www.oportunidades.gob.mx.
7/ Información obtenida de la página web institucional: www.mds.
gov.br/bolsafamilia.
4/
En la actualidad 16 países de nuestra región cuentan con diferentes
tipos de PTC, siendo el Programa Juntos –lanzando en septiembre de
2005– una adición relativamente reciente.
Economía y Sociedad 71, CIES, abril 2009
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Para comprender la racionalidad que distingue
a los PTC de otros programas sociales es preciso
explorar sus antecedentes conceptuales. Los años
ochenta trajeron consigo la institucionalización de
un nuevo paradigma en la historia de la política
social: la selectividad, expresada a través de las redes
de protección social8. Dicho paradigma apareció
en un contexto de críticas sobre la eficacia de los
sistemas universalistas de provisión social inspirados
en la noción del Estado de bienestar, principalmente
en Estados Unidos e Inglaterra durante los gobiernos de Reagan y Thatcher, respectivamente. Dicho
debate tuvo como telón de fondo la crisis económica
internacional de dicha década y su consecuente
impacto negativo en los presupuestos destinados a
la inversión social. Se argumentaba, por ejemplo,
que ciertos programas sociales de acceso incondicional –como los seguros de desempleo– derivaban
en un manejo ineficiente de recursos públicos, que
no siempre llegaban a los más necesitados y que
generaban incentivos perversos que dificultaban la
rotación de beneficiarios. Este debate tuvo impactos
profundos en el desarrollo de la política social a
nivel mundial, pues derivó en una creciente tecnificación de la agenda de lucha contra la pobreza, lo
cual fue expresado en análisis más rigurosos de la
relación costo-beneficio de la inversión social, en
el desarrollo de sistemas complejos de focalización
basados en criterios de elegibilidad sobre ingresos y
activos, así como en una preocupación por la filtración de beneficiarios en los programas sociales.
Las Redes de Protección Social (RPS) son el marco
conceptual en el que se insertan los Programas de
Transferencias Condicionadas (PTC). Las RPS son generalmente definidas como esquemas de transferencias
de diverso tipo, sean estas directas (condicionadas o
no condicionadas, de alimentos, dinero o vouchers) o
indirectas (fondos de inversión social). A pesar de la
diversidad de opciones de política que se enmarcan
dentro de la categoría RPS, estas suelen compartir
características comunes: (1) son esquemas no contributivos, redistributivos de recursos públicos orientados
por la demanda, (2) están dirigidos a los pobres extremos, (3) buscan operar como seguros para los pobres,
permitiéndoles sobrellevar los impactos ocasionados
por shocks contextuales (por ejemplo, crisis económicas), riesgos (como fluctuaciones de precios agrícolas)
y peligros (como desastres naturales). En resumen, las
8/
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Ver King (1999), Abel & Lewis (2002) y Mkandawire (2005).
«…los sistemas de monitoreo
y evaluación tienen una gran
importancia política para los PTC,
pues a mayor transparencia en la
implementación, mayor será la
legitimidad social de los programas
dentro y fuera de sus países»
RPS están diseñadas para evitar un empeoramiento
en la condición de pobreza de las personas, siendo su
orientación prioritaria el “alivio” y no la “superación”
de la pobreza. Como respuesta a los impactos sociales
de los programas de ajuste estructural implementados
en América Latina durante los años noventa, las RPS
incrementaron significativamente su presencia en los
portafolios de política social de la región.
Posiblemente uno de los legados más influyentes
del marco conceptual de las RPS en los Programas
de Transferencias Condicionadas es el principio de
la focalización. Aunque la focalización es un mecanismo que contribuye a que la inversión social llegue
a quienes más la necesitan, no es la única solución
para los problemas de eficiencia, de equidad y de
eficacia que suelen enfrentar los programas sociales
dentro y fuera de nuestro país. Si bien la focalización es
entendida como un criterio técnico neutral, la literatura
muestra que dicho concepto ha sido problematizado,
particularmente desde la perspectiva de la economía
política. Por un lado, un sistema de focalización que
no esté cuidadosamente diseñado puede colocar a los
beneficiarios como receptores estáticos de la ayuda
social y no como sujetos de derechos, además de
generar incentivos perversos entre los beneficiarios
que podrían modificar sus decisiones económicas para
Foto Juntos
La racionalidad de los Programas de
Transferencias Condicionadas
Para comprender la racionalidad que distingue a los PTC de otros programas sociales es preciso explorar sus antecedentes conceptuales.
