Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y

Ley General de Prestación
de Servicios para la Atención,
Cuidado y Desarrollo Integral
Infantil
Lic. Norahenid Amezcua Ornelas
El 24 de octubre de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la
Federación (DOF), la Ley General de Prestación de Servicios para la
Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil (LGPSACDII) de
indispensable conocimiento y manejo para los padres de familia, los
servidores públicos involucrados y las personas que tienen en
operación o pretenden poner en operación una estancia infantil.
Ejes de la ley
a)Contar con las herramientas legales que permitan al Estado en su
conjunto atender de manera integral a uno de los sectores más
sensibles de la sociedad: las niñas y los niños;
b)Prevención de riesgos (seguridad y protección civil);
c)Protección y cuidado infantil a cargo de instituciones de seguridad
social, de particulares o de establecimientos privados que reciben
subsidios por parte de algún programa social en cualquier orden
de gobierno;
d)Subsanar el hecho aberrante de que en el país innumerables
establecimientos dedicados al cuidado infantil no cuentan con un
registro ni permiso otorgado por alguna autoridad que permita su
identificación ni mucho menos su regulación.
e)Se busca que en un mismo ordenamiento legal se regulen a los
establecimientos de carácter privado o social y aquellos que
reciben un subsidio por parte del erario público;
f) Regula la participación activa y responsable de las autoridades de
todos los niveles de gobierno, lo cual redundará en una
Licenciada en derecho con especialidad en derecho social. Ha publicado decenas de libros y cientos de artículos. Se ha
desempeñado como investigadora jurídica, catedrática, litigante, funcionaria pública, asesora y conferenciante. Considerada
como una de las más importantes teóricas en el campo del derecho.
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Puntos específicos de análisis
1. Esta ley encuentra su motivación más inmediata en el incendio
de la Guardería ABC, localizada en la ciudad de Hermosillo,
Sonora.
2. En el contenido de la LGPSACDII, de entrada se rechaza el uso
de términos como los de “guardería” o estancias que, como se
ha señalado por años, conceptúan a los niños como simples
objetos que son “guardados”, almacenados, sin respeto a su
dignidad y derecho a su pleno desarrollo, por lo que se usa el
término de: Centros de Atención.
3. En armonía con lo anterior, el texto de esta ley parte de los
artículos 3o. y 4o. constitucionales y la Convención sobre los
Derechos del Niño, que conceptúan a las niñas y a los niños
como “sujetos o titulares de derechos”, y no como simples
objetos sometidos a los dictados de los adultos, en general de la
sociedad. Su calidad de “sujetos de derecho” es base de su
dignidad y pleno desarrollo.
4. Esta ley era indispensable ante las deficiencias de nuestro
marco jurídico, que carece de una normativa que permita la
homogeneidad sobre los mínimos indispensables para que los
Centros de Atención cumplan, a favor de las niñas y de los
niños, sus obligaciones de preservar la vida y salud, y atender
su aprendizaje, alimentación, salud, sano esparcimiento y pleno
desarrollo, en una etapa que es crucial para todo ser humano.
5. Es una propuesta de ley que representa un enorme avance que
debe ser cumplida por las autoridades competentes y apoyada
por toda la sociedad y que
coadyuvará a la prevención
de hechos como el de la
Guardería ABC y a poner
en la palestra nacional el
deber de cuidado y
desarrollo hacia los niños y
las niñas. El futuro
presentará ocasión para su
perfeccionamiento.
6. Es adecuada la designación
de ley general, por lo que
no excluye la normativa ya
existente o que en el futuro
se expida en la materia,
especialmente en el ámbito
local. En tal virtud, las
entidades federativas
deberán expedir sus leyes al
respecto o adecuarlas.
En este sentido, el
artículo 3 de la minuta, en
su parte conducente, señala:
Artículo 3. Las dependencias,­
entidades y demás organismos
de seguridad social que presten
los servicios para la atención,
cuidado y desarrollo integral
infantil, además de cumplir con
sus leyes específicas y régimen
interno, las cuales tendrán
preeminencia, deberán observar
lo dispuesto en esta Ley.
Por tanto, deberán
apegarse a la disposición
anterior, los institutos
Mexicano del Seguro Social
(IMSS), de Seguridad y
Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado
(ISSSTE), de Seguridad
Social para las Fuerzas
Armadas Mexicanas
(ISSFAM), y demás
organismos de seguridad
social.
