El caso Matanza Riachuelo - Universidad Católica Argentina

Algunas reflexiones en torno al caso Matanza Riachuelo*.
Por Leila Devia, Paula Noseda, Agnès Sibileau**.
Afortunadamente, nuestro país ha comenzado a transitar un proceso de revisión
de algunas de sus graves problemáticas ambientales. Entre los motivos de este
“despertar ambiental” encontramos la grave coyuntura que transita el litoral como
consecuencia de la instalación de las fábricas de celulosa en Fray Bentos, Uruguay.
Este activismo ambiental también puede atribuirse a las consecuencias que la
reactivación económica de nuestro país, luego de una década de recesión, ha traído
consigo. En efecto, la manera en que se viene dando el crecimiento económico hoy en
día es el resultado directo de la falta de planificación estatal. Históricamente, Argentina
se ha destacado por transitar crisis económicas cíclicas que derivan en excusas del
propio Estado para no planificar, ejecutar y exigir políticas ambientales que garanticen
la salud de la población. En este cuadro de situación aparece en escena el máximo
tribunal del Estado para así ordenar al poder administrador que cumpla con la ley1 .
Es nuestra intención con este artículo reflexionar sobre la problemática
ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo, que ya tiene remotos antecedentes2 .
Tenemos una visión esperanzadora sobre la resolución de la CSJN, quien en ejercicio de
su deber de velar por el cumplimiento de leyes federales en materia ambiental, se
declaró competente en instancia originaria para intervenir en relación con el reclamo de
daño ambiental colectivo presentado por algunos vecinos de la cuenca. Como resultado
de esta primera intervención del máximo tribunal, se ordena a las jurisdicciones
demandadas que diseñen y ejecuten un Plan Integrado Ambiental para esa zona, el cual
intentaremos analizar a continuación. Finalmente, trataremos de dilucidar algunos de los
efectos que creemos traerá aparejado esta novedosa resolución ambiental.
a) La Resolución de la CSJN: sus repercusiones
Con fecha 20 de junio próximo pasado, la CSJN se declaraba competente (en
instancia originaria) para intervenir en el caso caratulado “Mendoza, Beatriz Silvia y
otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la
contaminación ambiental del Río Matanza –Riachuelo)”.
Desde ese momento y a requerimiento de la CSJN los distintos operadores del
derecho se han ocupado del caso, a saber:
• Los funcionarios de las jurisdicciones demandadas (Nación – Provincia de
Buenos Aires y CABA) a través del diseño de un Plan de Saneamiento Ambiental de
la cuenca.
• Los abogados de la parte actora (vecinos afectados por el estado insalubre de la
Cuenca) mediante fundamentos que intentan la reconsideración de la denegación de
la instancia originaria federal para tratar las pretensiones individuales, esto es, los
* Este comentario al fallo Mendoza, B. y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daño ambiental colectivo”,
publicado en la Revista Jurídica La Ley, de fecha 2 de noviembre de 2006.
**Las autoras son abogadas, especialistas en Derecho Ambiental e investigadoras en el “Programa de
Estudios de los Procesos Atmosféricos en el Cambio Global”, de la Pontificia Universidad Católica
Argentina; Convenio marco UCA-Conicet.
1
Nos referimos al fallo “Mendoza, Beatriz S. y otros v. Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios”
(CSJN 20/6/2006).
2
En 1822 un decreto del Gobernador Martín Rodríguez fijó los límites de distancia para la instalación de
saladeros, barracas y fábricas. En el año 1871 ley provincial exigió a los saladeros no verter sus líquidos
crudos al riachuelo En 1887 la CSJN dicta el fallo “Saladeristas Santiago, José y Jeronimo Podestá y
Otros c. Provincia de Buenos Aires”, CSJN 51:274.
1
daños a la salud de los vecinos causados como consecuencia de la contaminación
del ambiente.
• Los abogados de las 44 empresas demandadas tratando de encontrar
argumentos y hechos que demuestren que no han contribuido a causar el daño ambiental
de que se las acusa.
• Los doctrinarios mediante el análisis de la decisión de la CSJN para tratar de
determinar en qué sentido ésta fue acertada -o no- y en qué medida la decisión tiene
carácter trascendental.
• El resto de los habitantes de la República por medio de un seguimiento detallado
de la cuestión para tratar de establecer si se trata de una nueva parodia 3 organizada por
los gobernantes de turno, o realmente hay voluntad política de, no sólo instalar el tema
ambiental en la agenda, sino sobre todo de llevar a cabo acciones concretas que
trasvasen los gobiernos y puedan verse convertidos en verdaderas políticas de Estado.
