guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
LAC SURF
G UÍA DE EVALUACIÓN DEL
ESTADO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
EN A MÉRICA L ATINA
Versión Interna
Favor no citar
Octubre de 2005
Centro Regional de Conocimientos y Servicios
para el Desarrollo en América Latina y el Caribe – SURF LAC
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD
Autor: Marcelo Fabián Saín
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
L A EVALUACIÓN DEL ESTADO
DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
1. I NTRODUCCIÓN
La extensión y el agravamiento del fenómeno de la violencia y el delito constituyen una
de las principales amenazas al desarrollo sostenible y a la consolidación de la gobernabilidad
democrática en la región latinoamericana. El crecimiento sostenido y concomitante de los
índices delictivos y la sensación de inseguridad se han traducido, durante la última década, en
un deterioro precipitado de la calidad de vida de la población del subcontinente.
Debido a la urgencia de la situación y la preocupación que ello acarrea para las
autoridades gubernamentales y la población en general, la seguridad ciudadana o seguridad
pública1 ha adquirido una relevancia inusitada en las agendas públicas de la región. En respuesta
a estas circunstancias y atendiendo fundamentalmente a la finalidad de promover el desarrollo
humano que está en el centro de su mandato, el PNUD también asume la seguridad ciudadana
como un campo de intervención prioritario.
Consiguientemente, se han comenzado una serie de acciones y elaborado un conjunto de
instrumentos para asistir a los países de la región a prevenir, controlar y revertir este fenómeno.
Estas iniciativas e instrumentos, entre los cuales se encuentra la presente guía de evaluación de
la seguridad ciudadana, están dirigidos a apoyar a los gobiernos a diseñar, implementar y
evaluar políticas de seguridad ciudadana, entendiendo por ello políticas públicas destinadas a
prevenir y controlar la violencia y el delito, así como políticas de reforma institucional del
sector.
LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO UNA CUESTIÓN DE DESARROLLO HUMANO
En la medida que la violencia y el delito atentan contra la vida, las libertades y los
bienes de hombre, mujeres, niños y niñas de una sociedad, obstaculizan la lucha contra la
pobreza y producen efectos corrosivos sobre la gobernabilidad democrática y el desarrollo
humano.
En la compleja realidad latinoamericana la inseguridad es, a un mismo tiempo, causa y
consecuencia de pobreza extrema y crecimiento acelerado de las desigualdades económicas y
sociales; a la vez que se encuentra íntimamente ligada a condiciones de mal gobierno y alta
corrupción política.
En efecto, en términos económicos, la inseguridad es un desincentivo importante para la
inversión productiva; y en términos de dinámica democrática, las dificultades para controlar y
disminuir los índices delictivos han llegado a comprometer la credibilidad de las instituciones
públicas que no hallan respuestas eficaces para este problema.
El informe sobre la democracia en América Latina auspiciado por el PNUD agrega a
esta descripción que en materia de ciudadanía civil la región no ha realizado avances
sustantivos, sobretodo en lo referente a la seguridad de los ciudadanos y la capacidad del Estado
de proveer protección (ver La democracia en América Latina. Hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos, 2004).
1
Como desde la perspectiva de este documento el concepto de seguridad ciudadana es sinónimo de
seguridad pública, en adelante sólo nos referiremos a la primera.
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
El problema más profundo, de cualquier manera, es que los factores asociados a la
violencia y el conflicto se refuerzan unos con otros constituyendo una suerte de círculo vicioso
que dificulta el desarrollo. De aquí la necesidad de analizar este fenómeno como una cuestión
inherente al desarrollo humano.
Para el PNUD, el desarrollo humano es el proceso que permite ampliar las opciones de
los individuos. Estas opciones van desde el disfrute de una vida prolongada y saludable, el
acceso al conocimiento y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta el
goce de las libertades políticas, económicas y sociales.
Los medios y condiciones para proteger el desarrollo humano constituyen aquello que
se define como seguridad humana. En palabras de la Comisión de Seguridad Humana de la
Organización de las Naciones Unidas, la misma “consiste en proteger el núcleo central de todas
las vidas humanas contra riesgos graves y previsibles, de una forma congruente con la
realización humana de largo plazo” (Informe Human Security Now, 2003). De acuerdo con lo
que declara el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano de Colombia de 2003, la relación
entre seguridad humana y desarrollo humano es muy cercana. La diferencia radica en que la
seguridad humana se enfoca en la protección mientras que el desarrollo se enfoca en la creación
de “progreso equitativo hacia la realización de las necesidades y la dignidad humana” (págs. 8 y
9, Informe Human Security Now, 2003).
En este contexto, la seguridad ciudadana es concebida como un tipo de protección
circunscrito a las amenazas provenientes de actos violentos o criminales, y se ubica como un
aspecto diferenciado y medular de la seguridad humana. Como resultado del encuadre de la
seguridad ciudadana en el marco de la seguridad humana las políticas de seguridad, que
tradicionalmente se centraban casi con exclusividad en la estabilidad estatal y la conservación
del régimen, corren y amplían su foco de atención hacia el bienestar de las personas y los
derechos humanos, reposicionando a la ciudadanía como el principal objeto de la protección
estatal.
En suma, la seguridad ciudadana deviene una condición necesaria –aunque no
suficiente- de la seguridad humana que, finalmente, es la última garantía del desarrollo humano.
Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar el
fenómeno del delito y la violencia (políticas de seguridad ciudadana) pueden considerarse una
oportunidad indirecta pero significativa para, por un lado, apuntalar el desarrollo económico
sostenible y, por otro, fortalecer la gobernabilidad democrática y la vigencia de los derechos
humanos.
LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MARCO DE LAS REFORMAS DEL SECTOR DE
JUSTICIA Y SEGURIDAD
El sector de justicia y seguridad comprende, por un lado, a todas las organizaciones
autorizadas para el uso o la amenaza del uso de la fuerza, sólo como último recurso y con el fin
de proteger a la ciudadanía de actos de violencia y coerción provenientes de otros estados o
individuos; y por otro, a las instituciones encargadas de su dirección, control y/o supervisión.
Los principales actores de este sector son, naturalmente, las fuerzas armadas, la policía,
la gendarmería, los servicios de inteligencia, y otros cuerpos civiles y militares abocados a la
seguridad. Además del Ejecutivo, el parlamento, las organizaciones de la sociedad civil, otras
instituciones encargadas de dirigir y/o controlar, y también los miembros del sistema de justicia
y el sistema penal. En un segundo plano, corresponde señalar a los actores que no son propios
del sector pero que influyen en las condiciones de seguridad de una jurisdicción como lo son las
fuerzas de seguridad no estatutarias o ilegales.
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
El término “reforma del sector de seguridad”, ha sido desarrollado por la OCDE para
aludir a las transformaciones que se impulsan en el área de seguridad y justicia en conformidad
con normas democráticas y principios de buen gobierno -tales como la participación y la
transparencia- con vistas a promover un buen funcionamiento de la estructura de seguridad.
Desde la perspectiva que promueve esta organización, para analizar el sector de seguridad – o
justicia y seguridad según la denominación utilizada por PNUD- se debe tomar en cuenta la
totalidad del gobierno de la seguridad, con especial énfasis en el conjunto de actores
involucrados, sus roles, responsabilidades y acciones (ver Security Sector Reform and
Governance: Policy and Good Practice, DCD/DAC, 2003).
El PNUD asume la necesidad de un enfoque de naturaleza integral -o “whole of
government”- tal como lo prescribe el concepto de reforma del sector de seguridad. Por este
motivo, aún cuando en esta oportunidad ha decidido concentrar sus esfuerzos en el área de la
seguridad ciudadana, privilegiándola por sobre otras áreas del sector como defensa e
inteligencia, reconoce que la evaluación y planificación de políticas de seguridad ciudadana
exige una cabal comprensión del contexto en que ellas operan.
Pero ubicar las políticas de seguridad ciudadana en el marco de las reformas del sector
de seguridad no sólo significa comprender el contexto en que ellas se inscriben, sino también
poder distinguirlas de la provisión de otro tipo de seguridad. En este sentido, cabe completar la
definición ofrecida anteriormente de la siguiente manera: las políticas de seguridad ciudadana
son, por un lado, aquellas políticas públicas estrictamente dirigidas a proteger a la ciudadanía de
actos violentos y delictivos provenientes de otros individuos a través de medidas de prevención,
control y persecución de dichos actos (eje sustantivo); y por otro, aquellas políticas orientadas a
reformar y modernizar las instituciones del sistema de seguridad ciudadana (eje instrumental).
El objetivo último de la seguridad ciudadana es producir una situación social libre de
riesgos y conflictos violentos, en cuyo seno las personas puedan gozar plenamente de sus
libertades y derechos tanto civiles, como políticos y sociales. Conforme a esta finalidad se
estructura el sistema institucional de seguridad ciudadana, es decir, el conjunto de actores
estatales y sociales, y los mecanismos estipulados para llevar adelante la estrategia de control de
la violencia y el delito (eje sustantivo de las políticas de seguridad). Se trata, pues, de un sistema
institucional de control de la violencia y el delito que se activa toda vez que actos violentos o
criminales puedan resultar lesivos de los derechos y libertades que detentan las personas; y en
cuya reproducción y gestión intervienen, con mayor o menor nivel de éxito, diferentes
instancias de la sociedad y del Estado.
Los problemas de inseguridad ciudadana tienen un alto costo social y económico para
toda la comunidad. Sin embargo, ciertos grupos sociales dentro de la comunidad sufren mayores
amenazas contra su seguridad: tienen más riesgo de sufrir violencia y tienen menos capacidad
para prevenirla y hacerla frente. Población inmigrante, población indígena, minorías étnicas,
minorías sexuales, habitantes de zonas en conflicto o marginadas social y económicamente están
más expuestos al delito y la violencia. Una de las amenazas más frecuente a la seguridad
ciudadana es la violencia contra las mujeres: una de cada tres mujeres ha sido víctima, en algún
momento de su vida, de violencia física, psicológica o sexual. Estos crímenes permanecen
habitualmente sin registrar y sin sancionar. Las reformas a la seguridad pública deben de tomar
en cuenta que el mismo hogar puede ser un sitio de inseguridad para mujeres y niñas/niños.
LA EVALUACIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
La guía de evaluación de la seguridad ciudadana, tal como su nombre lo indica, es un
instrumento pensado para ayudar a autoridades públicas de la región a producir un abordaje
descriptivo e interpretativo del estado de la seguridad en su jurisdicción.
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
El propósito final es promover análisis integrales que guíen el diseño de nuevas
políticas públicas más coherentes, sostenibles, participativas y eficaces, que no reduzcan la
seguridad ciudadana a una cuestión fundamentalmente policial.
Por este mismo motivo, la guía de evaluación no es un desarrollo aislado sino que forma
parte de un conjunto de herramientas de análisis y programación – o “productos de
conocimiento”- elaborados por el PNUD para asistir a los gobiernos en la reformulación de sus
sistemas de control de la violencia y el delito en todos sus aspectos y etapas. Entre estos
productos se encuentran herramientas para la programación de políticas compiladas en un
Manual de Políticas de Seguridad Ciudadana, así como herramientas de evaluación de impacto
de políticas públicas y de capacitación (cursos, diplomados, etc.) .
Puntualmente, la evaluación del estado de la seguridad ciudadana de una determinada
jurisdicción –país, estado, provincia o municipio- es un ejercicio de estimación y apreciación
sistemática de dos campos. Cada uno de estos campos de evaluación es integrado por diferentes
dimensiones que, al mismo tiempo, son desagregadas en distintos elementos.
