Cooperación entre Bancos Centrales, Experiencias en Europa

Seminario Internacional.
Cooperación
entre
Bancos Centrales,
Experiencias en Europa
perspectivas
para el Mercosur.
DSE
Fundación
Alemana para
el Desarrollo
ASIP
Asociación
Internacional de
Presupuesto público
Frankfurt - Berlín.
29 de mayo al 5 de junio de 1999.
2
Ponencia presentada en el Panel sobre:
Condiciones, criterios y problemas para una armonización
financiera en los países del Mercosur.
Edgardo Acuña*
1. INTRODUCCIÓN:
El objeto de la presente ponencia -presentada en el marco del Seminario Internacional:
"Cooperación entre Bancos Centrales, Experiencias en Europa perspectivas para el
Mercosur"- es describir algunos aspectos del Mercosur vinculados con la armonización
financiera, señalando condiciones, criterios y los principales problemas para avanzar en esa
tarea.
La ponencia se desarrollará partiendo de dos premisas y una definición. La primera
premisa es que las transformaciones del sector financiero en América Latina -y en
particular en los países miembros del Mercosur-, son un proceso complejo que se ha
iniciado en el contexto de la apertura comercial y la inversión extranjera; dando lugar por
un lado al aumento del flujo de capitales hacia la región, y también a la ampliación de la
integración subregional de una manera impensada apenas diez años atrás
La segunda premisa es que la liberación del mercado de capitales y la integración de los
servicios financieros en el marco del Mercosur, son requisitos esenciales, en cuanto a sus
efectos de reducción de costos, ampliación de alcance de esos servicios, distribución más
eficiente del capital e imposición de una mayor disciplina fiscal y monetaria; efectos estos
que inciden en el objetivo regional de lograr una mayor “competitividad mundial”.1
La definición –entre las numerosas existentes- corresponde a FitzGerald y Grabbe
quienes sostienen que “un mercado financiero común consta de cinco elementos
cardinales:
ü libertad para instalarse en cualquier parte del ámbito del mercado, mediante
sucursales o subsidiarias asociadas;
ü libertad para ofrecer servicios en cualquier punto del mercado sin necesidad de
autorización específica;
ü libertad para los consumidores de adquirir servicios financieros en cualquier punto
del mercado y a proveedores de cualquier nacionalidad;
ü ausencia de controles cambiarios que limiten el libre desplazamiento de los
capitales;
ü y un mercado único de valores a través de las fronteras nacionales, sin imposición
de limitaciones” 2
1
FitzGerald, E. V. y Grabbe, Heather, en “Integración Financiera: la experiencia europea y sus lecciones
para América Latina.” Integración y Comercio, Intal-BID, Buenos Aires, agosto de 1997.
2
FitzGerald, E. V. y Grabbe, Heather, en ob. cit. Pág. 90.
3
Sobre esos presupuestos y teniendo en cuenta el propósito del seminario se señalarán
inicialmente algunos antecedentes del proceso subregional de integración, objetivos
explicitados por los Estados Partes, los principales obstáculos, el estado de situación;
como así también la enumeración de los órganos creados, y las Decisiones y Resoluciones
adoptadas vinculadas con la armonización financiera.
Por último se realizará una reflexión sobre el estado del debate sobre la creación de una
MONEDA DEL MERCOSUR.
Cómo podrá advertirse, la presente ponencia sólo pondrá el acento en describir aspectos
institucionales y normativos del Mercosur, sin entrar a analizar la creciente articulación
que se advierte entre las entidades bancarias ya sean estas de capitales nacionales y
extranjeros, públicas o privadas, entre sí, o con los organismos de control.
2. EL MERCOSUR COMO UNA UNIÓN ADUANERA INCOMPLETA.
En primer término y ante el carácter internacional del presente seminario, se
especificaran las principales características del esquema integracionista Mercosur a fin de
abordar la problemática específica de la armonización financiera.
En tal sentido cabe recordar que el Mercosur se inscribe dentro de la corriente que ha
sido denominada como "regionalismo abierto" quizás en contraposición a aquellas otras
que visualizaban la integración como la ampliación regional de los mercado substitutivo de
importaciones, y que por ende requerían de una fuerte protección arancelaria respecto a
terceros países.
4
El "regionalismo abierto" se ha expresado en tal sentido, "pretende conciliar la mejor
inserción internacional con la profundización de los nexos de interdependencia entre los
países de la región" 3
3Moneta,
Carlos, en "Integración Financiera Latinoamericana", pág.1, punto 2. XXX Asamblea Anual de
FELABAN. Santiago de Chile 12-20 de noviembre de 1996.
5
6
Sentado ello podemos recordar que cuando en marzo de 1991, los presidentes de
Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay firmaron el Tratado de Asunción, no crearon un
Mercado Común sino que acordaron el propósito de hacerlo.
Con esa finalidad y sobre la base de los Protocolos de Cooperación e Integración
argentino-brasileña firmados por los presidentes Alfonsín y Sarney a partir del año 1985,
los mandatarios reunidos en la ciudad de Asunción establecieron en esa ocasión objetivos,
instrumentos y mecanismos que debían permitir conformar el 31 de diciembre de 1994 un
Mercado Común entre los cuatro Estados.
