Fernando Ordóñez S. 1. Objetivo 2. El Contexto Nacional

EDUCAaON SUPERIOR y SociEDAD, VOL.
4 N" 1 - 2
DESARROLLO REGIONAL Y MEDIO AMBIENTE
Fernando Ordóñez S.
Ministerio de Planificación y Cooperación - Chile
1. Objetivo
El objetivo principal de esta presentación
es mostrar los aspectos centrales de 10 que
estamos realizando en Chile para procurar
articular crecientemente descentralización,
desarrollo regional y desarrollo sustentable,
así como señalar también algunas de las
dificultades y desafíos de mayor importancia
que están aún pendientes y que necesitamos
superar.
Una adecuada comprensión de lo que
estamos haciendo, de sus avances y
dificultades, requiere tener presente algunas
de las principales características del particular
periíodo que estamos viviendo y de sus
antecedentes históricos. Por tal razón me
permitiré brevemente exponer tales
características.
2. El Contexto Nacional
Para comprender cabalmente lo que el país
está haciendo y cómo 10 está haciendo, así
como los desafíos y dificultades que está
enfrentando, es preciso tomar en cuenta dos
tipos de consideraciones.
En primer lugar, Chile está viviendo un
proceso de transición desde un muy largo,
duro y traumático período autoritario hacia
un régimen democrático, consistente con la
extensa y rica tradición democrática chilena;
esa transición no está aún concluida. En
segundo lugar, hay que tener presente que
Chile se ha desarrollado históricamente en una
matriz económica, social, política y cultural
tremendamente centralista y concentradora.
La transición h:> '5ido, por diversas razones
y por múltiples analistas, evaluada como
exi tosa ya que ha avanzado notablemente en el
logro de los principales objetivos propuestos,
a partir de una permanente preocupación por
construir consensos y acuerdos estables.
Interesa aquí destacar tres objetivos que se
propuso el Gobierno del Presidente Aylwin
para el período de transición.
Construir y consolidar un sistema político
democrático estable, legitimado en la sociedad
chilena y que dejara definitivamente atrás las
estructuras y procedimientos autoritarios
heredados del régimen militar.
Establecer una economía eficiente, dinámica
y moderna capaz de crear oportunidades para la
participación constructiva de todos los chilenos
y de generar una distribución más equitativa de
los resultados alcanzados.
Establecer un modo de funcionamiento de
la economía y la sociedad compatible y
promotor de un desarrollo sustentable en el
largo plazo.
Cabe destacar, para comprender mejor el
origen de tales objetivos, que en el período
autoritario la política económica impulso la
apertura económica, las privatizaciones, la
modernización productiva en ciertas áreas y la
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EDUCACON SUPERIÓR
y SOCIEDAD, VOL. 4 Na 1 • 2
chilenos como consecuencia de la región,
comuna o ciudad en que viven.
readecuación - de instituciones y regulaciones
existentes que afectaban el funcionamiento de
los metcados. Sin embargo otros aspectos muy
relevantes fueron notoriamente postergados o
subestimados, tales como la generalización de
la ínodernización productiva, la equidad social
y la profundización de la pobreza yel deterioro
ambiental. Como consecuencia del proceso de
transfonnaciones impulsado, hoy día coexisten
«islas de modernidad productiva» en medio
de un aparato productivo caracterizado por
una inmensa mayoría de empresas y
actividades económicas notoriamente
atrasadas; la pobreza creció de manera
explosiva alcanzando a más de 5 millones de
chilenos; el país se ha convertido de norte a
sur, en una larga cadena de serios y variados
problemas ambientales que afectan gravemente
la cálidaddevida de la población y la capacidad
productiva del país en el mediano y largo
Como resultado global se obtiene que la
gente vive en peores condiciones que las que
correspondería al actual grado de desarrollo
del país y que la propia población de Santiago
esta sometida a un deterioro de su calidad de
vida producto, en gran medida, del insuficiente desarrollo de las otras regiones del país.
Obviamente el patrón espacial también ha
generado problemas ambientales serios y
muchas áreas del país no son sustentables bajo
las actuales condiciones de funcionamiento.
3. Descentralización, Democracia y
Desarrollo.