!
!
El campo situacional está compuesto por:
1.
La dimensión objetiva de la seguridad ciudadana (que hace referencia a
los hechos de violencia y delito ocurridos y registrados en una
jurisdicción); y
2.
La dimensión subjetiva de la seguridad ciudadana (que alude a la forma
en que la sociedad percibe y valora los problemas de criminalidad y las
respuestas institucionales a los mismos).
El campo institucional comprende:
1.
El marco normativo y el contexto institucional del sistema de seguridad
ciudadana.
2.
El gobierno de la seguridad (el gobierno administrativo; la legislatura; y
los gobiernos locales).
3.
El sistema institucional de prevención social de la violencia y el delito.
4.
El sistema policial.
5.
El sistema de persecución penal.
6.
La participación comunitaria.
7.
El sistema de seguridad privada.
La evaluación de la seguridad ciudadana depende sensiblemente de las condiciones
sociales, políticas, institucionales y culturales de cada jurisdicción así como de los diferentes
grupos sociales y económicos que viven en ellas, por ende, la guía que se ha de presentar, a
pesar de ser un esquema general y exhaustivo, debe ajustarse y reconsiderarse según las
características de cada país, provincia, estado o municipio.
Consecuentemente, en el primer capítulo, se sugieren algunos lineamientos
metodológicos para la programación de la evaluación. Esto incluye observaciones generales
sobre las condiciones y los actores del proceso de evaluación de la seguridad ciudadana, las
fases del mismo, y los distintos niveles jurisdiccionales de evaluación. En el segundo capítulo,
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
se delimitan los campos de evaluación conforme a lo mencionado anteriormente (campo
situacional y campo institucional). Y finalmente, en el tercer y cuarto capítulo, se presentan las
modalidades de evaluación interna de cada uno de estos campos según sus dimensiones
constitutivas.
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Capítulo Primero
L A METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
La metodología de evaluación del estado de la seguridad ciudadana es el conjunto de
métodos, procedimientos y acciones mediante las cuales se lleva a cabo el ejercicio de
estimación y apreciación tanto de las problemáticas existentes en una jurisdicción –situaciones
de violencia y delito- como de la organización, funcionamiento y composición del sistema de
seguridad ciudadana instituido para la gestión de estas problemáticas. Se trata, entonces, de la
metodología estipulada para el abordaje de los campos situacional e institucional desde las
dimensiones, aspectos e indicadores que los configuran como tales.
1)
Las condiciones y los actores del proceso de evaluación
La viabilidad de un proceso de evaluación del estado de la seguridad ciudadana no
solamente depende del propio desarrollo del mismo en sus diferentes fases sino también de las
condiciones institucionales en que se lleva a cabo. Estas condiciones hacen referencia al marco
político y social del proceso de evaluación, y básicamente están dadas por las características de
los actores que intervienen en dicho proceso y las interacciones que se establecen entre ellos
antes, durante y después de efectuada la evaluación.
Los actores del proceso de evaluación pueden clasificarse, según el rol y las funciones
que desempeñan, como autoridades solicitantes de la evaluación, miembros del equipo
evaluador o actores participantes solo en alguna fase del proceso o con intervención limitada a
lo largo del mismo.
Autoridades gubernamentales solicitantes
Actores gubernamentales y sociales
participantes
Actores del proceso de evaluación
Equipo de evaluación
Los actores solicitantes de la evaluación siempre son autoridades gubernamentales
pertenecientes a las áreas encargadas del gobierno de la seguridad ciudadana o a alguna de sus
agencias componentes (por ejemplo, la dirección policial, el Ministerio Público, autoridades
legislativas u otras autoridades gubernamentales). Debido a que dichas autoridades intervienen
como contraparte principal del proceso de evaluación, resulta imprescindible la designación de
un coordinador gubernamental encargado tanto del vínculo permanente con el equipo de
evaluación y con los actores gubernamentales y sociales participantes, como de la coordinación
de las actividades y acciones que estos actores deban emprender para el desarrollo de la
evaluación.
Los actores sociales y gubernamentales participantes son aquellos funcionarios de
gobierno, líderes sociales o representantes de organizaciones no-gubernamentales (organismos
de derechos humanos, sindicatos, organizaciones de mujeres, migrantes, grupos indígenas, etc.)
que se involucran en determinada fase del proceso de evaluación o a lo largo del mismo,
generalmente para proveer información o para colaborar con la validación de los resultados de
la evaluación, entre otras cosas.
El equipo evaluador es el responsable de las tareas de diagnóstico propiamente dichas.
Este equipo puede estar compuesto únicamente por expertos del gobierno, sólo por expertos
independientes y externos a los organismos y agencias que serán objeto de evaluación, o bien
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
puede combinar la presencia de unos y otros y formar un equipo mixto. Este grupo,
preferentemente, debería contar con especialistas en género y temas tales como derechos
indígenas y diversidad étnica, sexual y cultural. Entre sus miembros, además, debería
seleccionarse un coordinador técnico responsable de la dirección y coordinación de las labores
de evaluación.
Lógicamente, optar por un equipo totalmente externo representa muchas ventajas
cuando se trata de temáticas sensibles como la seguridad ciudadana y, fundamentalmente,
cuando puede haber intereses encontrados sobre los resultados de la evaluación y las medidas
que de allí se desprendan. A menudo este tipo de evaluaciones, sobre todo en lo que atañe a la
indagación sobre el funcionamiento, las rutinas y las prácticas de las agencias componentes del
sistema de seguridad ciudadana, no reciben el necesario respaldo de muchos funcionarios que
están siendo evaluados y que ciertamente pueden temer que la evaluación revele deficiencias y
hasta acciones ilegales protagonizadas por los ellos u otros funcionarios civiles, policiales o
judiciales. Por ello, no importa cual sea la composición del equipo evaluador, el proceso
requiere de autoridades gubernamentales comprometidas con el desarrollo y el éxito de la
evaluación y capaces de garantizar que dichas resistencias no obstruyan el proceso evaluatorio
ni desvirtúen sus resultados. El respaldo de las autoridades resulta fundamental, entre otras
cosas, para que el equipo de evaluación tenga acceso a la información y a los análisis existentes
sobre cuestiones de seguridad ciudadana de la jurisdicción, o bien para que disponga del
personal que deba ser entrevistado y, en general, de los medios operativos necesarios para el
desarrollo del proceso evaluatorio.
2)
Las fases de la evaluación del estado de la seguridad ciudadana2
La metodología de evaluación engloba el conjunto de métodos, procedimientos y
acciones desarrollados a los efectos de: obtener, sistematizar y analizar la información; describir
e interpretar las dimensiones del estado de la seguridad ciudadana; elaborar los reportes; y
validar dichos resultados. Todas estas acciones suponen un vínculo activo, directo y permanente
entre las autoridades gubernamentales solicitantes y el equipo de evaluación a los efectos de
garantizar el respaldo y compromiso institucional de estas autoridades y también de los actores
gubernamentales y sociales intervinientes durante el desarrollo del proceso evaluatorio así como
durante la validación de los resultados del mismo.
Las fases de la evaluación:
1)
El delineamiento y diseño del marco de referencia del proceso evaluatorio.
2)
El desarrollo de la labor de campo consistente en la indagación, recolección,
sistematización y seguido análisis de la información referida a los campos y
dimensiones de evaluación.
3)
La elaboración de un reporte de resultados con el análisis y la apreciación
interpretativa y valorativa de los campos y dimensiones de evaluación.
4)
El desarrollo de un taller de validación de los resultados obtenidos.
2
Esta propuesta de programación del proceso de evaluación del estado de la seguridad
ciudadana se inspira en la metodología desarrollada por el Clingendael Institute for the Netherlands
Ministry of Foreign Affairs en el documento “Enhancing Democratic Governance of the Security Sector:
An Institutional Assessment Framework”.
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
5)
La formulación de lineamientos generales de políticas y estrategias de seguridad
ciudadana, particularmente en todo lo referente al diseño de estrategias de
modernización institucional del sistema de seguridad ciudadana y estrategias de
control de la violencia y el delito.
Marco de referencia
Labor de campo
Metodología de la Evaluación
Reporte de resultados
Fases fundamentales
Taller de validación
Lineamientos de políticas y estrategias
El marco de referencia del proceso de evaluación está conformado por el conjunto de
parámetros que guiarán dicho proceso. Este marco de referencia debe estar articulado a las
razones político-institucionales por las cuales las autoridades gubernamentales solicitantes de la
evaluación inician el proceso y también al enfoque que dichas autoridades sostienen con
relación a la seguridad ciudadana y a los desafíos de fortalecimiento de la gobernabilidad
institucional del sector, entre otras cosas. En vistas a identificar estas cuestiones, conviene
desarrollar un taller de referencia en el cual se definan, en particular: (i) las necesidades y
motivaciones concretas que condujeron a iniciar el proceso de evaluación; (ii) el conjunto de
métodos, procedimientos y acciones que se utilizarán para llevar adelante el proceso; (iii) la
composición definitiva del equipo de evaluación (independiente, de expertos gubernamentales o
mixto); (iv) los objetivos (generales y parciales) de la evaluación y los resultados esperados; (v)
el tiempo de duración del proceso de evaluación y de sus diferentes fases y etapas.
Una vez establecido el marco de referencia, se debe llevar a cabo la labor de campo que
consiste en el desarrollo de las actividades de indagación, recolección, sistematización y
análisis de la información referida a los campos y dimensiones de evaluación. Dicha tarea, que
debe ser programada y llevada a cabo por el equipo de evaluación, puede abarcar un amplio
espectro abordajes, tales como: (i) la sistematización y análisis de documentos, informes,
estudios o cualquier otra fuente oficial; (ii) la realización de entrevistas, audiencias y otras
actividades conjuntas (talleres, seminarios) con los agentes gubernamentales y actores sociales
componentes del sistema de seguridad ciudadana; (iii) el desarrollo de consultas a expertos,
académicos y profesionales vinculados a la temática; (iv) la sistematización y análisis de
información de hemeroteca y de bibliografía básica; (v) el acceso e indagación de bases de datos
(locales o internacionales); entre otros.
Luego del desarrollo de las actividades de campo, el equipo de evaluación debe analizar
la información recavada y elaborar un reporte de resultados. El mismo debe reflejar, por un lado
y hasta donde la información lo permita, la situación general de la violencia, los conflictos
vulneratorios del orden público y el delito, su evolución, envergadura, diversidad, modalidades
de manifestación, factores condicionantes e impactos sociales, económicos, culturales y
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
políticos, así como las percepciones y sensación social existentes acerca de dichas problemáticas
y de las intervenciones estatales y sociales sobre las mismas (dimensiones objetiva y subjetiva
de la seguridad ciudadana). Y por otro lado, el reporte debe dar cuenta de las respuestas y el
abordaje estatal y social a la violencia, el conflicto y el delito a partir de la apreciación del
marco normativo y el contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana, la estructura
organizativa y funcional de sus instancias constitutivas (el gobierno de la seguridad; el sistema
de prevención social de la violencia y el delito; el sistema policial, el sistema de persecución
penal, la participación comunitaria y el sistema de seguridad privada) y su desempeño y
resultados en términos del control –prevención, conjuración y/o persecución penal- de aquellas
problemáticas.