Economía y Sociedad 71, CIES, abril 2009
Foto Juntos
Aunque los PTC han sido influenciados por la racionalidad de las redes de
protección social, también cuentan con características particulares que les
otorgan identidad propia.
seguir manteniéndose en el programa9. Por otro lado,
la focalización hacia los más pobres no ha estado libre
de manipulación política, pudiendo ser los criterios de
selección manejados para maximizar los retornos políticos de los programas sociales10. Finalmente, un énfasis excesivo en la focalización con el fin de optimizar
la eficiencia de los PTC puede resultar problemático en
términos de equidad en contextos donde existe un alto
número de pobres elegibles. Evidencia del PTC argentino “Jefes y Jefas de Hogar” sugiere que un exceso de
focalización puede dificultar y hasta imposibilitar la
participación de ciudadanos en extrema exclusión y
vulnerabilidad11. Empero, como argumenta Graham
(2002)12, la pregunta que deberíamos tener en cuenta
no es si la focalización es intrínsecamente buena o
mala, sino hasta qué punto es apropiada en determinados contextos y bajo qué racionalidad opera.
Aunque los PTC han sido influenciados por la racionalidad de las redes de protección social, también
cuentan con características particulares que les otorgan
identidad propia. Tanto los defensores como los críticos
de los PTC coinciden en que estos forman parte de una
generación de programas sociales que pretenden actuar
en dos dimensiones: (1) en el presente, a través del alivio
de la pobreza de consumo y de la mejora de la distribución de recursos públicos en sectores clave como
salud y educación, y (2) en el futuro, promoviendo la
acumulación de capital humano entre los más pobres
con el fin de quebrar la transmisión intergeneracional
de la pobreza y de la exclusión. Otra característica de
los PTC es el uso del principio de la co-responsabilidad
para regular la entrega de la transferencia de dinero a las
familias: si las familias cumplen las condicionalidades
establecidas por los PTC pueden continuar participando
en el programa. De esta manera, se busca generar
un sistema de obligación y de reciprocidad entre los
gobiernos y los beneficiarios.
Economía y Sociedad 71, CIES, abril 2009
A pesar de su carácter innovador, los componentes
fundacionales de los PTC no han estado libres de
problematizaciones y cuestionamientos13. Por un
lado, existe una preocupación por el registro altamente tecnocrático de los PTC que podría conllevar
a una visión reduccionista del capital humano como
un mero problema de oferta y demanda de servicios
públicos, lo que despolitizaría las transformaciones
en el comportamiento de las personas que participan
en dichos programas14. Asimismo, la definición de las
condicionalidades de los PTC no han estado necesariamente basadas en una comprensión exhaustiva de las
estrategias de toma de decisiones y de supervivencia
que emplean las familias beneficiarias. Por otro lado,
una tarea pendiente para la gran mayoría de los PTC a
nivel mundial es contribuir de manera más directa a la
superación de la pobreza y no solo a su alivio, para lo
que se requiere una complementación eficaz con programas productivos que permitan la autogeneración de
ingresos sostenibles. Finalmente, los PTC solo pueden
lograr resultados efectivos en términos de acumulación
de capital humano si los servicios públicos a los cuales acceden los beneficiarios son de calidad. De esta
manera, puede contribuirse con mayor claridad a la
mejora de los resultados de aprendizaje y no solo al
aumento de la matrícula o de la asistencia escolar.
Oportunidades y retos para la
evaluación de los Programas de
Transferencias Condicionadas
Uno de las dimensiones de los PTC que suelen generar mayor interés dentro y fuera de los círculos especializados es la referida al monitoreo y a la evaluación
de dichos esfuerzos, procesos que posibilitan conocer
Sen, A. The Political Economy of Targeting. 1995 Capítulo 2 en:
Public Spending and the Poor: Theory and Evidence., editado
por Van de Walle, D. y K. Nead. Baltimore: The Johns Hopkins
University Press.
10/Pritchett, L. The Political Economy of Targeted Safety Nets. Social
Protection Discussion Paper Series N. 0501. Washington D.C:
Banco Mundial, 2005.
11/Das, J. et al. Conditional Cash Transfers and the Equity-Efficiency
Debate. Washington D.C: Banco Mundial, 2005.
12/Graham, C. Public Attitudes Matter: A Conceptual Frame for
Accounting for Political Economy in Safety Nets and Social Assistance Policies. Social Protection Discussion Paper No. 0233.
Washington D.C: Banco Mundial, 2005.