• Por su parte, las demás empresas radicadas en el país tratan de determinar si ha
llegado la hora de invertir en tecnología limpia que evite la externalización de los costos
que actualmente éstas tienen.
De la descripción de las implicancias que viene teniendo este proceso judicial,
podemos empezar a prever la trascendencia de las primeras medidas que la Corte deja
vislumbrar. En efecto, con su resolución de intervenir en un tema netamente ambiental,
entendido como la defensa de valores colectivos o derechos difusos consagrados en la
Constitución Nacional, la CSJN pone en práctica principios e instituciones establecidos
en la Ley General del Ambiente. Por ejemplo, al tomar conocimiento de la gravedad
ambiental y sanitaria del asunto en el que se requería su intervención, no dudó en
declararse competente en atención a (1) que se trata de cuestiones de materia federal
por estar en juego preceptos constitucionales y por tratarse de recursos naturales de
carácter interjurisdiccional; y (2) en razón de que un Estado provincial e incluso la
Nación eran sujetos pasivos de la acción incoada.
En este sentido, algunos sectores minoritarios alegan que el activismo judicial,
por medio de sus poderes ordenatorios e instructorios, no es positivo y afecta al
principio republicano de división de poderes. Sin embargo, resta preguntarse qué
debería hacerse ante la evidente ineficacia del poder administrador en el cumplimiento
del ejercicio del poder de policía de que está envestido para proteger la salud de los
ciudadanos y hacer una gestión adecuada del ambiente. Pues sólo queda apelar a la
justicia, considerando que los jueces dejan de ser meros operadores del derecho para
aplicar la ley al conflicto particular, y pasan a ser interesados directos de conflictos
ambientales que afectan directa o indirectamente a la salud de todos.
Otros sectores, por su parte, entienden que la CSJN se quedó a mitad de camino
respecto de la defensa de los derechos individuales implicados en el caso, al no admitir
las acciones individuales de indemnización por daño a la salud planteadas por los
vecinos que habitan la cuenca Matanza –Riachuelo. Para ellos, esta decisión implica
menoscabar principios de economía, concentración, progresividad, tutela efectiva y
resultados valiosos 4 .
Desde nuestro punto de vista, la decisión de intervenir únicamente en las
cuestiones relacionadas con el daño ambiental propiamente dicho, es una muestra más
3
Como los “1000 días para recomponer el riachuelo”, las inversiones en saneamiento a que se
comprometió la empresa privada de aguas y servicios cloacales, las partidas presupuestarias provenientes
de un préstamo del BID que fue reasignada a otros destinos distintos del de recomponer el Riachuelo.
4
Morello, Augusto M. Aperturas y contenciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en JA
2006-III- fascículo n.4, sección Jurisprudencia Anotada, pp.42 a 48
2
de la relevancia del deber de proteger el ambiente y en consecuencia, que las acciones
por daño ambiental no se confunden con las acciones civiles, penales y/o
administrativas que a la vez podrían corresponder resolver a instancias inferiores. Con
razón se ha dicho 5 que el derecho ambiental deberá resolver el desafío de un replanteo
de las relaciones hombre – naturaleza y hombre individual - grupo social que las
legislaciones tradicionales no abordaban. A mayor abundamiento podemos afirmar que
la resolución de la CSJN está en línea con la Directiva 2004/35/CE de la Unión
Europea, de fecha 21 de abril de 2004, que trata sobre responsabilidad medioambiental
en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales. Por otra parte,
esta medida no afecta la posibilidad de las personas damnificadas de hacer valer sus
derechos individuales en instancias ordinarias donde podrán contar, por un lado, con el
marco de referencia que implicará lo que en definitiva resuelva la CSJN en materia de
contaminación del ambiente. No olvidemos que conforme lo prescribe el Art. 33, 2do
párrafo de la ley 25.675, “La sentencia hará cosa juzgada y tendrá efecto erga omnes, a
excepción de que la acción sea rechazada, aunque sea parcialmente, por cuestiones
probatorias...”. Es decir que, quien se vea afectado en su salud por causa de la
contaminación ambiental deberá probar el nexo de causalidad existente entre su
dolencia y el daño provocado al ambiente a través de determinada actividad industrial
riesgosa, sumada a la omisión de controlar y sancionar que le correspondía al Estado.