El desafío de la descentralización y del
desarrollo regional debe entenderse incluyendo
lainstitucionalidad política, la modernización
de la econoDÚa y el desarrollo de la cultura.
Por una parte, la descentralización es parte del
proceso de democratización del país y
constituye un proceso indispensable para
profundizar y hacer mas real la democracia en
todos los niveles de la vida social; la
descentralización permite entregar a la
sociedad civil el adecuado y necesario poder
de decidir acerca de aquellos asuntos comunes
y cotidianos que la afectan de manera diversa
y específica en distintos niveles territoriales.
plazo.
Por otra parte, el patrón de desarrollo
seguido por el país, principalmente desde la
décadadel40enadelante,alteró notablemente
la estructura espacial de la economía chilena:
despoblamiento de las áreas rurales, extrema
c()ncentración en Santiago, pérdida de
importancia de las ciudades intermedias,
crecimiento acelerado de las pequeñas
ciudades, crisis y despoblamiento de diversas
áreas del país, etc.
Los efectos económic()s, sociales y políticos
de esta excesiva concentración y de los
desequilibrios territoriales existentes son
perjudiciales para el conjunto del país, tanto
desde el punto de vista de la eficiencia
económica como de la equidad social. La actual
distribución espacial de las actividades
econórrticasy de ·la población, así como la
éentralización de la administración del Estado,
produce ineficiencia económica, desaprovechamiento de recursos humanos y materiales,
éJÓ,gen fondos innecesarios en infraestructura;
retarda las decisiones, dificulta la coordinación
en el terreno, etc. De la mano de la ineficiencia
se manifiesta la inequidad, expresada como la
falta de igualdad de oportunidades para los
Por otra parte, la descentralización es un
proceso fundamental para promover el
desarrollo económico y social así como la
equidad en el conjunto del país y en cada una
de sus regiones, ya que permite aprovechar
mejor los recursos y oportunidades, en
particular, movilizando y abriendo espacios
para el desarrollo de la iniciativa,creatividad y
capacidades existentes en las regiones, tanto
en el sector privado como en el público.
La transferencia de competencias al nivel
regional permite también la modernización y
agilización del aparato público, su mejor
articulación con el sector privado y la sociedad
civil de la región y abordar de manera más
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EDUCAaON SUPERIOR y SOCIEDAD, VOL. 4
eficiente los problemas del desarrollo, de la
equidad y la sustentabilidad ambiental.
El desarrollo global del país en los próximos
años y la mantencióndeuna tasa de crecimiento
alta y estable generará nuevas oportunidades
y desafíos para las diferentes regiones del país;
sin embargo, éstas no se distribuirán de manera
homogénea en el territorio.
Habrá regiories que se verán favorecidas
por fuertes inversiones privadas y públicas
que incrementaran notoriamente su capacidad
de generar riqueza, exportaciones y empleo;
pero también habrá otras que por razones tales
como su dotación actual conocida de recursos,
su difícil accesibilidad a los mercados o su
insuficiente infraestructura básica, no recibirán
inversiones tan cuan tiosas. Los efectos directos
e indirectos de tales inversiones se distribuirán
en el territorio de manera también desigual; los
empleos indirectos, las demandas de
infraestructura, los efectos ambientales serán
diferentes para cada región.
El crecimiento global de la economía, en
un contexto de mercado y de economía abierta,
generará muchos estímulos para el desarrollo
productivo y la inversión en regiones, pero la
sola acción de las fuerzas del mercado no
garantiza que todas las regiones se desarrollen
y que en un plazo razonable, se red uzca el serio
desequilibrio territorial actual y sus graves
consecuencias en materia de eficiencia
económica, de equidad social y deterioro
ambiental.
Es indispensable complementar la acción
de los agentes que actúan en el mercado con
acciones de carácter público que, sin imponer
restricciones al funcionamiento del mercado,
permita un desarrollo más equitativo de las
oportunidades a través de todo el territorio
nacional.
La política nacional de desarrollo regional
provee el marco de referencia necesario para
que las autoridades puedan actuar de manera
coherente, compatibilizando los diferentes
objetivos del Gobierno, principalmente en el
campo económico, social, político y ambiental.
Na 1 - 2
Del mismo modo, la política nacional de
desarrollo regional provee información a Jos
agentes privados para su adecuada
consideración en la toma d.e decisiones.