13/Por ejemplo, Britto, T. “Conditional Cash Transfers in Latin America”. En: Poverty in Focus: Social Protection, the Role of Cash
Transfers. Brasilia: International Poverty Center UNDP, 2005.
14/Por ejemplo, Molyneux, M. “Mothers at the Service of the New
Poverty Agenda: Progresa/Oportunidades, Mexico´s Conditional
Cash Transfer Program”. En: Social Policy & Administration, Vol.
40, No. 4, 2006.
9/
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Foto Juntos
significa que se logren mejoras en los resultados de
aprendizaje o de la nutrición a largo plazo, siendo el
factor clave para que esto se obtenga la calidad de
los servicios disponibles para los beneficiarios. Asimismo, el grueso de las investigaciones de impacto
gira alrededor de los efectos diversos producto del
cumplimiento de las condicionalidades, que no es lo
mismo que evaluar los impactos logrados en reducción de pobreza en el mediano y largo plazo.
La literatura sobre los efectos logrados por los PTC ha crecido significativamente en los últimos años.
el tipo y la magnitud de los cambios generados en
la vida cotidiana de los beneficiarios, la calidad y
retorno de la inversión de recursos públicos, así como
identificar manifestaciones de manipulación política.
Esto quiere decir que, más allá de su relevancia técnica, los sistemas de monitoreo y evaluación tienen
una gran importancia política para los PTC, pues a
mayor transparencia en la implementación, mayor
será la legitimidad social de los programas dentro y
fuera de sus países.
Generalmente, el objetivo de corto plazo de reducción de la pobreza de consumo ha sido evaluado
en términos de la calidad de la focalización, de los
cambios en patrones de consumo, de la capacidad de
ahorro o de la inversión productiva de los beneficiarios. El objetivo de acumulación de capital humano
ha tendido a ser evaluado a partir del incremento de
la demanda hacia servicios de educación y de salud,
así como de la mejora de indicadores sociales básicos.
Las evaluaciones disponibles para la primera generación de PTC (México, Brasil, Colombia, Nicaragua)
muestran que han contribuido a mejorar las tasas de
matrícula, aumentado el uso de servicios de salud preventiva y la capacidad de consumo de los hogares15.
Sin embargo, la literatura también llama la atención
sobre el carácter mixto de los logros obtenidos por
los PTC. Por ejemplo, el aumento en el uso de los
servicios educativos y de salud no necesariamente
15/Rawlings, L. “A New Approach to Social Assistance: Latin
America´s Experience with Condicional Cash Transfer Programmes”. En: International Social Security Review, Vol. 58, No. 2-3,
2005.
16/Hall, A. “From Fome Zero to Bolsa Familia: Social Policies and
Poverty Alleviation under Lula”. En: Journal of Latin American
Studies, 38(4), 2006.
78
Luego de una exhaustiva revisión de la literatura
disponible sobre PTC, Fiszhein y Schady (2009) argumentan que, en general, dichos programas tienen una
cultura de evaluación fuerte que supera el estándar
tradicional en la política social. Dicha cultura de
evaluación no solo habría sido transmitida de los PTC
más antiguos a las experiencias más recientes, sino
que también habría logrado una influencia importante
en otros programas sociales. Empero, esto no quiere
decir que la evaluación haya ocupado el mismo lugar
en el diseño de los diferentes PTC. Por ejemplo, el
programa mexicano Progresa/Oportunidades es reconocido a nivel internacional porque desde su diseño
inicial se consideró la recolección regular de datos
que sirvieran para informar posteriores evaluaciones
de impacto. Los datos de dicho programa han sido
puestos en dominio público, lo que ha facilitado la
tarea de los investigadores independientes interesados
en esta experiencia. Sin embargo, en el caso brasileño,
las evaluaciones de impacto no fueron consideradas
de manera clara en el diseño, lo que implicó que
Bolsa Familia inicie sus operaciones sin contar con
una línea de base establecida16. En el caso peruano,
el Programa Juntos empezó a implementarse sin contar con una línea de base, dada la premura política
de su lanzamiento. Dicha situación no ha cambiado
hasta la fecha, a pesar de los múltiples esfuerzos realizados por la unidad ejecutora del Programa Juntos
para mejorar la cantidad y calidad de información
disponible sobre esta experiencia.