7. En su calidad de ley
“general”, consagra las
91
Opiniones
corresponsabilidad en el manejo de la información pero con una
delimitación clara sobre quiénes son las autoridades encargadas
de la inspección y vigilancia de los mismos;
g)Derecho de los menores a la satisfacción de necesidades de
salud, educación, alimentación que, de acuerdo con el mismo
ordenamiento, son parte de los derechos sociales consagrados en
los artículos 3o. y 4o. constitucionales;
h)Fundamentos legales de esta ley: artículos 3o., fracciones V, VI y
VIII; 4o., párrafos tercero, sexto, séptimo y octavo; 73, fracciones
XXIX-D, XXIX-I y XXX de la Constitución. Además, se fundamenta
en la Convención de los Derechos del Niño;
i) La interpretación administrativa, en el ámbito federal, le
corresponderá a las secretarías de Salud (SSA), de Educación
Pública (SEP), de Gobernación (Segob) y del Trabajo y Previsión
Social (STPS), en el ámbito de sus respectivas atribuciones, así
como a las áreas que determinen los poderes Legislativo y
Judicial y los órganos constitucionales autónomos;
j) Modalidades de los Centros de Atención: públicas, privadas o
mixtas, todos se regulan por la LGPSACDII, y
k)La aplicabilidad de la ley propuesta se define a partir de la
naturaleza de “los servicios prestados”, sin importar el nombre
o modalidad bajo la que se presta. Se sigue la esencia, no la
forma.
normas y lineamientos marco, mínimos a
los que deberán sujetarse los servicios
de cuidado, aprendizaje y desarrollo
integral infantil, en todo el país y cual sea
la modalidad del Centro de Atención:
pública, privada o mixta, cuyo concepto
acertadamente se contiene en el artículo
39 de la ley.
En armonía con lo anterior, el artículo 4
de esta ley señala:
Artículo 4. Las disposiciones relativas a la
pres­tación de servicios para la atención, cuidado y
de­sarrollo integral infantil que se emitan por parte de
la Federación, los Estados, los Municipios, el Distri­to
Fe­­de­ral y los órganos político-administrativos de sus
demarcaciones territoriales, en el ámbito de sus
respectivas competencias, deberán ajustarse a la
presente Ley.
(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)
8. A falta de un organismo especial
encargado de normar y coordinar los
Centros de Atención, esta ley alude a:
Artículo 1. … la concurrencia entre la Federación,­
los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los
órganos político-administrativos de sus
demarcaciones­territoriales, así como la participación
de los sectores privado y social, en materia de
prestación de servicios para la atención, cuidado y
desarrollo integral infantil…
Lo que tiene por ventaja la no erogación
de recursos adicionales de carácter
presupuestal para la creación de nuevas
instituciones. Esto fue un punto a favor
para su aprobación. Además de que
ningún nivel de gobierno o sector se siente
relegado, y a la vez todos; en el ámbito
de su competencia, son responsables de
la debida aplicación de este
ordenamiento.
9. También el artículo 1 de la ley nos precisa de
manera atinada las características generales
que deben tener los servicios en los Centros
de Atención:
92
Artículo 1. …garantizando el acceso de niñas y
niños a dichos servicios en condiciones de igualdad,
calidad, calidez, seguridad y protección adecuadas,
que promuevan el ejercicio pleno de sus derechos.
(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)
En el mismo sentido, el artículo 9
precisa:
Artículo 9. Niñas y niños tienen derecho a recibir
los servicios para la atención, cuidado y desarrollo
integral infantil en condiciones de calidad, calidez,
seguridad, protección y respeto a sus derechos,
identidad e individualidad con el fin de garantizar el
interés superior de la niñez.
10. Otro acierto de la iniciativa es el uso de un
lenguaje con perspectiva de género, ya no
habla de “menores”, tampoco habla en
genérico: “niños”, sino que habla de “niñas y
niños”, poniendo en primer lugar a las
mujeres.
11. Se destacan los derechos de los niños en los
Centros de Atención:
Artículo 11. El Ejecutivo Federal por conducto de
sus dependencias y entidades, los Poderes Ejecutivos
de los Estados, del Distrito Federal y los órganos
político-administrativos de sus demarcaciones
territoriales y los Municipios garantizarán, en el ámbito
de sus competencias, que la prestación de los servicios
para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil
se oriente a lograr la observancia y ejercicio de los
siguientes derechos de niñas y niños:
I. A un entorno seguro, afectivo y libre de
violencia;
II. Al cuidado y protección contra actos u omisiones­
que puedan afectar su integridad física o psicológica;
III. A la atención y promoción de la salud;
IV. A recibir la alimentación que les permita tener
una nutrición adecuada;
V. A recibir orientación y educación apropiada a su
edad, orientadas a lograr un desarrollo físico, cognitivo,­
afectivo y social hasta el máximo de sus posibilidades,­
(El uso de negrillas dentro del
texto es nuestro.)
