Interior Viol. G.nero OK

Amnistía
Internacional
La Organización Mundial de la Salud ha alertado de que la violencia de
género es la primera causa de pérdida de años de vida entre mujeres de
15 a 44 años, por encima de las guerras, los accidentes de tráfico o los
distintos tipos de cáncer.
La violencia de género en el ámbito familiar es probablemente la
violación de los derechos humanos más habitual y que afecta a un
mayor número de personas por el hecho de ser mujeres. Se viene a
sumar a la violencia en la comunidad, en el ámbito público e
institucional que, en tiempos de paz o conflicto armado, padecen las
mujeres y las niñas en mayor proporción en todo el mundo.
La violencia contra las mujeres en el hogar trasciende culturas, niveles
de renta y áreas geográficas y se produce en todos los países del
mundo. En los últimos tres años el número de denuncias de malos
tratos contra mujeres en España ha superado las 20.000
por año con incrementos sostenidos. Dicha cifra
apenas refleja la magnitud real de mujeres que
son objeto de violencia de género en el ámbito
familiar. De acuerdo a estadísticas oficiales ,
el número de mujeres expuestas a violencia
de género, incluidos graves abusos de
manera sistemática, alcanzaría niveles que
hacen de este tipo de violencia uno de los
más extendidos y lesivos entre los delitos
violentos en España. Anualmente, más de medio
centenar de mujeres pierden la vida a manos de
sus parejas y ex parejas.
¿Cómo responden las autoridades españolas a esta violación de los
derechos humanos? ¿Qué acciones están llevando a cabo?
El presente informe analiza esta cuestión y trata de aportar ideas que
permitan avanzar en el tratamiento global y en la mejora de las
medidas concretas para luchar contra una violación de los derechos
humanos que hasta hoy sigue siendo cultural y socialmente impune.
Amnistía
Internacional
Para defender los derechos humanos en todo el mundo
Asóciate www.a-i.es tel. 902 11 91 33
No hay excusa]
[ Violencia de género en el ámbito familiar
y protección de los derechos humanos
de las mujeres en España]
Noviembre, 2002
Amnistía
Internacional
No hay excusa
[ Violencia de género en el ámbito familiar
y protección de los derechos humanos
de las mujeres en España]
Noviembre, 2002
Resumen
Resumen
La tortura y malos tratos que se infligen a las mujeres son una violación fundamental
de los derechos humanos que el derecho internacional prohibe en todo circunstancia.
A pesar de los progresos impulsados por las organizaciones de mujeres en España
para hacer valer los derechos humanos de las mujeres, la violencia de género en el
ámbito familiar sigue siendo una realidad cotidiana cuya manifestación última es la
muerte anualmente de más de medio centenar de mujeres a manos de sus parejas y
ex parejas, al parecer en varios casos pese a haber presentado denuncias y solicitado
protección a la administración.
La Sección Española de Amnistía Internacional, en el marco de la Campaña Mundial
contra la Tortura, se dirigió a las autoridades españolas para que respondieran por las
medidas adoptadas para promover y proteger los derechos humanos de las mujeres
ante la violencia de género en el ámbito familiar. Este informe examina el marco dispuesto por el Estado español en respuesta a su deber de garantizar los derechos humanos de las mujeres, en particular, su obligación de tomar medidas efectivas y eficaces para proteger a las mujeres de malos tratos y otros abusos por parte de miembros
del entorno familiar. Las medidas objeto de observación y las materias objeto de preocupación contenidas en este informe incluyen, medidas dirigidas a la prevención, medidas de apoyo integral a las mujeres que sufren violencia en el ámbito familiar, aquellas dispuestas en cumplimiento de la obligación de que los procesos judiciales sean
eficaces, medidas de formación y coordinación de profesionales, y lo dispuesto respecto de colectivos especialmente vulnerables y expuestos a la violencia de género en el
ámbito familiar.
Edita
Amnistía Internacional
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Foto de Portada
“Anna Center”
El informe hace hincapié en la responsabilidad del Estado respecto de su obligación
de actuar con la debida diligencia y expresa profunda preocupación por la insuficiente
voluntad política en el cumplimiento de varios de los compromisos adquiridos para
prevenir, sancionar y poner fin a la violencia contra las mujeres de acuerdo a los alcances exigidos por las normas internacionales correspondientes y a los consensos
alcanzados en la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Igualmente el informe llama
la atención sobre las condiciones de especial desprotección que pueden afectar a grupos específicos de mujeres como es el caso de mujeres rurales, inmigrantes en situación irregular o a las solicitantes de asilo en España.