Aunque la literatura sobre los efectos logrados por
los PTC ha crecido significativamente en los últimos
años, todavía cuenta con dos sesgos implícitos que
merecen ser tomados en cuenta. Por un lado, buena
parte del conocimiento disponible sobre las evaluaciones de PTC provienen de la experiencia del
programa Progresa/Oportunidades. Por otro lado, el
grueso de las evaluaciones realizadas son de carácter cuantitativo, y han sido generalmente realizadas
usando selecciones aleatorias de grupos de control
y tratamiento para no beneficiarios y beneficiarios,
respectivamente. De esta situación se desprenden
dos oportunidades significativas para fortalecer los
procesos de monitoreo y evaluación de los PTC,
particularmente de las experiencias más recientes
Economía y Sociedad 71, CIES, abril 2009
Por otro lado, existe una oportunidad a nivel metodológico referida a la conveniencia de integrar instrumentos cuantitativos y cualitativos en el monitoreo
y evaluación de los PTC. Los estudios cuantitativos
son, sin lugar a dudas, aportes fundamentales para
conocer los efectos e impactos de los PTC desde una
perspectiva agregada en el corto, mediano y largo
plazo. Sin embargo, estos requieren contar con data
diversa, confiable y de dominio público, lo cual no
es una realidad en varios países. Si bien es sumamente importante para la legitimidad social de los
PTC que existan sistemas de información de calidad
y de acceso público, una limitación en cuanto a la
disposición y calidad de datos puede ser vista también
como una oportunidad para integrar metodologías
cuantitativas y cualitativas (Q-squared) para identificar
los efectos e impactos del Programa. Por ejemplo, el
International Food Policy Research Institute ha desarrollado avances importantes en la integración de
«…se ha creado a nivel
internacional una comunidad
altamente especializada
alrededor de los PTC, lo
que abre posibilidades de
intercambio de conocimientos
y experiencias entre
investigadores»
Economía y Sociedad 71, CIES, abril 2009
Foto Juntos
y poco investigadas como el Programa Juntos. En
primer lugar, se ha creado a nivel internacional una
comunidad altamente especializada alrededor de los
PTC, lo que abre posibilidades de intercambio de
conocimientos y experiencias entre investigadores.
En segundo lugar, los PTC suelen enfrentar cuestionamientos comunes, a pesar de las particularidades de
los contextos de implementación. Por ejemplo, suelen
existir preocupaciones vinculadas a los incentivos
perversos que los PTC podrían generar (mal uso de la
transferencia, incremento de la natalidad, violencia
familiar, etc.), así como alrededor de las implicancias
políticas de su implementación (si son vulnerables a la
manipulación electoral, si generan nuevos conflictos
a nivel local, etc.). Esto quiere decir que los cuestionamientos que enfrentan los PTC más recientes como
Juntos en el Perú tienen altas probabilidades de haber
ya sido enfrentados por PTC más antiguos. Por ende,
aquí yace una necesaria tarea de investigación que
permita sistematizar los hallazgos de los múltiples
estudios realizados y extraer lecciones aprendidas
que ayuden a fortalecer la implementación de los
PTC más recientes como Juntos.
Existe una oportunidad a nivel metodológico referida a la conveniencia
de integrar instrumentos cuantitativos y cualitativos en el monitoreo y
evaluación de los PTC.
encuestas con el método etnográfico para evaluar Programas de Transferencias Condicionadas en Turquía y
Nicaragua17. Para el caso del Programa Juntos existen
algunos estudios de casos de reciente publicación
donde se exploran los efectos del programa, siendo
estos aportes muy valiosos. Por ejemplo, un estudio
realizado en seis distritos rurales donde se implementa
el Programa Juntos –ubicados en los departamentos de
Amazonas, Ayacucho y Apurímac– emplea métodos
cualitativos y etnográficos para identificar los cambios
generados por programa18. Además de los interesantes hallazgos que presenta, el aporte de este estudio
es aún mayor si se considera que es infrecuente que
las evaluaciones de programas sociales en el Perú
empleen la etnografía como método para el levantamiento de información19. También se ha publicado
recientemente un análisis de la implementación
del Programa Juntos en las regiones de Apurímac,
Huancavelica y Huánuco, en el que se cuenta con un
componente cualitativo y uno cuantitativo20.
En cuanto a los retos vinculados a las evaluaciones
de los PTC en general, es necesario ampliar el ámbito
geográfico de las investigaciones realizadas para tener
17/Adato, M. Integrating Survey and Ethnographic Methods to Evaluate Conditional Cash Transfer Programs. IFPRI Discussion Paper
00810, 2008.