A partir de esa fecha -y como era de prever- el Programa de Liberación Comercial
consistente en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas avanzó en los
plazos previstos hasta llegar a un arancel 0 en la mayoría de los productos, al 31 de
diciembre de 1994. Ello no obstante la exigüidad del periodo de transición (menos de
cuatro años) y las dificultades que se presentaron para la coordinación de políticas
macroeconómicas tornaron imposible la creación de un Mercado Común a esa fecha. A
pesar de ello en el camino que va desde una Zona de Preferencia Arancelaria a un Mercado
Común, Argentina,. Brasil, Uruguay y Paraguay lograron conformar al 31 de diciembre de
1994 una Unión Aduanera Incompleta.
En ese sentido deben remarcarse que el Mercosur -ha diferencia de las Comunidades
Europeas, se caracterizó por ser un esquema intergubernametal, sin instituciones de
carácter supranacional y con un bajo nivel de institucionalización.
En el Mercosur los actos de los organismos intergubernametales con capacidad
decisoria se adoptan por consenso, sin que exista incorporación directa a los derechos
nacionales de las Decisiones del Consejo del Mercado Común, de las Resoluciones del
Grupo Mercado Común o las Directivas de la Comisión de Comercio.
Efectuada esa aclaración cabe poner de relieve que con posterioridad a la conclusión del
periodo de transición, el Mercosur se caracterizó por continuar con avances significativos
en el comercio intraregional, por una clara decisión política de los Estados Partes en
impulsar al proceso; por progresos parciales en la armonización legislativa, y dificultades
ya se al momento de coordinación de políticas macroeconómicas, o ante las propuestas de
su profundización institucional.
Al mismo tiempo el Mercosur logró unificar criterios y negociar como bloque en el
plano externo, fundamentalmente en su relaciones con los demás países de ALADI
(Asociación Latinoamericana de Integración), ALCA (Área de Libre Comercio delas
Américas) y Unión Europea.
Sin embargo no puede dejar de señalarse que la devaluación del Real dispuesta por el
gobierno de Brasil en enero de 1999, en el marco de una crisis financiera internacional,
exteriorizó las principales dificultades del Mercosur, cuya cara más visible es el comercio
intraregional, pero cuyas aristas comprenden las estrategias de desarrollo de los Estados
Partes.
2. ANTECEDENTES DE LA INTEGRACIÓN FINANCIERA ENTRE LOS
ESTADOS PARTES
7
a. El Convenio de Pagos de ALADI.
Quienes se adentren el estudio del Mercosur no deben dejar de advertir que éste
esquema subregional se constituyó bajo el andamiaje jurídico de los Acuerdos de Alcance
Parcial de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) integrada por once
naciones. Y precisamente una de las principales "fortalezas" de ALADI ha sido su
Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos.
El objetivo del Convenio –cuyo orígen se remonta al mes de septiembre de 1965- fue
reducir las transferencias monetarias entre los países y al mismo tiempo estimular las
relaciones entre las instituciones bancarias de la región, incrementando el intercambio
comercial con el consiguiente ahorro de divisas. 4
El Ingeniero Antonio Antunes Secretario General ALADI señaló al respecto que el
Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos "ha contribuido al desarrollo y preservación del
comercio intraregional en cuanto la banca comercial autorizada por los países miembros
por disposición del propio sistema de pagos, ha sido participe directo en la operación del
Convenio, ya sea en el financiamiento de las importaciones, ya sea promoviendo ideas
para su desarrollo."
A efectos de demostrar la efectividad del sistema, Antunes analizó el indicador .pagos
convenio sobre importaciones intraregionales" que demuestra que entre 1985 y 1990 su
utilización logró superar el 90% del comercio intraregional. Y si bien la liberación de las
políticas económicas produjo inicialmente la declinación de su utilización, en 1995 "las
operaciones cursadas por el Convenio alcanzaron la suma de U$A 14.020 millones, cifra
que representa el monto más alto de la historia de su funcionamiento"
No obstante el marcado optimismo de Antunes, precisamente como consecuencia del
cambio de la "filosofía económica" debe señalarse que en forma reciente el Banco Central
de la República Argentina (BCRA) "suspendió" la garantía que otorga esa institución a las
operaciones cursadas por los bancos, creando una lógica preocupación en los demás
integrantes acuerdo, al poner en tela de juicio el principal instrumento del Convenio.
(Comunicación 2770 del BCRA)
b. El Proceso de Cooperación e Integración Argentino Brasileño.
El Proceso de Cooperación e Integración Argentino Brasileño es sin lugar a dudas el
principal antecedente del Mercosur. Iniciado en el año 1985, el PICAB había adoptado
como metodología de integración la suscripción de un total de 24 Protocolos, algunos de
los cuales se vincularon con el sector financiero.
* Protocolo n° 6 sobre SERVICIOS FINANCIERO
Suscripto en Brasilia en diciembre de 1986. De acuerdos técnicos interbancarios.
