Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria

Cumplimiento Regulatorio
Industria maquiladora
Impacto de los
cambios
en el decreto
que regula
a la industria
Por: Mario A. Hernández
3
Estructura Financiera,
Fiscal y Legal
Durante más de un año,
representantes de la industria
maquiladora y del gobierno
negociaron reformas al
decreto y disposiciones
que regulan el Programa
para el Fomento de la
Industria Manufacturera,
Maquiladora y de Servicios
de Exportación, las cuales
finalmente se publicaron
el 24 de diciembre del 2010.
Como resultado de estas
negociaciones, se introdujeron
nuevas normas para obtener
los beneficios fiscales,
y en particular se redefinió
el concepto de operación
de maquila en relación
con las llamadas
maquiladoras de servicios.
Las modificaciones tienen
consecuencias positivas
para una proporción
de las industrias amparadas
por el régimen actual, pero
otras deberán ajustar sus
modelos de negocio. Un tercer
grupo quedará fuera
del sistema, y en este caso
su destino podría ser incierto.
Ocurrió lo que muchos industriales y consultores presumían como inminente: el 24 de diciembre del 2010 se publicaron
en el Diario Oficial de la Federación las reformas al régimen de maquiladoras, y se introdujeron nuevas reglas no sólo para
poder aprovechar las ventajas fiscales, sino incluso una nueva definición de maquiladora, que se centra ahora en los procesos
de transformación y que podría dejar fuera de la jugada a cientos de empresas que se dedican a los servicios, como
call centers, o que dan soporte de funciones financieras y administrativas basadas en tecnología de información
y abastecimiento de bienes. No es un cambio menor, y este nuevo régimen hace necesario que todos los industriales
volteen al interior de sus empresas para identificar los aspectos críticos.
La negociación
Durante más de un año, funcionarios del Sistema de
Administración Tributaria (SAT), la Secretaría de Economía (SE)
y el Consejo Nacional de la Industria Maquiladora
y Manufacturera de Exportación (CNIMME) negociaron
las reformas al decreto que regula el Programa para el
Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora
y de Servicios de Exportación. Algunas de las disposiciones
entraron en vigor a partir del 1º de enero de 2011.
Entre los propósitos de la reforma, el SAT buscó reconsiderar
las empresas a las cuales le son aplicables los beneficios
fiscales que recibían algunas empresas maquiladoras, por
considerarlos inadecuados, y también estableció un concepto
más restrictivo de la operación de maquila, con énfasis
en la manufactura y el valor añadido. Este es un aspecto
importante porque crea incertidumbre sobre el futuro de las
maquiladoras de servicio, que en los últimos años crecieron
de manera significativa. En la actualidad representan una
parte considerable de la inversión extranjera directa y generan
divisas y empleos de alta calificación y nivel de ingresos.
Como resultado de estas negociaciones, que llegaron
a ser muy difíciles por las posturas que había que conciliar,
el régimen será favorable para algunas empresas
y desfavorable para otras. En este caso, las compañías
deberán ajustar sus modelos de negocio o recurrir
a una negociación particular con las autoridades, vía reglas
especiales que se analizarán caso por caso. En el extremo
podrían utilizar el recurso del amparo o en caso de no llegar
a una solución favorable, deberán cerrarlas y trasladarlas
a otro destino más conveniente.
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Delineando Estrategias
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Importancia de la industria
para el país
El régimen de empresas maquiladoras
nació en México hace más de cuarenta
años con el nombre de Programa de
Industrialización Fronteriza (1966), y fue
una estrategia del Gobierno Federal para
atraer inversión extranjera, reducir la
migración hacia Estados Unidos y crear
empleos estables que contribuyeran
a consolidar las ciudades fronterizas,
como ocurrió en el caso de Tijuana,
Ciudad Juárez y Reynosa, entre otras.
A través de estos programas,
el gobierno ofreció condiciones fiscales
favorables a las empresas extranjeras
interesadas en invertir en el país y se
evitó que más trabajadores mexicanos
salieran a buscar empleo al extranjero.
Se ofrecía mano de obra a un costo muy
competitivo y un modelo de importación
temporal de insumos y materiales,
que una vez transformados debían
ser reexportados en su totalidad.