En armonía con lo
anterior, se precisan las
actividades a realizar en los
Centros de Atención, en el
artículo 12.
12. Es fundamental que se
desarrolle una política
nacional en materia de
prestación de servicios para
la atención, cuidado y
desarrollo integral infantil,
que parte de un reclamo
nacional:
N
Niñas y niños tienen
derecho a recibir los
servicios para la
atención, cuidado y
desarrollo integral
infantil con el fin de
garantizar el interés
superior de la niñez
Opiniones
así como a la comprensión y el
ejercicio de sus derechos;
VI. Al descanso, al juego y al
esparcimiento;
VII. A la no discrimina­ción;
VIII. A recibir servicios de
calidad y con calidez, por parte
de personal apto, suficiente y
que cuente con formación o
capacidades desde un enfoque
de los derechos de la niñez, y
IX. A participar, ser
consulta­do, expresar libremente­
sus ideas y opiniones sobre
los asuntos que les atañen y a
que dichas opiniones sean
tomadas en cuenta.
Artículo 14. La rectoría de los servicios para la atención, cuidado y
desarrollo integral infantil corresponde al Estado, que tendrá una
responsabilidad indeclinable en la autorización, funcionamiento,
monitoreo, supervisión y evaluación de dichos servicios.
(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)
La subrogación de las guarderías del IMSS e ISSSTE,
indebidamente buscan declinar la responsabilidad estatal.
La aplicación de esta ley se deberá hacer en armonía con la
demás normativa aplicable:
Artículo 16. Para la prestación de servicio de atención, cuidado y de­
sarrollo integral infantil, se deberá cumplir con lo dispuesto por esta Ley y
su Reglamento, así como por las disposiciones y ordenamientos jurídicos
correspondientes en cuanto a salubridad, infraestructura, equipamiento,
seguridad, protección civil y medidas de higiene de los Centros de
Atención, en cualquiera de sus modalidades, así como de los servicios
educativos, de descanso, juego y esparcimiento, y otros relacionados con el
objeto de esta Ley.
(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)
Se trata de armonizar los diversos cuerpos jurídicos, no de
excluir.
13. Son también esenciales los artículos 19 y 20 de la LGPSACDII,
que precisan los objetivos y principios de las políticas públicas.
Veamos los principios que al respecto se establecen:
Artículo 20. En el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de la
política a que se refiere el presente capítulo y en la aplicación e interpretación
de la presente Ley, se deberá atender a los siguientes principios:
I. Desarrollo de niñas y niños en todos los aspectos de su vida, ya sean
físicos, emocionales, psicosociales, cognitivos, sociales, educativos o culturales;
II. No discriminación e igualdad de derechos;
III. El interés superior de la niñez;
IV. Participación de niñas y niños en todos los asuntos que les
atañen, y
V. Equidad de género.
(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)
Cuán importante es el derecho a la participación de los niños
desde esta tierna edad, y usando las técnicas adecuadas. Base
de una verdadera igualdad y democracia.
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14. Ante la participación de los diversos órdenes
de gobierno, resulta de fundamental
importancia el capítulo de distribución de
competencias; destacamos el artículo 21 de
la ley que nos da el eje fundamental de tal
distribución:
Artículo 21. El Ejecutivo Federal tendrá las siguientes
atribuciones en materia de prestación de Servicios
para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil:
I. Elaborar, aplicar y evaluar el Programa Nacional
de Prestación de Servicios para la Atención,
Cui­dado y Desarrollo Integral Infantil, cuyas
directrices deberán atender al objeto de la presente
Ley, así como a los fines del Consejo;
II. Organizar el Consejo Nacional, así como
promover el cumplimiento de sus objetivos;
III. Coordinar y operar el Registro Nacional;
IV. Verificar, en su ámbito de competencia, que la
prestación de los servicios cumpla con los estándares
de calidad y seguridad que exige el principio de
interés superior de la niñez;
V. Determinar los indicadores que permitan evaluar
la aplicación del Programa Nacional de Prestación de
Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo In­tegral
Infantil a que se refiere la fracción I de este artículo;
VI. Asesorar a los gobiernos locales, municipales
o, en su caso, al Distrito Federal y los órganos
político-administrativos de sus demarcaciones
territoriales que lo soliciten, en la elaboración y
ejecución de sus respectivos programas;
VII. Celebrar convenios de coordinación en la
materia con los demás órdenes de gobierno, para
alcanzar los fines de la presente Ley;
VIII. Promover y celebrar convenios de concertación
con los sectores privado y social, para el impulso,
fomento y desarrollo de los fines de la presente Ley;
IX. Fomentar, realizar y difundir estudios e
investigaciones en la materia;
X. Hacer del conocimiento de la autoridad
competente toda aquella información que pueda
constituir un hecho ilícito, y
XI. Las demás que le señale esta Ley y otras
disposiciones jurídicas.
