Auditoria de la Deuda Pública. El Control Previo y de Gestión sobre

XIX° CONGRESO DE TRIBUNALES DE CUENTAS 2007
19, 20 y 21 de Septiembre de 2007 – San Luis
TEMA:
AUDITORÍA DE LA DEUDA PÚBLICA
TITULO:
EL CONTROL PREVIO Y DE GESTIÓN SOBRE EL CRÉDITO Y LA
DEUDA PÚBLICA
AUTORES:
Cr. ELIO JOSÉ CASTRO LÓPEZ
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE SAN JUAN
Cr. MARIO MANRIQUE ASENCIO
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE SAN JUAN
INDICE:
1. Introducción
2. Definición y Propósitos Esenciales del Sistema de Crédito Público
3. Definición y Propósitos de la Auditoria de la Deuda Pública
4. Marco Legal e Institucional del Sistema de Crédito Público
5. Clasificación de la Deuda Pública
6. Sistema de Administración de la Deuda Pública
7. Controles según las Etapas de la operación de Crédito Público
8. Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal
9. Conclusiones o Consideraciones Finales
10. Bibliografía
1
RESUMEN:
Con motivo de las marcadas tendencias en ascenso que se observan en los
números y estadísticas con respecto a la Deuda Pública de las Provincias, vemos
la necesidad de hacer hincapié en primer lugar al control del Crédito Público sin
dejar de lado el de la Deuda Pública. Es por eso que es necesario diferenciar
ambos conceptos no tan solo desde su definición, sino desde el punto de vista de
las etapas del uso del Crédito y administración de la Deuda como lo desarrollamos
en el presente trabajo.
Por lo tanto, los Tribunales de Cuentas deben llevar a cabo Auditorías que
apunten al análisis del control del Crédito Público y al destino de los fondos
obtenidos mediante el mismo.
Con esta labor pretendemos desarrollar procedimientos de controles
prácticos por partes de los Organismos de Control Externo con el objetivo de
eficientizar las tareas de contralor encomendadas por nuestra Carta Magna y las
Constituciones Provinciales.
En el proceso del uso del Crédito y administración de la Deuda
distinguimos 2 etapas bien diferenciadas, donde cada una contiene fases propias,
por lo que se propondrán procedimientos para cada una de ellas.
1º Etapa: Uso del Crédito Público – Captación de Recursos
Fase 1: Inicio de Gestión
Fase 2: Negociación
Fase 3: Formalización
2º Etapa: Ejecución de las operaciones y Administración de la Deuda Pública y
atención de su servicio.
Fase 4: Desembolsos y Ejecución
Fase 5: Pagos
Queremos dejar plasmado que de nuestra tarea investigativa, surge la
necesidad de efectuar recomendaciones por parte de los Organismos de Control,
tanto al Poder Legislativo como a los Organismos Administradores de la Deuda,
apuntando a un control previo y de gestión en las fases iniciales, a los fines que
las decisiones relacionadas con nuevos endeudamientos no afecten a la economía
de un país en el corto plazo y a generaciones futuras en un período mas
prolongado.
2
1. Introducción
Luego de la sanción de la Ley de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público se ponderó el Crédito Público como
sistema integrado al macro sistema de Administración Financiera, revirtiendo el
tratamiento de la ley de contabilidad que no incluía expresamente normas
restrictivas que impidieran las perversas consecuencias de un extremado
endeudamiento del sector público.
Toda administración financiera debe asegurar la solvencia del Estado
evitando el default, es decir el incumplimiento del pago de los servicios de la
deuda. Es así que se debe mejorar la calidad de la administración atendiendo a las
necesidades de financiamiento mediante acciones relacionadas con el
reordenamiento de la deuda hasta lograr niveles conformes con la capacidad de
pago.
El conocimiento de los pasivos del sector público, la conciliación y
consolidación de deudas pendientes, la fiscalización y control del origen,
administración y destino de los fondos obtenidos, la atención de los servicios y el
registro confiable de los saldos de la deuda; se constituyen en objetivos
prioritarios por parte de las autoridades responsables, quienes deben, en cada
desición que tomen respecto a endeudamiento, preservar los derechos de
generaciones futuras.
Es así que los Tribunales de Cuentas en su accionar, en relación al Sistema
del Crédito Público, deben llevar a cabo Auditorías que hagan hincapié:
En primer lugar en el análisis del control del Crédito Público, debido a que
uno de los propósitos fundamentales del Sistema consiste en atender las
necesidades de financiamiento del Tesoro, en las mejores condiciones posibles
para el erario, como así también la mejora de la capacidad y poder negociador de
la Nación y las Provincias en su conjunto frente a sus acreedores y de acuerdo a
los planes de Gobierno establecidos en la Ley de Presupuesto de Gastos y
Recursos de cada ejercicio.