Con base en este análisis, el reporte debe hacer hincapié en la identificación de los
factores condicionantes del estado de la seguridad ciudadana de la jurisdicción evaluada. Estos
factores son de dos tipos: constrictivos y proyectivos. Los primeros están dados por los
anacronismos organizacionales, las deficiencias funcionales y los obstáculos y necesidades
políticas, institucionales, sociales, financieras, logísticas, humanas, etc. Y los segundos, están
dados por las prioridades político-institucionales que han sido identificadas, las opciones
existentes y los lineamientos de transformación posibles.
Este reporte, con los resultados del diagnóstico y algunos lineamientos básicos para el
mejoramiento de la calidad institucional del área de seguridad ciudadana, debe ser presentado a
las autoridades gubernamentales solicitantes y ratificado en un taller de validación. Este evento
debe reunir a las autoridades gubernamentales solicitantes, a los actores sociales y funcionarios
que aquellas autoridades consideren oportuno y al equipo de evaluación. En el marco del
mismo, el equipo de evaluación debe exponer el reporte y desarrollar detalladamente las
dimensiones y los factores constrictivos y proyectivos identificados, a los efectos de esclarecer
dudas y revisar y analizar -ahora, en forma conjunta- los resultados obtenidos y los lineamientos
de reforma esbozados. La utilidad de la validación, finalmente, no sólo derivará del nivel de
consistencia, pertinencia y aceptación del conocimiento producido sino, principalmente, del
hecho de que la evaluación pueda favorecer la formulación de nuevas políticas y estrategias de
seguridad ciudadana más coherentes, eficaces y eficientes. Las conclusiones del taller deben
reflejarse en un reporte de resultados final elaborado conjuntamente entre todos los actores
convocados en esta fase.
La última fase del proceso de evaluación está dada por la formulación de lineamientos
generales de políticas y estrategias de seguridad ciudadana, particularmente en todo lo referente
al diseño de estrategias de modernización institucional del sistema de seguridad ciudadana y de
estrategias para prevenir y conjurar más exitosamente las diferentes manifestaciones de
violencia, conflictos y delitos. Estos lineamientos, que son el punto de llegada del proceso de
evaluación, deben servir para que las autoridades públicas responsables del área diseñen,
implementen y evalúen en un sentido integral políticas públicas de seguridad ciudadana.
3)
Los niveles de la evaluación
La evaluación del estado de la seguridad ciudadana puede desarrollarse en diferentes
niveles según el tipo de jurisdicción a considerar. Los niveles jurisdiccionales son tres: (i) el
nivel nacional correspondiente a los Estados Nacionales; (ii) el nivel provincial o estadual
correspondiente a los Estado Provinciales integrantes de un Estado Federal; y (iii) el nivel local
correspondiente los Municipios, Prefecturas, Alcaldías o Ayuntamientos.
Niveles jurisdiccionales de evaluación
Nivel Nacional
Nivel Provincial o Estadual
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Nivel Local
Esta guía de evaluación fue concebida para ser utilizada, con los ajustes necesarios del
caso, en cualquiera de los niveles jurisdiccionales señalados. Para la realización de una
evaluación institucional de la seguridad ciudadana en el nivel local, sin embargo, se requieren
mayores consideraciones. Para tales casos es necesario adaptar la presente guía teniendo en
cuenta las funciones y atribuciones propias de los gobiernos locales. A los fines de la evaluación
institucional de los gobiernos administrativos locales, esto significa que las dimensiones a ser
apreciadas, fundamentalmente, son las referidas a las áreas de gestión especialmente abocadas a
los asuntos de la seguridad ciudadana y a las labores de prevención social de la violencia y el
delito, así como aquellas vinculadas con la participación comunitaria y con el funcionamiento
de las policías que desenvuelven sus tareas en la jurisdicción local.
En los capítulos siguientes, se hará un recorrido por los diferentes campos y
dimensiones que, siendo objeto de la evaluación, deben ser descriptos, explicados e
interpretados críticamente a los efectos de conocer el estado de la seguridad ciudadana de una
determinada jurisdicción.
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Capítulo Segundo
L OS CAMPOS DE LA EVALUACIÓN
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
L OS CAMPOS DE LA EVALUACIÓN
Los campos de la evaluación del estado de la seguridad ciudadana de una jurisdicción
son los siguientes:
1. La situación de la violencia, los conflictos vulneratorios del orden público y
el delito dada, por un lado, por la evolución, envergadura, diversidad,
modalidades de manifestación, factores condicionantes e impactos sociales,
económicos, culturales y políticos de estos hechos; y por otro lado, por las
percepciones y sensaciones sociales acerca de dichas problemáticas y de las
respuestas estatales y sociales a las mismas. La apreciación de este campo
constituye la evaluación situacional.
2. La respuesta y abordaje estatal y social a la violencia, el conflicto
vulneratorio del orden público y el delito dada a través de la estructuración
organizativa y funcional de un sistema institucional de seguridad ciudadana,
para cuya descripción y comprensión se debe tomar en cuenta tanto su
marco normativo y contexto institucional, como el nivel de desempeño y
sus resultados en términos de control de la problemática que es objeto de
intervención. La apreciación de este campo a partir de constituye la
evaluación institucional.
Evaluación Situacional
Estado de situación de la violencia, el conflicto
vulneratorio del orden público y el delito
Campos de la evaluación
Evaluación Institucional
Respuesta y abordaje estatal y social de la
violencia, el conflicto vulneratorio del orden
público y el delito
Los procesos sociales e institucionales desenvueltos en ambos campos se condicionan
en algunos aspectos pero no se determinan mutuamente. Por un lado, los factores que favorecen,
inciden o determinan la violencia, el conflicto vulneratorio del orden público y el delito en una
sociedad no se limitan a cuestiones de organización, funcionamiento y desempeño del sistema
institucional de seguridad ciudadana sino que abarcan un conjunto de construcciones sociales y
de identidad, procesos culturales, económicos y políticos muy diversos y complejos a la vez. Y,
por el otro lado, la capacidad de este sistema para desarrollar un control preventivo, conjurativo
y/o represivo de las diferentes manifestaciones de la violencia y el delito es siempre parcial y
acotada en el espacio y en el tiempo, y varía de acuerdo con el grado de eficiencia y eficacia con
que el sistema desempeña sus funciones y con la envergadura y naturaleza de los delitos que se
deban gestionar.
La importancia de la evaluación situacional reside, fundamentalmente, en la necesidad
de producir un conocimiento lo más preciso posible del conjunto de eventos y procesos que en
una determinada sociedad vulneran o quebrantan los derechos y libertades de hombres, mujeres,
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
niñas y niños y el necesario imperio de la ley. Pues estas problemáticas constituyen el principal
foco de intervención del sistema de seguridad ciudadana.
Por consiguiente, tal labor debe anteceder necesariamente a la evaluación institucional,
cuya importancia radica en la necesidad de diagramar un mapa claro y completo de los
alcances, limites, dificultades y potencialidades del sistema instituido para gestionar los hechos
violentos y delictivos que suceden en una sociedad.
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Capítulo Tercero
L AS DIMENSIONES
DE LA EVALUACIÓN SITUACIONAL
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
La evaluación situacional apunta a dar cuenta del estado de situación aproximado de la
problemática de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden público y el delito en una
determinada jurisdicción –dimensión objetiva-, así como también del conjunto de percepciones,
valoraciones e interpretaciones sociales acerca de aquellas problemáticas y de las respuestas
estatales y sociales a las mismas –dimensión subjetiva-.
Como resultado de esta evaluación, también se debe procurar dar cuenta de las
condiciones y características de la información y los análisis existentes sobre las dimensiones
objetiva y subjetiva de la seguridad, y de su tratamiento y disponibilidad por parte tanto de las
agencias estatales del sistema de seguridad ciudadana como de los actores sociales
pertenecientes al mismo.
1.1) La dimensión objetiva de la seguridad
La dimensión objetiva de la seguridad hace referencia a los hechos de violencia, los
conflictos vulneratorios del orden público y los eventos delictivos cometidos en una jurisdicción
y que hayan sido registrados de algún modo por alguna agencia estatal u organización o entidad
social. Los aspectos fundamentales de esta dimensión pueden expresarse en algunos indicadores
básicos, a saber, (i) las condiciones sociales e institucionales de la violencia, el conflicto
vulneratorio del orden público y el delito; (ii) los conflictos vulneratorios del orden público; (iii)
el delito en general; (iv) las modalidades de criminalidad compleja; (v) la violencia delictiva; y
(vi) la violencia domestica, intrafamiliar, y contra las mujeres. Para todos ellos es necesario
indicar situación actual y también evolución temporal.
Condiciones sociales e institucionales de la
violencia, los conflictos y el delito
Conflictos vulneratorios del orden público
La dimensión objetiva de la
seguridad
Delito en general
Criminalidad compleja
Violencia delictiva
El abordaje de las condiciones sociales e institucionales de la violencia, los conflictos y
el delito apunta a revelar el conjunto de factores condicionantes y determinantes de las
diferentes manifestaciones violentas, conflictivas o delictivas existentes en una jurisdicción.
Entre estos factores se destacan (i) las condiciones sociales dadas tanto por el profundo
deterioro y la desagregación social, económica y cultural, como por la presencia de agentes de
riesgo -alcohol, drogas y armas de fuego- que por acción individual o combinada generan un
ambiente propenso para el surgimiento de prácticas e interacciones violentas y ciertas
modalidades de delincuencia común y criminalidad organizada; (ii) las condiciones simbólicoculturales que, por un lado, apuntalan la expansión y validación entre determinados sectores
sociales de prácticas y conductas inscritas en la ilicitud y la corrupción, conformando un
contexto en el que el incumplimiento de las normas y el desdén por los mecanismos
institucionales de control y regulación constituyen trazos recurrentes de las prácticas cotidianas
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
de importantes sectores sociales; y por otro lado, alimentan la construcción social de identidades
de género, nacionales, étnicas, sexuales y económicas que favorecen determinados estereotipos
(hombre, blanco, económicamente productivo y heterosexual) que sustentan y legitiman ciertas
formas de violencia contra determinadas poblaciones; y (iii) las condiciones institucionales que
enmarcan la existencia de un Estado débil e ineficiente en la aplicación de sus leyes y en el
cumplimiento de sus disposiciones y políticas.
Los conflictos vulneratorios del orden público comprenden todos aquellos hechos
políticos y sociales que implican un quiebre o ruptura del orden público, independientemente de
que se trate de una infracción o de un delito. Bajo esta categoría sólo se incluyen, por ende,
hechos tales como las protestas y movilizaciones sociales o políticas violentas, las modalidades
barriales y vecinales de desorden y, en general, los tumultos cercenatorios de normas básicas de
convivencia ciudadana. Los conflictos de esta naturaleza, en la medida que presentan
motivaciones, características y también necesariamente respuestas institucionales distintas a las
ofrecidas para el resto de los delitos, deben consignarse y analizarse individualmente. Pues, si
bien afectan las condiciones de seguridad ciudadana de una jurisdicción no corresponde
abordarlos junto con otro tipo de delitos desde una perspectiva criminológica.
