Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, de 2

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Nº de Resolución:
Procedimiento:
Ponente:
Tipo de Resolución:
28079130072007100760
Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Madrid
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4338/2003
RECURSO CASACIÓN
EDUARDO CALVO ROJAS
Sentencia
Resumen:
Ayuntamiento de Boadilla del Monte. Derecho de acceso a la información de los Concejales y a
la obtención de copias de documentos. No ha lugar al recurso de casación.
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Julio de dos mil siete.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de
casación nº 4338/03 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE, representado por la
Procuradora Dª Isabel Alfonso Rodríguez, contra la sentencia de 5 de febrero de 2003 de la Sección 9ª de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso nº 619/01,
seguido por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la
persona). Han sido parte en las presentes actuaciones Dª Teresa y D. Benito , representados por el
Procurador D. Luis José García Barrenechea, y el MINISTERIO FISCAL.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 5 de febrero de 2003 (recurso nº 619/01 , seguido por el cauce
del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona) cuya parte
dispositiva es del siguiente tenor:
<<FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso- administrativo seguido por
los trámites del proceso especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona,
interpuesto por el Procurador Sr. García Barrenechea, en nombre y representación de doña Teresa . Don
Jesús Ángel y don Benito , contra la denegación de diferentes peticiones hechas por los recurrentes como
miembros del Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, y en consecuencia, se
declara la nulidad de la convocatoria de la Comisión Informativa de Urbanismo del Ayuntamiento de Boadilla
del Monte celebrada el 23 de julio de 2001 y del dictamen de la misma, así como de la convocatoria del
Pleno de 27 de julio de 2001, y el acuerdo tomado en dicho Pleno, por vulneración del artículo 23 de la
Constitución.
No se hace declaración sobre costas>>.
SEGUNDO.- Contra dicha sentencia el Ayuntamiento de Boadilla del Monte preparó recurso de
casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 4 de junio de 2003 en el que
aduce tres motivos de casación, todos ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley
reguladora de esta Jurisdicción. En estos motivos se alega, en síntesis, lo siguiente:
1. Infracción del artículo 23.2 de la Constitución, así como de la jurisprudencia que lo interpreta, toda
vez que ese precepto no faculta a los concejales para acceder a cualquier documentación relacionada o no,
mediata o inmediatamente, con los asuntos que son objeto de debate en el seno de la Corporación.
2. Vulneración de los artículos 46.2.b y 77, párrafo 1º, de la Ley reguladora de las Bases del Régimen
Local y del artículo 14 del reglamento de Organización Funcionamiento de las Corporaciones Locales , y de
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la jurisprudencia dictada en interpretación de los mismos, toda vez que ninguno de ellos ampara una
petición de documentos que no han de servir de bases para los debates ni resultan necesarios e
indispensables para el cumplimiento de la función representativa de los solicitantes.
3. Infracción del artículo 16.1.a/ del mencionado Reglamento de Organización y Funcionamiento de
las Corporaciones Locales, así como de la jurisprudencia establecida en sentencias de este Tribunal
Supremo de 19 de julio de 1989, 5 de mayo de 1995 y 21 de abril de 1997 , a cuyo tenor el derecho de
información de los Concejales no incluye la obtención de fotocopias.
El escrito termina solicitando que se dicte sentencia estimando el recurso de casación por cualquiera
de los motivos articulados, "... casando y anulando la sentencia recurrida y declarando en su lugar
conformes a derecho la convocatoria de la Comisión Informativa de Urbanismo de 23 de julio de 2001, el
dictamen de dicha Comisión que informó favorablemente la aprobación del Plan General, la convocatoria de
la sesión plenaria de 27 de julio de 2001 y el acuerdo adoptado por el Pleno en esta misma fecha
aprobando provisionalmente el referido Plan General por ella indebidamente anulados, con la
correspondiente condena en costas".
TERCERO.- La representación de Dª Teresa y D. Benito se opuso al recurso de casación mediante
escrito presentado el 19 de mayo de 2005 en el que, argumentando en contra de cada uno de los motivos
aducidos por la Corporación recurrente, termina solicitando la desestimación del recurso de casación.
CUARTO.- El Ministerio Fiscal presentó escrito fechado a 29 de junio de 2005 en el que se opone a
los argumentos del Ayuntamiento y solicita la desestimación del recurso de casación.
QUINTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose
finalmente al efecto el día 27 de junio de 2007, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso de casación lo interpone el Ayuntamiento de Boadilla del Monte
contra la sentencia de la Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid 5 de febrero de 2003 (recurso nº 619/01) en la que, estimando el recurso contenciosoadministrativo promovido por tres Concejales por el cauce especial de protección de los derechos
fundamentales contra la denegación de diferentes peticiones hechas por los recurrentes como miembros del
Grupo Municipal Socialista del mencionado Ayuntamiento, se declara la nulidad de la convocatoria de la
Comisión Informativa de Urbanismo del Ayuntamiento de Boadilla del Monte celebrada el 23 de julio de
2001 y del dictamen de la misma, así como de la convocatoria del Pleno de 27 de julio de 2001, y el
acuerdo tomado en dicho Pleno, por vulneración del artículo 23 de la Constitución.
Según se explica en la fundamentación de la sentencia recurrida, en el proceso de instancia la
controversia se planteaba en los siguientes términos:
<< (...) PRIMERO.- El Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Boadilla del Monte solicitó al
Alcalde de dicho municipio se facilitaran los preacuerdos urbanísticos que iban a ser objeto de estudio en la
Comisión Informativa de Urbanismo que iba a celebrarse el 23 de julio de 2001 para la aprobación
provisional del Plan General de Ordenación Urbana del mencionado Municipio.
Entre la documentación aportada para dicha comisión no se encontraban los preacuerdos
referenciados, que fueron reclamados por los Concejales recurrentes en la Sesión del Pleno del
Ayuntamiento celebrada el 27 de julio, proponiendo solicitando entonces la retirada del orden del día de la
aprobación provisional del PGOU por falta de documentación, solicitud que fue denegada por el Alcalde
Presidente.
Los recurrentes entendieron que la omisión de estos documentos infringía el artículo 75.2 de la Ley
de la Comunidad 9/1995, del Suelo , que dispone la inclusión del texto íntegro.
SEGUNDO.- La pretensión de los recurrentes es que se declare que la ocultación de documentos que
consideran esenciales para poder determinar si el Plan General de Ordenación Urbana del Municipio
recurrido incurre en la violación del artículo 23 de la Constitución.
A juicio e los recurrentes, los citados preacuerdos influyen decisivamente en el Plan puesto que los
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propietarios firmantes renuncian a las alegaciones formuladas en la fase de la aprobación inicial de dicho
Plan, y por lo tanto, al no aportarse cuando fue solicitado, se priva de su conocimiento al Pleno del
Ayuntamiento.
A partir de tales datos, la sentencia de instancia hace una reseña de diversas sentencias de esta Sala
que delimitan el contenido del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos reconocido en el
artículo 23.1 de la Constitución (fundamento tercero ), y traslada luego esa doctrina al caso examinado
haciendo las siguientes consideraciones:
<< (...) CUARTO.- En el caso de autos, el Ayuntamiento disponía de una documentación que,
indudablemente, podía ser de interés para poder aprobar el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla
del Monte, puesto que afecta al aprovechamiento tipo de las fincas a expropiar y de la indemnización que
corresponde a los propietarios, con renuncia a las alegaciones formuladas individualmente contra la
aprobación inicial del Plan General, datos que no figuran en la ficha resumen de ordenación y gestión del
ámbito "El Pastel", y, en todo caso, sus datos pueden ser de interés para la valuación total del Plan, por lo
que al privar a los concejales recurrentes del acceso a una información tan importante, se les ha privado de
ejercer su labor de control y fiscalización de la actividad municipal.
Por lo tanto, procede estimar el recurso, por violación del articulo 23 de la Constitución....>>.
SEGUNDO.- En los dos primeros motivos de casación, ambos formulados al amparo de lo previsto en
el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta jurisdicción, la Corporación municipal recurrente plantea
cuestiones íntimamente entrelazadas y que responden, en realidad, a un mismo argumento de
impugnación. En efecto, en el motivo primero se alega la infracción del artículo 23.2 de la Constitución y de
la jurisprudencia que lo interpreta aduciendo que ese precepto no faculta a los concejales para acceder a
cualquier documentación relacionada o no, mediata o inmediatamente, con los asuntos que son objeto de
debate en el seno de la Corporación. Y luego en el segundo motivo se alega la vulneración de los artículos
46.2.b y 77, párrafo 1º, de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y del artículo 14 del
Reglamento de Organización Funcionamiento de las Corporaciones Locales , y de la jurisprudencia que
interpreta tales preceptos, toda vez que ninguno de ellos sirve de respaldo a una petición de documentos
que no han de servir de base para los debates ni resultan necesarios e indispensables para el cumplimiento
de la función representativa de los solicitantes.
Se advierte así que los dos motivos no son sino formulaciones diferentes de un mismo argumento, y
desde ahora dejamos señalado que ambos han de ser desestimados.
