Controversia - Revista Política Colombiana

Controversia
¿Reelección
indefinida?
SI NO
Profesor de postgrado
Universidad de Nueva York
Steven Griner
Miembro del Diálogo
Interamericano
Que decidan los votantes. Para el Ejecutivo se debería permitir postulación a la reelección de forma indefinida
Los límites al período del mandato pueden controlar la corrupción y promover la responsabilidad política
Limitar el poder de los presiden tes, no su
tiempo de mandato.
Desde mediados de los noventa no menos de
diez países en Latinoamérica, han tratado de
reformar, reescribir o reinterpretar sus constituciones. La principal motivación ha sido
extender el mandato de un jefe del Ejecutivo
popular. En su mayor parte, el debate público
se ha concentrado en extender pero no eliminar los términos al período presidencial. Al
tiempo que el crecimiento desigual empeora
la polarización política, el interés se ha orientado a eliminar los límites a los períodos de
Que se postulen. El problema no es la reelección presidencial. El problema es el presidencialismo.
En la medida en que las democracias latinoamericanas continúen basándose en arreglos institucionales -tanto formales como
informales- que concentran el poder en el
Artículo publicado originalmente en la revista “Americas Quaterly” y cedido especialmente a Política Colombiana.
Americas Quaterly, spring 2009, vol. 3 No. 2. www.americasquaterly.org
Traducido por Juan Fernando Londoño, Editor académico Política Colombiana
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Patricio Navia
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Ejecutivo, el desarrollo democrático estará
incompleto. Esta concentración de poder lleva consigo las semillas de inestabilidad que
dificultarán, o reversarán, la consolidación
democrática, sin considerar el hecho de que
se impongan límites al período presidencial.
Esto pone al descubierto tanto los peligros
del autoritarismo, como la falta de responsabilidad que caracteriza la gobernabilidad de
la región.
En meses recientes el debate sobre la reelección presidencial se ha alimentado de claros
esfuerzos por eliminar los periodos de mandato, liderados por el presidente venezolano
Hugo Chávez y una campaña más disimulada por parte del presidente colombiano Álvaro Uribe en búsqueda de lo mismo. En las
recientes asambleas constituyentes de Ecuador y Bolivia se han establecido a dos términos los límites a la reelección presidencial,
siguiendo una tendencia que comenzó con
la interpretación de la constitución peruana
de 1993 del entonces presidente Alberto Fujimori. Reformas subsecuentes en Argentina,
en 1994, y en Brasil, bajo la primera administración de Fernando Henrique Cardoso
(1994-1998), consolidaron la tendencia. Hoy
en día la práctica de limitar a los líderes a dos
términos consecutivos se ha extendido a la
gran mayoría de países de la región, con las
notables excepciones de México y Chile. En
la mayoría de países -excepto México y Costa
Rica- los límites a la reelección generalmente
no se aplican a los legisladores o a funcionarios locales y provinciales (Venezuela los eliminó con su reciente referendo).
Es claro que permitir buscar la reelección a
funcionarios distintos al Presidente generalmente es visto como algo bueno y conveniente en democracias de buen funcionamiento.
La reelección aumenta la eficacia y coloca los
mandato. Este es un camino equivocado. El
límite a los períodos aporta un control importante sobre la concentración del poder;
fortalece la democracia y asegura la estabilidad en el largo plazo.
Estos límites se ubican en tres categorías
generales: la completa prohibición de la reelección (México); un límite a dos períodos
consecutivos, generalmente de cuatro años
(Brasil); la prohibición de la reelección consecutiva (Chile). Esta última restricción tiene
el efecto práctico de generar Ejecutivo con
dos periodos de mandato con frecuencia muy
diferentes, como se puede ver en la administración de Alan García en Perú y Óscar Arias
en Costa Rica.