Por su parte, los indicadores de los delitos en general podrían agruparse en (i) los
hechos delictivos registrados en un período determinado –en valores absolutos y relativos- y su
desagregación en diferentes tipos de delitos tales como los delitos contra las personas (hechos
que con un grado mayor o menor de violencia afectan la vida de las personas tales como los
homicidios dolosos y culposos y las lesiones), los delitos contra la libertad sexual, los delitos
contra la propiedad, los delitos contra el Estado y la comunidad, los delitos contra la libertad,
los delitos contra el estado civil, los delitos vinculados al tráfico de estupefacientes, los delitos
económicos y los delitos previstos en leyes especiales; (ii) la tasa de delitos cometidos cada
100.000 habitantes según el total de hechos delictivos registrados y también según los tipos de
delitos desagregados; (iii) la distribución territorial de los hechos delictivos registrados y de la
tasa de delitos –total y por tipo de delito- por provincias, regiones y municipios ; (iv) la
evolución de los hechos delictivos registrados y de la tasa de delitos –total y por tipo de delitoen un período de tiempo determinado –década, lustro, año, mes, quincena, día- así como
también según su distribución territorial; (v) los autores de los delitos registrados –total y por
tipo de delito- y su desagregación según el sexo, la edad, el lugar de residencia, el nivel socioeconómico de pertenencia, la nacionalidad, la ocupación, la relación previa con el sistema penal,
etc.; y (vi) la población victimizada por algún delito, su desagregación según el sexo, la edad, y
el nivel socio-económico de pertenencia, y su distinción entre la población victimizada cuyo
delito fue registrado de aquella población victimizada cuyo delito no ha sido registrado, en
valores absolutos y relativos, en total y por tipo de delito, su tasa cada 100.000 habitantes, su
distribución territorial y su evolución histórica.
La criminalidad compleja da cuenta del desarrollo de tres tipos de actividades delictivas
específicas, la criminalidad organizada, el terrorismo y el accionar de grupos políticos ilegales.
Estos agrupamientos o redes delictivas (ya sean del crimen organizado, del terrorismo o de
grupos políticos ilegales) se caracterizan por tener un amplio desarrollo logístico y operativo
dado por su alto grado de complejidad organizacional, compartimentalización funcional,
profesionalización y nivel de coordinación operativa entre los diferentes grupos y subgrupos
componentes, y sus actividades ilegales implican un importante despliegue territorial -en
algunos casos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o regional-. La
criminalidad organizada, a diferencia de la delincuencia común, constituye un emprendimiento
económico protagonizado por grupos delictivos compuestos por varias personas que se
organizan y actúan en forma concertada y durante cierto tiempo con el propósito de cometer uno
o más delitos graves y obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico o material.
Entre las actividades delictivas desarrolladas por estos grupos se destacan el secuestro de
personas, la evasión tributaria, el contrabando, el tráfico y la explotación sexual y/o laboral de
personas (principalmente mujeres y niñas), el tráfico y comercialización de drogas, el tráfico y
19
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
venta ilegal de armas, el robo, “doblaje” y desarme de automóviles, los robos calificados bajo
las modalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas del asfalto”, etc. El
terrorismo y el accionar de los grupos políticos ilegales, en cambio, constituyen
emprendimientos políticos llevados a cabo por grupos o redes políticas que utilizan la acción
violenta como medio de articulación de intereses o demandas.
Las manifestaciones de la violencia delictiva se expresan en una serie de indicadores
que reflejan el aumento de los hechos delictivos que conllevan o se cometen a través de un acto
violento que daña la vida o la integridad física de las personas, tales como (i) los homicidios
dolosos; (ii) las lesiones dolosas; (iii) los robos y asaltos perpetrados a través del uso de armas
de fuego o blancas; (iv) las violaciones; (v) los hechos de violencia familiar; (vi) los
enfrentamientos armados con fuerzas de seguridad, y las víctimas de los mismos –muertos y
heridos- entre los presuntos delincuentes, el personal policial y otras personas.
Box 1
Recursos para el abordaje de la dimensión objetiva
de la seguridad ciudadana
- Georeferenciación:
La georeferenciación de la información es un instrumento fundamental
para el diagnóstico de la situación de la seguridad ciudadana. A partir de su
uso es posible identificar concentración de casos de violencia y delito en
determinadas zonas geográficas, así como trabajar hipótesis relacionadas con
zonas de desarrollo urbano irregular, inadecuado estado de los espacios
públicos, desarrollo urbano y situación de corredores de tránsito urbano.
La información localizada en mapas permite obtener patrones de
distribución espacial de delitos y verificar con mayor precisión el impacto de
intervenciones focalizadas en áreas específicas.
-Delitos de mayor impacto social:
Existen una serie de delitos que por su connotación social no deben
quedar fuera del diagnóstico situacional. Un diagnóstico de bajo alcance debe
cubrir, como mínimo, información sobre estos hechos: homicidios, lesiones
personales, hurto de vehículos, hurto de robos, hurto de residencias, hurto de
establecimientos comerciales, hurto de bancos, hurto de personas, delitos
sexuales, violencia intrafamiliar, secuestros y terrorismo.
1.2) La dimensión subjetiva de la seguridad
La dimensión subjetiva de la seguridad se refiere a los aspectos simbólico-culturales
expresados en el conjunto de sensaciones, percepciones, valoraciones e interpretaciones sociales
acerca del problema de la criminalidad y de las respuestas que el sistema de seguridad
ciudadana da al mismo.
La dimensión subjetiva de la
seguridad
Opiniones y percepciones sociales sobre la
violencia, el delito y la seguridad
ciudadana
20
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Evaluación del desempeño de la policía, el
gobierno de la seguridad y el sistema de
justicia penal
Las manifestaciones básicas de esta dimensión pueden agruparse en dos indicadores: (i)
las opiniones y percepciones sociales acerca de cualquier aspecto relevante referido a las
problemáticas de la violencia, el delito y la seguridad ciudadana; y (ii) la evaluación del
desempeño y la actuación de la policía en la prevención o conjuración de delitos, así como
también de los gobiernos (nacional, provincial o municipal) en la dirección del sistema de
seguridad, o del sistema de justicia en la persecución penal de las personas sospechadas de la
comisión de delitos. Ambos indicadores desagregados, preferentemente, según franja de edad,
sexo, nivel socioeconómico, lugar de residencia, y en series que muestren su evolución
temporaria.
Box 2
Metodología de abordaje de la dimensión subjetiva de la seguridad ciudadana
El abordaje de la dimensión subjetiva de la seguridad ciudadana se
asienta primordialmente en datos provenientes de encuestas de victimización,
estudios de evaluación ciudadana de los organismos del sistema de seguridad
ciudadana y sondeos de opinión pública, pero también puede fundarse en otro
tipo de información procedente de notas de prensa o cualquier otra forma de
manifestación de opiniones, percepciones y evaluaciones sobre la cuestión de la
violencia, el crimen y cualquier aspecto concerniente a la seguridad ciudadana y
las instituciones públicas responsables por ella.
En anexo se presenta un formato de “Encuesta de victimización, actitudes
culturales relacionadas con la violencia y confianza interpersonal y en las
instituciones”. Este tipo de estudios de victimización permite dimensionar el
subregistro delincuencial, las llamadas “cifras negras”, identificar percepción de
seguridad y actitudes socio-culturales frente a problemas de seguridad ciudadana.
Asímismo, estos estudios pueden dar cuenta, por la positiva, de la alarma social
ante determinados delitos y la valoración de la actuación policial para hacerles
frente; pero inversamente, por omisión, también pueden dar cuenta del grado de
aceptación social de otros delitos como pueden ser la violencia contra las mujeres
o la población extranjera.
21
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Capítulo Cuarto
L AS DIMENSIONES
DE LA EVALUACIÓN INSTITUCIONAL
22
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
La evaluación institucional tiene por finalidad abordar y apreciar la inserción normativa
e institucional del sistema de seguridad ciudadana así como la organización jurídica e
institucional, el funcionamiento, el desempeño y el acervo de prácticas y rutinas que
caracterizan a sus instancias constitutivas (el gobierno institucional de la seguridad ciudadana,
el sistema de prevención de la violencia y el delito, el sistema policial, el sistema de persecución
penal, la participación comunitaria y el sistema de seguridad privada).
1)
Los planos de la evaluación institucional
Ciertas perspectivas formalistas tienden a ponderar casi exclusivamente como único
plano de la evaluación institucional del estado de la seguridad ciudadana a la estructura
organizativa, esto es, el andamiaje normativo del sistema de seguridad ciudadana y el conjunto
de agencias que componen la estructura institucional del mismo. Sin embargo, ello impide
apreciar el funcionamiento de dicho sistema en cuanto al desempeño institucional de sus
agencias gubernamentales, legislativas y jurisdiccionales así como también en cuanto a la
legalidad y eficiencia del conjunto de prácticas institucionales que lo reproducen
cotidianamente. De manera que para construir un diagnóstico integral, desde la perspectiva
orgánica y también funcional del sistema de seguridad ciudadana, cada instancia constitutiva del
mismo debe evaluarse tanto desde el plano de la estructura organizativa como desde el plano de
la dinámica funcional.
Estructura organizativa
Estructura
normativa
Estructura
institucional
Dinámica funcional
Proceso institucional
Prácticas
institucionales
La estructura organizativa se compone de dos aspectos básicos, a saber, la estructura
normativa y la estructura institucional. A partir de su descripción, interpretación y apreciación
se construye el mapa normativo e institucional del sistema de seguridad ciudadana.
!
La estructura normativa hace referencia al conjunto de leyes, decretos,
reglamentos, resoluciones y disposiciones que regulan el sistema de seguridad
ciudadana o alguna de sus instancias o agencias componentes.
!
La estructura institucional está dada por el conjunto de agencias y organismos
integrantes del sistema de seguridad, sus misiones, funciones, facultades,
autoridades, composición y demás aspectos orgánico-funcionales.
La dinámica funcional, por su parte, se estructura sobre la base de dos aspectos
fundamentales, a saber, el proceso institucional y las prácticas institucionales.
!
El proceso institucional se refiere al conjunto de acciones y procedimientos
mediante los cuales los actores y agencias componentes del sistema de
seguridad ciudadana desarrollan sus funciones básicas. De manera que en el
23
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
análisis del mismo las preguntas claves giran en torno al qué se hace (función
básica), quién lo hace (actores intervinientes e influyentes) y cómo lo hace
(procesos y criterios para la toma de decisiones). De acuerdo con las instancias
que componen el sistema de seguridad ciudadana la función básica puede ser de
carácter ejecutiva o gubernamental (planificación y gestión de políticas),
legislativa (sanción de normas y control), o de persecución penal (investigación
de delitos).
!
2)
Las prácticas institucionales están dadas por las concepciones, valores e
interpretaciones que sustentan los actores del sistema de seguridad ciudadana
acerca de dicho sistema, de sus labores, de los otros componentes del mismo y
de las problemáticas de la seguridad, así como por el conjunto de modalidades
de acción y rutinas institucionales que dichos actores reproducen en el
desempeño de sus actividades.
Las dimensiones de la evaluación institucional
Las dimensiones de la evaluación institucional surgen de la apreciación del sistema de
seguridad ciudadana desde su inserción normativa e institucional y sus instancias constitutivas:
(i) el marco normativo y contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana; (ii) el
gobierno institucional de la seguridad ciudadana; (iii) el sistema de prevención social de la
violencia y el delito; (iv) el sistema policial; (v) el sistema de persecución penal; (vi) la
participación comunitaria; y (vii) el sistema de seguridad privada.
2.1) El marco normativo y el contexto institucional del sistema de
seguridad ciudadana
El marco normativo del sistema de seguridad ciudadana refiere a las bases
constitucionales y legales que establecen y regulan la organización y funcionamiento de dicho
sistema. Mientras que el contexto institucional alude a la inserción orgánico, funcional y
presupuestaria del sistema de seguridad ciudadana.