TERCERO.- Estos dos motivos de casación que estamos examinando de manera conjunta se
articulan sobre la idea de que los concejales no tienen derecho a pedir toda clase de documentos que
guarden alguna relación, por mediata o remota que sea, con el asunto que va a ser objeto de debate sino
sólo aquellos que hayan de servir de base para los debates.
En torno al significado, alcance y relevancia constitucional del derecho de los concejales a acceder a
la documentación necesaria para el desempeño de sus funciones, existe una copiosa jurisprudencia de la
que es exponente la sentencia de esta Sala de 4 de junio de 2007 (casación 3505/02 ) y las que en ella se
citan de 14 de abril de 2000 (casación 512/1996), 17 de noviembre de 2000 (casación 3973/1996), 27 de
noviembre de 2000 (casación 4666/1996) y 30 de noviembre de 2001 (casación 8032/1997). Ahora bien,
para desestimar el planteamiento de la Corporación municipal recurrente no resulta necesario que hagamos
aquí una exposición detenida de aquella doctrina.
Sucede que, según hemos visto en los párrafos de la sentencia recurrida anteriormente transcritos, la
Sala de instancia señala de manera clara e inequívoca que la información contenida en los preacuerdos
urbanísticos que los concejales recurrentes reclamaban, y que obraban en poder del Ayuntamiento,
indudablemente podía ser de interés de cara a la aprobación del Plan General de Ordenación, y no sólo en
lo relativo al ámbito específico denominado "El Pastel" sino para la evaluación total del Plan General. Y
siendo esa la conclusión a que llega la Sala de instancia a partir del material probatorio de que dispone, lo
que pretende el Ayuntamiento de Boadilla del Monte por medio de estos dos primeros motivos de casación
es, sencillamente, que esta Sala realice una nueva valoración de ese material probatorio que conduzca a
una conclusión diferente. Pero, salvo en circunstancias excepcionales que aquí no concurren, esa
pretensión no tiene cabida en casación.
CUARTO.- En el tercer motivo de casación el Ayuntamiento de Boadilla del Monte alega la infracción
del artículo 16.1.a/ del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, así
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como de la jurisprudencia establecida en sentencias de este Tribunal Supremo de 19 de julio de 1989, 5 de
mayo de 1995 y 21 de abril de 1997 , a cuyo tenor el derecho de información de los Concejales no incluye la
obtención de fotocopias.
En efecto, esta Sala ha abordado ya en ocasiones anteriores la cuestión de si el derecho fundamental
de participación política del artículo 23 CE confiere a los concejales un incondicionado derecho a obtener
copias, y si tal derecho se configura en términos coincidentes con el derecho de información que les
reconoce el artículo 77 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local. Como hemos recordado en
sentencia de 29 de marzo de 2006 (casación 4889/01), la jurisprudencia de esta Sala manifestada en
sentencia de 14 de marzo de 2000, que cita, a su vez, otras anteriores de 13 de febrero y 29 de abril de
1998, 19 de julio de 1989, 5 de mayo de 1995 y 21 de abril de 1997, ha abordado esa cuestión teniendo en
cuenta tanto lo establecido en ese artículo 77 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, como lo
dispuesto en los artículos 14, 15 y 16 del Reglamento de Organización Funcionamiento de las
Corporaciones Locales y el artículo 37, apartados 6.f, 7 y 8, de la Ley 30/1992 .
A partir de ese conjunto normativo, la respuesta que se da a la cuestión que se plantea no es
absoluta sino matizada. Como declaración principal, la jurisprudencia señala que el núcleo esencial del
derecho a participar en asuntos públicos supone para los Concejales el acceso a la documentación e
información existente en el Ayuntamiento, pero no les añade ningún otro complemento que exceda del fin
de estar plenamente informados. Esa declaración principal se completa luego con la afirmación de que debe
hacerse una distinción entre el derecho de acceso a la información y el derecho a obtener copias;
señalando que en el artículo 23.2 de la Constitución se integra el primero de estos derechos, el de acceso a
la información reconocido y regulado en el artículo 77 de la LRBRL , pero no el de obtener copias de
documentos.
En lo que se refiere al derecho a obtener copias esa misma jurisprudencia señala que ha de estarse a
lo que establece el artículo 16 del Reglamento de Organización Funcionamiento de las Corporaciones
Locales , que no lo reconoce con carácter general sino limitándolo a los casos de acceso libre del artículo 15
de ese mismo Reglamento y a aquéllos en que sea expresamente autorizado por el Presidente de la
Comisión de Gobierno, y se destaca que entre esos supuestos de acceso libre está la información o
documentación que sean de libre acceso para los ciudadanos.