En la actualidad, las maquiladoras
se han extendido a una veintena
de estados de la República (Baja
California es de los estados que
albergan más maquiladoras). El principal
requisito es que haya mano de obra
disponible y la infraestructura para
realizar los procesos o actividades
esperadas. Según datos del INEGI,
al mes de septiembre de 2010 a nivel
nacional sumaban 5,123
establecimientos inscritos al Programa
Industria Manufacturera, Maquiladora
y de Servicios de Exportación (IMMEX);
ocupando 1.8 millones de trabajadores,
lo que representó 12.6 por ciento más
que al mismo mes del año anterior.
Dos tipos de maquiladoras
A lo largo de los años, las tendencias
y la práctica de la industria
contribuyeron a crear dos programas
básicos, cada uno con características
diferentes. Uno fue el Programa de
Industria Maquiladora de Exportación
(Programa para el Fomento y Operación
de la Industria Maquiladora
de Exportación, o Programa Maquila),
y el otro, el Programa de Importación
Temporal para Producir Artículos
de Exportación (PITEX), que por años
coexistieron y que en la práctica eran
utilizados por distintos tipos
de inversionistas, aunque
con propósitos similares.
El Programa PITEX era preferido
por inversionistas mexicanos (aunque
también fue ampliamente usado
por extranjeros) que dedicaban
una parte de su capacidad industrial
para maquilar artículos destinados
a la exportación. Este programa
también se aplicó en empresas
mineras para la importación temporal
de la maquinaria y equipo
(principalmente de procedencia
extranjera) usado en sus procesos de
explotación y extracción de minerales.
Por otro lado, el Programa Maquila fue
usado principalmente por inversionistas
extranjeros que destinaban
prácticamente toda su producción
a la exportación, dejando pequeños
porcentajes de lo fabricado en
el mercado nacional. Bajo este
esquema los materiales e insumos,
así como la maquinaria y equipo,
eran propiedad de residentes
en el extranjero y se daban
en consignación a las empresas
mexicanas. Las empresas PITEX
usualmente eran dueñas
e importadoras de los materiales
y equipos, y vendían los productos
terminados al extranjero, mientras
que las empresas del Programa Maquila
no eran propietarias de los materiales
ni de la maquinaria y únicamente
proporcionaban y facturaban el servicio
de manufactura.
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Un modelo de negocio
que evoluciona y se enriquece
Sin embargo, la coexistencia de estos programas
y la constante evolución de los modelos de negocio
implicaban la emisión continua de reglas particulares
para ajustarse a las circunstancias del país
y de la economía global.
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN) introdujo nuevos cambios, algunas veces radicales,
en los programas PITEX y Maquiladora, ya que los
intercambios entre los países de la región fueron más
transparentes. Ahora, México no podía dar un régimen
preferencial a ese tipo de industrias porque se afectaba
la competitividad de las empresas de la región.
Se establecieron sistemas paralelos como los Programas
de Promoción Sectorial (PROSEC), Empresas Altamente
Exportadoras (ALTEX) y Empresas de Comercio Exterior
(ECEX), operadas por decretos especiales y otras
regulaciones. Para que esta industria siguiera siendo
competitiva y evitar que emigrara hacia otros destinos,
en particular China e India, se implementaron algunas
facilidades fiscales como la reducción de los impuestos
de importación para las importaciones temporales, tasa cero
para el IVA y tasas preferenciales respecto del ISR e IETU.
Hasta el día de hoy, se pueden importar componentes
de Asia, que no es parte del TLCAN, y ampararlos
en el Programa Maquila donde no pagan impuestos
de importación. Una vez ensamblados, esos componentes
–tablillas para computadoras, teclados, monitores, etc.–
se convierten en originarios de la región y pueden exportarse
a Estados Unidos o Canadá con los beneficios
que le son propios.
La controvertida
reforma de 2006
Una vez visto que el régimen jurídico se había complicado
demasiado, las autoridades –SE y SAT– decidieron fusionar
en 2006 los dos grandes programas, aunque no consideraron,
como lo advirtieron algunos observadores, que los beneficios
eran diferentes y que algunas disposiciones daban lugar
a prácticas no deseadas, como las “conversiones”,
que representaron un exagerado costo fiscal para el SAT.
Algunas antiguas empresas PITEX entendieron que podían
acceder a todos los beneficios de las maquiladoras “puras”
y que de esta manera podían transferir al extranjero
las utilidades que generaban y por las que tributaban
al fisco mexicano.