Y en segundo lugar, el control del destino de los fondos obtenidos
mediante el Crédito Público, los que pasan a formar en definitiva lo que
denominamos “Deuda Pública”.
Con este trabajo no se pretende hacer un desarrollo teórico del tema, sino
proponer procedimientos de control práctico que apunten al cumplimiento de los
objetivos antes mencionados.
3
2. Definición y Propósitos Esenciales del Sistema de Crédito Público
Previo a definir Deuda Pública, es necesario que definamos Crédito
Público, con motivo de que aquella es consecuencia de este último.
Decimos que “Crédito Público” es la capacidad que tiene el Estado para
endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento, de esta manera
podemos medir la credibilidad que tiene el Estado frente a sus acreedores.
El Sistema de Crédito Público se compone del conjunto de principios,
normas, organismos, recursos, y procedimientos que intervienen en las
operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de
financiamiento que implican endeudamiento o modificación de la estructura de
sus pasivos.
Por otro lado tenemos lo que es “Deuda Pública” definida como el
conjunto de obligaciones contractuales que asume el Estado como consecuencia
del uso del crédito público. Tales obligaciones contractuales se denominan
“servicio de la deuda pública” y están compuestas por las amortizaciones del
capital, los intereses y las comisiones y gastos que se comprometen al formalizar
las operaciones de crédito público.
Como se puede apreciar, existe una diferencia temporal entre uno y otro,
ya que en primer lugar tenemos que recurrir al Crédito para que exista la Deuda.
La Ley Nº 24.156 define el alcance y profundidad del sistema de Crédito
Público y consecuentemente la configuración de la que se denomina Deuda
Pública y públicamente garantizada, igual criterio adopta la Ley Nº 6905 de la
Provincia de San Juan.
Podemos decir entonces que los propósitos básicos del sistema de crédito
público son: 1- atender las necesidades de financiamiento del presupuesto
Nacional y/o Provincial en las mejores condiciones posibles para el Tesoro y 2administrar apropiadamente la deuda contraída mediante el cumplimiento en
tiempo y forma de las obligaciones financieras asumidas.
3. Definición y Propósitos de la Auditoria de la Deuda Pública
Habiendo expuesto el concepto de Crédito y Deuda Pública como así
también los propósitos básicos del sistema, podemos definir la Auditoria de la
Deuda Pública "como la acción fiscalizadora dirigida a examinar y evaluar el
proceso de contratación y/o renegociación del endeudamiento público, el destino
4
de los recursos y la ejecución de los programas y proyectos con financiamiento
externo, ya sea de Fuente Nacional o Internacional, con el fin de determinar su
legitimidad, grado de transparencia, eficacia y eficiencia, considerando los
aspectos legales, económicos y sociales.
Esta acción fiscalizadora se debe concebir como una acción de control no
sólo a posteriori sino también preventiva, que permita controlar a tiempo los
nuevos empréstitos y evitar aquellos que no contribuyan al desarrollo humano
sustentable o cuyas condiciones sean lesivas a los intereses nacionales o
Provinciales.
Por lo tanto, los objetivos de las Auditorías de la Deuda Pública son:
a) Determinar la legalidad, legitimidad y pertinencia de la deuda;
b) Determinar el impacto de la deuda en la equidad social, regional, de género y
nacionalidades;
c) Analizar si las condiciones que llevaron al préstamo violaron la ley, el bien
público, fueron injustos o deshonestos;
d) Determinar la eficiencia en el proceso de contratación y utilización de la deuda;
e) Evaluar el Sistema de Control Interno de la deuda pública;
f) Identificar a los responsables que negociaron deudas ilegítimas o malversaron
fondos
públicos;
g) Evaluar los nuevos endeudamientos
El control de la Deuda Pública de las provincias debe ser un accionar
continuo de los Tribunales de Cuentas quienes, por una parte, controlando el
endeudamiento y los Servicios de la Deuda y, por otra, aconsejando al cuerpo
Legislativo para intensificar el marco legal con el objeto de que puedan
desempeñar su principal papel que es el de “vigilar el dinero público”.
4. Marco Legal e Institucional del Sistema de Crédito Público
Teniendo en cuenta en primer lugar nuestra Carta Magna; en su artículo 4º
enumera los recursos del Tesoro Nacional estableciendo:
“El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del
Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación,
del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de correos,
de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población
imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que
decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de
utilidad Nacional”.