Amnistía Internacional hace un llamamiento al Estado español para que de modo impostergable dicte medidas apropiadas y eficaces para proteger los derechos humanos
de las mujeres. Para lo cual, es fundamental que preste atención y apoyo a las iniciativas
de aquellas organizaciones de mujeres que en primera línea vienen dedicando esfuerzos para hacer realidad el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.
3
índice
índice
I. Introducción ..........................................................................................7
II. Objetivos del Informe..........................................................................13
III. Contenidos ..........................................................................................15
1.
Los compromisos internacionales .....................................................15
2. El enfoque del problema .................................................................17
3. Criterios generales y métodos de trabajo ..........................................20
4. Medidas de prevención ...................................................................27
4.1. Medidas de sensibilización ......................................................28
4.2. Medidas desarrolladas en el ámbito educativo ...........................30
5. Medidas de apoyo integral a las mujeres
que sufren violencia en el ámbito familiar .........................................32
5.1. Asesoramiento e información sobre recursos ............................33
5.2. Refugio y alojamiento provisional .............................................36
5.3. Fomento de la autonomía de las mujeres ..................................40
6. Procesos judiciales eficaces .............................................................41
6.1. Medidas sancionadoras ............................................................42
6.2. Medidas de protección .............................................................47
6.3. La especialización de las instancias ..........................................49
6.4. Medidas reparadoras y de información a las víctimas .................53
6.5. Coordinación entre las jurisdicciones civil y penal ......................54
6.6. La unificación de los datos sobre violencia de género en el hogar .....56
7.
Medidas de formación y coordinación de profesionales .....................56
8. Colectivos especialmente vulnerables y expuestos
a la violencia de género en el hogar .................................................58
8.1. Mujeres inmigrantes en situación de irregularidad ....................58
8.2. Mujeres solicitantes de asilo .....................................................59
8.3 Mujeres rurales ........................................................................60
Conclusiones.............................................................................................63
Rrecomendaciones ...................................................................................67
Documentación consultada.....................................................................71
Anexo: Metodología .................................................................................77
[I] Introducción
[I] Introducción
“En el caso de la violencia en la intimidad, más que un régimen militar conscientemente coordinado, son la supremacía masculina, la ideología y las condiciones las que dan al hombre la impresión de tener
el derecho, y hasta la obligación, de castigar a su esposa. Por consiguiente, maltratar a la esposa no es un acto individual, aislado o aberrante, sino una licencia social, una obligación o un signo de masculinidad, profundamente arraigados en la cultura e inmune -completamente o en gran medida- a toda sanción legal”1
La Plataforma para la Acción de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995 (en adelante Plataforma para la Acción de Beijing), situó
la violencia de género entre sus 12 esferas principales de preocupación, por considerar que “en todas las sociedades, en mayor o menor medida, las mujeres y las
niñas están sujetas a malos tratos de índole física, sexual y psicológica, sin distinción en cuanto a su nivel de ingresos, clase y cultura.” (pár. 112). La Conferencia
de Beijing confirmó además que los derechos de las mujeres son derechos humanos, que se sitúan por encima de diferencias culturales o
tradiciones, y en ella los gobiernos se comprometieron a mejorar
los mecanismos nacionales e internacionales destinados a prevenir la discriminación por razón de sexo y la violencia derivada de
la misma.
De todas las formas de violencia hacia las mujeres, la cometida en el
entorno familiar es la más habitual y generalmente la más impune. Las
mujeres de todo el mundo tienen mayor probabilidad de
ser lastimadas, violadas o asesinadas por su compañero actual o anterior que por otra persona. La familia
1
Rhonda Copelon, "Intimate terror: understanding domestic violence as torture", en Rebecca Cook (ed.) Human Rights of Women: National and International Perspectives, Filadelfia, University of Pennsylvania Press, 1994, pág. 116.
6
7
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
y el domicilio privado, considerados míticamente “santuarios” de tranquilidad y referentes de seguridad, son para millones de mujeres un lugar de sufrimiento, donde reciben maltrato, tortura e incluso la muerte.
Si, en general, las violaciones de los derechos humanos de las mujeres se caracterizan por la invisibilidad y la impunidad, las producidas en el llamado ámbito privado lo
son doblemente. La justificación social que tradicionalmente han tenido estas conductas y la consideración del hogar como feudo de la autoridad masculina, hace que los
derechos humanos de las mujeres sean vulnerados en este contexto bajo un manto
de silencio, miedo e impunidad.
La diligencia debida de los Estados frente
a la violencia de género en el ámbito familiar
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 exige a los Estados respetar y
proteger, entre otros, el derecho a la vida, el derecho de toda persona a no ser torturada ni
ser sometida a tratos crueles, inhumanos o degradantes y el derecho a la seguridad personal. Sin embargo, “en el pasado y debido a una interpretación estrecha de la protección
internacional de los derechos humanos, no se tuvo en cuenta la cuestión de la inacción del
estado que no previene ni castiga las violaciones cometidas por individuos” 2 .