Establece que los Bancos Centrales de Argentina y Brasil harán más eficiente la
4
Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de ALADI, Secretaria General de ALADI, Montevideo,
septiembre de 1997
Manual Divulgativo del Sistema de Pagos de ALADI, Secretaria General de ALADI, Montevideo, abril
de 1997
8
compensación entre ambos países de los Convenios de Pagos y Créditos
Recíprocos, a través de la creación de un mecanismo de financiamiento para saldos
deudores, a fin de favorecer el comercio.
* Protocolo n° 7 sobre FONDOS DE INVERSIÓN
Suscripto en Brasilia en diciembre de 1986. Crea un Fondo de Inversiones
privilegiando el financiamiento del sector de bienes de capital
* Protocolo n° 20 sobre MONEDA.
Suscripto en Viedma el 17 de julio de 1987. Crea una unidad monetaria común a
fin de cursar pagos interegionales, denominada "Gaucho", cuyo valor será
determinado por los Bancos Centrales. Con esta moneda debían pagarse los
saldos de las compensaciones bilaterales.
3. OBJETIVOS DEL MERCOSUR EN MATERIA FINANCIERA.
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay negociaron la creación del Mercosur al mismo
tiempo que llevaban a cabo importantes reformas estructurales en sus economías, bajo la
fuerte presión del endeudamiento externo.
Es por esa razón que para comprender las dificultades en la profundización del
Mercosur es necesario prestar atención a las circunstancias económicas y políticas internas
y al mismo tiempo a los "ritmos" y "criterios" de las transformaciones entre los socios del
acuerdo.
Esta reiterada aclaración tiene el deliberado propósito de no evaluar los objetivos del
Tratado de Asunción en forma aséptica, sino a la luz de las circunstancias de cada uno de
los Estados Partes
¿Cuales fueron los "objetivos" de la negociación en materia financiera en el Mercosur?.
Veamos:
a. El Tratado de Asunción.
En primer término el propio texto del Tratado de Asunción establece que el Mercado
Común ha crearse implica además de la libre circulación de bienes, servicios y factores y el
establecimiento de una política comercial común, "la coordinación de políticas
macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes.." entre ellas "fiscal, monetaria,
cambiaria y de capitales...". Y al mismo tiempo "El compromiso de los Estados Partes de
armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes..." (Artículo 1° del Tratado de
Asunción).
Es decir que los objetivos del Tratado en materia financiera se vinculan con el objetivo logrado sólo parcialmente- de conformar un Mercado Común entre Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay; y se traducen en fundamentalmente en conjuntos de tareas
complementarias entre sí: la coordinación de políticas fiscal, monetaria, cambiaria y de
capitales; y la armonización legislativa en materia financiera.
9
b. Mercosur para el año 2000.
Por su parte el denominado Programa del Mercosur para el año 2000 -aprobado por
el Consejo del Mercado Común mediante la Decisión 9/95 en Punta del Este, Uruguayprecisa y limita los temas a abordar en esta materia. El Programa que reafirma el propósito
de avanzar en el examen conjunto de medidas de política económica, plantea en materia
financiera una agenda que deberá abordar dos tipos de temas:
Por un lado están los aspectos sobre los que es posible y deseable alcanzar un
entendimiento en plazos relativamente breves. Estos aspectos abarcan áreas- de acuerdo al
documento- de sistema financiero, seguros, mercado de valores, promoción y protección de
inversiones, indicadores macroeconómicos y seguimiento de los regímenes cambiarios.
También se incluyen el intercambio permanente de información y experiencia en materia
financiera.
El segundo conjunto de aspectos a considerar en el mediano y largo plazo, tiene que ver
con las negociaciones encaminadas a ampliar el accesos a los mercados financieros.
c. Reunión de Ministros de Hacienda y Presidentes de Bancos Centrales.
En ese sentido y a titulo ejemplificativo debe señalarse que la última Reunión celebrada
en Río de Janeiro los Ministros y Presidentes de Bancos Centrales en la que analizaron los
efectos de la crisis internacional "reiteraron que la coordinación de políticas
macroeconómicas continua siendo el objetivo a largo plazo de los países del Mercosur,
señalando asimismo que "Avanzar en dirección de una mayor coordinación de políticas es
ambicioso en cuanto a metas y realista en cuanto al tiempo. Las reuniones al propiciar un
intercambio franco y abierto de experiencias contribuyen para ampliar la transparencia
de las políticas, fortalecer la confianza mutua del rumbo de las economías y crear las
bases para la formulación de estrategias comunes.".
La declaración de los Ministros y Presidentes de Bancos también señaló que luego de
pasar revista de los esfuerzos hechos hasta el momento recomienda a los equipos "que
intensifiquen los contactos y amplíen el conocimiento mutuo de las políticas
macroeconómicas" en el entendimiento que "la armonización de las estadísticas
macroeconómicas y el conocimiento mutuo de las economías es un paso importante entre
los países." 5
Al Tratado de Asunción y a la Decisión CMC 9/95, y las Declaraciones de Ministros de
Hacienda y Finanzas y Presidentes de Bancos Centrales realizada en Río de Janeiro el 8XII-98, habría que agregar la Resolución del Grupo Mercado Común 57/97 que contiene
las pautas negociadoras para el SubGrupo 4 “Asuntos Financieros” en los años 1998-1999.