Esa jurisprudencia ha negado también que del artículo 37 de la Ley 30/1992 se pueda derivar ese
derecho a la obtención de copias. Para ello ha invocado lo establecido en su apartado 6.f) -que dice que se
regirá por sus disposiciones específicas el acceso a los documentos por parte, entre otros, de los miembros
de una Corporación Local- y, sobre todo, lo dispuesto en sus apartados 7 y 8. Estos últimos apartados no
establecen un derecho a la obtención indiscriminada de copias o certificados de documentos por los
particulares y sí disponen que el derecho de acceso será ejercido «debiéndose, a tal fin, formular petición
individualizada de los documentos (...), sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo,
formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias.»
Como corolario y al mismo tiempo síntesis de todo lo anterior, la sentencia ya citada de 29 de marzo
de 2006 (casación 4889/01 ) destaca las siguientes notas:
<< (...) a) El núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de
concejal se satisface con el derecho a la información y no comprende un derecho a obtener copias de la
documentación existente en la Corporación Local.
b) Ese derecho a obtener copias deriva de la normativa de régimen local antes mencionada y no es
incondicionado, pero su indebida denegación, cuando es procedente, sí incide en el derecho fundamental
de participación política (porque pese a que se trata de un derecho no derivado de la Constitución sino de la
normativa infraconstitucional, lo cierto es que se reconoce como instrumento para ejercer el cargo de
concejal).
c) Las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el título
normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del artículo 15 del
ROFRJ/CL , habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el
apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización
documental que establece los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992 .
d) Cumpliéndose con esas condiciones, no podrá exigirse al interesado que justifique adicionalmente
la utilidad o conveniencia de las copias solicitadas para el desempeño de la función de control político que
corresponde al cargo de concejal.
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e) Recae sobre el Ayuntamiento destinatario de la solicitud de copia la carga de justificar y motivar su
denegación.
También conviene añadir que el excesivo volumen de la documentación cuya copia sea solicitada y la
perturbación que su expedición o entrega pueda causar en el funcionamiento de la Corporación Local, en
razón de los medios de que esta disponga, será un factor de legítima ponderación en la resolución que haya
de dictarse. Pues no puede olvidarse que asegurar la normalidad de aquel funcionamiento es un imperativo
del principio de eficacia que para la actuación de la Administración pública proclama el artículo 103 CE
....>>.
La consideraciones recogidas en estos párrafos que acabamos de transcribir, en particular lo
señalado en el apartado b/, podrían servir de base para afirmar que en esta caso el Ayuntamiento de
Boadilla incurrió en vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución al
no haber justificado debidamente su negativa a facilitar las copias de los documentos que les solicitaban los
concejales. Sin embargo, para la desestimación del motivo de casación que estamos examinando ni
siquiera resulta imprescindible hacer una afirmación de esa índole a partir de la jurisprudencia antes
reseñada. Bastaría con señalar que, como acertadamente destacan en sus respectivos escritos tanto el
Ministerio Fiscal como la representación de los Sres. Teresa y Benito , la entrega de copias no forma parte
del núcleo de la controversia suscitada en el proceso de instancia ni en torno a ella se hace
pronunciamiento alguno en la sentencia recurrida.
En efecto, aunque en su solicitud inicial los concejales luego demandantes pedían que se les
facilitase copia de los preacuerdos urbanísticos firmados entre el Ayuntamiento y determinados propietarios
de terrenos, tanto en los momentos ulteriores de la vía administrativa como en el proceso de instancia el
debate no se centró ya en la entrega de tales copias sino en la procedencia de que estuviese completa la
documentación preparada para al debate sobre la aprobación del Plan General, en la que no figuraban
aquellos preacuerdos. Por tanto, la controversia central en el proceso de instancia y el pronunciamiento de
la sentencia recurrida no se refieren al derecho a la obtención de copias; y si la Sala de instancia declara
vulnerado el derecho fundamental de los demandantes no es porque no se le facilitasen tales copias sino
porque se había privado a los demandantes del acceso a una documentación tan relevante que se les había
impedido el normal ejercicio de su labor de control y fiscalización de la actividad municipal.
QUINTO.- Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso
de casación a LA corporación recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese
mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido de los escritos de oposición,
se fija en 1.500 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de
honorarios de abogados.
FALLAMOS
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Boadilla del Monte contra la
sentencia de 5 de febrero de 2003 de la Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid (recurso nº 619/01, seguido por el cauce del procedimiento especial para la
protección de los derechos fundamentales de la persona), con imposición al recurrente de las costas de este
recurso de casación en los términos señalados en el fundamento de derecho quinto.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION: Leída y
publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando
la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.
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