Por ejemplo: una empresa mexicana que operaba como
PITEX fabricaba en el país aparatos eléctricos con materia
prima y maquinaria de su propiedad pero con destino
a la exportación, y al vender los aparatos obtenía utilidades
que quedaban en México y tributaban al ISR y al IETU. Para
convertirse en maquiladora vende la maquinaria a su matriz
en el extranjero; además, arregla que la materia prima
y los insumos también le sean comprados y entregados
desde el extranjero. El hecho de que su equipo y sus materias
primas sean propiedad extranjera le permite comportarse
como maquiladora “pura” y reducir la carga fiscal, ya que
las únicas utilidades que obtiene en el país están asociadas
a la prestación del servicio de ensamble (salarios, renta de
edificios y algunas proveedurías menores). La multiplicación
de estas conversiones representó una baja muy importante
en la recaudación fiscal, y fue uno de los motivos de las
reformas. Entre las empresas que pueden verse afectadas
por estos cambios figuran aquellas que no utilizan en su
operación al menos 30 por ciento de maquinaria y equipo
proporcionado por un residente en el extranjero.
Para que esta
industria siguiera
siendo competitiva
y no emigrara
hacia destinos
más favorables,
en particular China
e India, se ofrecieron
generosas facilidades
operativas y
beneficios fiscales
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Delineando Estrategias
Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria
Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria
Delineando Estrategias
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El caso de las maquiladoras
de servicios
Otro grupo de reformas se refiere
al contenido de “manufactura”
en el concepto de maquila,
y a la posibilidad de ya no reconocer
los negocios dedicados a servicios
y donde esa transformación de bienes
está ausente. Esto se explica porque
en los últimos años se incorporaron
al régimen compañías que se dedican
a la ya citada maquila de servicios.
Por cuenta de clientes extranjeros
se ocupan del procesamiento de bases
de datos, dan el servicio de call center
y soporte telefónico a usuarios
extranjeros, manejan inventarios
y distribuyen materiales e insumos
temporalmente importados y que están
destinados al extranjero, etc.
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Delineando Estrategias
En su tiempo, la autoridad emitió
una lista de las actividades que podían
asimilarse a este régimen y desde 2006
se aprobaron más de 700 programas
de maquiladoras de servicios en
conceptos como almacenamiento
de bienes y de inventarios, manejo
de productos peligrosos, blindaje de
vehículos, clasificación de productos,
entre otros.
Sin embargo, con la experiencia
acumulada, el gobierno mexicano
consideró que estas maquiladoras
representan una competencia desleal
para las empresas nacionales que
se dedican a las mismas actividades.
Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria
En efecto, la maquiladora de servicios
que cumplía con una definición de
operación de maquila pagaba una tasa
combinada de ISR y de IETU de 17.5 por
ciento, mientras aquella otra tributaba
a una tasa de 30 por ciento. Aunque
hacen exactamente lo mismo y tienen
el mismo rango de salarios, una se
incorporó al programa y a la otra no,
y por eso la segunda paga el doble de
impuestos. Para evitar este fenómeno,
el nuevo decreto recupera la definición
de manufactura de bienes y deja al
margen a numerosas maquiladoras
de servicios, algunas de las cuales se
establecieron hace años debido a los
beneficios fiscales que podían alcanzar.
De esta forma pueden verse afectadas
empresas cuya actividad de maquila
no esté comprendida en lo que el propio
decreto incluye como transformación
de bienes: la dilución en agua o en otras
sustancias; el lavado o limpieza,
incluyendo la remoción de óxido,
grasa, pintura u otros recubrimientos;
la aplicación de conservadores,
incluyendo lubricantes, encapsulación
protectora o pintura para conservación,
el ajuste, limado o corte;
el acondicionamiento en dosis; el
empacado, reempacado, embalado
o reembalado; el sometimiento
a pruebas, marcado, etiquetado
o clasificación; así como el desarrollo
de un producto o mejora en la calidad
del mismo, excepto tratándose
de marcas, avisos comerciales
y nombres comerciales.
A raíz de la reforma, las empresas
que no califiquen para las nuevas reglas
tendrán que revisar su futuro. Si bien
los cambios pueden tener objetivos
nobles, el resultado podría ir en contra
de los esfuerzos manifiestos
de la SE y ProMéxico, que promueven
la inversión extranjera y buscan atraer
empresas que generen divisas
y empleos. En el caso de las
maquiladoras de servicios debe
considerarse que en algunos casos
contratan trabajadores con un perfil
técnico y profesional elevado, como
ingenieros de soporte o diseñadores
de programas de cómputo, y que
reciben mejores salarios. Todos los
sectores interesados, incluyendo los
industriales vinculados al CNIMME,
han estado negociando para alcanzar
los mejores resultados y satisfacer
los legítimos objetivos del SAT
sin exponer el futuro de las inversiones
y los empleos.
Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria
Delineando Estrategias
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Los alcances
de la reforma
La propuesta más importante
del nuevo decreto es la del artículo 33,
que establece una nueva definición
de lo que se conoce como operación
de maquila. De acuerdo al CNIMME
“la definición de operación de maquila
para efectos fiscales fue el tema
que generó mayores discusiones
con las autoridades fiscales, llegando
finalmente a un texto equilibrado
que permitirá mantener un esquema
fiscal competitivo para la industria
maquiladora”.
En resumen, el contratante de la
maquila deberá ser una empresa
extranjera, los insumos serán
importados y provistos por él o por
un tercero, y al menos 30 por ciento
de la maquinaria utilizada deberá ser
también propiedad de ese contratante
extranjero. Las mercancías deberán
ser objeto de una transformación,
aunque sea menor, y exportarse.
Según el CNIMME, aquí quedan
incluidas todas las operaciones
que complementan una operación
de manufactura, transformación o valor
agregado a materiales, y no sólo
aquellas que se realizan a materiales
que físicamente se exportan.
Tal es el caso de las operaciones
de desarrollo de producto y mejora.
Además, el decreto establece que en
determinadas condiciones se podrán
incorporar materiales o insumos
nacionales. El enfoque del gobierno
mexicano es muy claro: quiere
beneficiar a las maquiladoras puras,
es decir el modelo de empresa
mexicana que tiene un inmueble propio
o rentado y un número determinado
de trabajadores, y que presta
un servicio a un tercero pero sin asumir
riesgos comerciales porque no vende
productos sino los manufactura
y exporta. Aun cuando pueda incorporar
cierta proporción de proveeduría
nacional, el objetivo es que la
producción sea exportada.
Empresas que
serán afectadas
La definición de
operación de
maquila, esencial
para los efectos
fiscales, fue el tema
que generó mayores
discusiones con las
autoridades del SAT
y la Secretaría
de Economía
La publicación de este régimen genera
incertidumbre sobre el destino
de muchas empresas, en particular
las maquiladoras de servicios y algunas
reconvertidas. Una estimación
preliminar permite asegurar que 2,000
empresas del total de más de 5,000
quedarán claramente dentro del nuevo
modelo, y las restantes podrían
ser afectadas en diferentes grados.
Algunas únicamente podrán seguir
realizando importaciones temporales
de bienes y utilizar la tasa cero del IVA,
pero otros beneficios fiscales podrían
ser menores; en determinadas
circunstancias deberán tributar el ISR
a la tasa general de 30 por ciento.
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Delineando Estrategias
Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria
Industria
Industria maquiladora:
Maquiladora Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria
Delineando Estrategias
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Mirar hacia los procesos internos
Una forma de cerrar estas incógnitas
es realizar una auditoría de los procesos
internos que lleva cada empresa,
para determinar cuáles de ellos
pueden configurar el nuevo concepto
de manufactura, y por lo tanto
beneficiarse del régimen ya modificado.
Las empresas que creen dedicarse
a actividades que ya no califican dentro
de la operación de maquila deben
voltear hacia adentro y reconocer
los procesos de transformación
que están realizando. Hay casos donde
el impacto económico será mínimo
y no tendrán problemas para absorberlo
en su estructura de costos, y otros
donde la mayor parte de la operación
será la prestación de servicios; quizá
ya no puedan absorber una tasa
de 30 por ciento de ISR.
Con una adecuada información
y asesoría, las empresas pueden
acercarse a la SE y poner sobre
la mesa su trayectoria industrial,
sus inversiones, la transferencia
de tecnología y la generación
de divisas y empleos, y buscar
la negociación a través de reglas
o resoluciones particulares. Algunas
podrían modificar su modelo de negocio
y reagruparlo alrededor de las tareas
de transformación, o bien adquirir nuevo
equipo en el extranjero, vía su cliente
externo, y de esa manera cumplir
con el requisito de utilizar al menos
30 por ciento de equipo de propiedad
extranjera. Otras empresas podrían
recurrir al amparo debido a que el
decreto afecta inversiones y beneficios
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Delineando Estrategias
Cómo entender
las nuevas tendencias
La industria ha evolucionado de manera significativa en todo
el mundo. En México, las maquiladoras estuvieron centradas
en un uso intensivo de mano de obra, operaciones poco
elaboradas y salarios relativamente bajos. Sin embargo,
con los años ese modelo fue complementado, y en algunas
ciudades sustituido, por una industria altamente
automatizada, intensiva en capital y tecnología.