Sin embargo, por una razón de orden metodológica preferimos desarrollar estas pautas al
describir la metodología de negociación en materia financiera.
4. LOS ÓRGANOS DEL MERCOSUR Y EL SECTOR FINANCIERO.
5XI
Reuniao de Ministros da Fazenda e Presientes de Bancos Centrais do Mercosul. Comunicado. Río
de Janeiro, 8 de diciembre de 1998.
10
Como hemos señalado el Mercosur es un esquema de carácter intergubernametal que
tiene un bajo nivel de institucionalización. Su estructura orgánica, de carácter flexible esta
compuesta por órganos con capacidad decisoria y otros de tipo consultivo; y al mismo
tiempo los mismos dependen, reuniones ministeriales, grupos de trabajo, comités técnicos,
comités ad hoc, etc.
En ese sentido los órganos que abordan en forma específica la problemática financiera
son:
•
Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de los Bancos Centrales.
(Creada por Decisión 6/91 del Consejo del Mercado Común)
Se trata de reuniones ministeriales de carácter semestral en el que las máximas
autoridades económicas y monetarias de los Estados Partes intercambian información y
elaboran estrategias sobre la marcha de las economías de los cuatro países. Desde la
fecha de su creación se han llevado a cabo XI Reuniones de Ministros, siendo la última
de ellas la celebrada en Río de Janeiro el día 8 de diciembre de 1998.
* Subgrupo de Trabajo n° 4 del Grupo Mercado Común sobre "Asuntos
Financieros".
Los 11 subgrupos de Trabajo fueron creados para que funciones en el Grupo Mercado
Común, órgano ejecutivo del Mercosur.
El SGT4, que celebró los días 17 a 19 de mayo de este año en Asunción del Paraguay
su VIII Reunión Ordinaria, está a su vez subdivido en distintas Comisiones entre ellas:
Comisión de Mercado de Capitales
Comisión de Sistema Financiero
Subcomisión de Lavado de Dinero
Comisión Técnica de Seguros
Comisión de Indicadores Macroeconómicos.
* Grupo Ad Hoc de Servicios.
Su función fue la de elaborar el Protocolo de Servicios del Mercosur que tiene un anexo
aprobado recientemente sobre liberación de Servicios Financieros y se adecua a los
acuerdos de la OMC.
* Foro Consultivo Económico y Social del Mercosur (FCEyS).
Creado en la Cumbre de Ouro Preto (Brasil diciembre de 1994) el FCEyS está integrado
por secciones nacionales representantes de los sectores sociales. El sector financiero
tiene escasa representación y el funcionamiento del FCEyS ha dado lugar a permanentes
reclamos del sector privado en demanda de una mayor participación en la
conformación del Mercosur.
5. LA METODOLOGÍA DE NEGOCIACIÓN.
La metodología y los criterios de negociación se relacionan con los órganos donde estas
se realizan. Como se ha expresado las Reuniones de Ministros de Economía y Presidentes
11
de Bancos Centrales analizan periódicamente el contexto internacional y analizan las
medidas tomadas por los gobiernos. Ello no obstante es el SubGrupo 4 “Asuntos
Financieros” dependiente del Órgano Ejecutivo del Mercosur (GMC) el ámbito donde se
analizan y discuten los problemas y se proponen pautas de acción.
Subgrupo de Trabajo 4 "Asuntos Financieros"
El SGT4 "Asuntos Financieros" celebró recientemente, los días 17 a 19 de mayo, su
VIII Reunión Ordinaria. El Grupo, como se ha indicado, está compuesto por
Coordinadores Nacionales y por distintas Comisiones y Subcomisiones. Las Comisiones
Técnicas realizan trabajos y pueden elevar propuestas a los Coordinadores del Grupo, que
a su vez pueden elevan las mismas como proyectos de Resoluciones al GMC.
El Grupo Mercado Común dictó en el año 1997 una Resolución conteniendo las pautas
negociadoras del SGT4 para el bienio 1998-1999 a través de las cuales estableció las
prioridades del Subgrupo.
Entre las mismas deben considerarse entre otros temas :
1. Elaboración del Anexo Financiero del protocolo de Servicios.
2. Para el sistema bancario: Intercambio de información, adecuación de las
regulaciones, homogeneización de la información contable, normas prudenciales.
Por su parte debe señalarse que en la ultima reunión del SGT4 del mes de mayo la
“coordinación” brasilera presentó de conformidad a lo acordado en la Reunión de Río de
Janeiro (23-25 de septiembre de 1998) una propuesta de un “plan de acción de medio y
largo plazo para el Subgrupo”.
El documento –que debería ser aprobado en la próxima reunión del Subgrupo-, parte de
evaluar las “prioridades” establecidas por la Declaración de los Ministros y Presidentes de
Bancos Centrales en diciembre de 1998, como también las que establece el Programa de
Acción del Mercosur para el año 2000, y la Resolución 57/97 del GMC.