El contar con un marco de referencia de
esta naturaleza es necesario también para
facilitar la articulación del Gobierno Regional
con el sector privado y los demás actores
sociales de la región.
El gobierno dispone de dos instrumentos
indispensables para promover el' desarrollo
regional: la descentralización y la política
económica.
La descentralización se hace realidad a
partir de las reformas consti tucionales y legales
que en materia regional y comunal el Gobierno
ha impulsado. Estas reformas crean el marco
institucional que facilita la transferencia
gradual y progresiva de competencias al
Gobierno Regional. Estas reformas permiten·
hacer efectiva la opción de ejercer
responsabilidades públicas desde la base social,
reconstruir el tejido democrático y dar una
sólida sustentación a un modo mejor y más
digno de vivir y de desarrollar una nueva
forma de Estado que se construya a partir de
las experiencias concretas de la realidad social.
Desde este punto de vista, las reformas
institucionales abren un proceso que debe ser
desarrollado con seriedad, sin precipitaciones
ni riesgos innecesarios, teniendo presente que
se trata de un proceso largo y complejo que
contribuye a que el país enfrente de mejor
manera las exigencias del siglo XXI:
En materia de desarrollo productivo, el
principal instrumento que el Gobierno y el país
tienen para promover el desarrollo de las
regiones es la política económica. Unaesttategia
de desarrollo que mantenga los equilibrios
macroeconómicos básicos, que abra el país a
los desafíos del mundo moderno y que permita
el despliegue de todas las capacidades
nacionales es la base para la modernización y el
desarrollo productivo de las regiones.
En este contexto, el Gobierno pone a
disposición de todas las regiones del país un
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EDUCAOON SUPERIOR y SOCIEDAD, VOL.
conjunto de instrumentos de fomento
orientados a estimular la modernización de la
pequeña y mediana empresa. Los Gobiernos
Regionales las empresas y la comunidad
regional deben preocuparse de lograr la mejor
utilización posible de estos instrumentos; aquí
radica la principal responsabilidad por el
desarrollo productivo.
4 Ni 1 - 2
carácter general. Por otra parte, los fenómenos
ambientales son, en su mayor proporción,
fuertemente localizados, verificándose una gran
proximidad física entre los lugares donde los
efectos ambientales tienen su origen y aquellos
donde tales impactos recaen.
Dada la naturaleza de los problemas
ambientales chilenos y sus características
físicas, parece ser más adecuado el nivel
regional que el comunal para el diagnóstico de
los problemas, para el diseño de soluciones
apropiadas y para la articulación de intereses y
esfuerzos destinados a aplicar tales soluciones.
Para la mayor parte de los problemas
ambientales el nivel comunal resulta
excesivamente estrecho.
Sin perjuicio de las atribuciones y
competendasque progresivamente se transfieren
a los Gobiemos Regionales, el Gobierno Nacional
debeveIarpennanenternenteporel interés común
y por la calidad de vida de toda la población del
paísyactuarcomo factor corrector y compensador
cuando sea necesario, buscando siempre impulsar
las capacidades propias de las regiones. El
Gobierno Nacional tiene responsabilidades
irrenunciables en materia de eficiencia, equidad
y sustentabilidad ambiental.
4. Valorización del espacio y la
región.
En conformidad con 10 expuesto
anteriormente, estamos profundamente
convencidos de la necesidad de revalorizar el
territorio, yen particular la región, como espacio
y oportunidad para el análisis de problemas,
la elaboración de propuestas, la organización
de actores sociales, el diálogo y la coord inación
entre entidades públicas y privadas, la toma
de decisiones y la coordinación y ejecución de
programas y proyectos en un contexto
participativo. Vemos grandes ventajas en la
articulacion a nivel regional para enfrentar los
necesarios procesos de innovación y
modernización productiva así como para
abordar de manera más eficaz los problemas
del desarrollo social y la lucha para superar la
pobreza y la indigencia.