18/Huber, L. et al. Programa Juntos. Certezas y malentendidos en
torno a las transferencias condicionadas – estudio de caso de seis
distritos rurales del Perú. Lima: UNFPA, IEP, Unicef, 2009.
19/Otro aporte importante desde la perspectiva cualitativa fue realizado por Jones, N. et al. “El Programa Juntos y el bienestar de
la infancia”. En: Relaciones con condiciones: el Estado peruano
frente a su infancia. Lima: Niños del Milenio, 2007.
20/Díaz, R., Vargas, R. et al. Análisis de la implementación del
Programa Juntos en las regiones de Apurímac, Huancavelica y
Huánuco. Lima: CARE y Observatorio de la Salud-CIES, 2009.
79
«Es previsible que en el
actual contexto de crisis
económica internacional
se refuerce y se expanda la
presencia de los PTC en los
presupuestos sociales dentro y
fuera de América Latina»
Foto Juntos
una comprensión más completa de los efectos que
pueden generar en contextos distintos. Como se ha
señalado ya, lo que se sabe sobre las evaluaciones
de los PTC está fuertemente influenciado por el caso
mexicano, mientras que existen casos poco investigados, como el Programa Juntos. Para diversificar el
ámbito de las investigaciones independientes sobre
PTC es indispensable que se mejoren los sistemas
de recolección de información y que los datos sean
de acceso público. En segundo lugar, existe un reto
metodológico vinculado a la generación de marcos
mixtos de levantamiento de información y análisis
que permitan una integración real de lo cualitativo
y de lo cuantitativo en los procesos de evaluación
de los PTC. Este es un esfuerzo necesario si se toma
en cuenta que los PTC generan efectos complejos,
pues no solo buscan mejorar indicadores sociales,
Se sabe muy poco sobre los impactos culturales de los PTC, por ejemplo
¿qué implicancias tiene la condicionalidad y la co-responsabilidad en la
relación entre los beneficiarios y el Estado?.
80
sino modificar el comportamiento de las personas de
manera sistemática. Si la experiencia del Programa
Juntos pudiera servir para realizar innovaciones
metodológicas mixtas no solo se habría hecho una
contribución importante para fortalecer la implementación del programa, sino que se enriquecería
el cuerpo de conocimiento sobre evaluación de programas sociales a nivel internacional. Finalmente, es
muy importante que las evaluaciones de los PTC no
se limiten a estudios de caso de corto plazo, sino que
incluyan estudios agregados, así como investigaciones
cualitativas basadas en períodos de trabajo de campo
más extensos.
Cabe señalar que existen retos compartidos por PTC
de diferentes generaciones. Uno de ellos está referido a que las evaluaciones han tendido a explorar
la eficiencia y los efectos de la implementación de
los componentes programáticos. Por ejemplo, el uso
de la transferencia, cobertura y cumplimiento de las
condicionalidades. Aunque dicha información ayuda
a conocer los efectos de los PTC en la disminución
de desigualdades y en el alivio de la pobreza en el
corto plazo, dicen poco sobre los impactos en términos de superación de la pobreza en el largo plazo.
Por otro lado, existen dimensiones que han sido muy
poco tratadas en las evaluaciones de los PTC, como
por ejemplo su impacto en la composición familiar,
en el comportamiento sexual de las personas y en
sus estrategias de supervivencia. Se sabe muy poco
sobre los impactos culturales de los PTC, por ejemplo
¿qué implicancias tiene la condicionalidad y la coresponsabilidad en la relación entre los beneficiarios
y el Estado?, ¿qué perfil de ciudadano promueven los
PTC?, ¿cuáles son los impactos de la diferenciación
entre pobres “merecedores” y “no merecedores” de
la transferencia?, ¿de qué manera los PTC influencian las nociones de autoridad, poder, reciprocidad
y prestigio en el espacio local?, ¿los PTC se vinculan
a la capacidad de aspiración de las personas?, entre
otras tantas preguntas.
Es previsible que en el actual contexto de crisis
económica internacional se refuerce y se expanda
la presencia de los PTC en los presupuestos sociales
dentro y fuera de América Latina. Consecuentemente,
es previsible también que aumenten las demandas y
expectativas sobre los resultados que dichos programas pueden lograr en términos de alivio a la pobreza.
Es por ello fundamental recordar que si bien los Programas de Transferencias Condicionadas tienen claras
virtudes y ventajas en comparación a otros programas
sociales tradicionales, estos no constituyen una panacea ni una solución multipropósito.
Economía y Sociedad 71, CIES, abril 2009