A partir del análisis de los contenidos de tales normas, la propuesta define tres
objetivos:
Ø Perfeccionamiento de los sistemas financieros nacionales, incluidos los sistemas
bancarios, de mercado de capitales y seguros, en el sentido de darles mayor
solidez
Ø Avanzar en el acceso a los mercados financieros.
Ø Creación de un espacio económico y estable en el Mercosur.
Como líneas generales de acción la propuesta sugiere la implementación de tres
programas.
El Primero de ellos se refiere a la aplicación de los 25 principios de Basilea, a fin de dar
más seguridad al sistema. El Segundo programa plantea la promoción de avances en la
armonización e integración de los mercados de capitales y seguros y el Tercer programa se
refiere a la coordinación de políticas macroeconómicas a efectos de crear “a largo plazo
un espacio regional con interrelaciones macroeconómicas”.
12
Debe señalarse que con respecto a la coordinación de políticas el documento indica que
para que la misma sea posible es necesario disponer, como una meta a medio plazo,
información estadística compatible entre los Estados Partes.
6. ASIMETRIAS Y ARMONIZACIONES.
Al referirnos a los regímenes regulatorios del sector financiero en los Estados Partes del
Mercosur, lo estamos haciendo a las normas de derecho interno que rigen la actividad.
Del análisis comparativo de esas normas surge el grado de armonización entre los
distintos marcos regulatorios, y también las principales asimetrías de los regímenes.
La tarea de analizar comparativamente las normas es una tarea ardua, que requiere una
constante actualización, e incluye un gran número de conjuntos temáticos.
ASIMETRÍAS:
En ese sentido las asimetrías que surgen más notoriamente a la vista se vinculan
básicamente a temas de especial relevancia para el objetivo de la integración financiera,
como el de la adopción de las normas recomendadas por el Comité de Basilea, los
regímenes de acceso a mercados y de supervisión.
1. Capítales Mínimos: Los requisitos de capitales mínimos constituyen el núcleo de
las normas de solvencia. La Argentina ha adoptado al respecto exigencias de
capitales mínimos que sobrepasan las recomendadas por Basilea. En efecto el
BCRA exige el 11,5% sobre los activos ajustados por riesgo (vs. El 8% de la norma
internacional). Esta exigencia sobre los standares internacionales constituye una
asimetría respecto a los demás países del Mercosur, aunque es necesario señalar que
también las autoridades monetarias de Brasil, Paraguay y Uruguay cumplen en la
actualidad con las recomendaciones de Basilea.
2. Acceso a Mercados: Mientras en la Argentina existe liberalización sin principio de
reciprocidad, en Brasil existe una restricción de orden constitucional dependiendo la
autorización para acceder al mercado de un Decreto presidencial.
3. Régimen de supervisión global consolidada: Existen dificultades para avanzar en
la materia.
ARMONIZACIONES:
En la última Reunión del SGT4 de Asunción del Paraguay la Comisión Financiera
avanzó sobre los siguientes temas:
♦ Evaluó una información comparativa presentada por Brasil, Paraguay y Uruguay,
en el Mercosur
y una versión preliminar elaborada por Argentina sobre la aplicación
de los 25 principios básicos recomendados por el Comité de
Basilea
para
una
supervisión bancaria efectiva.
13
♦
Evaluó el grado de avance en la reducción y armonización de asimetrías en los
temas en que existen Resoluciones y Decisiones: capitales mínimos,
supervisión global consolidada, clasificación de deudores y topes de riesgos
crediticios.
♦
Relevó por primera vez la Supervisión Global Consolidada a fines de evaluar
asimetrias, incorporándola al cuadro comparativo de normas como Tema 27.
Por su parte, y en esa misma oportunidad la Subcomisión de Lavado de Dinero acordó
la creación de una Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) entre los Estados Partes y
que tendrá como principal función la de constituirse en un "clearing" de información
financiera, a efectos de detectar casos de lavado de dinero.6
Debido a su importancia enumeraremos en el ANEXO 1 el cuadro COMPARATIVO
DE NORMAS elaborado por la Comisión Financiera del SGT4 sobre la base de 27
conjuntos de temas
Como puede observarse en el ANEXO 1 los 27 ejes temáticos del cuadro de normas
posibilitan un extenso análisis comparativo de los regímens de cada uno de los cuatro
Bancos Centrales. Es por ello que quizás resulte conveniente señalar que en muchos de
estos ítems, los representantes de los 4 países han logrado armonizaciones significativas, y
aún detectar las principales asimetrías. Esto no significa afirmar que a través de esta
metodología de trabajo hayan sido superadas las principales dificultades para armonizar
conjuntos normativos o coordinar políticas macroeconómicas.
6. LAS PRINCIPALES DIFICULTADES
Para poder analizar las dificultades para "profundizar" la integración es necesario
indagar los problemas que encuentran los gobiernos para la de armonización de normas
financieras y para la coordinación de políticas macro.