Bases constitucionales y legales
El marco normativo y el
contexto institucional del
sistema de seguridad
ciudadana
Sector de justicia y seguridad
Presupuesto público
Las bases constitucionales y legales del sistema de seguridad ciudadana están dadas por
los derechos, libertades y garantías fundamentales de las personas reconocidos generalmente en
la constitución, y por el conjunto de normas que fijan las responsabilidades, funciones y
facultades tanto de las autoridades de los distintos poderes superiores del Estado como de las
instituciones y autoridades específicamente vinculadas al sistema de seguridad ciudadana.
24
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
De este marco normativo del sistema de seguridad ciudadana se desprenden leyes y
disposiciones de menor jerarquía que regulan, con mayor grado de precisión, aspectos
organizativos y funcionales ya sea del gobierno de la seguridad y del sistema policial como de
cualquier otra de las dimensiones del sistema de seguridad ciudadana. Estas leyes y
disposiciones no son más que aquello que anteriormente se denominó estructura normativa, y
que constituye uno de los aspectos que deben apreciarse en ocasión de la evaluación del plano
organizativo de todas las instancias del sistema de seguridad ciudadana.
La evaluación del contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana refiere a la
inscripción orgánica y funcional de dicho sistema dentro del sector de justicia y seguridad que
nuclea al conjunto de organizaciones autorizadas para el uso o la amenaza del uso de la fuerza, a
las instituciones encargadas de su dirección, control y/o supervisión y, en un segundo lugar, a
aquellos actores que influyen en las condiciones de seguridad de una jurisdicción.
De todos los subsistemas y actores involucrados en este sector son de particular
importancia el sistema de defensa, el sistema de inteligencia, el sistema de justicia penal, el
sistema penitenciario, y las fuerzas ilegales. Sobre ellos cabe evaluar, cuando correspondiera, su
estructura organizativa y dinámica funcional, pero fundamentalmente la manera en que estos
subsistemas y actores se vinculan formal e informalmente con el sistema de seguridad
ciudadana. En relación a esto último es necesario observar: (i) si existen condiciones de
demarcación precisa entre el sistema de defensa y el sistema de seguridad ciudadana o si, por
contrario, las actividades de defensa encierran legalmente o de hecho labores propias de la
seguridad ciudadana -como policiamiento preventivo, inteligencia compleja ante determinadas
expresiones de criminalidad organizada o inclusive labores de desarrollo social, de control de la
seguridad privada y hasta de investigación y persecución penal de delitos-; (ii) si existen
condiciones de demarcación precisa entre el sistema de seguridad ciudadana y el sistema de
inteligencia o si hubiera, legalmente o de hecho, funciones propias de seguridad ciudadana que
fueran desempeñadas por organismos de inteligencia -tal podría ser el caso de actividades de
investigación o persecución penal de delitos-; (iii) si el sistema de seguridad ciudadana funciona
y actúa, sobretodo en lo que respecta a las actividades propias de control del delito y
persecución penal, conforme a debido proceso; (iv) el rol y desempeño de autoridades
responsables de la ejecución de pena privativa y no privativa de libertad así como el desempeño
de las autoridades encargadas del control de la legalidad en la ejecución de las penas (jueces de
ejecución o de vigilancia penitenciaria); y (v) si las fuerzas ilegales tienen relación con el
sistema de seguridad ciudadana sólo porque constituyen un factor de desestabilización de las
condiciones de seguridad o, en oposición a ello, porque existen vínculos o interacción con
algunos de los actores del sistema de seguridad ciudadana.
Por su parte, la evaluación del presupuesto en seguridad ciudadana tiene como objetivo
analizar, por un lado, el proceso de diseño y formulación del presupuesto público del área de
seguridad ciudadana, y por otro lado, el nivel de gasto del área comparativamente con los gastos
correspondientes a otros servicios que brinda el Estado y comparativamente con los recursos
totales que se disponen en una jurisdicción.
El proceso de definición del presupuesto debe analizarse, para cada organismo o
agencia del sistema de seguridad ciudadana, en términos de: (i) el presupuesto solicitado por la
institución al ejecutivo; (ii) el presupuesto solicitado por el ejecutivo al legislativo; (iii) el
presupuesto asignado por el legislativo; y (iv) el presupuesto ejecutado por la institución. En ese
contexto es importante medir el grado de consistencia o discordancia entre el presupuesto que se
solicitó, lo que se asignó y aquello que finalmente fue ejecutado, y apreciar la magnitud de
dicho presupuesto en relación al presupuesto de otras agencias u organismos del sistema de
seguridad ciudadana. Por otro lado, sumando los gastos de cada subsistema, se puede obtener el
gasto público general del área de seguridad ciudadana. Para ponderar el mismo, ya sea en
términos de gasto público asignado o en términos de gasto público ejecutado, es factible tomar
indicadores tales como (i) gasto en seguridad ciudadana sobre PBI; (ii) gasto en seguridad
25
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
ciudadana sobre gasto público total; y (iii) gasto en seguridad ciudadana sobre gasto público en
el sector de justicia y seguridad. De más está decir que para una correcta evaluación los mismos
indicadores deben aplicarse a otros rubros (como educación, salud, defensa, inteligencia, etc.),
de modo que sea posible hacer un análisis comparado de la participación de uno y otro ítem ya
sea en el PBI, en el gasto público total o, cuando correspondiese, en el gasto total del sector de
justicia y seguridad.
2.2) El gobierno de la seguridad
El gobierno de la seguridad se refiere a la estructura orgánico-funcional del gobierno
administrativo (poder ejecutivo) y al parlamento (poder legislativo). En términos generales,
debido a que esta guía es aplicable en todos los niveles jurisdiccionales, esta dimensión incluye
recomendaciones para llevar adelante la evaluación institucional del gobierno administrativo y
el parlamento bien se trate de una jurisdicción nacional, como de una provincial/ estadual o
local.
Gobierno administrativo
(Poder ejecutivo)
Parlamento
El gobierno de la seguridad
(Poder legislativo)
Gobierno local
(Municipios, Prefecturas, Ayuntamientos o
Alcaldías)
El gobierno administrativo puede presentar diferentes estructuras organizativas y
funcionales. En el ejercicio de sus funciones el Presidente de la República puede ser asistido por
una cartera ministerial totalmente abocada a cuestiones de seguridad ciudadana – Ministerio de
Seguridad-, o por una en que las áreas especializadas en el tema conforman Secretarías o
Subsecretarías insertas en Ministerios que además tienen la responsabilidad de dirigir otras
funciones de gobierno– es el ejemplo de los Ministerios del Interior, de Justicia o de Gobierno-.
Cualquiera sea el caso, es sobre la figura del Presidente y Ministro y/o Secretario que recae la
responsabilidad institucional de llevar adelante el proceso gubernamental, por un lado,
ejerciendo la dirección superior del sistema de seguridad ciudadana y de los organismos que lo
componen –con excepción de la justicia penal-; y por otro, planificando, gestionando y
controlando las políticas del sector. Aunque de hecho, en América Latina, son recurrentes los
casos en que la dirección superior de la policía es directamente asumida por la cúpula policial,
la mayor parte de las veces, los cuerpos y fuerzas componentes del sistema policial dependen
orgánica y funcionalmente del ministro, secretario o subsecretario del ramo. En ciertos casos, la
labor gubernamental también puede ser secundada por consejos de seguridad ciudadana creados
para prestar asesoramiento o como instancia consultiva –vinculante o no- del poder ejecutivo.
En general, estos consejos son presididos por el titular del poder ejecutivo y reúnen a los
26
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
principales ministros del gabinete vinculados al tema, los titulares de las fuerzas de seguridad y
policiales, representantes legislativos y/o representantes de la sociedad civil o de la comunidad.
Los aspectos básicos del proceso gubernamental pueden resumirse en las siguientes
funciones, a saber, (i) elaboración y actualización permanente de un cuadro de situación de la
violencia y el delito; (ii) elaboración y planificación estratégica de políticas públicas de reforma
y modernización institucional del sistema de seguridad ciudadana así como de prevención social
y policial de las de las diferentes modalidades delictivas fundadas en un diagnóstico
institucional y situacional de la seguridad ciudadana; (iii) dirección político-institucional
superior de la policía a partir de la estructuración doctrinal, organizativa y funcional de la
fuerza, y mediante la conducción y coordinación estratégica de las diferentes áreas y
dependencias ministeriales y policiales encargadas de las labores de seguridad preventiva,
policiamiento complejo sobre la criminalidad organizada, control de desempeño policial, y
formación y capacitación policial. (iv) coordinación de labores conjuntas con otras agencias
relacionadas con la seguridad ciudadana, tales como aquellas encargadas de cuestiones de
desarrollo social, salud, educación, género, migratorias, aduaneras, impositivas, de supervisión
financiera, etc.; (v) dirección y control de la gestión administrativa del sistema integral de
seguridad ciudadana en todo lo relativo a la diagramación y ejecución presupuestaria, las
adquisiciones y compras del sector, los recursos humanos –civiles y policiales-, y la logística
ministerial y policial; (vi) coordinación integral de la participación comunitaria en asuntos de
seguridad ciudadana sobretodo a partir de la creación y el desarrollo de foros y juntas y la
instauración de la figura del defensor de la seguridad; y (vii) control y coordinación del sistema
de seguridad privada fundamentalmente en lo que atañe a labores de regulación, habilitación,
fiscalización, supervisión y administración de sanciones, y a la interacción y asistencia recíproca
entre fuerzas estatales y privadas.
Por su parte, la evaluación de la legislatura o parlamento debe reflejar, en términos de la
estructura institucional, si dentro de este órgano se ha conformado y funciona una comisión
legislativa especializada en seguridad ciudadana. Mientras que, en términos del proceso
legislativo, el abordaje debe centrarse en la descripción y apreciación de tres labores
fundamentales que debe desarrollar el parlamento: (i) la sanción del conjunto de leyes
regulatorias de la seguridad ciudadana, de las autoridades e instituciones del área, del sistema
policial –su organización, composición, autoridades, misiones, funciones, facultades, normas de
procedimiento y de actuación, etc.-, del sistema de justicia penal y, eventualmente, de la
participación comunitaria en los asuntos de la seguridad ciudadana; (ii) el análisis y aprobación
del presupuesto fiscal de la jurisdicción en el que se asignan los recursos necesarios para
financiar públicamente las labores de los programas y órganos abocados a la seguridad
ciudadana; y (iii) la inspección, fiscalización, control y evaluación del desempeño de las
autoridades y agencias abocadas a la seguridad ciudadana, tanto desde el punto de vista de la
legalidad como de eficacia y eficiencia de su actuación.