5
Este artículo hace referencia a la generalidad de los créditos que puede
obtener el Gobierno Federal, tanto los de orden interno, como los de orden
externo, permitiendo el endeudamiento del país, excepcionalmente, para el caso
de urgencias (guerras, desastres naturales, inundaciones, etc.) y para empresas de
utilidad nacional (construcción de obras civiles, programas de saneamiento
financiero, mejora de los distintos sectores gubernamentales, etc.).
Además de lo establecido por el artículo 4, debemos señalar el artículo 75
donde, en su inciso 4º, se atribuye al Congreso la potestad de contraer empréstitos
de dinero sobre el crédito de la Nación.
También es importante mencionar que en el artículo 124º, se faculta a las
provincias a celebrar convenios internacionales, debiendo cumplir con ciertos
requisitos, estableciendo así que: “Las provincias..... podrán.... celebrar convenios
internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la
Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito
público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional ... “
Reconociendo como marco legal lo prescripto en la Constitución
Nacional; los principales aspectos del Sistema de Crédito Público se establecen en
la Ley 24.156 en su Título III "Del Sistema de Crédito Público", artículo 56,
donde se define como Crédito Público a toda operación de financiamiento al
Sector Público o con garantía del mismo cuyos vencimientos operen en
ejercicios presupuestarios posteriores al vigente al momento de su
formalización, y se establece que el destino de los recursos captados por el
Crédito Público queda reservado exclusivamente a inversiones reproductivas,
atención de casos de evidente necesidad nacional, reestructuración de su
organización o refinanciación de sus pasivos, quedando expresamente
prohibido su uso para financiar Gastos Operativos, excepto Gastos para
Asistencia Técnica financiados por Organismos multilaterales de crédito.
El artículo 60 de la Ley 24.156, siguiendo los lineamientos impuestos por
la Constitución Nacional, establece: “las entidades de la administración nacional
no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté
contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley
específica”.
La única excepción consiste en los créditos suscritos con organismos
financieros multilaterales de los que Argentina es miembro - y por lo tanto aporta
capital - y participa en sus políticas de crédito. En estos casos la Ley faculta al
Poder Ejecutivo a formalizar las respectivas operaciones de crédito.
6
En nuestra provincia la Ley Nº 6905, en su Título III, artículo 56,
conceptualiza al Crédito Público como la capacidad que tiene el Estado de
endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones productivas, para atender casos de evidente necesidad provincial, para
reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los
intereses respectivos.
5. Clasificación de la Deuda Pública
En primer lugar podemos mencionar una clasificación clásica de la Deuda
Pública la que se encuentra contenida en el artículo 58 de la Ley 24.156 y 6.905
(Ley de Administración Financiera de la Provincia de San Juan):

Deuda Interna y Externa: Dependiendo si la deuda es originada dentro del
país o en el extranjero

Deuda Directa o Indirecta: En el primer caso, es aquella deuda asumida
por la Administración Central en calidad de deudor Principal. En el
segundo caso decimos que es la deuda originada en el otorgamiento de
avales, fianzas o garantías.
Por otro lado, podemos clasificar la Deuda Pública Provincial, de la siguiente
manera:

Deuda Consolidada: Es aquella que por lo general se encuentra
expresamente instrumentada, permitiendo en caso de incumplimiento el
inicio de acciones judiciales de tipo ejecutivo debido a que en la misma se
establece condiciones y plazos de pago. Dentro de esta, podemos
clasificarla en:
Deuda en Pesos y Dólares:
Con Organismos Internacionales (por ej. BID, B.I.R.F.)
Con Organismos Nacionales: Ya sea con el Gobierno Nacional o
por medio de la emisión de Títulos Públicos
Con Entidades Bancarias: Públicas, Privadas, Internas o Externas

Deuda Flotante: Se define como aquella deuda devengada y no pagada,
vencida o no, en el ejercicio. La misma puede transformarse en
consolidada cuando es pagadera en un plazo más amplio. A diferencia de
la Deuda Consolidada los reclamos judiciales deben hacerse a través de
juicios ordinarios.
7

Deuda Social: Se define como un agregado complejo, multidimensional, y
dinámico de situaciones de déficit en cuanto a la satisfacción de
condiciones para el desarrollo humano.
6. Sistema de Administración de la Deuda Pública
Como ya mencionamos anteriormente, uno de los primordiales propósitos
del Sistema de Crédito Público, consiste en la administración adecuada de la
deuda contraída, principalmente mediante la atención en tiempo y forma de los
servicios de la misma.
A continuación detallamos los aspectos que consideramos más relevantes
del sistema de Administración de la Deuda Pública y su relación con el resto de
los componentes o módulos de la Administración Financiera Gubernamental.