En tal sentido debe tenerse en cuenta factores como la diferencia de tamaño de los
países del Mercosur, circunstancia que -al avanzar la integración- los lleva a tomar
actitudes muy distintas ante la alternativa de acordar políticas. En segundo término agregaba un informe de la CEPAL elaborado al inicio del proceso- "en condiciones de
fuerte inestabilidad las autoridades no tienen un control efectivo sobre los instrumentos
macroeconómicos: estos se determinan periodo a periodo de acuerdo con las variadas
presiones y urgencias que se presentan". En tercer término, señalaba el informe, habría
que agregar las condicionalidades de los organismos multilaterales de créditos ya que los
países del Mercosur tiene limitadas posibilidades para modificar instrumentos a efectos de
una coordinación mutua. 7
6SGT4
"Asuntos Financieros" del Mercosur. Acta 1/99, del 17-19 de mayo de 1999.
Económica para América Latina y el Caribe. (CEPAL). "Coordinación de Políticas
Macroeconómicas. Aspectos concptuales vinculados al Mercosur. Buenos Aires 1992.
A nuestro juicio resulta necesario tener en cuenta variables externas como las crisis financieras
internacionales que repercuten directamente sobre los países emergentes; la indefinición de la agenda
temática de la denominada Ronda de Milenio de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y las
tensiones que existen en la negociación de la liberación de comercio con los dos principales bloques
económicos el Nafta (ALCA) y la Unión Europea.
7Comisión
14
Sin embargo el análisis de las variables externas y el tamaño de las economías no
explican por sí sólo las dificultades que se presentan a la hora de profundizar el Mercosur;
es decir la adopción de políticas comunes y su institucionalización.
Las dificultades para coordinar políticas financieras en el Mercosur no pueden
explicarse sin señalar que a tres meses de la firma del Tratado de Asunción, la Argentina
dictó la Ley de Convertibilidad (Ley 23.998) por la cual estableció la paridad entre el peso
y el dólar, congelando uno de los principales instrumentos de coordinación como lo es el
régimen cambiario.8
El tipo de cambio operó en la practica, en las relaciones intra-Mercosur, como un
elemento clave en el flujo de mercaderías y servicios; y sólo con posterioridad a la
devaluación del Real en enero de 1999, se planteó seriamente en esferas oficiales de la
Argentina la necesidad de contar con algún instrumento similar al previsto por el art. 107
del Tratado de la Comunidad Económica Europea, que permite autorizar la adopción de
medidas por periodos limitados en caso que un país modifique su tipo de cambio
“alterando gravemente las condiciones de competencia”.
No obstante estas dificultades el Mercosur debe ser reafirmado como un proceso
exitoso, nacido en sus orígenes (Protocolos argentinos-brasileños) con el propósito político
actuar como un reaseguro para las incipientes democracias del Cono Sur, y con el objetivo
de "referenciar" economías cerradas -y con alto endeudamiento externo- a las nuevas
condiciones de la economía mundial
Como proceso de integración el Mercosur puede considerarse como irreversible, habida
cuenta el incremento del comercio intraregional y en particular el intraindustrial entre los
cuatro países; y la circunstancia de haberse convertido tiempo en una plataforma para
inversiones internacionales en función de la escala del "nuevo mercado". En tal sentido y
de acuerdo con la declaración de Ministros de Hacienda y Presidentes de Bancos Centrales
"el volumen de inversiones directas extranjeras para los países del Mercosur pasó de U$A
5 billones en 1994, a 24,1 billones en 1994 y U$A 29 billones en 1998".
Las principales dificultades del Mercosur -además de las asimetrías "naturales" entre los
socios- deben buscarse en las distintas estrategias de desarrollo que han establecido sus
socios. Así por ejemplo la Argentina implementó su proceso de reformas estructurales a
través de una estrategia de "shock" basada en la apertura unilateral de su economía, la
reforma del Estado, política de privatizaciones y el dictado - a escasos meses de la firma
del Tratado de Asunción- de la Ley de Convertibilidad por la cual estableció la paridad
entre el peso y el dólar.
Brasil, por su parte, implementó con más demora las reformas estructurales en su
economía; mantuvo durante el "periodo de transición" del Mercosur un importante
superávit en su balanza comercial, y aún no ha concluido la privatización de grandes
activos del Estado Federal y de sus Estados. Es decir que básicamente llevó a cabo una
política de "reformas graduales" en la que prestó particularmente atención a su
"economía real".
Estas distintas "estrategias" de los socios de mayor desarrollo relativo, inciden
negativamente a la hora de coordinar políticas macroeconómicas, lo que significa en
8La
ley de convertibilidad determina en su art 4° que el Banco Central deberá mantener reservas de libre
disponibilidad en oro y divisas equivalentes por lo menos al 100% de la base monetaria.
15
definitiva dificultades para adoptar una estrategia común más allá de las particularidades
diferenciales de cada economía.9
El Mercosur requiere a nuestro juicio un nuevo espaldarazo político que revitalice sus
objetivos fundacionales y fije nuevas metas a lograrse en el corto y mediano plazo. En ese
sentido el "cambio de gobierno" en la Argentina como consecuencia del proceso electoral
que se llevará acabo durante el mes de octubre puede llegar a producir una "inyección de
confianza" entre ambos gobiernos y convertirse en la base de futuros objetivos comunes
que permitan sanear las actuales dificultades.
7. ¿HACIA UNA MONEDA ÚNICA EN EL MERCOSUR?
