LA DEUDA PÚBLICA: UNA BOLA DE NIEVE

LA DEUDA PÚBLICA: UNA BOLA DE NIEVE1
Nelly Mendivelso
En Colombia la economía gira en función de los acreedores, de ahí que acceder a los derechos sociales sea cada
vez más difícil. El común de la gente ignora cómo la deuda pública repercute en su vida y en la vigencia de sus
derechos, por eso varias organizaciones sociales, no gubernamentales y académicos intentan explicarla de manera
pedagógica, mediante la campaña nacional “En deuda con los derechos”.
La amortización de la deuda pública y el pago de sus intereses es quizá el obstáculo más serio que tienen los países
llamados del Tercer Mundo para materializar sus aspiraciones a conseguir condiciones dignas de vida, a la
democracia, a la autodeterminación y a la vigencia plena de los derechos económicos, sociales, culturales y
ambientales. Por ésta entendemos una obligación contraída por personas o gobiernos para devolver con intereses los
recursos recibidos. Según el documento "En deuda con los Derechos", puede ser de carácter interno o externo, y
puede ser contraída por agentes públicos o privados.
El sector público acude al crédito externo cuando el financiamiento del gasto no lo suplen los ingresos del
presupuesto nacional (principalmente impuestos). El gobierno hace uso de operaciones financieras para manejar el
endeudamiento externo del país, éste puede provenir de recursos generales, como la colocación de bonos del
gobierno (TES) en las bolsas de valores de Nueva York y Japón principalmente, o créditos de política que se
negocian con organismos multilaterales (como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo). El
crédito externo privado depende de la decisión de industriales o empresarios, y generalmente se hace para el
desarrollo de proyectos que pueden ser de inversión como la telefonía celular, o la compra de un canal de televisión,
entre otros. La aprobación de los créditos externos está sujeta al cumplimiento de unas condiciones específicas de
ejecución de la política económica y social por parte de los gobiernos deudores, que se expresan en los planes de
ajuste estructural y en los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional.
"Para que un Estado tenga los recursos necesarios que conlleva la inversión pública, el gasto social, los pagos de
nómina, etc., tiene que endeudarse", asegura el catedrático Daniel Libreros, argumentando: "Al Estado le ocurre lo
mismo que a los particulares; uno no alcanza a conseguir todos los recursos para el funcionamiento mínimo del
núcleo familiar, y de alguna manera debe recurrir al crédito, necesidad de la sociedad capitalista".
Aunque todos los países utilizan el crédito externo e interno, y aun más los subdesarrollados, no son los únicos que
le adeudan a bancos o grupos económicos. Para el profesor Jairo Estrada, el problema radica en las condiciones en
que se adquiere el préstamo y sus implicaciones, por ejemplo, en términos de transferencia de recursos. "Lo que
muestran diversos escenarios de Latinoamérica es que, pese a que los países han pagado sus obligaciones con
creces, mantienen índices de endeudamiento como si no hubieran hecho ningún tipo de aporte al empréstito".
Los países de Latinoamérica y el Caribe registraron entre 1960 y 1981 un rápido crecimiento de su deuda pública
externa, debido a que su necesidad de capital para financiar proyectos de desarrollo coincidió con una gran liquidez
en los mercados internacionales, causada por los incrementos en los depósitos bancarios en Europa y Estados
Unidos por parte de los países de la Opep, esto a raíz del alza en los precios del petróleo.
Entre 1988 y 1992, los flujos de deuda externa se habían estabilizado y la política de financiamiento del gobierno se
reorientó a la sustitución de deuda externa por deuda interna, política que coincidió con la implementación de la
apertura en el país. Entre 1992 y 2002, los flujos de deuda externa del sector privado disminuyeron a propósito de la
crisis financiera internacional de 1997 y la deuda externa del sector público se volvió creciente, consecuencia de los
mayores niveles de déficit fiscal.
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UNPeriódico, No. 85. Bogotá, diciembre 18 de 2005. http://unperiodico.unal.edu.co/ediciones/85/03.htm
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Las condiciones de los empréstitos ya otorgados cambiaron, y con ellas llegaron reformas estructurales que tienden
a garantizar el servicio oportuno de la deuda. Jairo Estrada, catedrático de la Universidad Nacional explica cómo
Colombia fue una excepción: "En ese momento hubo crisis de la deuda en países como Bolivia, Argentina, Brasil y
Venezuela, que se acompañó de una caída de los precios del petróleo. Ello dio lugar a programas de ajuste
económico impuestos por el Fondo Monetario Internacional. Colombia fue el único país de Latinoamérica que no
entró de manera formal en estos programas, pero adoptó políticas de ajuste 'voluntariamente'".