Con una adecuada información
y asesoría, las empresas pueden
acercarse a la SE y buscar la
negociación a través de reglas
o resoluciones particulares
de largo plazo y tendría en tanto efectos
retroactivos. Unas más quizá deban
trasladarse a otros sistemas
de promoción o incluso concluir
sus operaciones.
La situación, sin embargo, no es sencilla
porque existen numerosas empresas
que se iniciaron en la transformación,
que evolucionaron lentamente hacia
otros modelos, y que ahora podrían
quedar fuera. Muchas de ellas
no quieren irse de México y ya están
sondeando nuevas opciones para
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no ser excluidas de los beneficios
y sobre todo para seguir integradas
a las cadenas logísticas globales.
También al SAT y a la SE les interesa
cumplir con sus respectivos objetivos,
que son la recaudación y la atracción de
nuevas inversiones. De común acuerdo,
por lo pronto, se pueden negociar reglas
particulares, incluso dejar a salvo las
inversiones que ya están afincadas
y cuya salida podría impactar
la economía de los estados.
En tiempos más recientes llegaron las maquiladoras
enfocadas a servicios, que ya no manufacturan pero que
también son intensivas en capital y tecnología, y que en
algunos casos ocupan un nuevo perfil de profesionales
y técnicos, con alta capacitación y mejores salarios.
Es el caso de las que se dedican a la elaboración de análisis
clínicos y estudios médicos para clínicas y consultorios
en la zona fronteriza con Estados Unidos, diseño
y programación de software (fábricas de software),
call centers de soporte, realización de servicios financieros
y administrativos, etc. Algo similar puede decirse
de los centros de desarrollo tecnológico para las industrias
automotriz y aeroespacial. Al limitar los servicios que
pueden incluirse bajo el régimen de maquiladora, es posible
que México esté dejando fuera una excelente oportunidad
de subirse a una tendencia global de la industria,
que son los servicios especializados y de valor agregado.
Al limitar los servicios
que pueden incluirse
bajo el régimen
de maquiladora,
es posible que México
esté perdiendo una
excelente oportunidad
de subirse a una
tendencia global
de la industria
Conclusiones
La industria maquiladora ha operado en México
de manera exitosa durante más de 40 años,
y a pesar de que genera casi dos millones
de empleos y una importante entrada de divisas,
carece de un régimen legal definitivo
y permanente que genere certidumbre jurídica
y económica a los inversionistas. De esta manera,
es difícil hacer proyecciones y planear el futuro,
porque los industriales no tienen seguridad sobre
las condiciones económicas y fiscales en que van
a operar, y los beneficios que van a recibir.
Existe un fuerte consenso sobre la necesidad
de darle a la legislación un sentido permanente,
que defina las actividades que son aceptadas
y protegidas, y que los esfuerzos
de organizaciones como el SAT y la SE tiendan
a la convergencia para generar inversiones
y empleos de largo plazo, y estimular
a la industria nacional que puede participar
en la proveeduría.
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Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria
Delineando Estrategias
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kpmg.com.mx
delineandoestrategias.com
Mario Hernández
01 800 292 KPMG
Socio de la Práctica de Impuestos Corporativos de KPMG en México
a Cargo de la industria maquiladora. Cuenta con más de 20 años
de experiencia durante los cuales ha dado asesoría fiscal y legal
a importantes organizaciones nacionales e internacionales en sectores
como inversión extranjera en México, implementación y uso de programas
de exportación, con énfasis en la Industria Maquiladora. Mario ha participado
en la incorporación y operación de varias empresas bajo el esquema
maquilador dando asesoría a diversas compañías que han crecido alrededor
del mismo tales como: empresas inmobiliarias, empresas de albergue
y empresas de maquiladoras de servicio. Actualmente es miembro activo
del Comité Fiscal del Consejo Nacional de la Industria Maquiladora
y Manufacturera de Exportación.
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