Si bien desde un plano político y a través de declaraciones unilaterales se ha planteado
en diversos foros la necesidad de crear una moneda única en el Mercosur, lo cierto es que
inmediatamente después de la devaluación del Real (enero de 1999), en el mismo momento
que el Secretario de Industria argentino requería la urgente conformación de una "mesa de
discusión macroeconomica" el Presidente del Banco Central de la República Argentina,
Dr. Pedro Pou anunció en Buenos Aires el 21 de enero de 1999, el propósito de dolarizar
la economía argentina a través de un Tratado de Asociación Monetaria con los Estados
Unidos.
Este anuncio unilateral -y desde luego no consensuado con los demás miembros del
Mercosur- planteó "profundizar la Convertibilidad como un camino hacia la UNIÓN
MONETARIA AMERICANA" y fue evaluado por algunos observadores como uno de los
tantos "incumplimientos" intra-Mercosur relacionados con el bajo nivel de
institucionalización de un acuerdo dependiente de la voluntad política de sus miembros.10
Desde entonces el tema de la "dolarización" de la economía argentina parece continuar
como centro de múltiples discusiones y debates académicos, instalado en el plano político
como un elemento, en todo caso contrario al "espíritu del Mercosur" y sin que por el
momento parezca que pueda plasmarse en acciones concretas de gobierno.
Es por estas razones que plantear la creación de una MONEDA COMÚN para el
Mercosur podría parecer un verdadero contrasentido habida cuenta que el debate en torno a
ello se vinculaba con la posibilidad coyuntural de la devaluación de la moneda brasileña.
Sin embargo y con posterioridad a la crisis del Mercosur originada por de la
devaluación brasileña la creación de una MONEDA DEL MERCOSUR debería evaluarse
como funcional al menos a dos tipos de propósitos:
En primer lugar la necesidad de crear una nueva idea que sirva para contrarrestar la
perdida dinamismo del Mercado Común del Sur.
Sobre esa base y bajo la directriz de los principios de la integración estructural, la
MONEDA COMÚN sería la culminación del proceso de integración económica. Dicho en
otros términos, un objetivo a lograr con posterioridad al establecimiento de un área de libre
circulación de bienes, servicios, capital y mano de obra. Recién en ese estadio y luego de
establecer complejas medidas de coordinación y convergencia (variables como déficit
9Acuña,
Edgardo, en "Mercosur entre el Shock y el Gradualismo". Universidad Nacional de La Plata, La
Plata, 1993.
10Tratado de Asociación Monetaria. Presentación del Dr. Pedro Pou Presidente del Banco Cntral de la
República Argentina al Gabinete Nacional. Buenos Aires, enero de 1999.
16
fiscal/PBI, deuda pública/PBI, tasa de interés y tipo de cambio) podría crearse una moneda
única en el Mercosur.
Parecen adscribir a este criterio el ex-viceministro de economía argentino Juan Llach, y
economistas como el argentino Roberto Lavagna y el brasileño Fabio Giambiagi, entre
otros.
La propuesta de Llach es que el Mercosur negocie un acuerdo similar al Tratado de
Maastricht y que contemple objetivos específicos para la deuda y el déficit público de cada
país. Lavagna y Giambiagi, por su parte, autores de un trabajo titulado "Hacia la creación
de una Moneda Común en el Mercosur", plantean la necesidad de establecer un
compromiso cuyo horizonte se alcanzaría en el año 2005.11
Una segunda perspectiva respondería a una lógica eminentemente monetarista -tal como
lo explica el economista del INTAL (Instituto para la Integración Latinoamericana del
BID) Uziel Nogueira, quién presupone la posibilidad de crear una MONEDA ÚNICA
"piedra fundamental del proceso" y recién con posterioridad avanzar en otros aspectos
macros.
Para Nogueira, una Unión Monetaria eliminaría el riesgo de una "desvalorización
cambiaria competitiva", y al mismo tiempo la moneda única inpondría una fuerte
restricción al gasto público y al déficit fiscal; facilitando -al eliminar el problema
cambiario- la coordinación y convergencia fiscal. 12
A nuestro juicio -y tomando partido en una discusión prolífica-, el enunciado de la
creación de una MONEDA ÚNICA DEL MERCOSUR debería formar parte de un
nuevo consenso que permita, con plazos y requisitos determinados, dinamizar un proceso
que constituye un valioso instrumento de desarrollo económico y social.
11Moffett,
Mat y Torres,Craig en "La crisis vuelve a abrir el debate sobre la unión monetaria entre Brasil y
Argentina." Street Journal Americas. La Nación de Bs. As. del 12 de noviembre de 1998.
Lavagna, Roberto y Giambiagi, Fabio en "Hacia la creación de una Moneda Común en el Mercosur".
Buenos Aires febrero de 1988.(ecolatina arroba impsatl. co.ar)
12Nogueira, Uziel "El Mercosur Monetario", Clarín de Buenos Aires del 19-7-98.
17
*Abogado ( Universidad Católica de La Plata),
Especialista en Integración Latinoamericana (Universidad Nacional de La Plata).