Nuevo entorno de financiación
Durante la última década, la deuda ha pasado de tener un carácter externo a ser una deuda interna contraída
principalmente con agentes financieros, privados y públicos. Esto por medio de la compra de bonos y títulos
emitidos por el Estado, que representan un valor en capital e intereses pagaderos a su tenedor. En Colombia, la
mayor parte de los bonos están en manos de los llamados Creadores de Mercado (un grupo de 11 instituciones
financieras y fondos de pensiones).
Por eso para Daniel Libreros, "la explicación del endeudamiento y de la crisis fiscal no está ni en los salarios altos
de los trabajadores, ni en que cuesten demasiado los hospitales o los colegios y por eso haya que cerrarlos justificación convencional que hacen los tecnócratas neoliberales y estos gobiernos-, está en el nuevo modelo
financiero que conlleva al Estado a endeudarse con particulares, a que su financiamiento tenga que pasar por los
negocios privados, y convirtió en negocio tal endeudamiento. Por consiguiente produce, como en el conjunto de la
economía, un crecimiento descomunal".
La mayor parte de la deuda pública es con inversionistas institucionales, y ¿en el caso colombiano quiénes son?
Según Jairo Estrada, "son los fondos privados de pensiones, cuyos dueños son los grupos económicos,
principalmente el grupo Luis Carlos Sarmiento Angulo, aunque hay otros involucrados en el negocio financiero,
que además, tienen estrechos vínculos con entidades transnacionales".
"Entre 1932 y 1991, el gobierno colombiano utilizaba un cupo o un crédito del Banco Central, o sea emisión
monetaria, dentro de los márgenes que existen en una economía, pero esa posibilidad se eliminó. Lo más curioso es
que a nosotros nos exigen cumplir con esta ortodoxia monetaria, mientras por ejemplo en los Estados Unidos el
gobierno sí se puede financiar con los recursos de la reserva federal de su banco central", argumenta César Giraldo.
En 1991, antes de la política monetaria y financiera, el pago anual de acreencias tanto en deuda pública interna
como externa era de $8 billones, "ahora pagamos aproximadamente $37 billones al año", dice el profesor Libreros.
Según informes de la Contraloría General de la República, de 1994 a 2003 la deuda del gobierno central pasó de
representar un 12% del producto interno bruto (PIB) a un 53%. El tamaño de la deuda del sector público se calcula
en $160 billones, que equivale a su vez a un 71% del PIB. A finales de 2004, el tamaño de la deuda pública bruta
colombiana llegó a $167.4 billones, es decir el 65,4% del PIB del país. En otras palabras, más de la mitad de la
producción anual de Colombia debe ser destinada al pago del servicio de la deuda.
Así mismo, en términos de presupuesto del Estado, se observa que son cada vez menores los montos destinados
para gasto en política social y cada vez mayores los recursos necesarios para suplir el creciente déficit fiscal y
cumplir con los ajustes estructurales acordados con los organismos multilaterales: cerca del 50% del presupuesto
para 2005 se destinó al servicio de la deuda y a la seguridad democrática.
La deuda pública, mal de todos
Hay ejemplos palpables de cómo la deuda pública afecta al ciudadano de a pie. Los recortes de personal en los
gobiernos locales, municipales y departamentales, así como la parálisis de la inversión pública, se deben al
sometimiento de estos entes a programas de ajuste monitoreados por el Ministerio de Hacienda, bajo la exigencia de
los acreedores.
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Para el analista César Giraldo, la ingerencia de la banca multilateral es clara. "Si no se hace flexibilización laboral ley que elimina la estabilidad del trabajo y suprime las horas extras-, si no se privatiza la seguridad social y la salud,
así como la educación, y además no se reduce el salario mínimo y se aumentan los impuestos etc., el Banco
Mundial, las firmas calificadoras de riesgo, y el Fondo Monetario Internacional, van a señalar que la economía
colombiana está mal manejada, pues no se ajusta a sus exigencias".
Entre la guerra y el servicio de la deuda desaparecen los recursos de inversión social. A marzo de 2004, según el
informe de la Contraloría, la deuda pública para la financiación del llamado Plan Colombia, ascendía a US $1.302
millones, de los cuales 830 millones correspondían a créditos externos, y US $472 millones a deuda interna,
contraída a través de los bonos de paz creados por la Ley 487 de 1998.
De ahí que para Daniel Libreros, "hoy el Plan Colombia es una guerra al debe, nos prestan para que nosotros
después paguemos las armas de los norteamericanos".
El endeudamiento de largo plazo compromete la sostenibilidad fiscal a tal punto que el gobierno contrae deuda para
pagar deuda. "Lo que pasa en Colombia es parte de lo que está ocurriendo en el mundo. Para citar un ejemplo, la
economía norteamericana hoy está endeudada al doble de su capacidad en economía real. El capital financiero ha
tenido un posicionamiento muy grande desde 1972, cuando cambiaron las reglas de juego del sistema financiero
internacional y cuando se expandió el crédito y se volvió más importante el negocio de prestar dinero que el propio
desarrollo de inversiones productivas, lo que se conoce como financiarización", explica Libreros.