(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)
15. El eje normativo y de coordinación de todo el
sistema establecido en la ley es el “Consejo
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Nacional de Prestación de Servicios para la
Atención, Cuidado y Desarrollo Integral
Infantil”, en los siguientes términos:
Artículo 24. El Consejo es una instancia normativa,
de consulta y coordinación, a través de la cual se
dará seguimiento continuo a las acciones que tengan
por objeto promover mecanismos interinstitucionales,
que permitan establecer políticas públicas y
estrategias de atención en la materia.
Artículo 25. El Consejo se integrará con los
Titu­lares de las siguientes dependencias y entidades:
I. La Secretaría, quien lo presidirá;
II. La Secretaría de Gobernación;
III. La Secretaría de Desarrollo Social;
IV. La Secretaría de Educación Pública;
V. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social;
VI. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral
de la Familia;
VII. El Instituto de Seguridad Social para las
Fuerzas Armadas Mexicanas;
VIII. El Instituto Mexicano del Seguro Social;
IX. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado;
X. La Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas, y
XI. Un representante del sector obrero y otro del
sector empresarial, que lo serán los representantes en
el Instituto Mexicano del Seguro Social.
Serán invitados permanentes a las sesiones del
Consejo, el Instituto Nacional de las Mujeres y la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos,
quienes tendrán derecho a voz.
Los nombramientos en el Consejo serán
honoríficos e institucionales.
(El uso de negrillas dentro del texto es nuestro.)
Se vuelve a insistir en que la ley no
exige recursos presupuestales para fines
burocráticos.
16. Ante la anarquía y falta de datos en torno
a los Centros de Atención, se hace urgente
la creación de Registro Nacional y Registros
Estatales de los Centros de Atención, lo
que es básico para que esta ley tenga un
terreno cierto para su operatividad y
supervisión.
Artículo 34.. . . . . . . . . . . . . . .
II. Concentrar la información
de los Centros de Atención de
los sectores público, social y
privado que presten servicios
para la atención, cuidado y
desarrollo integral infantil;
Los principios que deben
guiar a este Registro son:
Artículo 35. El Registro
Nacional deberá orientarse por
los principios de máxima
publicidad, transparencia y
legalidad, cumpliendo con las
disposiciones en materia de
rendición de cuentas.
En la exposición de
motivos concretamente
señala que ante la
inexistencia de un: “padrón
confiable a nivel nacional
que señale cuántos
establecimientos dedicados
al servicio de cuidado
infantil operan en el país”,
es que se propone la
creación de este “Registro
Nacional.”
Registro que además
coadyuvará a proteger a las
niñas y a los niños del
tráfico de personas.
17. La ley atinadamente contiene
las normas concretas
(no sólo generalidades) y
básicas en materia de
seguridad y protección civil,
para que estén en
conocimiento de todos los
interesados, y no archivados
como reglamentos y
circulares sólo para
especialistas. Esto viene a
ratificar su origen, el
incendio en la Guardería
ABC, y su vocación clara de
ser instrumento para evitar
estas tragedias.
18. Autorizaciones: son
centrales las disposiciones
que buscan homogenizar las
disposiciones para el
otorgamiento de las
autorizaciones para los
Centros de Atención, con el
fin de garantizar normas
mínimas de profesionalismos,
seguridad, calidad, calidez y
legalidad, esto hace la ley en
los artículos 50 a 53.
19. Toda esta normativa de
poco serviría si el personal
humano que presta sus
servicios en los Centros de
Atención no estuviera
debidamente capacitado de
manera constante, este
tema se aborda en los
artículos 54 a 58 de la ley.
