EDUCAaON SUPERIOR y SociEDAD, VOL. 4 N" 1 - 2 DESARROLLO REGIONAL Y MEDIO AMBIENTE Fernando Ordóñez S. Ministerio de Planificación y Cooperación - Chile 1. Objetivo El objetivo principal de esta presentación es mostrar los aspectos centrales de 10 que estamos realizando en Chile para procurar articular crecientemente descentralización, desarrollo regional y desarrollo sustentable, así como señalar también algunas de las dificultades y desafíos de mayor importancia que están aún pendientes y que necesitamos superar. Una adecuada comprensión de lo que estamos haciendo, de sus avances y dificultades, requiere tener presente algunas de las principales características del particular periíodo que estamos viviendo y de sus antecedentes históricos. Por tal razón me permitiré brevemente exponer tales características. 2. El Contexto Nacional Para comprender cabalmente lo que el país está haciendo y cómo 10 está haciendo, así como los desafíos y dificultades que está enfrentando, es preciso tomar en cuenta dos tipos de consideraciones. En primer lugar, Chile está viviendo un proceso de transición desde un muy largo, duro y traumático período autoritario hacia un régimen democrático, consistente con la extensa y rica tradición democrática chilena; esa transición no está aún concluida. En segundo lugar, hay que tener presente que Chile se ha desarrollado históricamente en una matriz económica, social, política y cultural tremendamente centralista y concentradora. La transición h:> '5ido, por diversas razones y por múltiples analistas, evaluada como exi tosa ya que ha avanzado notablemente en el logro de los principales objetivos propuestos, a partir de una permanente preocupación por construir consensos y acuerdos estables. Interesa aquí destacar tres objetivos que se propuso el Gobierno del Presidente Aylwin para el período de transición. Construir y consolidar un sistema político democrático estable, legitimado en la sociedad chilena y que dejara definitivamente atrás las estructuras y procedimientos autoritarios heredados del régimen militar. Establecer una economía eficiente, dinámica y moderna capaz de crear oportunidades para la participación constructiva de todos los chilenos y de generar una distribución más equitativa de los resultados alcanzados. Establecer un modo de funcionamiento de la economía y la sociedad compatible y promotor de un desarrollo sustentable en el largo plazo. Cabe destacar, para comprender mejor el origen de tales objetivos, que en el período autoritario la política económica impulso la apertura económica, las privatizaciones, la modernización productiva en ciertas áreas y la 140 EDUCACON SUPERIÓR y SOCIEDAD, VOL. 4 Na 1 • 2 chilenos como consecuencia de la región, comuna o ciudad en que viven. readecuación - de instituciones y regulaciones existentes que afectaban el funcionamiento de los metcados. Sin embargo otros aspectos muy relevantes fueron notoriamente postergados o subestimados, tales como la generalización de la ínodernización productiva, la equidad social y la profundización de la pobreza yel deterioro ambiental. Como consecuencia del proceso de transfonnaciones impulsado, hoy día coexisten «islas de modernidad productiva» en medio de un aparato productivo caracterizado por una inmensa mayoría de empresas y actividades económicas notoriamente atrasadas; la pobreza creció de manera explosiva alcanzando a más de 5 millones de chilenos; el país se ha convertido de norte a sur, en una larga cadena de serios y variados problemas ambientales que afectan gravemente la cálidaddevida de la población y la capacidad productiva del país en el mediano y largo Como resultado global se obtiene que la gente vive en peores condiciones que las que correspondería al actual grado de desarrollo del país y que la propia población de Santiago esta sometida a un deterioro de su calidad de vida producto, en gran medida, del insuficiente desarrollo de las otras regiones del país. Obviamente el patrón espacial también ha generado problemas ambientales serios y muchas áreas del país no son sustentables bajo las actuales condiciones de funcionamiento. 