El "Sistema de Administración de la Deuda Pública" consiste en un
instrumento activo, que debe permitir al gobierno alcanzar una serie de objetivos
básicos con respecto a la gestión del endeudamiento público, como ser:
• Que registre las obligaciones contractuales y las transacciones vinculadas con
operaciones de crédito público
• Que sea oportuno efectuando los pagos en tiempo y forma de los vencimientos
por servicios de la deuda;
• Que proporcione información adecuada para la toma de decisiones de las
nuevas operaciones de crédito público.
Por otra parte y con el cumplimiento de dichos objetivos, el Sistema de
Administración de la Deuda Pública puede y debe participar y transformarse en
una herramienta de apoyo, que asista al gobierno en su propósito de mejorar la
percepción de los actores internos y externos respecto del riesgo soberano
Con respecto a las funciones de proveer información para las nuevas
operaciones de endeudamiento, el sistema debe suministrar datos referentes a
plazos de vencimiento, tipos de acreedor, moneda, tasas de interés de las
operaciones, etc. teniendo de esta manera una poderosa herramienta a la hora de
decidir y llevar a cabo transacciones financieras de la manera mas ventajosa para
el gobierno, permitiendo disminuir a su vez la vulnerabilidad de la cartera de
pasivos, mediante la cobertura de distintos tipos de riesgos, como por ejemplo, el
tipo de cambio y/o las tasas de interés.
8
De lo dicho anteriormente, podemos concluir que las funciones esenciales
que el sistema debe desarrollar, pueden ser las siguientes:
Registro: consiste en la recopilación sistemática y ordenada de la
información proveniente de las operaciones de endeudamiento, la que debe
basarse en un minucioso ingreso de información de cada instrumento de deuda
(préstamo, bono, aval), de manera confiable, tanto en forma individual
(instrumento por instrumento), como en forma agregada (por tipo de moneda, por
plazo de vencimiento, etc.).
Análisis: función primordial para el cumplimiento de uno de los
principales objetivos del Sistema, que es brindar información para la toma de
decisiones. Por supuesto, esta función se encuentra íntimamente ligada a la de
registro.
Con respecto a la información incorporada al Sistema, la función de
análisis refleja la situación en que se encuentra el endeudamiento, plantea
proyecciones sobre distintos escenarios, opciones existentes y posibilita la
evaluación de distintas alternativas, permitiendo obtener conclusiones sobre la
conveniencia de emitir o no determinados instrumentos de deuda, así como
también apoyar las distintas posibilidades de reestructuración de la cartera de
pasivos que se puedan presentar con los acreedores.
Es necesario establecer una corriente informativa entre el Sistema de
Administración de la Deuda y Sistema Presupuestario, que exponga: proyecciones
de gastos comprometidos por servicio de la deuda; estimaciones de recursos
financieros previstos por colocación de Títulos Públicos en los mercados locales e
internacionales; préstamos externos u otras modalidades del uso del crédito
público (como por ejemplo la financiación de proveedores); estados de situación
de la deuda pública, compromisos asumidos por el gobierno en materia de
recursos locales para garantizar los préstamos externos financiados por
organismos internacionales (Por ejemplo Avales, Garantías).
En esta información básica para la confección del Presupuesto de cada
período fiscal es fundamental la confiabilidad y oportunidad de la información
que se transmite por el Sistema de Administración de la Deuda; dado que en
general existen plazos legales que deben ser cumplidos por el Poder Ejecutivo.
Por otra parte es fundamental para facilitar el examen de los Organismos de
Control.
9
7. Controles según las Etapas de la operación de Crédito Público
Previo a describir los controles a aplicar en las etapas de la operación de
Crédito Público, hay dos aspectos básicos del control del Sistema de
Administración de la Deuda que deben ser destacados:
1. Control de Gestión: consiste básicamente en el examen del
cumplimiento de las políticas presupuestarias y financieras, para garantizar que
la gestión de la deuda sea coherente con las políticas definidas en ambos
aspectos, es decir, que las decisiones estratégicas sean respetadas y que, por
ejemplo, no se llegue a situaciones de sobreendeudamiento, o que no se haga
uso del crédito en la forma más ventajosa y en las mejores condiciones posibles
para el Gobierno.
2. Control Operativo: consiste en la verificación del cumplimiento en
tiempo y forma de la atención de los servicios de la deuda, además de la
fiscalización de que los recursos de las operaciones de endeudamiento sean
utilizados oportuna y adecuadamente, asegurando la correcta utilización,
administración y destino de los recursos de crédito público.