20. Inspección y vigilancia: es
esencial, para que funcione
debidamente esta ley, que
se hagan con oportunidad,
suficiencia, imparcialidad y
calidad, la inspección y
vigilancia de los Centros de
Atención, cuya omisión fue
una de las causas directas
del incendio en la Guardería
ABC; en este sentido es de
destacar lo precisado por
los artículos siguientes de la
ley:
Artículo 63. El Consejo, en
coordinación con los gobiernos
de las entidades federativas, del
Distrito Federal y los órganos
político-administrativos de sus
demarcaciones territoriales y, en
su caso, los municipios,
implementarán el Programa
Integral de Supervisión,
Acompañamiento, Monitoreo y
Evaluación del funcionamiento,
el cual tendrá los siguientes
objetivos:
I. Garantizar el mejoramiento
progresivo y el fortalecimiento de
los servicios para la atención,
cuidado y desarrollo integral infantil;
II. Establecer, en el marco de
la coordinación entre dependencias
y entidades federales, con las
autoridades competentes de los
gobiernos de las entidades fe­
derativas, del Distrito Federal y
los órganos político-administrativos
de sus demarcaciones territoriales
y, en su caso, de los municipios,
los mecanismos de colaboración
técnico operativa para lograr una
vigilancia efectiva del cumplimiento
de la presente Ley y de la
normatividad que regula los
servicios;
III. Evitar la discrecionalidad
y la corrupción en la asignación
de autorizaciones para prestar
servicios para la atención, cuidado
y desarrollo integral infantil; y
IV. Garantizar la detección y
corrección oportuna de cualquier
riesgo para la integridad física o
psicológica de niñas y niños.
Artículo 64. La madre, el
padre, tutor o la persona que
tenga la responsabilidad de
cuidado y crianza, podrá
solicitar la intervención de la
autoridad correspondiente
para reportar cualquier
irregularidad o incumplimiento
a la normatividad o factor que
pueda constituir un riesgo en
los Centros de Atención.
(El uso de negrillas dentro del
texto es nuestro.)
95
Opiniones
El objeto de este Registro
Nacional es:
21. Los capítulos finales de la
minuta están referidos a
aspectos centrales:
Evaluación de la Política
Nacional de Servicios para
la Atención, Cuidado y
Desarrollo Integral Infantil
estará a cargo del
Consejo; medidas
precautorias: las
autoridades verificadoras
competentes podrán
imponer medidas
precautorias en los Centros
de Atención cuando
adviertan situaciones que
pudieran poner en riesgo la
integridad de los sujetos de
atención de cuidado y
desarrollo integral infantil;
sanciones e infracciones.
Todo lo cual se traduce en
instrumentos elementales
para el debido cumplimiento
de la ley propuesta,
evitando hechos terribles
como el incendio en la
Guardería ABC, y el
constante mejoramiento de
los programas que se
instrumenten en la
materia, de
manera
L
96
que se trate de algo vivo, en constante evolución y en contacto
con la realidad.
22. Podríamos resumir la esencia de la ley en un texto contenido en
la minuta aprobada en el Senado:
“El enfoque que adopta el Dictamen para expedir este nuevo
ordenamiento es de carácter preventivo, ya que establece una
serie de medidas en materia de: a) seguridad y protección civil,
b) capacitación del personal que labora en los establecimientos
y c) inspección, vigilancia y medidas precautorias; asimismo,
establece los requisitos para la constitución y funcionamiento
de los establecimientos de cuidado infantil y crea el Consejo
Nacional de Prestación de Servicios de Cuidado y Desarrollo
Integral Infantil; todo lo anterior enmarcado en una política
nacional en la materia, cuya finalidad es la de evitar el riesgo
de que se presenten nuevas tragedias en todos los sistemas de
cuidado infantil, independientemente de la denominación que
adopten, en todo el territorio nacional…” (Párrafo segundo de
Metodología de la Minuta).
23. Como lo establece también la minuta aprobada en el Senado:
“…la demanda de este tipo de servicios (Centros de Atención)
ha estado en aumento en los últimos años, sobre todo como
consecuencia de la incorporación y permanencia cada vez
mayor de las madres de familia al ámbito laboral, así como
aquellos padres que no cuentan con seguridad social. Por lo
que esta iniciativa también busca resolver la necesidad de las
madres y padres, como es el cuidado de las niñas y los niños
durante la jornada laboral.
24.Los transitorios de la ley contienen disposiciones para evitar
afectaciones por aplicación retroactiva, normativas que
deberán expedirse y adecuaciones a las mismas: tiempo
perentorio para que el Ejecutivo Federal emita las disposiciones
reglamentarias; plazo para la instalación del Consejo Nacional de
Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo
Integral Infantil; acotaciones presupuestales; plazo para que
se regularicen los centros de atención ya en
operación; plazos para que se expida o adecue
la legislación local en la materia, así
como la legislación en materia de
protección civil.
a demanda de este tipo de servicios
(Centros de Atención) ha estado en
aumento en los últimos años, sobre todo
como consecuencia de la incorporación y
permanencia cada vez mayor de las
madres de familia al ámbito laboral