3. Descentralización, Democracia y Desarrollo. El desafío de la descentralización y del desarrollo regional debe entenderse incluyendo lainstitucionalidad política, la modernización de la econoDÚa y el desarrollo de la cultura. Por una parte, la descentralización es parte del proceso de democratización del país y constituye un proceso indispensable para profundizar y hacer mas real la democracia en todos los niveles de la vida social; la descentralización permite entregar a la sociedad civil el adecuado y necesario poder de decidir acerca de aquellos asuntos comunes y cotidianos que la afectan de manera diversa y específica en distintos niveles territoriales. plazo. Por otra parte, el patrón de desarrollo seguido por el país, principalmente desde la décadadel40enadelante,alteró notablemente la estructura espacial de la economía chilena: despoblamiento de las áreas rurales, extrema c()ncentración en Santiago, pérdida de importancia de las ciudades intermedias, crecimiento acelerado de las pequeñas ciudades, crisis y despoblamiento de diversas áreas del país, etc. Los efectos económic()s, sociales y políticos de esta excesiva concentración y de los desequilibrios territoriales existentes son perjudiciales para el conjunto del país, tanto desde el punto de vista de la eficiencia económica como de la equidad social. La actual distribución espacial de las actividades econórrticasy de ·la población, así como la éentralización de la administración del Estado, produce ineficiencia económica, desaprovechamiento de recursos humanos y materiales, éJÓ,gen fondos innecesarios en infraestructura; retarda las decisiones, dificulta la coordinación en el terreno, etc. De la mano de la ineficiencia se manifiesta la inequidad, expresada como la falta de igualdad de oportunidades para los Por otra parte, la descentralización es un proceso fundamental para promover el desarrollo económico y social así como la equidad en el conjunto del país y en cada una de sus regiones, ya que permite aprovechar mejor los recursos y oportunidades, en particular, movilizando y abriendo espacios para el desarrollo de la iniciativa,creatividad y capacidades existentes en las regiones, tanto en el sector privado como en el público. La transferencia de competencias al nivel regional permite también la modernización y agilización del aparato público, su mejor articulación con el sector privado y la sociedad civil de la región y abordar de manera más 141 EDUCAaON SUPERIOR y SOCIEDAD, VOL. 4 eficiente los problemas del desarrollo, de la equidad y la sustentabilidad ambiental. El desarrollo global del país en los próximos años y la mantencióndeuna tasa de crecimiento alta y estable generará nuevas oportunidades y desafíos para las diferentes regiones del país; sin embargo, éstas no se distribuirán de manera homogénea en el territorio. Habrá regiories que se verán favorecidas por fuertes inversiones privadas y públicas que incrementaran notoriamente su capacidad de generar riqueza, exportaciones y empleo; pero también habrá otras que por razones tales como su dotación actual conocida de recursos, su difícil accesibilidad a los mercados o su insuficiente infraestructura básica, no recibirán inversiones tan cuan tiosas. Los efectos directos e indirectos de tales inversiones se distribuirán en el territorio de manera también desigual; los empleos indirectos, las demandas de infraestructura, los efectos ambientales serán diferentes para cada región. El crecimiento global de la economía, en un contexto de mercado y de economía abierta, generará muchos estímulos para el desarrollo productivo y la inversión en regiones, pero la sola acción de las fuerzas del mercado no garantiza que todas las regiones se desarrollen y que en un plazo razonable, se red uzca el serio desequilibrio territorial actual y sus graves consecuencias en materia de eficiencia económica, de equidad social y deterioro ambiental. Es indispensable complementar la acción de los agentes que actúan en el mercado con acciones de carácter público que, sin imponer restricciones al funcionamiento del mercado, permita un desarrollo más equitativo de las oportunidades a través de todo el territorio nacional. La política nacional de desarrollo regional provee el marco de referencia necesario para que las autoridades puedan actuar de manera coherente, compatibilizando los diferentes objetivos del Gobierno, principalmente en el campo económico, social, político y ambiental. Na 1 - 2 Del mismo modo, la política nacional de desarrollo regional provee información a Jos agentes