En el plano local se estructuran sistemas de seguridad ciudadana que comprometen a los
gobiernos administrativos locales, las legislaturas locales, la comunidad del lugar y a las fuerzas
policiales actuantes en dicho ámbito en la gestión de los problemas únicamente locales de
violencia y delito. Los gobiernos locales (Municipios, Prefecturas, Ayuntamientos o Alcaldías),
pese a que tradicionalmente en Latinoamérica no poseen, ejercen o detentan limitadamente
atribuciones y competencia para conducir la seguridad ciudadana, en los últimos años han
aumentado su intervención fundamentalmente en materia de prevención social y coordinación
de las fuerzas policiales que operan en el territorio. De manera que, en lo que a ellos respecta, la
evaluación institucional debe apuntar a apreciar aspectos orgánico-funcionales de las áreas de
gestión gubernamental abocadas a los asuntos de la seguridad ciudadana, se trate de áreas
específicamente conformadas a estos fines –Secretaría, Subsecretaría o Dirección de seguridad-,
o de áreas que desarrollan funciones del sector pero que no fueron creadas exclusivamente para
ello. Y también debe concentrarse en la apreciación del conjunto de las funciones del proceso
gubernamental propio del ámbito local, a saber, (i) registro y análisis de los hechos violentos y
27
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
delictivos que ocurren en el ámbito local; (ii) planificación y gestión de políticas y estrategias
locales de seguridad ciudadana, especialmente de prevención de la violencia y el delito; (iii)
coordinación con el sistema policial que opera en la jurisdicción o con la dirección de la policía
local o comunitaria donde se haya conformado; (iv) coordinación de la participación
comunitaria local; y (v) coordinación de labores conjuntas con otras agencias relacionadas o
vinculadas con la seguridad ciudadana, tales como aquellas encargadas de asuntos de desarrollo
social, salud, educación, género, gestión impositiva, supervisión financiera, etc.
Asimismo, la evaluación institucional de la dimensión debe extenderse al legislativo
local. La apreciación de los consejos legislativos locales debe estar orientada a relevar, por
ejemplo, si dentro del consejo funciona una comisión legislativa especializada en seguridad
ciudadana. Y también debe reflejar las características del proceso legislativo en el ámbito local,
cuyas funciones generalmente implican: (i) la sanción de un conjunto de normas regulatorias de
la seguridad ciudadana local en todo lo referente a las autoridades e instituciones del área, al
sistema policial, la justicia de faltas y a la participación comunitaria en los asuntos de la
seguridad local; (ii) la aprobación del presupuesto municipal en el que se asignan los recursos
necesarios para afrontar financieramente los programas y los órganos de la seguridad ciudadana
local; y (iii) tareas de control de legalidad y eficiencia del sistema de seguridad ciudadana local.
Por último, la evaluación del gobierno de la seguridad debe dar cuenta de las relaciones
organizativas, funcionales y de coordinación que se establecen entre los organismos de gobierno
de la propia jurisdicción que es objeto de evaluación y los organismos de seguridad ciudadana o
relacionados a estos asuntos pertenecientes a otros niveles jurisdiccionales.
2.3) El sistema de prevención social de la violencia y el delito
El sistema de prevención social de la violencia y el delito está conformado por el
conjunto de organismos y dependencias responsables de la formulación, implementación y/o
evaluación de las estrategias de prevención social de la violencia y el delito, o de algunos
aspectos parciales de dichas estrategias. Dependiendo de la organización de la jurisdicción, la
responsabilidad primaria sobre estas funciones puede recaer en un organismo especializado que
bien puede formar parte del Ministerio de Seguridad o del Interior o, en su defecto, de la
Presidencia de la Nación o de la cartera de desarrollo social. Salvo que, como sucede en algunas
jurisdicciones, todo ello sea desarrollado por diversos organismos abocados a cuestiones de
seguridad, política criminal, salud o acción social.
En términos generales, las estrategias de prevención social están dirigidas a actuar en
forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales que favorecen ciertas
situaciones de violencia, delitos o conflictos vulneratorios de la seguridad ciudadana. Según la
naturaleza de la iniciativa, pueden clasificarse como: (i) estrategias de prevención situacional;
(ii) iniciativas de fomento de la convivencia comunitaria; (iii) estrategias de reducción de
factores de riesgo y de situaciones de violencia; (iv) mecanismos de resolución pacifica de los
conflictos; (v) modalidades de vigilancia preventiva; e (vi) intervenciones en zonas vulnerables
o poblaciones especiales en alto riesgo.
El sistema de prevención social de
la violencia y el delito
Prevención situacional
Fomento de la convivencia comunitaria
Reducción de factores de riesgo y de
situaciones de violencia
28
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Mecanismos de resolución pacífica de
conflictos
Modalidades de vigilancia preventiva
Intervención en zonas vulnerables y
poblaciones especiales en alto riesgo
Las estrategias de prevención situacional engloban a todas las intervenciones orientadas
a la recuperación y mantenimiento de espacios y vías públicas deterioradas o que sirven para el
desarrollo de situaciones de desorden público, de violencia o delictivas.
Las iniciativas de fomento de la convivencia comunitaria incluyen un amplio espectro
de actividades que pueden ir desde la promoción del cumplimiento voluntario de normas de
convivencia hasta la difusión de guías cívicos de fomento de buenas prácticas y conductas
sociales y campañas publicitarias destinadas a estimular una cultura de paz, el respeto a la
diversidad o el cuidado del espacio público, entre otras cosas.
Las estrategias de reducción de factores de riesgo y de situaciones de violencia son
todas aquellas iniciativas tendientes a la desarticulación, disminución o limitación de aquellos
elementos o agentes que favorecen o apuntalan situaciones de riesgo o violencia. Entre éstas se
destacan las políticas de desarme y control de armas, los programas de prevención y control de
adicciones, los planes y medidas de prevención y reducción de la violencia intrafamiliar y
contra la mujer, los programas de control y disminución de accidentes viales, etc.
Los mecanismos de resolución pacífica de conflictos refieren a todas aquellas
estrategias diseñadas para crear o fortalecer instancias tales como los juzgados de paz, las
unidades de mediación y conciliación, las fiscalías locales o descentralizadas, las guardias
municipales, etc.
Las modalidades de vigilancia preventiva abarcan a todas las estrategias estipuladas
para desalentar acciones delictivas o violentas a partir del incremento de los riesgos de ser
capturado lo cual se logra, por ejemplo, mediante el establecimiento y la gestión de
mecanismos de vigilancia de espacios públicos y vías de circulación, o bien por dispositivos de
alerta a través de sistemas de circuito cerrado de televisión o de vigilancia local y aviso
temprano.
Por último, están las estrategias focalizadas de intervención en zonas vulnerables y
poblaciones especiales en alto riesgo como mujeres, niñas y niños, poblaciones indígenas,
minorías étnicas, inmigrantes, etc. Este tipo de estrategias pueden ir desde las intervenciones
sociales orientadas a mejorar las condiciones de vida de comunidades vulnerables, hasta las
intervenciones destinadas a la desarticulación de redes y grupos delictivos allí desplegados,
pasando por muchas otras.
2.4) El sistema policial
El sistema policial de una jurisdicción está constituido por el conjunto de cuerpos y
fuerzas de seguridad y policiales abocadas al desarrollo de labores de prevención y conjuración
policial de delitos comunes así como también al seguimiento y conjuración de las diferentes
modalidades de delincuencia compleja (criminalidad organizada, grupos políticos ilegales y
terrorismo).
29
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
En términos generales, este sistema se puede componer por una o más fuerzas o cuerpos
policiales. En algún caso, estos cuerpos son de carácter estrictamente policial, y en otros, se
trata de cuerpos intermedios o de fuerzas que conservan su condición policial pero poseen
estructuras organizativas y funcionales militarizadas. No obstante ello, dependiendo de la
estructuración adoptada para el sector de justicia y seguridad y el Estado en general, es posible
que algunas funciones de prevención y conjuración de delitos sean desempeñadas –total o
parcialmente- por agencias estatales no policiales. Es el caso, por ejemplo, de muchas labores de
seguridad preventiva o compleja o de investigación delictiva y producción de inteligencia que
son llevadas a cabo por organismos centralizados de inteligencia estatal u otras agencias
especializadas en la conjuración de determinadas problemáticas delictivas como pueden ser las
agencias de lucha contra el narcotráfico, aduanas, migraciones, órganos de fiscalización y
prevención del delito fiscal, financiero y de lavado de dinero. Este caso, igualmente, debe
diferenciarse de las situaciones en que a raíz de que las fuerzas armadas desempeñan –de forma
legal o de hecho- labores propias de seguridad ciudadana, se conforma un sistema policial
marcadamente militarizado y de rasgos anómalos. Por consiguiente, es importante que
características tales como si el sistema policial se compone de uno o más cuerpos o fuerzas y si
hay funciones propias del mismo que son realizadas por otras agencias estatales no policiales
queden reflejadas en esta etapa de la evaluación.
Puntualmente, la evaluación institucional del sistema policial debe complementarse a
partir del análisis de los siguientes aspectos: (i) las estructuras del mando policial; (ii) el sistema
policial de seguridad preventiva; (iii) el sistema policial de seguridad compleja; (iv) las
estructuras del personal policial; (v) el régimen de profesión policial; y (vi) el sistema de control
policial.
Dirección superior del sistema policial
El sistema policial
Estructuras del mando
policial
Conducción y mando estratégico y
táctico
Estructura del personal
Estructura de mando policial en plano
estratégico y táctico
Estructura organizativa
Sistema de recolección de información y
producción de inteligencia criminal
preventiva
Sistema policial de
seguridad preventiva
Modalidades y técnicas de policiamiento
preventivo
Sistema de comunicaciones, de
movilidad, armas y logísticos
Sistema de evaluación de estrategias y
tácticas del sector
30
Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Estructura del personal
Estructura de mando policial en plano
estratégico y táctico
Estructura organizativa
Sistema de recolección de información y
producción de inteligencia criminal
compleja
Sistema policial de
seguridad compleja
Modalidades y técnicas de policiamiento
complejo
Sistema de comunicaciones, de
movilidad, armas y logísticos
Sistema de evaluación de estrategias y
tácticas del sector
Número de funcionarios y efectivos
Distribución del personal por
agrupamiento administrativo y operativo
Estructura del
personal policial
Distribución del personal por escalafón,
jerarquías, destinos, sexo, edad y
antigüedad.
Régimen escalafonario
Régimen de carrera policial
Régimen de jerarquías
Régimen de profesión
policial
Régimen de promociones y ascensos
Régimen de superioridad
Estructura de cargos policiales
Sistema de formación y capacitación
Principios de actuación policial
Sistema interno de control policial
Sistema de control
policial
Sistema externo de control policial
Sistema de defensoría policial
Las estructuras del mando policial se refieren a la organización y el funcionamiento de
las instancias de dirección superior del sistema policial así como también a las líneas de
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
conducción y mando estratégico y táctico de las diferentes áreas, sectores o dependencias
policiales. Las instancias de dirección superior del sistema policial pueden estar organizadas en
función de un estado mayor centralizado compuesto por una jefatura unipersonal y numerosas
direcciones generales a cargo de la conducción estratégica y táctica y también de la
administración general de la fuerza en lo atinente a recursos humanos, logísticos y soporte
técnico. O bien puede que la dirección superior sea ejercida por autoridades ministeriales y se
deje en manos de la superioridad policial la coordinación general de las tareas operativas de la
fuerza. Por su parte, las líneas de conducción y mando policial derivan del grado de
centralización o descentralización existente en la estructura orgánico-funcional del sistema
policial (dimensión vertical), así como también del nivel de diferenciación institucional
existente entre las áreas abocadas a la seguridad preventiva, la seguridad compleja y la
investigación criminal. De aquí se deduce si las labores mencionadas son indistintamente
llevadas a cabo por un mismo cuerpo policial o si, en cambio, son desarrolladas por distintas
áreas y hasta por diferentes cuerpos policiales.