En nuestra provincia, el control que ejerce el Tribunal de Cuentas es de
tipo Legal y Posterior. Así lo preceptúa el artículo 256 de la Constitución
Provincial, el que establece: “Habrá un Tribunal de Cuentas con Jurisdicción en
toda la Provincia y con poder suficiente para aprobar o desaprobar la legitimidad
en la percepción e inversión de caudales públicos hecha por los funcionarios y
empleados de todos los Poderes Públicos, entes de la Administración centralizada,
descentralizada y municipal, empresas públicas, empresas con participación
estatal, Sociedades del Estado e Instituciones Privadas que perciban fondos del
Estado, quienes están obligados a remitir las cuentas documentadas de los dineros
que hubieren invertido o percibido, para su aprobación o desaprobación”. En este
último caso, el Tribunal indica también los funcionarios o personas responsables y
el monto o causas de los cargos respectivos.
Cabe destacar que por el artículo 262 de nuestra Constitución, se le
confiere al Tribunal de Cuentas, el control Previo estableciendo que son funciones
propias del Tribunal de Cuentas efectuar las INSTRUCCIONES y
RECOMENDACIONES necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la
Administración de fondos públicos, en la forma y con arreglo al procedimiento
que determina la Ley……
Ahora bien, no dejando de lado los controles de legalidad, preventivo y
posterior, necesarios en cualquier auditoría gubernamental, surge la necesidad de
10
adicionar a dichos controles, ya sea para auditorías de la Deuda Pública o
cualquier otro tema, el Control de Gestión en donde la medición de la actividad
pública se efectúa a través de indicadores de rendimiento que son referentes
empíricos merced a los cuales el auditor puede formarse una idea sobre el grado
de eficiencia y eficacia con que los programas, proyectos, y operaciones están
siendo o han sido ejecutados. Como se puede apreciar de lo antes dicho; para la
aplicación práctica de este tipo de controles, será condición indispensable contar
con un Presupuesto por Programas, técnica moderna de presupuesto de carácter
integral, instrumental, polifuncional y procesal que permite el control de legalidad
y de gestión de los resultados finales deseados.
Por lo tanto, y teniendo en cuenta el control de Gestión para llevar a cabo
la auditoría de la Deuda Pública, debemos distinguir en primer lugar 2 etapas bien
diferenciadas, donde cada una contiene fases propias, por lo que será necesario el
desarrollo de procedimientos específicos para cada una de ellas:
1º Etapa: Uso del Crédito Público – Captación de Recursos
Fase 1: Inicio de Gestión
Es el conjunto de acciones llevadas a cabo, con el fin de respaldar las
necesidades de endeudamientos teniendo en cuenta la capacidad de
financiamiento y las posibilidades de repago de los compromisos a asumir, es
decir, la cancelación de los servicios de la deuda. En este proceso de autorización
tiene su incidencia directa no solo el Poder Ejecutivo, a través del órgano
coordinador la SHN, sino también el BCRA por los efectos sobre la balanza de
pagos, según lo establece la propia LAFCO. Y fundamentalmente el Congreso de
la Nación en función de sus competencias indelegables establecidas por la
Constitución Nacional.
En esta fase, es importante señalar que la información de proyecciones
emitida desde el sistema de crédito público y remitida al agente financiero del
gobierno, es una herramienta de análisis y control importante para el manejo de la
compra y venta de divisas y la administración de las reservas, para lo cual los
informes pueden ser de proyecciones detalladas de vencimientos por instrumento
o informes agregados por necesidades de divisas o los que de acuerdo con las
modalidades de cada país o Provincias, sean necesarios para una adecuada
programación financiera y utilización de los recursos de caja.
Fase 2: Negociación
Se conforma por el conjunto de acciones destinadas a obtener información
referida a elementos y variables relacionadas con la captación de recursos, como
11
puede ser el comportamiento y tendencias de los mercados de capitales, ya sean
internos y externos, plazos, etc. Afirmando las características centralista del
sistema (tanto en su normatización como en su ejecución) indica el Programa de
Reforma de Administración Financiera Gubernamental que la complejidad y
posibilidades de los mercados de capitales hacen necesario que el proceso de
negociación de las operaciones de crédito se centralice en un área institucional y
en un grupo muy definidos de funcionarios.