Actualmente, varios gobiernos en Latinoamérica intentan permitir un tercer período
presidencial; Venezuela eliminó todos los términos de mandato de cargos de la rama Ejecutiva. Claro está, existe una distinción entre
la eliminación y la extensión de los períodos
de gobierno, pero la diferencia ha sido menos
perceptible durante la última década. Entre
más tiempo se ostente el poder en el Ejecutivo, más borrosa será la diferenciación entre
el Estado y el partido gobernante. Un tercer
período hace perder el balance de los poderes y debilita la autoridad de una legislatura
autónoma, una rama judicial independiente,
autoridades electorales neutrales y partidos
políticos competitivos. La incursión en un
tercer término distrae la atención de la implementación de políticas urgentes, contribuye
a la polarización política y hace plausible un
ligero autoritarismo.
Brasil, una de las democracias más grandes
del mundo, es una de las mejores ilustraciones de los beneficios de los límites de los períodos. Se les prohíbe a los presidentes servir
Controversia
Existen mejores mecanismos para promover la responsabilidad y la eficacia. En lugar
de no permitirle a la gente postularse, los
reformadores deberían promover cambios
institucionales que fomenten la competencia, reducir los umbrales de acceso para los
nuevos contendores y nivelar los gastos de
campañas. En otras palabras, en vez de prohibirle a una serie de televisión, a pesar de su
popularidad, iniciar una nueva temporada; la
mejor forma de promover una mejor televisión es facilitando la competencia entre los
diferentes canales. Las series sobrevivirán si
pueden resistir la competencia por parte de
los nuevos contendores. Al hacer que una serie no se transmita más porque ya ha estado
al aire demasiado tiempo no se producirá una
televisión de mejor calidad automáticamente. Lo mismo aplica a la política.
más allá de un segundo período. Como resultado, el gobierno y las fuerzas de oposición
durante los últimos 16 años han desarrollado
un equilibrio de poder el cual ha ayudado al
país a solucionar los problemas más graves a
través de consensos. El resultado ha sido reconocido internacionalmente en temas tales
como programas contra la pobreza, incluyendo trasferencias condicionadas e inversiones
a largo plazo en la educación primaria.
En Latinoamérica pensar vencer a un presidente que lleva mucho tiempo en el poder es
una tarea impensable. Los esfuerzos espontáneos por modificar las constituciones y expandir los mandatos de los presidentes que llevan
mucho tiempo no han sido seguidos por una
legislación coherente para controlar el uso y
abuso de los recursos del Estado en las campañas electorales. Existen pocas reglas que
determinen cuándo un presidente que busca la reelección es jefe de Estado con acceso
ilimitado e incontrolado de los recursos públicos, y cuando esta misma persona es candidato presidencial que recurre a fondos públicos o privados para su campaña. Incluso
en las democracias multipartidistas mejor
consolidadas se ha reportado uso in fraganti de recursos del Estado durante campañas
electorales.
Los esfuerzos espontáneos por
modificar las constituciones y
expandir los mandatos de los
presidentes que llevan mucho
tiempo no han sido seguidos por
una legislación coherente para
controlar el uso y abuso de
los recursos del Estado en las
campañas electorales
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incentivos correctos sobre los funcionarios
para que sean responsables ante sus electores. Sin la posibilidad de una reelección,
los representantes dejan de tener incentivos
para servirle a aquellos que los eligieron a
través del voto. La perspectiva de la reelección implica que los representantes pueden
ser “despedidos” por parte de los electores,
si sienten que no se les ha cumplido. Los
esfuerzos para introducir los límites de los
períodos de mandato fueron diseñados para
promover la eficacia, pero resulta que no
tienen un efecto significativo en la limitación de las carreras políticas: aquellos funcionarios que tengan un término limitado
simplemente se cambian a otros cargos de
elección popular para continuar sus carreras. Tampoco crean una renovación de la
élite política, ya que muchos jefes políticos
locales acuden a sus allegados para llenar
sus espacios o tienen suplentes elegidos para
ocupar sus puestos hasta que se les permita
postularse otra vez.
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También es cierto que los políticos individualmente considerados no son los únicos
actores interesados en servirle bien a los electores. Los partidos políticos también tienen
esos incentivos. En una democracia sana,
con partidos fuertes y responsables, si no
se les permite a los funcionarios postularse
para la reelección, los partidos políticos que
ellos representan tienen todos los incentivos para asegurarse que sus representantes
hagan un buen trabajo. De lo contrario, los
partidos serán castigados cuando los votantes asistan a las urnas.