El sistema policial de seguridad preventiva hace referencia a las estructuras y
modalidades de policiamiento destinadas a las labores de prevención y conjuración inmediata
del delito fundamentalmente llevadas a cabo por la policía uniformada y, en ciertas
jurisdicciones, desarrolladas en buena medida por la policía comunitaria o de proximidad. Estas
labores de prevención y conjuración del delito apuntan, por un lado, a evitar, interrumpir o
impedir la posibilidad de que se cometa un delito, y por otro lado, a conjurar de forma inmediata
un hecho delictivo en desarrollo para evitar la producción de consecuencias ulteriores y
eventualmente garantizar el aseguramiento de los presuntos responsables. Aspectos
significativos para la evaluación institucional de este subsistema son: (i) la estructura del
personal policial específicamente abocado a estas labores; (ii) las estructuras del mando policial
en los planos estratégico y táctico; (iii) la estructura organizativa con las dependencias básicas
del sector y su despliegue territorial o funcional; (iv) el sistema de recolección de información y
de producción de inteligencia criminal preventiva; (v) las modalidades, técnicas y prácticas de
policiamiento preventivo; (vi) el sistema de comunicaciones, de movilidad, de armas y logístico;
y (vii) los sistemas de evaluación institucional de las estrategias y tácticas del sector.
El sistema policial de seguridad compleja engloba a las estructuras y modalidades de
policiamiento centradas en las tareas de investigación y conjuración de las diferentes
manifestaciones de la delincuencia organizada, los grupos políticos ilegales o el terrorismo,
particularmente desarrolladas por detectives o policías no uniformados. El objetivo es evitar,
interrumpir o conjurar cualquier tipo de delito complejo a través de la producción de
inteligencia y el seguimiento e investigación de estos grupos y sus actividades, apuntando su
persecución penal y consecuente desarticulación. Para organizar la evaluación institucional de
este subsistema policial puede utilizarse el mismo esquema que se ofrece en el punto anterior
para guiar la apreciación del sistema de seguridad preventiva.
La estructura del personal policial representa a un conjunto de aspectos básicos acerca
de los recursos humanos componentes de la fuerza de seguridad o cuerpo policial. Dichos
aspectos remiten a (i) el número de funcionarios y efectivos policiales; (ii) su distinción por
agrupamiento en personal administrativo abocado al desarrollo de tareas de apoyo y personal
operativo dedicado a labores de seguridad preventiva, seguridad compleja o investigación
criminal; (iii) su distribución institucional de acuerdo con el escalafón (técnico-administrativo,
de seguridad preventiva y escalafón de investigación criminal), las jerarquías, los destinos –
funcional y geográficamente identificados-, el sexo, la edad y la antigüedad.
El régimen de la profesión policial comprende todo lo relativo a la estructura orgánicofuncional del personal policial, desde su carrera profesional hasta su formación y capacitación.
Específicamente, dicho régimen implica los siguientes subelementos: (i) el régimen
escalafonario que establece los diferentes agrupamientos policiales (operacional, técnicoadministrativo y profesional) y las especialidades policiales (de seguridad preventiva, de
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
investigaciones, administrativa, técnica, profesional, etc.); (ii) el régimen de carrera policial
estructurado en un trayecto único con agrupamientos y especialidades o en distintos trayectos
diferenciados por agrupamientos y especialidades; (iii) el régimen de jerarquías organizado
sobre la base de las categorías de oficiales y suboficiales o de una categoría única policial,
diferenciando el sistema de jerarquía establecido por las categorías correspondiente a cada
carrera policial; (iv) el régimen de promociones y ascensos de la carrera profesional organizado
sobre la base de ciertos principios y requisitos meramente administrativos y por antigüedad, por
evaluación de desempeño y capacitación, sensibles a las diferencias de género, etc.; (v) el
régimen de superioridad basado en el ejercicio de la facultad de mando y el deber de obediencia
de las órdenes legales entre el personal, según ciertos criterios específicos –por misión, por
cargo, por jerarquía y/o por servicio-; (vi) la estructura de cargos policiales que establece para
cada cargo una función específica –misión, responsabilidades y tareas- de acuerdo con las
actividades de cada agrupamiento o especialidad, y define las modalidades de obtención de
dichos cargos por sus postulantes –por designación administrativa y/o mediante concurso de
méritos y antecedentes-; (vii) el sistema de ingreso a la carrera policial (considerando si es
sensible al género); y (viii) el sistema de formación y capacitación del personal policial
estructurado sobre la base de los agrupamientos, especialidades y carreras policiales en
diferentes niveles –básico, de capacitación, de actualización, de especialización y de promoción, con sus programas curriculares (incluyendo capacitación en temas como derechos humanos,
violencia domestica, migración, etc.).
El sistema de control policial hace referencia al conjunto de instancias, mecanismos y
procedimientos de supervisión, fiscalización, examen, vigilancia y evaluación del desempeño
policial tanto desde el punto de vista de la sujeción a la legalidad y a los principios básicos de
actuación policial vigentes (control de legalidad), como desde el punto de vista de la eficacia y
eficiencia en el cumplimiento de sus labores conforme a las políticas, estrategias, tácticas y
órdenes de servicio formuladas por las autoridades políticas y policiales competentes (control de
eficacia y eficiencia). Entre los mecanismos, instancias y procedimientos que componen este
subsistema, a los fines de la evaluación, corresponde hacer hincapié en (i) los principios y
protocolos de actuación policial (existencia, por ejemplo, de protocolos para atender casos de
violencia familiar) su vigencia formal y grado de efectividad en el accionar policial; (ii) el
sistema interno de control policial dado por los mecanismos institucionales destinados al control
de la legalidad del desempeño del personal policial a través de, por un lado, la investigación y
juzgamiento administrativo de las faltas disciplinarias, los abusos funcionales (incluyendo casos
de violencia contra la mujer, acoso sexual, asalto sexual, etc.) y los actos de corrupción y, por
otro lado, cuando correspondiese, mediante la detección y denuncia penal de los delitos
cometidos por dicho personal en el cumplimiento de sus labores profesionales; (iii) el sistema
externo de control policial que abarca a todos los mecanismos y procedimientos institucionales
de control del desempeño policial llevados adelante por organizaciones de la sociedad civil o
autoridades civiles (parlamento y otras); y (iv) el sistema de defensoría policial basado en un
conjunto de mecanismos y procedimientos estipulados para identificar, verificar y sancionar las
faltas, abusos y actos de corrupción cometidos por personal policial en detrimento de los
derechos y libertades básicas de otros policías.
Finalmente, es pertinente hacer una aclaración para el plano local. En este nivel
jurisdiccional, aunque generalmente las policías locales se han estructurado según modelos de
policiamiento local tradicional o según esquemas de policiamiento comunitario y de proximidad
clásicos, los sistemas de policía pueden adoptar formas organizativas y funcionales muy
diversas. Actualmente, de hecho, podrían distinguirse tres escenarios institucionales para el
sistema de policía local: de centralización orgánica y funcional en instancias superiores
(nacionales o provinciales); de descentralización funcional pero con sujeción orgánica a
instancia superiores (nacionales o provinciales); y de descentralización plena (orgánica y
también funcional). El primer escenario es el más común, en él el sistema policial que
desempeña labores en el ámbito local no depende orgánica y funcionalmente de las autoridades
locales sino del gobierno nacional o provincial. Entonces, es corriente que existan mecanismos
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
de coordinación entre la policía local y el gobierno municipal para desarrollar acciones
preventivas, o que surjan iniciativas de apoyo gubernamental local a la policía, generalmente
mediante el aporte de fondos, la provisión de medios logísticos y la adquisición de equipos. El
segundo escenario refiere a los casos mixtos en que los gobiernos nacionales o provinciales han
traspasado el mando funcional de las policías locales a los municipios o alcaldías pero han
conservado la sujeción orgánica. Mientras que, el tercer escenario, remite a las jurisdicciones en
que se ha dado un proceso de doble traspaso orgánico y funcional de las policías locales y se
han conformado sistemas de policía directamente dependientes de los gobiernos municipales.
2.5) El sistema de persecución penal
El sistema de persecución penal se conforma por el conjunto de organismos judiciales
responsables del proceso de investigación de los delitos conocidos y registrados por el sistema
judicial así como también por las agencias administrativas y policiales que colaboran con esas
tareas. Dicho proceso institucional –de persecución penal- se lleva a cabo mediante la
constatación de los hechos y de las responsabilidades penales de sus autores y partícipes y está
orientado a promover la acción acusatoria que antecede al juicio.
Prácticamente en la totalidad de los países de América Latina la responsabilidad
primaria sobre el proceso de persecución penal recae en los fiscales pertenecientes al Ministerio
Público. Las excepciones del caso corresponden a algunos países o jurisdicciones provinciales
en que todavía se conservan sistemas de investigación judicial, por lo cual aún cuando los
fiscales detentan facultades de persecución penal la responsabilidad mayor pertenece al juez de
instrucción, cuestión que igualmente no impide evaluar el rol y desempeño de los fiscales
penales. Otro elemento que debe ser considerado para caracterizar el sistema de persecución
penal de una jurisdicción es el tipo y la dependencia institucional de las agencias encargadas de
brindar apoyo para el desarrollo de la investigación criminal. Pues, puede que la asistencia sea
dada por un cuerpo de Policía Judicial (dependiente orgánicamente del mismo Ministerio
Público, del propio poder administrativo o del Poder Judicial), o puede que estas labores sean
desenvueltas por diferentes secciones de las policías dependientes del poder administrativo –
policía en función judicial-. A pesar de estas diferencias, igualmente, la labor policial en el
proceso de instrucción siempre es formalmente dirigida por los fiscales a cargo de los casos.
Partiendo de este marco, la evaluación institucional del sistema de persecución penal
debe asentarse en la apreciación de los aspectos orgánico-funcionales tanto del Ministerio
Público Fiscal así como también de la policía judicial o en función judicial y de las otras
agencias estatales (fuerzas militares, inteligencia, aduanas, migraciones, etc.) que brindan
asistencia para el desarrollo del proceso de persecución penal. Pero, fundamentalmente, la
evaluación debe centrarse en aquellos aspectos que permiten estimar el verdadero papel del
sistema de persecución penal en relación con el control de la criminalidad que representa el
punto de encuentro entre las políticas de persecución penal y las políticas de seguridad.
Entonces, es necesario considerar: (i) el desempeño de las actividades de investigación penal
preparatoria y sus resultados procesales; (ii) la afectación y gestión de recursos humanos,
técnicos y financieros necesarios para el desenvolvimiento de labores de instigación criminal
(iii) los controles internos y externos de las tareas mencionadas y de las autoridades y agentes
encargadas de las mismas; y (iv) la coordinación institucional del ministerio fiscal con otras
agencias gubernamentales y legislativas y con la sociedad civil.
El sistema de persecución penal
Desempeño de la actividad de
investigación preparatoria y sus resultados
procesales
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Afectación y gestión de recursos humanos,
técnicos y financieros
Sistemas de control interno y externo
Coordinación institucional
El desempeño de la actividad de investigación penal preparatoria y sus resultados
procesales debe evaluarse en términos de: (i) el nivel de eficacia, esto es, de acuerdo a la
diferencia existente entre el total de peticiones (denuncias e investigaciones de oficio
contabilizadas desde su ingreso en dependencia policial) y el total de las salidas consideradas
“valiosas” según la política criminal y el sistema de garantías (condenas, probation,
conciliaciones, sobreseimientos, etc.); (ii) la tasa de resolución -o tasa de impunidad- de delitos
de gravedad (homicidios, violaciones, violencia doméstica, corrupción, etc.) que surge de la
diferencia existente entre el total de casos de este tipo que ingresan al sistema y aquellos que
obtienen una condena; (iii) la duración promedio general y por tipo de delito del proceso de
persecución penal; (iv) el grado de formalización o burocratización de la persecución penal; (v)
el nivel de cumplimiento del sistema de garantías fundamentales (nulidades, uso de prueba
ilícita, tortura, etc.); y (vi) el nivel de control del ministerio público sobre los organismos
auxiliares (cumplimiento de sus pedidos, etc.).