A lo largo de la década de los noventa, una serie de acontecimientos en derecho internacional eclipsaron las posibles dudas sobre la responsabilidad de los estados por los actos
de violencia hacia las mujeres perpetrados por personas particulares. En 1992, el Comité
de vigilancia de la Convención para la Eliminación deTodas las Formas de Discriminación
contra las Mujeres de 19793 (en adelante Comité de la CEDAW), en su Recomendación General 19 sobre violencia contra las mujeres, afirmaba
que esta violencia se enmarca dentro de la discriminación por razón
de sexo y constituye una violación de los derechos humanos. Subraya además que "los Estados también pueden ser responsables
de actos privados si no adoptan medidas con la diligencia debida
para impedir la violación de los derechos o para investigar y castigar
los actos de violencia y proporcionar indemnización" 4
Un año después, en los meses siguientes a la Declaración de Viena
(1993) , la Declaración de Naciones Unidas sobre la Eliminación de la
2
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
Violencia contra las Mujeres de 19935, instaba a los Estados a "proceder con la debida
diligencia a fin de prevenir, investigar y, conforme a la legislación nacional, castigar
todo acto de violencia contra la mujer, ya se trate de actos perpetrados por el Estado o
por particulares".6
A partir de la Conferencia de Beijing 1995 se impulsó definitivamente la redacción de
un Protocolo Facultativo de la CEDAW que amplía los mecanismos de protección internacional de los derechos humanos de las mujeres frente a atentados producidos
tanto en el ámbito público o comunitario, como en la familia.7
La Relatora Especial de la ONU sobre violencia contra las mujeres aclara que “el requisito de debida diligencia no se limita a la legislación o la penalización (...), si la educación,
la demistificación de la violencia doméstica, la formación de los funcionarios gubernamentales, la financiación de centros de acogida y otros servicios directos para las víctimas o sobrevivientes (...) demuestran ser instrumentos eficaces para evitar la violencia
en el hogar y proteger los derechos humanos de las mujeres, todos estos medios se
convierten en obligaciones que el Estado debe cumplir con la debida diligencia” (1996).
Al respecto debe tenerse presente que los tratados de derechos humanos establecen
obligaciones de parte de los estados que incluyen8 :
Promover los derechos reconocidos convencionalmente
Asegurar tales derechos para todas las personas y traducirlos en políticas y
estrategias
Prevenir las violaciones de tales derechos, y
Proveer remedios efectivos a las víctimas cuyos derechos fueran violados.
A la luz de las disposiciones internacionales y de las interpretaciones que de ellas hacen los principales organismos competentes en esta materia, se puede afirmar que la
vulneración de la obligación de los Estados de actuar con la debida diligencia puede
revestir tres formas distintas de inacción:
La primera: no arbitrar leyes contra la violencia de género en el hogar. Es decir, no
actuar en el plano legislativo a través de sanciones, mecanismos de protección y
de reparación
La segunda: no desarrollar mecanismos para el cumplimiento efectivo de las leyes
La tercera: no evaluar la efectividad de esas medidas para lograr el resultado que
se pretende.
La Relatora Espacial sobre violencia contra las mujeres relata la
evolución de la interpretación del Derecho Internacional respecto a las violaciones de derechos humanos producidas por parti-
Este informe tiene como marco de análisis la norma de la diligencia debida y en él se evalúa si el Estado español responde diligentemente en los tres planos arriba citados. El Es-
culares. (EC/N 4./1996)
3
Adoptada y abierta a la firma, ratificación y adhesión por la Re-
5
4
de 18 de diciembre de 1979.
6
11º período de sesiones, recomendación general Nº 19, Docu-
7
El Estado español ratificó este instrumento en julio de 2001.
mentos Oficiales de la Asamblea General, cuadragésimo sépti-
8
AMNESTY INTERNATIONAL, Respect, protect, fulfil-Women’s human rights. State responsability for abu-
mo período de sesiones, Suplemento Nº 38 (A/47/38), cap. I.
8
La Declaración y el Programa de Acción de Viena fueron el resultado de los consensos logrados en la
Conferencia Mundial de Derechos Humanos a mediados de 1993.
solución de la Asamblea General de las Naciones Unidas 34/180
Asamblea General de Naciones Unidas. Resolución 48/104 del 20 de diciembre de 1993.
ses by ‘non-state actors’- AI Index: IOR 50/01/00, September 2000.