En el caso del medio ambiente y de la
gestión ambiental del desarrollo esta convicción
se refuerza aún más. Por una parte, Chile se
caracteriza por la gran diversidad de ecosistemas
y la variedad y complejidad de problemas
ambientales, lo que hace inviable el manejo
ambiental desde el centro y con políticas de
143
En definitiva, la experiencia internacional
y la propia evolución del país, han ido
generando una conciencia y un consenso
creciente respecto de la necesidad de
descentralizar valorizando particularmente el
nivel regional para algunos problemas y el
local para otros.
Esta mayor valorización del territorio y del
nivel regional para efectos de promoción de la
modernización productiva y la construcción de
«espacios competitivos», el desarrollo social y la
descentralización de las políticas sociales, el
diagnóstico de la pobreza y el diseño de
programas y proyectos para su superación, la
identificacion de problemas y riesgos
ambientales, el diseño de programas y proyectos
para prevenir o superar problemas ambientales,
etc, se expresa en las reformas consti tucionales y
legales recientesquehan dado origenala creación
de Gobiernos Regionales por primera vez en la
historia del país.
5. Región y Medio Ambiente.
Los Gobiernos Regionales recientemente
creados, bases para el proceso de descentralización, recibirán a través del tiempo
crecientes competencias, responsabilidades y
recursos para hacer frente a las tareas del
EDUCACON SUPERIOR y SOCIEDAD,
y
desarrollo económico, social cultural en sus
respectivos territorios, incluyendo obvia y
explícitamente la responsabilidad por la gestión
ambiental del desarrollo.
Los Gobiernos Regionales son los
responsables de la elaboración y aprobación
de sus respectivos planes, políticas y estrategias
de desarrollo, así como de decidir una parte
creciente de las inversiones de carácter público,
sea a través del presupuesto regional o de las
«Inversiones Sectoriales de Asignación
Regional» (ISAR); se cuenta también a nivel
regional con instrumentos valiosos para la
coordinación con los niveles nacional y comunal
del Estado y, en el futuro tendrán crecientes
facultades de tipo normativo. De este modo,
las regiones empiezan a adquirir una mayor y
significativa influencia en su propio desarrollo.
En el cumplimiento de sus funciones el
Gobierno Regional tiene el mandato
constitucional y legal de incorporar criterios
de eficiencia, equidad, desarrollo armónico y
mejoramiento del medio ambiente.
Por otra parte, el proyecto de ley de Bases
del Medio Ambiente, que se discute actualmente
en el Congreso Nacional, incorpora claramente
la dimensión territorial y busca establecer en las
regiones la competencia legal necesaria para
análisis y decisión en materia ambiental en
relación a los proyectos de inversión públicos y
privados. En virtud de esta ley se crean
Comisiones Regionales de Medio Ambiente
(COREMA) con responsabilidades y competencias respecto de las «Declaraciones de
Impacto Ambiental» y de los «Estudios de
Impacto Ambiental»; las COREMA pueden
aprobarlas, rechazarlas o exigir modificaciones
a tales estudios, previos a la autorización y
ejecución de los diferentes proyectos de inversión.
En definitiva, la nueva institucionalidad
reconoce y valoriza el territorio y la región en
materia de desarrollo económico y social y en
el campo ambiental y tiende a traspasar a ese
nivel las competencias, las responsabilidades
y los recursos necesarios para asumir de manera
creciente estas preocupaciones.
VOl.. 4 N" 1- 2
El fortalecimiento de estas capacidades
nos parece de enorme importancia dado que,
además de los problemas ambientales
existentes, se prevé que un volumen muy
importante de grandes inversiones se
localizarán en las regiones chilenas para
explotar recursos naturales orientados a los
mercados externos. Estos grandes proyectos
constituyen, simultáneamente, una gran
oportunidad económica y un gran riesgo
ambiental para las regiones receptoras de allí
la necesidad de aumentar la capacidad de
análisis de la región, de articulación, de
desarrollo de propuestas y de negociación de
modo de evitar, atenuar o corregir los costos
ambientales eventualmente asociados a tales
proyectos.
6. Planificación Regional y Medio
Ambiente
La política nacional de desarrollo regional
busca fortalecer la capacidad de cada una de
las regiones del país para asumir la
responsabilidad por su propio desarrollo, a
partir de sus competencias, y oportunidades y
problemas que provienen de los cambios en el
entorno nacional e internacional.