Queremos resaltar que, en esta etapa, es fundamental la incidencia de
RECOMENDACIONES como aporte
directo al Poder Legislativo e
indirectamente a la sociedad, proveniente de Organismos Técnicos, como puede
ser la Auditoría General, a nivel Nación, o los Tribunales de Cuentas, a nivel
Provincias, conjuntamente con las Sindicaturas Generales, Contadurías Generales
o Entes Especiales, debido a su personal especializado. Y por supuesto, debido a
que las decisiones que se tomen en esta etapa son las que incidirán o afectarán en
el corto plazo a la economía de un país por su repercusión en la balanza de pago y
la contabilidad nacional (PBI), y en un plazo mas extenso, a las generaciones
futuras de una Nación con motivo de los compromisos asumidos por una
determinada gestión, los que serán afrontados por las generaciones venideras.
Proponemos así, que los Organismos Técnicos, emitan recomendaciones o
sugerencias, que sirvan como formadoras de las decisiones a tomarse en los
estamentos correspondientes, respetando la característica centralista del sistema
antes descripta.
Es propio de esta fase el desarrollo de una ingeniería financiera evaluando
un complejo espectro de posibilidades y restricciones, en donde las
recomendaciones de los Organismos de Control deben apuntar a la oportunidad y
conveniencia de la toma de Crédito Público en función de las políticas crediticias
de las instituciones internacionales, a las características de los mercados de
capitales, al costo del endeudamiento, sus plazos y posibilidades de pagos, y a la
evolución de la economía nacional, regional e internacional.
Los controles propuestos a llevarse a cabo en esta etapa son:

Control Presupuestario: Es decir, que las operaciones de Crédito Público,
no superen el monto máximo autorizado para este tipo de operaciones,
previstas en la Ley de Presupuesto del año respectivo o en una Ley
específica. También es importante controlar que los presupuestos de las
Jurisdicciones y Entidades Públicas Provinciales deben contener los
créditos necesarios para hacer frente al servicio de la deuda.
12

Control Financiero: Tal como se expuso en trabajos anteriores y se
detalló en el Alcance de los Modelos de Control de las Haciendas Públicas
del II Congreso Internacional de la ASUR (Pcia. de Salta – Mayo 2005),
es importante que en las etapas previas a la formalización de las
operaciones de Crédito Público, los Organismos de Control sugieran la
fijación expresa del porcentaje o monto de la Coparticipación que se
afectará con el fin de evitar que los descuentos de la Coparticipación se
convierta en una modalidad de pago de deudas y que a su vez, originen
crisis financieras en las provincias con motivo de ver disminuidos sus
ingresos, producto de la disminución de su masa coparticipable.

Control Contable: En este aspecto, es necesario verificar la existencia de
un registro o base de datos actualizado acerca del endeudamiento público
y si el mismo se encuentra integrado al sistema de contabilidad
gubernamental. También se debe recomendar a los Organismos tomadores
de Crédito Público, que cuenten o habiliten Cuentas Corrientes Especiales
para la administración de los fondos provenientes de crédito público, de
esta manera se garantizará el origen y destinos de los fondos, otorgándoles
transparencia y facilitando el control de los mismos.

Control de Sistemas: Este tipo de control esta ligado con el Control
Contable, ya que verificando la existencia de un registro o base de datos
del endeudamiento, como se enunció en el ítem anterior, debemos tener en
cuenta si el sistema informativo del registro de la deuda procesa y
suministra cierta información necesaria para la toma de decisiones y que
permita llevar a cabo controles de gestión. Tomando como ejemplo el
SIGADE (Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda), debemos controlar
que los sistemas de registros de la deuda adoptados en cada provincia
sirvan de apoyo para:
a- Formular el presupuesto de servicios de la deuda pública directa e
indirecta con garantía de la administración central.
b- Formular la ejecución presupuestaria del crédito público en materia de
autorización, contratación y desembolsos de contratos de préstamos
y/o autorización, emisión y colocación de títulos públicos; y
posteriormente, los compromisos, mandado a pagar y amortización de
servicios de contratos de préstamos y de títulos públicos
c- Contabilización de pasivos definitivos y pasivos contingentes.
d- Control de Gestión de los contratos firmados y de negociaciones en
curso.
e- Proyecciones del saldo y servicios de la deuda pública con distintos
horizontes y escenarios macroeconómicos.
13

En esta fase, se debe tener presente también lo establecido por el Régimen
Federal de Responsabilidad Fiscal instaurado por la Ley 25.917 y al que
haremos mención mas adelante.
Previo a la Formalización de la operación, el Congreso aprueba el
endeudamiento (incluyendo otorgamiento de avales) por la Ley de Presupuesto o
Ley Específica. A esta altura, el Congreso ya debería tener a su disposición los
documentos de los Organismos de Control, conteniendo las Recomendaciones
necesarias para que de esta manera formalice legalmente la deuda
Fase 3: Formalización
Se formaliza jurídicamente mediante un contrato las cláusulas del crédito
público, convenido de acuerdo a los recaudos, requisitos y limitaciones exigidas
por la ley. En esta fase el área de Crédito Público registra el respectivo Contrato.