privados para su adecuada consideración en la toma d.e decisiones. El contar con un marco de referencia de esta naturaleza es necesario también para facilitar la articulación del Gobierno Regional con el sector privado y los demás actores sociales de la región. El gobierno dispone de dos instrumentos indispensables para promover el' desarrollo regional: la descentralización y la política económica. La descentralización se hace realidad a partir de las reformas consti tucionales y legales que en materia regional y comunal el Gobierno ha impulsado. Estas reformas crean el marco institucional que facilita la transferencia gradual y progresiva de competencias al Gobierno Regional. Estas reformas permiten· hacer efectiva la opción de ejercer responsabilidades públicas desde la base social, reconstruir el tejido democrático y dar una sólida sustentación a un modo mejor y más digno de vivir y de desarrollar una nueva forma de Estado que se construya a partir de las experiencias concretas de la realidad social. Desde este punto de vista, las reformas institucionales abren un proceso que debe ser desarrollado con seriedad, sin precipitaciones ni riesgos innecesarios, teniendo presente que se trata de un proceso largo y complejo que contribuye a que el país enfrente de mejor manera las exigencias del siglo XXI: En materia de desarrollo productivo, el principal instrumento que el Gobierno y el país tienen para promover el desarrollo de las regiones es la política económica. Unaesttategia de desarrollo que mantenga los equilibrios macroeconómicos básicos, que abra el país a los desafíos del mundo moderno y que permita el despliegue de todas las capacidades nacionales es la base para la modernización y el desarrollo productivo de las regiones. En este contexto, el Gobierno pone a disposición de todas las regiones del país un 142 EDUCAOON SUPERIOR y SOCIEDAD, VOL. conjunto de instrumentos de fomento orientados a estimular la modernización de la pequeña y mediana empresa. Los Gobiernos Regionales las empresas y la comunidad regional deben preocuparse de lograr la mejor utilización posible de estos instrumentos; aquí radica la principal responsabilidad por el desarrollo productivo. 4 Ni 1 - 2 carácter general. Por otra parte, los fenómenos ambientales son, en su mayor proporción, fuertemente localizados, verificándose una gran proximidad física entre los lugares donde los efectos ambientales tienen su origen y aquellos donde tales impactos recaen. Dada la naturaleza de los problemas ambientales chilenos y sus características físicas, parece ser más adecuado el nivel regional que el comunal para el diagnóstico de los problemas, para el diseño de soluciones apropiadas y para la articulación de intereses y esfuerzos destinados a aplicar tales soluciones. Para la mayor parte de los problemas ambientales el nivel comunal resulta excesivamente estrecho. Sin perjuicio de las atribuciones y competendasque progresivamente se transfieren a los Gobiemos Regionales, el Gobierno Nacional debeveIarpennanenternenteporel interés común y por la calidad de vida de toda la población del paísyactuarcomo factor corrector y compensador cuando sea necesario, buscando siempre impulsar las capacidades propias de las regiones. El Gobierno Nacional tiene responsabilidades irrenunciables en materia de eficiencia, equidad y sustentabilidad ambiental. 4. Valorización del espacio y la región. En conformidad con 10 expuesto anteriormente, estamos profundamente convencidos de la necesidad de revalorizar el territorio, yen particular la región, como espacio y oportunidad para el análisis de problemas, la elaboración de propuestas, la organización de actores sociales, el diálogo y la coord inación entre entidades públicas y privadas, la toma de decisiones y la coordinación y ejecución de programas y proyectos en un contexto participativo. Vemos grandes ventajas en la articulacion a nivel regional para enfrentar los necesarios procesos de innovación y modernización productiva así como para abordar de manera más eficaz los problemas del desarrollo social y la lucha para superar la pobreza y la indigencia. En el caso del medio ambiente y de la gestión ambiental del desarrollo esta convicción se refuerza aún más. Por una parte, Chile se caracteriza por la gran diversidad de ecosistemas y la variedad y complejidad de problemas