Creemos indispensable recuperar y
desarrollar una manera nueva de hacer
planificación regional, con metodologías,
técnicas y procedimientos institucionales
participativos, en coherencia con lo que es la
realidad actual.
La nueva planificación regional que
estamos impulsando, como apoyo al proceso
descentralizado de toma de decisiones, incluye
la incorporación sistemática de las variables
ambientales y el desarrollo sustentable. Este
se debe expresar crecientemente en la formulación de políticas y estrategias de desarrollo así como en el diseño y evaluación de
programas y proyectos de inversión y en las
decisiones de nivel regional y comunal.
Uno de los primeros esfuerzos que
realizamos en el actual período, está dirigida a
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EbuCAOON SUPEatOil.
YSocIEDAD, VOL. 4 Na 1 ·1
proceso de evaluación social de los proyectos de
inversión pública; esto supone revisar las
metodologías en uSO actuá1mente. En el caso de
las irtversiones privadas se está promoviendo la
aplicación de «Declaracióndeimpactoambiental»
y «Estudios de Impacto Ambiental» en cada una
de las regiones.
formular estrategias de desarrollo regional, que
incluyen de manera explícita, tanto en el
diagnóstico como en las propuestas, la dimensión
ambiental. En consecuencia, las estrategias
regionales recogen los principales problemas
ambientales de cada región y definen objetivos
en esta materia; tradicionalmente el medio
ambiente aparecía casi exclusivamente como un
stock de recursos cuya explotación racional
podría acelerar el crecimiento económico
regional. Desde esta perspectiva, las actuales
estrategias regionales incorporan los antecedentes y conclusiones más relevantes de las
investigaciones realizadas y disponibles en el
país en materia ambiental.
Desde el punto de vista de las propuestas de
desarrollo, la preocupación ambiental se expresa
en la selección de objetivos yen las orien taciones
generales de la estrategia. Sin embargo constatamos un insuficiente desarrollo de la capacidad
de propuestas específicas orientadas a anticipar
o resolver problemas ambientales. En el origen
de esta debilidad está el que sólo recientemente
se hadado prioridad a la preocupación ambiental,
las insuficiencias de los diagnósticos disponibles,
el desconocimiento técnico específico dealgunos
problemas ambientales, la carencia de recursos
humanos suficientemente calificados y los
reducidos recursos disponibles para estudios
básicos y de preinversión.
Estamos contribuyendo a fortalecer la
capacidad de las regiones en el diseño y manejo
de instrumentos y técnicas que permitan un
mejor diagnóstico y tIna evaluación permanente
de las condiciones ambientales regionales y
locales; del mismo modo estamos apoyando la
identificación y diseño de instrumentos de
regulación y control que pudiera aplicarse a
nivel regional y local.
Por otra parte, se está trabajando en la
incorporación de los efectos ambientales en el
Todo 10 anterior pasa por nuevos desarrollos
metodológicos e institucionales, pero principalmente por el fortalecimiento de los recursos
humanoseonfmmaciónen materiasambientales.
En esta dirección se han estado realizando en
todas las regiones del país actividades de
formación que buscan motivar, crear conciencia
ambiental y un mejor manejo de los aspectos
generáles de la gestión ambiental del desarrollo
y .de ·las técnicas es~cas ligadas a la
evaluación de impacto ambiental .
Confiamos que los esfuerzos que estamos
realizando permitirán recuperar el tiempo
. perdido y que seremos capaces de incorporar
crecientemente y de manera máS adéalada los
problemas ambientales en el proCeso de toma
de decisiones regionales. Estamos convencidos
en que el desarrollo sustentable se puede lograr
en la medida en que, junto con los avances
técnicos en la materia, confiemos en la gente y
le demos oportunidad de participar, creando
espacios e instancias a nivel regional y comunal.
El avance en materia de diagnóstico
ambiental, la mayor capacidad de formulación
de programas y proyectos ambientales, la
aplicación extendida de métodos de evaluación
de impacto ambiental y, en definitiva la
integración de los aspectos ambientales en la
planificación y gestión del desarrollo regional,
permitirán abordar con mayor éxito los problemas ambientales existentes y, lo que es más
importante, servirán para actuar preventivamente respecto de si tuaciones que impliquen
nuevos riesgos ambientales.
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