Director desde 1989 a 1995 del Banco Municipal de La Plata, se desempeña en la
actualidad como Coordinador del Departamento de Integración Regional de la
Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina (ABAPPRA) y
en tal carácter es observador por el sectro privado en el SGT4 del Mercosur y
Miembro del Plenario de la Sección Nacional del FCEyS.
Es asimismo como Asesor de la Secretaría de Hacienda y Finanzas del Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires.
ANEXO 1. CUADRO COMPARATIVO DE NORMAS
1.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
2.
RELACIONES TÉCNICAS
3.
OPERACIONES PROHIBIDAS
4.
CARPETA DE DEUDORES
5.
TOPES DE RIESGOS CREDITICIOS
6.
CLASIFICACIÓN DE DEUDORES Y RÉGIMEN DE PREVISIONES
7.
REQUISITOS PARA LA INSTALACIÓN DE NUEVAS ENTIDADES,
APERTURA Y CIERRE DE DEPENDENCIAS Y CLASIFICACIÓN
8.
INSTRUMENTOS FINANCIEROS Y SERVICIOS BANCARIOS
9.
TRATAMIENTO
TRIBUTARIO
DE
LAS
INTERMEDIACIÓN Y SERVICIOS FINANCIEROS
OPERACIONES
10. SECRETO BANCARIO
11. ENCAJES Y TENENCIAS OBLIGATORIAS
12. SEGURO DE DEPÓSITOS
13. RÉGIMEN DE TASAS DE INTERÉS Y COMISIONES POR SERVICIOS.
DE
18
14. ASISTENCIA CREDITICIA DE LOS BANCOS CENTRALES
15. SISTEMAS ELECTRÓNICOS DE REGISTRO DE EMISIÓN Y NEGOCIACIÓN
DE INSTRUMENTOS FINANCIEROS
16. NORMAS DE CONTABILIDAD Y AUDITORIAS EXTERNAS
17. RÉGIMEN DE INFORMACIÓN Y CONTROL
18. RÉGIMEN SANCIONATORIO
19. POTESTADES INSPECTIVAS
20. HORARIOS DE ATENCIÓN AL PÚBLICO
21. SISTEMAS DE INDEXACIÓN DE LAS OPERACIONES FINANCIERAS
22. MOVIMIENTO DE CAPITALES Y ACCESO AL PÚBLICO DE LOS
DISTINTOS PRODUCTOS Y SERVICIOS FINANCIEROS.
23. NORMAS DE AUDITORIA INTERNA
24. REQUISITOS PARA LA DESIGNACIÓN DE PROMOTORES, FUNDADORES,
ADMINISTRADORES, MIEMBROS DE LOS CONSEJOS DE VIGILANCIA,
SÍNDICOS O GERENTES DE ENTIDADES FINANCIERAS NUEVAS Y EN
FUNCIONAMIENTO
25. PRINCIPIOS BÁSICOS PARA UNA SUPERVIZACIÓN
EFECTIVA -CORE PRINCIPLES (COMITÉ DE BASILEA)
26. CONSOLIDACIÓN
FINANCIERAS.
DE
ESTADOS
CONTABLES
DE
BANCARIA
ENTIDADES
27 SUPERVISIÓN GLOBAL CONSOLIDADA.
ANEXO II. DECISIONES ADOPTADAS EN MATERIA
FINANCIERA POR EL MERCOSUR.
a. Consejo del Mercado Común
♦
Dec 6/91 Creación de la Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de
Bancos Centrales
♦
Dec. 10/93 Adopción de Normas y Principios del Comité de Basilea de
Regulaciones Bancarias y practicas de Supervisión para fijación de Niveles
Mínimos de Capital en base a los Activos de Riesgo
♦
Dec 11/93 Aprobación del Protocolo de Colonia para la Promoción y Protección
reciproca de Inversiones en el Mercosur.
♦
Dec. 11/94 Aprobación del Protocolo sobre promoción de Inversiones
provenientes de Estados no Partes del Mercosur.
♦
Dec. 12/94 sobre Principios de Supervisión Bancaria Global Consolidada.
♦
Dec 13/94 Sobre información para Mercado de Valores.
♦ Dec 13/97 Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del Mercosur.
19
♦ Dec 9/99
Financiero.
Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios. Anexo
b. Grupo Mercado Común.
♦
Res.8/91 Conocimiento de Negocios entre la Comisión Nacional de Valores de
Argentina y la Comisión de Valores Mobiliarios de Brasil
♦
Res 7/92 Creación de la Comisión de Seguros dentro del SGT4.
♦
Res.43792 Eliminación de limites para la obtención de Divisas y Cheques de
viajeros relacionados con los servicios de turismo y viajes.
♦
Res.51/93 Recomendaciones sobre Normas de Basilea de regulación bancaria y
practicas de supervisión.
♦
Res 52/93 Descuento de Documentos a plazo por las Instituciones autorizadas a
operar en el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos.
♦ Res 57/97 Pautas negociadoras para el SGT4 para el periodo 1998-1999.
♦
Res 1/96 Clasificación de deudores y riesgo crediticio.13
13Acuña,
Edgardo, en "Mercosur entre el Regionalismo y el Continentalismo" Universidad Nacional de La
Plata y Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina. Bs. As. 1997.