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Desafortunadamente los países latinoamericanos tienen sistemas de partidos notoriamente
La eliminación o extensión excesiva de los
límites del período engendra corrupción, la
cual es la principal causa de desconfianza
pública en las instituciones democráticas y
constituye un obstáculo significativo para el
desarrollo económico en la región. Los presidentes latinoamericanos poseen una influencia desproporcionada sobre otras ramas del
poder público. En momentos de crisis política pueden gobernar por medio de decretos.
Pueden nombrar y destituir sus gabinetes
con poca o ninguna participación o control
del congreso, así como contratar y despedir
a otros miembros de la administración discrecionalmente. En tiempos de emergencia,
pueden suspender los derechos civiles básicos e igualmente poseen una significativa
influencia política y económica sobre los medios de comunicacion.
Los esfuerzos del presidente peruano Alberto
Fujimori para concentrar el poder y extender
su mandato, encontraron apoyo popular al
principio. En 1990 fácilmente ganó con una
absoluta mayoría en la votación. Su iniciativa de cerrar el Congreso en 1992 encontró
una aprobación pública aún mayor. Sin embargo, la paciencia de sus electores decayó así
como lo hicieron sus importantes victorias
en contra del terrorismo y la inflación. Hacía
el año 2000, a pesar de una oposición significativa a su administración, Fujimori ganó un
tercer período utilizando una mezcla perniciosa de soborno, intimidación y populismo.
Si Fujimori se hubiera regido por los límites
existentes en ese entonces su legado habría
sido muy diferente. La transición de poder en
el 2001 estremeció a la democracia peruana
hasta lo más profundo, ya que su héroe se
había vuelto un villano.
Con límites al período las transiciones se
realizan de forma natural en los sistemas de-
Controversia
El debate acerca de los límites al período
presidencial en Latinoamérica es una nueva
versión del debate sobre el presidencialismo
y el parlamentarismo. Los defensores del sistema parlamentario argumentaron hace 20
años que las democracias latinoamericanas
organizadas bajo el presidencialismo son inherentemente inestables, ya que concentran
demasiado poder en una sola persona. Si ese
argumento se acepta, el permitir que los
presidentes busquen períodos adicionales
claramente empeoraría la situación.
La campaña en favor de permitir la reelección ilimitada para los presidentes en Latinoamérica debería ser utilizada para restringir
los poderes y atribuciones de los presidentes.
Cuando líderes como Hugo Chávez exigen
una reelección ilimitada, citando los ejemplos de Francia, el Reino Unido o Alemania,
los defensores de la democracia deberían
responder exigiendo reformas constitucionales que permitan que los presidentes se
postulen a la reelección indefinidamente,
pero que también introduzcan un mejor sistema de equilibrio de poderes, que realmente
restrinja la capacidad del presidente, como
por ejemplo eliminando el control sobre la
agenda legislativa, limitando el gobierno por
decreto y su poder discrecional sobre el gasto.
mocráticos. La política deja de ser percibida
como un juego de suma a cero. Los partidos
gobernantes pueden cultivar nuevos liderazgos que mantengan las políticas exitosas de
sus líderes anteriores, pero también corregir
los errores del pasado. Los partidos pueden
transformarse, cambiar la forma en que son
percibidos y adaptarse a los retos dinámicos
del mundo que los rodea. Tal es el caso de
Chile, donde la Concertación ha gobernado
durante cuatro períodos consecutivos con
cuatro presidentes que representan tres partidos políticos diferentes.
De la misma manera, la oposición tiene más
posibilidades de seguir siendo una oposición
leal que no trata de subvertir el sistema, dado
que pueden prever la llegada al poder algún
día por medio de elecciones libres y justas.
Las transiciones pacíficas de Brasil, Uruguay
y El Salvador han ayudado a que los partidos políticos sigan siendo relevantes incluso
cuando no están en el poder. De hecho, la
percepción pública de la democracia, componente claro de la estabilidad democrática, parece haberse fortalecido en las democracias donde se ha presentado alternancia
entre distintos partidos.