La afectación y gestión de recursos humanos, técnicos y financieros refiere a: (i) la
cantidad de fiscales penales; (ii) la cantidad de policías de investigación afectados al apoyo de
los fiscales penales (órgano al que pertenecen, profesión, especialidad, etc); (iii) la
disponibilidad y gestión de recursos técnico-operativos destinados a persecución penal; (iv) la
distribución interna de recursos financieros dentro del ministerio publico, es decir, el porcentaje
de gasto que es destinado a personal y tareas propias de la persecución penal y no al
financiamiento de casos de tipo civil, laboral, etc.; (v) la evaluación de gastos por caso o por
tipos de caso.
Los sistemas de control interno y externo de las tareas de persecución penal y de las
autoridades y agentes encargados de las mismas deben abordarse teniendo en cuenta los
siguientes aspectos: (i) existencia de sistemas generales de control de gestión y su uso para
corregir procedimientos; (ii) cantidad de fiscales o agentes auxiliares destituidos por mal
desempeño o sancionados; (iii) planes específicos de control de corrupción y resultados de su
aplicación; (iv) tiempos y formas de remoción y sanción de fiscales y funcionarios auxiliares;
(vi) participación de los afectados –víctimas- en el proceso de control interno y externo; (vii)
respeto a la estabilidad, carrera y derechos de los removidos o sancionados; (viii) sistema y
funcionamiento del control parlamentario; (ix) control por parte de los medios de comunicación
social; (x) mecanismos para recibir quejas de los organismos de la sociedad civil o de las
personas afectadas.
La coordinación institucional debe evaluarse de acuerdo a: (i) los mecanismos de
coordinación interinstitucional entre organismos componentes del sistema de persecución penal
(comisarías, aduanas, migraciones, morgues, etc.); (ii) la existencia y uso efectivo de
mecanismos permanentes de coordinación nacional, regional e internacional; (iii) el grado de
formalización o burocratización de las formas de coordinación y cooperación institucional; (iv)
la participación del ministerio público en instancias interinstitucionales permanentes de
coordinación –por ejemplo, en consejos de seguridad-; (v) la participación del ministerio
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
público y de la policía de investigación en organismos regionales o internacionales de
cooperación en las investigaciones; (vi) la frecuencia de consulta de los organismos ejecutivos
al ministerio público en temas de cooperación judicial internacional (extradiciones,
investigaciones conjuntas, etc.).
2.6) La participación comunitaria
La participación comunitaria en la seguridad ciudadana engloba el conjunto de
instancias y mecanismos de intervención de asociaciones, organizaciones no-gubernamentales
(ONGs) -incluyendo en particular las organizaciones que trabajan el tema de la violencia contra
poblaciones vulnerables como mujeres, indígenas o migrantes-, instituciones académicas,
sindicatos y demás grupos de la comunidad en los asuntos atinentes a la organización y
funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana, ya sea en el nivel nacional como en el
provincial o local. Asímismo incluye a la opinión pública relativa a las mencionadas temáticas,
y al espectro de actores sociales e institucionales que la producen y reproducen cotidianamente.
Generalmente, entonces, la participación se canaliza a través de formas como (i) los foros y
juntas de participación comunitaria; (ii) la defensoría de la seguridad ciudadana; (iii) los
movimientos sociales y grupos de interés; y (iv) la opinión publica.
Foros y juntas de participación
comunitaria
La participación comunitaria
Defensoría de la seguridad ciudadana
Movimientos sociales y grupos de interés
Opinión pública
Los foros o juntas de participación comunitaria en la seguridad ciudadana constituyen
canales y prácticas institucionales articuladas a los efectos de garantizar la intervención de los
ciudadanos y/o actores sociales y comunitarios - ONGs, entidades de la sociedad civil y
agrupamientos vecinales- en asuntos de seguridad ciudadana. Las experiencias indican que estos
foros o juntas se pueden estructurar en el nivel nacional, provincial y también local. En la
mayoría de ellos la participación está orientada a: (i) la identificación de los problemas de
seguridad existentes en la jurisdicción; (ii) la intervención en las políticas y estrategias de
prevención -social y policial- de la violencia y el delito desarrolladas por los actores
institucionales; (iii) la supervisión y control de la legalidad y eficiencia del sistema de seguridad
ciudadana, sus componentes y actores; y (iv) la formulación de recomendaciones y sugerencias
normativas, políticas y estratégicas a las instancias gubernamentales, parlamentarias, policiales
y/o sociales sobre cuestiones relativas a la seguridad ciudadana.
La defensoría de la seguridad ciudadana instituye la figura de un defensor de la
seguridad ciudadana con la misión de defender los derechos individuales y colectivos de los
habitantes frente a los hechos u omisiones de los gobiernos administrativos, de organismos y
dependencias oficiales, y de cuerpos policiales y fuerzas de seguridad que impliquen el ejercicio
ilegítimo, abusivo, arbitrario, negligente o delictivo de sus funciones. Ante situaciones como las
descriptas los defensores, que en general son elegidos directamente por la comunidad o por los
foros o juntas de participación comunitaria, comúnmente pueden realizar denuncias,
recomendaciones u otros tipos de acciones.
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Por su parte, la participación comunitaria también se articula a través de las demandas,
reclamos, proclamaciones y posicionamientos llevados a cabo por movimientos sociales o
grupos de interés –asociaciones intermedias, partidos, fundaciones u ONGs- con el objetivo de
ejercer algún grado de influencia ya sea sobre el proceso gubernativo referido a la seguridad o
sobre cualquier actor u organismo integrante del sistema institucional de seguridad ciudadana.
La evaluación institucional de estos casos debe apuntar, entre otras cosas, a identificar el nivel
de formalización o institucionalización de estos grupos, la composición o representación social
de los mismos, el interés o razón social que los agrupa, el tipo de reclamo o posicionamiento
que realizan, su capacidad de incidir en la opinión pública y su vinculación con otras
organizaciones o grupos sociales y con agencias u organismos de gobierno.
La opinión pública referida a los asuntos de la seguridad ciudadana así como la
proyección de los actores sociales e institucionales que la protagonizan (incluidos los medios de
comunicación) también son expresión de la participación comunitaria. De hecho, por la
capacidad que tienen para instalar sus propias visiones de la realidad o bien por la influencia que
ejercen sus marcos interpretativos sobre la percepción y comprensión social del problema de la
seguridad, estos actores son co-productores de la dimensión subjetiva de la seguridad.
2.7) El sistema de seguridad privada
El sistema de seguridad privada abarca, por un lado, al conjunto de entidades y
empresas privadas abocadas a la prestación de diversos servicios de protección y vigilancia de
personas, espacios físicos y bienes frente a las amenazas de daño, lesión o sustracción
provenientes de la violencia delictiva u organizaciones criminales, y por otro, a las actividades
llevadas a cabo por los organismos o dependencias gubernamentales responsables de la
regulación y el control de dichos servicios.
Entidades y empresas de seguridad
privada
Agencias estatales de control de la
seguridad privada
El sistema de seguridad privada
Interacción con el sistema policial
Las entidades y empresas de seguridad privada abarcan al conjunto de asociaciones y
compañías privadas encargadas de la prestación de una amplia gama de servicios de seguridad,
tales como la vigilancia de lugares o establecimientos públicos o privados, las custodias
personales, la protección de bienes y valores fijos o en tránsito, la vigilancia con medios
electrónicos, ópticos y electro-ópticos, las labores de investigación, la fabricación y
administración de sistemas de alarmas, vigilancias y hasta de armas o artefactos de defensa y
otras actividades análogas. En la descripción y apreciación institucional de este sector
corresponde tomar debida cuenta si existen empresas que desarrollen alguna de estas actividades
sin su correspondiente autorización o de forma totalmente clandestina y también si en algún
caso estas actividades de seguridad privada son desempeñadas ilegalmente por efectivos de
fuerzas policiales o de seguridad.
Las agencias estatales de control de la seguridad privada son aquellos organismos
públicos responsables de las siguientes labores, a saber, (i) el establecimiento de las pautas
regulatorias de los servicios de seguridad legalmente establecidos -incluidos los códigos de
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
conducta-; (ii) la concesión y administración de la habilitación a las entidades y empresas
prestatarias del servicio de seguridad privada; (iii) la fiscalización y supervisión de dichas
entidades y empresas, de sus actividades, de su funcionamiento, de su personal y de la
capacitación y entrenamiento del mismo; y (iv) la administración del régimen de infracciones y
sancionatorio. En algunos casos, estas labores de regulación y control son llevadas a cabo por
organismos o dependencias exclusivamente abocados a tales tareas; mientras que en otros casos
ello es responsabilidad de la policía o de las fuerzas militares. Todas estas cuestiones deben
quedar reflejadas en la evaluación institucional del sector.
Finalmente, la interacción con el sistema policial refiere al conjunto de relaciones
establecidas entre las entidades y empresas de seguridad privada y el sistema policial para al
desempeño de las labores de seguridad preventiva o policiamiento complejo. Dicha interacción
puede suponer tareas de coordinación, acción conjunta, asistencia recíproca, apoyo
comunicacional, de vigilancia, articulación de alerta temprana, etc.
Dimensiones de la evaluación situacional
Conflictos vulneratorios del orden público
Delito en general
La dimensión objetiva de la
seguridad
Violencia delictiva
Criminalidad compleja
Condiciones sociales e institucionales de la
violencia, los conflictos y el delito
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Opiniones y percepciones sociales sobre la
violencia, el delito y la seguridad ciudadana
La dimensión subjetiva de la
seguridad
Evaluación del desempeño de la policía, el
gobierno y la justicia penal
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Dimensiones de la evaluación institucional
Bases constitucionales y legales
Marco normativo y contexto
institucional del sistema de
seguridad ciudadana
Sector de justicia y seguridad
Presupuesto público
Gobierno administrativo
Gobierno de la seguridad
Parlamento
Gobierno local
Prevención situacional
Fomento de la convivencia comunitaria
Sistema de prevención social de la
violencia y el delito
Reducción de factores de riesgo y de
situaciones de violencia
Mecanismos de resolución pacífica de
conflictos
Modalidades de vigilancia preventiva
Intervención en zonas vulnerables y
poblaciones especiales en alto riesgo
Estructura del mando policial
Sistema policial de seguridad preventiva
Sistema policial de seguridad compleja
Sistema policial
Estructura del personal policial
Régimen de profesión policial
Sistema de control policial
Desempeño de la investigación y resultados
procesales
Sistema de persecución penal
Afectación y gestión de recursos humanos,
técnicos y financieros
Control externo e interno
Coordinación interinstitucional
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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina
Foros y juntas de participación comunitaria
Defensoría de la seguridad pública
Participación comunitaria
Movimientos sociales y grupos de interés
Opinión pública
Entidades y empresas de seguridad privada
Sistema de seguridad privada
Agencia estatales de control de la seguridad
privada
Interacción con el sistema policial
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