"Por eso la reducción en la inversión del Estado no es causa sino consecuencia de la crisis fiscal. Nos están
mostrando el mundo al revés, algo así como que el problema es de lo fiscal a lo financiero cuando es a la inversa,
por tanto el ajuste tiene que hacerse por lo financiero", dice César Giraldo
Valle del Cauca, un problema más visible
Los entes territoriales se encuentran entre la espada y la pared en consecuencia de un excesivo endeudamiento que
sufrieron en la década del noventa, así como por las reformas estructurales desarrolladas por el gobierno central
durante el mismo periodo.
"Un vínculo entre el problema de la deuda por un lado y la reducción de recursos para financiar gasto social, lo
representa el acto legislativo 01 de 2001 que produjo un recorte sensible a las transferencias que debe hacer el
Gobierno Nacional a los entes territoriales para financiar la educación, la salud y otros rubros, trasladando mayores
responsabilidades a las regiones en términos de la generación de recursos para la inversión y el desarrollo social",
aclara el investigador de la Universidad Nacional, Jairo Estrada.
El caso del Valle del Cauca es pertinente para visualizar este problema. "Los recaudos por impuestos, tarifas,
sanciones, multas, entre otros, constitucionalmente deben orientarse al proceso de desarrollo, pero por el excesivo
endeudamiento los recursos públicos se convierten en un mecanismo de transferencia hacia el sector privado, eso es
lo que estamos viviendo en el departamento", asegura Julián Lemos, asesor de la Gobernación del Valle.
Por decisión del Ministerio de Hacienda, el departamento del Valle suscribió, a través de la Dirección de Apoyo
Fiscal, un plan de desempeño. "El departamento quedó prácticamente hipotecado a la banca, no tiene autonomía
para manejar sus recursos, y está supeditado a la fiduciaria popular, a un comité de los bancos, que son los que
administran los recursos que pagamos los ciudadanos", dice Lemos.
Ante esto la sociedad civil del departamento interpuso una acción popular en contra de la banca privada que
Leonidas Gómez, miembro de la Unión Nacional de Empleados Bancarios, define "como un mecanismo de
reclamación para demostrar la responsabilidad que existe en cada uno de los actores que han contratado la deuda
como son los agentes políticos en términos de la decisión de endeudar a las regiones, los entes territoriales en este
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caso departamentos y municipios y obviamente la responsabilidad y la acción moral que le cabe al sector financiero
en cabeza de quien toma la decisión de desembolsarles unos créditos y producir un endeudamiento".
"La acción popular que esperamos sea favorable a los intereses del departamento está cimentada en tres elementos:
declarar la nulidad del convenio de desempeño, que se le restituyan las acciones al Valle del Cauca, y se reprograme
en consecuencia la deuda porque en opinión nuestra, el departamento ya pagó esa deuda", concluye Lemos.
El gobernador del departamento y su equipo hacen lo posible para que el servicio de la deuda no afecte su
compromiso con la sociedad vallecaucana. En palabras de Angelino Garzón, "el esfuerzo que hemos hecho de
rebajar la deuda en $127 mil millones ha estado paralelamente unido a un aumento en la inversión social, e incluso
a un mejoramiento laboral de los propios trabajadores del departamento. Lo que tenemos es que seguir haciendo
gestión en materia financiera, pero de manera disciplinada y rigurosa".
Una propuesta aparece entonces en el espectro político para aminorar los nefastos efectos que tiene el servicio de la
deuda pública sobre la inversión social. "Hemos dicho que más que renegociar nuestra propia deuda, nuestro interés
es que los dueños de los bancos le rebajen a todos los municipios y departamentos del país el 10% del total de la
misma, a fin de que el dinero se pueda destinar a programas a favor de los niños y niñas pobres en temas de
educación, alimentación, madres lactantes, gestantes, y también de mujeres pobres de la comunidad".
Las campañas en contra de la deuda externa han sido promovidas por organizaciones de países tanto del centro
como de la periferia, pero todos los esfuerzos coinciden en la socialización y la movilización social frente al
problema.
De acuerdo con César Giraldo, "si nosotros no fortalecemos una capacidad de negociación interna, y la población se
interesa por conocer realmente el tema de la deuda, además de pelear en los foros internacionales, y demostrar que
esa deuda es ilegítima, obviamente quedará difícil hacer una ruptura con la comunidad financiera internacional,
pues nos verán tan solo como un país aislado y sin ninguna justificación".
Contribuir a tal interpretación colectiva acerca de los efectos estructurales del endeudamiento externo del país para
vigencia de los derechos humanos integrales, es el propósito de la campaña "En deuda con los derechos", cuyas
afirmaciones y entrevistas, registradas en este texto, se convierten en una herramienta pedagógica para entender esta
problemática.
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