Es necesario que los Organismos de Control, organicen en el Área con
competencia en Crédito Público, un archivo de los contratos a fin de conocer en
profundidad los mismos facilitando el Control Posterior Externo.
2º Etapa: Ejecución de las operaciones
y Administración de la Deuda
Pública y atención de su servicio
Fase 4: Desembolsos y Ejecución
Esta fase abarca diversas acciones internas destinadas a la gestión,
seguimiento y evaluación de la recepción de los recursos, su aplicación a los
destinos requeridos, tramitaciones para el pago de los servicios, etc.
El Poder Ejecutivo, a través del área de Crédito Público, establece las
normas e instructivos para el seguimiento, información y control del uso de los
préstamos, registrando además los desembolsos.
Por su lado el Poder Legislativo mediante la Auditoría General de la
Nación o los Tribunales de Cuentas, audita y controla la aplicación y los recursos
provenientes de las Operaciones de Crédito Público.
Con respecto a la aplicación de los fondos provenientes del Crédito
Público, queremos resaltar la necesidad de debatir en futuros Congresos, el
control sobre las nuevas formas de administración de los fondos públicos a través
de la figura de los Fideicomisos o Fondos Fiduciarios, ya que los viejos esquemas
de control, legalidad y regularidad financiera, no son suficientes para abarcar la
plena y compleja realidad de los mismos, siendo necesarias nuevas herramientas
de control que permitan detectar los desvíos en sus comienzos y así tomar las
14
medidas necesarias para su corrección en forma oportuna. Nuevamente reiteramos
aquí, la necesidad de la puesta en práctica de un sistema de Control de Gestión.
Fase 5: Pagos
El área de Crédito Público, fiscaliza el cumplimiento en su tiempo y forma
del Servicio de la deuda, registrando los pagos.
Con el objetivo primordial de que, tanto el órgano contable como el
órgano responsable de la deuda pública reflejen la misma situación en relación
con el endeudamiento, resulta necesario hacer periódicamente ajustes
conciliatorios de stocks y flujos de deuda, producidos fundamentalmente por las
fluctuaciones del tipo de cambio de las diferentes divisas que integran la cartera
de pasivos.
Dichos ajustes conciliatorios son importantes, no tan solo para la Auditoria
de la Cuenta General de la Deuda Pública, sino como herramienta básica, a ser
evaluada, para futuros endeudamientos.
Tanto para las Fases 4 y 5, se propone los procedimientos establecidos en
las Instrucciones de Trabajo del Sistema de Calidad ISO-9001, implementado en
la Provincia de San Juan, correspondiendo al Auditor responsable verificar lo
siguiente:








Los Créditos Presupuestarios y sus modificaciones
Las imputaciones Presupuestarias y su registración
Las liquidaciones constatando que las mismas surjan de la aplicación de
las cláusulas contractuales.
El archivo adecuado de los Instrumentos que avalan el uso del Crédito.
El Inventario de la Deuda Pública, a corto, mediano y largo plazo.
El registro de los Avales y Garantías por Deuda Interna o Externa.
Inventario de la Deuda Consolidada
Inventario de Títulos Públicos emitidos
8. Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal
Tal como lo establece el artículo 1 de la Ley 25917 “Régimen de
Responsabilidad Fiscal”, el objeto de dicha ley es establecer reglas generales de
comportamiento fiscal y dotar de una mayor transparencia a la gestión pública.
15
Es así que en el Capítulo V de ley, se establecen reglas generales a tener
en cuenta al momento de llevar a cabo una auditoría sobre la Deuda Pública, las
que podemos resumirlas en 6 ítems:
 En cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no
deben superar el quince por ciento (15%) de los recursos corrientes
netos de transferencias por coparticipación a municipios.
 Aquellas jurisdicciones que superen el porcentaje citado no podrán
acceder a un nuevo endeudamiento, excepto a los casos establecidos
taxativamente en la ley (por ejemplo el refinanciamiento de la deuda
existente, mejoramiento de las condiciones pactadas, financiamientos
provenientes de Organismos Multilaterales), en todos los casos
sustentados en una programación financiera que garantice la atención
de los servicios pertinentes.
 Se deberán implementar, actualizar e informar el estado de situación de
las garantías y avales otorgados, clasificados por beneficiario, en
oportunidad de elevar a las correspondientes legislaturas los
respectivos Proyectos de Presupuesto de la Administración General,
los que deberán contener una previsión de garantías y avales a otorgar
para el ejercicio que se presupuesta.