La decisión de intervenir por parte de la CSJN permite que los habitantes de la
Cuenca abriguen la esperanza de dejar de ser ciudadanos de segunda para superar la
marginación 6 que pesa sobre ellos. Podríamos considerar esta resolución como el inicio
de un nuevo camino que intenta acordarse de quienes muchos se olvidan
Ahora bien, en este punto nos preguntamos qué es lo que se proponen hacer los
poderes administradores de las jurisdicciones implicadas para solucionar el grave
problema de la Cuenca Matanza-Riachuelo.
En relación con la intimación cursada por la CSJN a las 3 jurisdicciones
demandadas podemos decir que, el martes 5 de septiembre del corriente, la Secretaria de
Ambiente y Recursos Naturales de la Nación, por sí y en representación de las restantes
jurisdicciones, presentó oficialmente ante la CSJN un plan ambiental de recomposición
de la zona afectada. El plan que se comenta consta de 4 nudos problemáticos, a saber:
A) Institucional 7 .
Se elabora como respuesta tanto a la superposición de competencias que se daba
hasta ahora como así también a la aplicación de normativa profusa y diversa sin
basamento científico actualizados.
Para poder superar la problemática planteada, el proyecto define una Autoridad
Unificada de Cuenca con intervención bien definida, que se compondrá de
representantes de las 3 jurisdicciones implicadas, con facultades suficientes para poder
llevar a cabo este plan integrado ambiental.
Se prevé que la Autoridad Unificada de Cuenca cuente con 3 órganos:
- el Ejecutivo conformado por 1 representante de la Nación, otro de la Provincia
de Buenos Aires y otro por la CABA;
- el Consejo Municipal, integrado por representantes de cada uno de los
municipios afectados, con función de asistencia y asesoramiento al ejecutivo; y
5
Pigretti, Eduardo A. Derecho Ambiental Profundizado, La Ley 2004, p. 8 s.s.
Recordemos que en la zona afectada se registran los mayores índices de desempleo y de necesidades
básicas insatisfechas del país. 55% de los habitantes no tiene agua potable, 35% no tiene cloacas.
7
Proyecto de Ley presentado por el Poder Ejecutivo Nacional con fecha 28 de agosto de 2006, ante el
Senado de la Nación, expediente Nro. 187/2006.
6
3
- la Comisión de participación social conformado por representantes de
organizaciones sociales del área, cuyo carácter será meramente consultivo.
Las facultades con que se dota a esta Autoridad de Cuenca son para coordinar las
acciones del plan -bajo los principios de preeminencia y subsidiariedad-, ejecutar el
presupuesto propio, y poder regular y controlar los efluentes líquidos y gaseosos.
Asimismo, se le asigna a la Autoridad de Cuenca un presupuesto propio (Fondo
de Compensación Ambiental), el que estará conformado por aportes presupuestarios
provenientes de las jurisdicciones implicadas, las indemnizaciones que fije el poder
judicial en concepto de daño ambiental en relación con este caso; aportes restantes del
crédito que otorgara el BID para realizar obras se saneamiento (Decreto 482/1995),
entre otros.
B) Saneamiento.
Se elabora un plan para superar la realidad existente, la cual conjuga el
inadecuado tratamiento de las fuentes de emisión y el insuficiente control de las mismas
por parte de las autoridades. Este plan apunta a dar solución a los siguientes ítems:
i- Obras Públicas Cloacales.
Se prevé la realización de plantas de tratamiento de efluentes cloacales y la
construcción de redes cloacales en beneficio del 100% de los habitantes de la cuenca.
Dichas obras cuentan con EIA y aseguran la protección del ecosistema del Río de La
Plata y la disminución de su contaminación. Se prevén mejorías en el corto plazo (5
años). El plazo total para llegar a término con este proyecto es de 15 años.
ii- Programa de reconvención empresarial.
Se estiman en 3000 las industrias radicadas en la cuenca que descargan sus
efluentes industriales directamente en el Riachuelo (aproximadamente 50% curtiembres
– 30% frigoríficos – 20% otras). La densidad de carga de la zona ha sido ampliamente
superada. Actualmente solo el 3% de las industrias radicadas cumplen con las medidas
de tratamiento de efluentes.
Se prevé la promoción de políticas de producción limpia, la reconversión
industrial y en caso de ser necesario el traslado de éstas a otras zonas industriales de la
provincia. La atención, en primer lugar, estará puesta en las industrias más
contaminantes y en el polo petroquímico de Dock Sud. Asimismo, también se prevé la
instalación de plantas purificadoras por zonas, a efectos de compartir los gastos que
demanden su construcción, las que estarán listas en un plazo de 9 meses. Las
inversiones en filtros para las fuentes contaminantes estarán a cargo de cada una de las
empresas allí radicadas.
iii- Programa de mecanismos de control.