ambientales, lo que hace inviable el manejo ambiental desde el centro y con políticas de 143 En definitiva, la experiencia internacional y la propia evolución del país, han ido generando una conciencia y un consenso creciente respecto de la necesidad de descentralizar valorizando particularmente el nivel regional para algunos problemas y el local para otros. Esta mayor valorización del territorio y del nivel regional para efectos de promoción de la modernización productiva y la construcción de «espacios competitivos», el desarrollo social y la descentralización de las políticas sociales, el diagnóstico de la pobreza y el diseño de programas y proyectos para su superación, la identificacion de problemas y riesgos ambientales, el diseño de programas y proyectos para prevenir o superar problemas ambientales, etc, se expresa en las reformas consti tucionales y legales recientesquehan dado origenala creación de Gobiernos Regionales por primera vez en la historia del país. 5. Región y Medio Ambiente. Los Gobiernos Regionales recientemente creados, bases para el proceso de descentralización, recibirán a través del tiempo crecientes competencias, responsabilidades y recursos para hacer frente a las tareas del EDUCACON SUPERIOR y SOCIEDAD, y desarrollo económico, social cultural en sus respectivos territorios, incluyendo obvia y explícitamente la responsabilidad por la gestión ambiental del desarrollo. Los Gobiernos Regionales son los responsables de la elaboración y aprobación de sus respectivos planes, políticas y estrategias de desarrollo, así como de decidir una parte creciente de las inversiones de carácter público, sea a través del presupuesto regional o de las «Inversiones Sectoriales de Asignación Regional» (ISAR); se cuenta también a nivel regional con instrumentos valiosos para la coordinación con los niveles nacional y comunal del Estado y, en el futuro tendrán crecientes facultades de tipo normativo. De este modo, las regiones empiezan a adquirir una mayor y significativa influencia en su propio desarrollo. En el cumplimiento de sus funciones el Gobierno Regional tiene el mandato constitucional y legal de incorporar criterios de eficiencia, equidad, desarrollo armónico y mejoramiento del medio ambiente. Por otra parte, el proyecto de ley de Bases del Medio Ambiente, que se discute actualmente en el Congreso Nacional, incorpora claramente la dimensión territorial y busca establecer en las regiones la competencia legal necesaria para análisis y decisión en materia ambiental en relación a los proyectos de inversión públicos y privados. En virtud de esta ley se crean Comisiones Regionales de Medio Ambiente (COREMA) con responsabilidades y competencias respecto de las «Declaraciones de Impacto Ambiental» y de los «Estudios de Impacto Ambiental»; las COREMA pueden aprobarlas, rechazarlas o exigir modificaciones a tales estudios, previos a la autorización y ejecución de los diferentes proyectos de inversión. En definitiva, la nueva institucionalidad reconoce y valoriza el territorio y la región en materia de desarrollo económico y social y en el campo ambiental y tiende a traspasar a ese nivel las competencias, las responsabilidades y los recursos necesarios para asumir de manera creciente estas preocupaciones. VOl.. 4 N" 1- 2 El fortalecimiento de estas capacidades nos parece de enorme importancia dado que, además de los problemas ambientales existentes, se prevé que un volumen muy importante de grandes inversiones se localizarán en las regiones chilenas para explotar recursos naturales orientados a los mercados externos. Estos grandes proyectos constituyen, simultáneamente, una gran oportunidad económica y un gran riesgo ambiental para las regiones receptoras de allí la necesidad de aumentar la capacidad de análisis de la región, de articulación, de desarrollo de propuestas y de negociación de modo de evitar, atenuar o corregir los costos ambientales eventualmente asociados a tales proyectos. 