Claro está, limitar los periodos de mandato por
si mismo no garantiza una prospera democracia multipartidista. A pesar de su promesa de
“Sufragio Universal y la No Reelección”, la revolución Mexicana no marcó el comienzo de
una democracia multipartidista significativa
hasta después de setenta años. Para evitar otra
dictadura, los Paraguayos incluyeron un artículo de no reelección en su constitución, sin
embargo, el régimen del Partido de Colorado
permaneció intacto durante diecinueve años
más, hasta la elección de Fernando Lugo el
año pasado. En ambos países, sin embargo, la
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débiles. Así, con frecuencia, los votantes tienen
pocas herramientas a su disposición distintas
a la amenaza o al beneficio de la reelección
para castigar o recompensar a los titulares.
Esto es particularmente cierto para los presidentes que se postulan como independientes.
Si la reelección no fuese posible los presidentes independientes no tendrían ningún incentivo para cumplir sus promesas de campaña.
Aún peor, los votantes no tienen medios para
castigar a los presidentes independientes que
no aspiren a la reelección.
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Así, Chávez tendría la misma habilidad que
el canciller alemán para postularse cuantas
veces quiera, pero sus poderes ejecutivos estarían limitados al igual que en Alemania.
Las democracias latinoamericanas carecen
de un nivel de competencia apropiada. Los
personajes de opinión o partidos políticos
tienden a promover monopolios y oligopolios que la obstaculizan. Los partidos políticos favorecen la existencia de barreras que
hacen difícil el acceso a nuevos partidos que
puedan desafiar su oligopolio. Los congresistas a su vez hacen difícil que nuevas figuras
reten su poder estableciendo reglas de financiación de campañas complejas y ambiguas
- las que en la mayoría de los casos favorecen
directamente a sus promotores.
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La iniciativa de eliminar los límites al período
presidencial se debería ver como un síntoma
de una democracia en mal funcionamiento
y no como su causa. Sería mas sabio atacar
la enfermedad como tal y no los síntomas.
Los presidentes con un término fijo ya ejercen demasiado poder. En vez de reemplazar
a un presidente poderoso por otro igualmente poderoso, tendría más sentido reducir los
poderes y atribuciones de este sin tomar en
cuenta quién ocupe el cargo. Que se postulen
tantas veces como lo deseen, pero de forma
más competitiva, que se nivelen las reglas de
juego y se reduzcan los poderes y atribuciones del presidente. PC
La iniciativa de eliminar
los límites al período
presidencial se debería ver como
un síntoma de una democracia
en mal funcionamiento
y no como su causa
sucesión presidencial entre individuos, incluso
del mismo partido, iba paralelo con cambios
graduales en la política. Mas aun, el debate
vigoroso y reñido entre los partidos dejó ver
las vulnerabilidades del partido gobernante
y generó oportunidades importantes para la
oposición en las elecciones generales. El legado de “no reelección”, punto importante del
inigualable poder de estos partidos políticos,
contribuyó en alguna medida a las eventuales
transiciones pacíficas de poder.
Es bastante diciente que cuando se mencionó
el tema de la reelección por parte de los presidentes en el poder de México y Paraguay,
los líderes políticos y los ciudadanos rechazaron la idea rotundamente. Actualmente,
el electorado en Latinoamérica sigue siendo
altamente ambivalente con respecto a levantar uno de los controles sobre su poder
Ejecutivo. En 2007 los venezolanos rechazaron la reelección indefinida del Ejecutivo, la
medida eventualmente fue aprobada en una
nueva votación catorce mese después; pero,
incluso perdiendo, más de cinco millones de
personas expresaron su preferencia hacia los
límites de los períodos. De igual forma, en
tanto que el Presidente Álvaro Uribe contempla un tercer término sin precedentes, la
opinión pública en Colombia ha expresado
un significativo escepticismo.
Los esfuerzos para extender los períodos
de mandato a más de dos términos no son
motivados por causas ideológicas. Sus impulsos vienen de gobiernos cuyo poder es
inigualable y su popularidad sin precedentes. En política, sin embargo, tanto el poder
como la popularidad son efímeros. En una
democracia, el electorado debería mantener
su prerrogativa de cambiar de opinión, y los
políticos deberían tener la oportunidad de
motivarlos a hacerlo. PC