Se asume que es necesario contar con información de calidad para la toma de
decisiones. En tal sentido, se prevé la mejora de los actuales mecanismos de control (2
inspectores y 3 automotores) a través de la incorporación de 250 inspectores, 70
automotores, 1 helicóptero. Asimismo, está prevista la instalación de una red de
monitoreo ambiental permanente con laboratorios fijos y móviles y el entrecruzamiento
de datos con otros sistemas de control del Estado. Por último, se prevé la instalación de
Unidades Fiscales Ambientales para facilitar a los vecinos la radicación de sus
denuncias en materia ambiental.
En relación con la erradicación de los basurales clandestinos (competencia
ambiental propia de los municipios) se estipula la celebración de acuerdos entre la
4
Autoridad de Cuenca y tales municipios por ser estos últimos los que tienen superior
capacidad de gestión, en el marco de la Estrategia Nacional para la Gestión de Residuos
Sólidos Urbanos. Finalmente, se plantea la necesidad de redefinir los usos del agua.
C) Social.
Se intenta dar asistencia y soluciones a los habitantes de la cuenca, quienes
coincidentemente son los más afectados y los más vulnerables, pues no tiene las
necesidades básicas satisfechas.
Para ello, se prevé la distribución de agua potable a los vecinos a través de
camiones cisterna; la instalación de salas de salud atendidas por profesionales médicos
para paliar los efectos de las enfermedades causadas por la contaminación del ambiente;
la capacitación de agentes ambientales. Educación ambiental. También se prevé el
control de las inundaciones por medio de la construcción de drenajes pluviales, dotando
a los barrios provisoriamente de estructuras comunitarias para el aseo. Asimismo, se
propicia la mejora de la calidad de las viviendas para disminuir el contacto con la
contaminación. A la vez que se buscará promover la buena alimentación y la
capacitación de promotores socio ambientales por manzana (lugareños) para instruir a
sus vecinos.
D) Ordenamiento Ambiental del territorio.
El territorio de la cuenca Matanza Riachuelo y sus recursos naturales adolece de
un histórico uso irracional. Ello se debe, por un una parte, a la falta de control y filtrado
de vertido de residuos tóxicos por parte de la gran mayoría de empresas radicadas en la
zona; y por otra, a la falta de políticas públicas para el control efectivo de efluentes
industriales y provisión de servicios de saneamiento básico doméstico.
Debe tenerse en cuenta que los habitantes de la cuenca Matanza - Riachuelo han
sido el sector de la población tradicionalmente expulsada de la gran urbe y que se ha
visto obligada a asentarse en zonas de riesgo, lugares marginales inundables donde la
industria se radica por la proximidad de las salidas portuarias y externaliza
irresponsablemente sus costos ambientales.
Por tal motivo, las jurisdicciones demandadas asumen públicamente la
responsabilidad ambiental que les compete y prevén la ordenación ambiental del
territorio afectado a partir de la descompresión de la zona.
La instrumentación del ordenamiento ambiental del territorio se dará a través de:
(1) la promoción de la reconvención ambiental de las industrias; (2) la relocalización de
las industrias más contaminantes; y (3) la implementación de control de efluentes.
E) Reflexiones Finales:
•
Los afectados: los desplazados ambientales
Luego de hacer una revisión de la forma en que las jurisdicciones demandadas
planean hacer frente a este crítico escenario ambiental, creemos que es importante
detenerse en una cuestión de la que poco se habla: la situación de quienes se constituyen
en desplazados ambientales de la cuenca Matanza-Riachuelo.
Con el afán de dar una definición a quienes se han visto obligados a desplazarse
como consecuencia de problemas ambientales, el derecho internacional está tratando de
5
encontrar una categoría jurídica. Entre estos intentos se ha querido adosar el calificativo
de ambiental a la categoría de refugiado 8 .
Sin embargo, a afectos de no restar la eficacia y el merecido valor que el término
refugiado ha logrado en el derecho internacional humanitario, nos sumamos a quienes
intentan hallar una categoría jurídica independiente para dar protección a todos aquellos
que deben emigrar de sus lugares de origen por causas ambientales. Por ello, hemos
adoptado el término “desplazados ambientales” 9 .