6. Planificación Regional y Medio Ambiente La política nacional de desarrollo regional busca fortalecer la capacidad de cada una de las regiones del país para asumir la responsabilidad por su propio desarrollo, a partir de sus competencias, y oportunidades y problemas que provienen de los cambios en el entorno nacional e internacional. Creemos indispensable recuperar y desarrollar una manera nueva de hacer planificación regional, con metodologías, técnicas y procedimientos institucionales participativos, en coherencia con lo que es la realidad actual. La nueva planificación regional que estamos impulsando, como apoyo al proceso descentralizado de toma de decisiones, incluye la incorporación sistemática de las variables ambientales y el desarrollo sustentable. Este se debe expresar crecientemente en la formulación de políticas y estrategias de desarrollo así como en el diseño y evaluación de programas y proyectos de inversión y en las decisiones de nivel regional y comunal. Uno de los primeros esfuerzos que realizamos en el actual período, está dirigida a 144 EbuCAOON SUPEatOil. YSocIEDAD, VOL. 4 Na 1 ·1 proceso de evaluación social de los proyectos de inversión pública; esto supone revisar las metodologías en uSO actuá1mente. En el caso de las irtversiones privadas se está promoviendo la aplicación de «Declaracióndeimpactoambiental» y «Estudios de Impacto Ambiental» en cada una de las regiones. formular estrategias de desarrollo regional, que incluyen de manera explícita, tanto en el diagnóstico como en las propuestas, la dimensión ambiental. En consecuencia, las estrategias regionales recogen los principales problemas ambientales de cada región y definen objetivos en esta materia; tradicionalmente el medio ambiente aparecía casi exclusivamente como un stock de recursos cuya explotación racional podría acelerar el crecimiento económico regional. Desde esta perspectiva, las actuales estrategias regionales incorporan los antecedentes y conclusiones más relevantes de las investigaciones realizadas y disponibles en el país en materia ambiental. Desde el punto de vista de las propuestas de desarrollo, la preocupación ambiental se expresa en la selección de objetivos yen las orien taciones generales de la estrategia. Sin embargo constatamos un insuficiente desarrollo de la capacidad de propuestas específicas orientadas a anticipar o resolver problemas ambientales. En el origen de esta debilidad está el que sólo recientemente se hadado prioridad a la preocupación ambiental, las insuficiencias de los diagnósticos disponibles, el desconocimiento técnico específico dealgunos problemas ambientales, la carencia de recursos humanos suficientemente calificados y los reducidos recursos disponibles para estudios básicos y de preinversión. Estamos contribuyendo a fortalecer la capacidad de las regiones en el diseño y manejo de instrumentos y técnicas que permitan un mejor diagnóstico y tIna evaluación permanente de las condiciones ambientales regionales y locales; del mismo modo estamos apoyando la identificación y diseño de instrumentos de regulación y control que pudiera aplicarse a nivel regional y local. Por otra parte, se está trabajando en la incorporación de los efectos ambientales en el Todo 10 anterior pasa por nuevos desarrollos metodológicos e institucionales, pero principalmente por el fortalecimiento de los recursos humanoseonfmmaciónen materiasambientales. En esta dirección se han estado realizando en todas las regiones del país actividades de formación que buscan motivar, crear conciencia ambiental y un mejor manejo de los aspectos generáles de la gestión ambiental del desarrollo y .de ·las técnicas es~cas ligadas a la evaluación de impacto ambiental . Confiamos que los esfuerzos que estamos realizando permitirán recuperar el tiempo . perdido y que seremos capaces de incorporar crecientemente y de manera máS adéalada los problemas ambientales en el proCeso de toma de decisiones regionales. Estamos convencidos en que el desarrollo sustentable se puede lograr en la medida en que, junto con los avances técnicos en la materia, confiemos en la gente y le demos oportunidad de participar, creando espacios e instancias a nivel regional y comunal. El avance en materia de diagnóstico ambiental, la mayor capacidad de formulación de programas y proyectos ambientales, la aplicación extendida de métodos de evaluación de impacto ambiental y, en definitiva la integración de los aspectos ambientales en la planificación y gestión del desarrollo regional, permitirán abordar con mayor éxito los problemas ambientales existentes y, lo que es más importante, servirán para actuar preventivamente respecto de si tuaciones que impliquen nuevos riesgos ambientales. 145