 El Gobierno nacional y gobiernos provinciales no podrán incluir en sus
respectivos presupuestos como aplicación financiera gastos corrientes
y de capital que no se hayan devengado presupuestariamente en
ejercicios anteriores.
 Para acceder a operaciones de endeudamiento y otorgar garantías y
avales, se elevarán los antecedentes y la documentación
correspondiente al Ministerio de Economía y Producción, el que
efectuará un análisis a fin de autorizar tales operaciones conforme a los
principios de la presente ley.
 El Gobierno nacional, podrá implementar programas vinculados con la
deuda de aquellas jurisdicciones que no cuenten con el financiamiento
correspondiente, en tanto observen pautas de comportamiento fiscal y
financiero compatibles con esta ley. Los programas se instrumentarán
a través de acuerdos bilaterales, en la medida de las posibilidades
financieras del Gobierno nacional y garantizando la sustentabilidad de
su esquema fiscal y financiero.
Como podemos apreciar, la mayoría de las normas y reglas enumeradas
anteriormente apuntan a las fases iniciales del uso del Crédito Público.
Nuevamente volvemos a remarcar la necesidad del Control en esas fases previas,
en donde la deuda aún no ha sido formalizada por medio de una ley y por lo tanto,
la misma no ha sido contraída.
16
Además, el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley dará
lugar a sanciones. Entre ellas y teniendo en cuenta el tema que nos compete:
-
Limitación en el otorgamiento de avales y garantías por parte del
Gobiernos Nacional.
Denegación de autorización para las operatorias de nuevos
endeudamientos.
Limitación de las transferencias presupuestarias del Gobierno
Nacional con destino a las jurisdicciones que no sean originadas en
impuestos nacionales coparticipables de transferencia automática.
9. Conclusiones o Consideraciones Finales
Como se ha podido apreciar, nuestro trabajo se enfoca especialmente en el
Control Previo a la formalización del contrato de Crédito Público considerando
que una vez contraída la deuda, no queda más que los controles que deben
realizarse sobre el destino de los fondos y el estricto cumplimiento de los
compromisos asumidos, como es el pago de los servicios de la deuda
(amortización e intereses) en los plazos y condiciones pactadas.
Resumiendo podemos decir, que los procedimientos necesarios para llevar
a cabo un Control de Gestión que deberían ejercer los Tribunales de Cuentas con
relación a las auditorías sobre el Crédito y la Deuda Pública pueden enunciarse de
la siguiente manera:
 El monto máximo autorizado para contraer deuda no supere lo establecido
por la Ley de Presupuesto, habiéndose cumplido el Marco Legal y
Administrativo (Ley de Presupuesto, etc)
 El monto que se afectará de la Coparticipación a las Provincias con
destino al pago de los servicios de la deuda.
 Controlar que las condiciones Financieras de las Deudas o Emisiones
respondan a parámetros de Mercado (tasas de interés, comisiones, y
gastos), teniendo en cuenta los principios de oportunidad y conveniencia.
 Controlar los datos e información que ingresa y sale del sistema de
Crédito Público, como en el resto de los sistemas, evaluando la calidad (si
es precisa o no), la cantidad o suficiencia (ni en exceso ni en defecto), y si
es o no adecuada, es decir que debe suministrarse a tiempo para la toma
de decisiones y corrección de desvíos.
 Controlar que el destino de las deudas hayan sido prefijadas.
 Que no se haya aceptado condiciones incumplibles.
17
 Debemos tener muy presente a la hora de encarar una auditoría sobre el
endeudamiento, las normas establecidas en el Régimen Federal de
Responsabilidad Fiscal.
Es así que el control por parte de los Tribunales de Cuentas debe tener
como objetivos garantizar el uso responsable del Crédito Público, protegiendo
la capacidad de pago de cada unos de los estados provinciales y el bienestar de
las generaciones futuras.
18
10. Bibliografía








Estado Eficiente. Lic. José María Las Heras
Apuntes de clases de la Cátedra de Contabilidad Pública de la Carrera de
Contador Público de la Universidad Católica de Cuyo. Profesora C.P.N.
Blanca Pobrete de Marún
Trabajos publicados en la página Web de la I.E.T.E.I.
Ley Nº 24156 - Administración Financiera y de los Sistemas de Control
del Sector Público Nacional.
Ley Nº 6905 - Administración Financiera, el Control Interno en el Sector
Público y responsabilidad de los funcionarios.
Ley Nº 25917 – Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal
Constitución Nacional
Constitución Provincial
19