En este caso en particular y al estar analizando el caso de personas que se
desplazan dentro de su propio país, como es el caso de la Cuenca Matanza- Riachuelo,
con más propiedad haremos referencia a desplazados ambientales internos.
Sobre este punto nos preguntamos cómo se va a regular esta nueva categoría de
débil jurídico que delineamos. ¿Deberán ser indemnizados por el daño que se les causa?
¿Quién deberá contribuir a solventar su traslado? ¿Será el Estado por medio de un fondo
proveniente de las multas que deben pagar los posibles contaminadores? ¿Qué rubros se
incluirían en tales indemnizaciones por traslado?
•
El rol del Estado:
En cuanto al rol del Estado, éste debería elaborar políticas de gestión ambiental
y social conjuntas, y tomar como leading case el caso que analizamos para evitar que se
repita. El contenido de esas políticas ambientales debería basarse en instrumentos
jurídicos, económicos y en sistemas de gestión.
En primer lugar, en lo que respecta a la problemática de los desplazados
internos, creemos firmemente que esta cuestión necesita regularse tomando como base
jurídica la ley general del ambiente, principalmente, los principios de prevención, de
solidaridad, de cooperación y de desarrollo sustentable, entre otros 10 . Empero, las
reparaciones otorgadas no deberán ser sólo monetarias pues se deberá prever
mecanismos de contención social para abordar esta nueva problemática.
Por su parte, las políticas ambientales deberían ser explícitas para permitir la
reconversión gradual (pero definitiva) del sector industrial de nuestro país hacia
sistemas de producción limpia. Ello redundaría en el desarrollo de actitudes propositivas
y de procesos productivos económicamente más eficientes y beneficiosos desde el punto
de vista ecológico y social.
Un marco institucional de competitividad industrial orientado al cuidado del
ambiente debería ser un proceso dinámico y sujeto a las modificaciones de la opinión
científica, de la oferta tecnológica, de la viabilidad económica y de la opinión de la
sociedad. A tal fin es imprescindible integrar las restantes políticas sectoriales y contar
con procedimientos que aseguren la participación orgánica de los sectores públicos,
privados y no gubernamentales. A todo ello, se deberá dotar de un amplio flujo
informativo sobre el estado del ambiente y sobre las actividades que actual y
8
“Aquella persona que ha sido forzada a dejar su hábitat tradicional, temporaria o permanentemente,
como consecuencia de un notable desequilibrio ambiental (natural o provocado por los seres humanos)
que ponga en peligro su existencia y/o afecte su calidad de vida”. El-Hinnawi, E., Environmental
Refugees. Nairobi: United Nations Environmental Programme, 1985.
9
Como por ejemplo las personas afectadas por el accidente de Chernobyl o los campesinos del Mato
Groso o sin ir más lejos los campesinos del Gran Chaco, forzados a abandonar sus tierras a causa de la
deforestación y consecuente desertización
10
“Principios Rectores de los desplazados internos”.Informe del Representante del Secretario General, Sr.
Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos”.
Consejo Económico y Social, UN, Comisión de Derecho Humanos, 54º período de sesiones, Tema 9 d)
del programa provisional
6
potencialmente lo afecten, junto con el análisis económico y social de las políticas
ambientales propuestas.
El diseño de los instrumentos jurídicos deberá considerar la legislación de
incidencia ambiental (como por ejemplo, el régimen de promoción industrial, aduanero,
energético y de compra del Estado, entre otros).
El efectivo cumplimiento de las normas jurídicas tendría que procurarse con el
uso combinado de sanciones que prevén los distintos sistemas de responsabilidad, los
instrumentos económicos y la autorregulación. En relación con el uso de estos
instrumentos, consideramos que resultan necesarios para ayudar a la internalización del
costo ambiental en las distintas actividades de la economía.
En el caso de la autorregulación, desde el Estado se debe promover el uso de
sistemas de gestión de calidad, ambiental, higiene y seguridad social y de
responsabilidad social. La divulgación de sistemas de responsabilidad social y su
adopción por parte de las empresas podrían constituirse en herramientas que en cierto
modo eviten el desplazamiento de pobladores y trabajadores.
Por su parte, las decisiones judiciales, como en el caso resuelto por la CSJN,
deberían contemplar los efectos económicos y sociales de la legislación ambiental.
Por último, esperamos que las medidas que oportunamente tome la CSJN
resulten ejemplificadoras y se constituyan en el puntapié inicial para lograr un
desarrollo económico compatible con el derecho-obligación a un ambiente sano,
consagrado en nuestra Constitución Nacional.
7