9
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
tado español, como la mayor parte de estados europeos, se
caracteriza por haber realizado ya un cierto recorrido legislativo y en el plano de las políticas en este ámbito. Por ello, resulta especialmente relevante examinar la correspondencia
de estas medidas con los alcances que prescriben las normas
internacionales, su puesta en práctica, calidad y efectividad, a
través de mecanismos de evaluación. Veremos si el Estado español está arbitrando medidas eficaces para combatir la violencia contra las mujeres y para dar respuesta a las necesidades de
aquellas que sufren violencia en el entorno familiar.
Precisiones conceptuales: la violencia
contra las mujeres y los entornos donde se produce
“La violencia contra la mujer en general, y la violencia en el hogar en
particular, son componentes esenciales de las sociedades que
oprimen a la mujer, ya que la violencia contra ella no solo se deriva de
los estereotipos sexuales dominantes, sino que también los sostiene”.
(Relatora Especial: EC/ 4./ 1996/53, pag.7)
El artículo 1 de la Declaración de la ONU sobre la Eliminación de la Violencia contra las
Mujeres (1993) define la misma como “todo acto de violencia basado en la pertenencia
al sexo femenino que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, tanto en la vida pública como en la privada.”
Por otra parte, la Plataforma para la Acción de Beijing adopta la misma definición, cuyos elementos esenciales son los siguientes:
Se parte de una única violencia contra las mujeres, sea infligida por agentes estatales o no estatales, en tiempos de paz como de conflicto, independientemente
del ámbito en el que ocurra: en el hogar, la comunidad, el espacio laboral, educativo, de los servicios o en el contacto con las diversas agencias estatales.
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
En lo referente a la violencia contra las mujeres en el ámbito familiar, en uno de sus
primeros informes (1996) la Relatora Especial de la ONU alertó a los Estados sobre el
peligro de utilizar conceptos vagos como el de violencia familiar o violencia doméstica, por esconder estos conceptos algo que resulta clave para el análisis del fenómeno:
el sexo de autores y víctimas. El primer paso para combatir la violencia contra las mujeres como problema global de derechos humanos debe ser contextualizarla en el
ámbito de la discriminación por razón de sexo.
En 1998, la Comisión de la Condición Jurídica de la Mujer de la ONU advirtió de la importancia de introducir la perspectiva de género en todas las políticas públicas, y por
supuesto, en las dirigidas a tratar la violencia contra las mujeres.
Por ello este Informe se separa deliberadamente del concepto violencia doméstica, que
consigue reducir a conflictos individuales entre “personas” lo que son expresiones concretas de las relaciones de género a escala planetaria. Se opta por el concepto violencia de género o violencia contra las mujeres10 en el ámbito familiar, para nombrar la violencia sufrida por mujeres en el espacio más habitual en el que se manifiesta la violencia de género: el
ámbito familiar, sin exceptuar las diversas formas de relación de pareja, subsistan o no.
La violencia contra las mujeres en este contexto engloba múltiples formas, desde las
más visibles, como el asesinato o las agresiones físicas, psíquicas y sexuales, que han
sido consideradas por los organismos internacionales como formas de tortura, hasta
las más sutiles e incluso toleradas socialmente, como el control social, la violencia
económica u otros mecanismos de coacción o dirigidos a infligir sufrimiento que deben soportar muchas mujeres a lo largo de su vida.
Normalmente estas agresiones se entrelazan y rara vez se producen de forma aislada,
formando un conjunto de actos cotidianos que producen en las mujeres miedo, inseguridad y falta de autoestima.
10 Si se consultan las disposiciones las Naciones Unidas, así como los informes tanto
del Comité de la CEDAW como de la Relatora Especial sobre violencia de género se
puede comprobar que siempre se utiliza la acepción violencia contra las mujeres,
Contextualiza la violencia contra las mujeres, sea física, psíquica, sexual o de otra
índole, en el marco del sexismo social, y entiende que su prevención debe ir íntimamente unida a la promoción de la igualdad de trato y oportunidades, la valoración de las mujeres en la sociedad, y la propuesta de una masculinidad en correspondencia con el respeto de los derechos humanos de las mujeres.
violencia sexista, o por razón de sexo. Todas ellas expresiones que, a diferencia de lo
que sucede con la de “violencia doméstica”, ponen de relieve la importancia de resaltar que las víctimas de esta violencia son siempre mujeres.
Amnistía Internacional, ha sostenido que “los autores de gran parte de la violencia
que sufren las mujeres en su vida cotidiana son las personas con quienes comparten
su vida, ya sea por ser miembros de su familia o de su comunidad, o por ser sus empleadores. Lo que las mujeres padecen a manos de los hombres que ejercen control
sobre ellas es toda una gama de violencia sin solución de continuidad”.9
9
AMNISTIA INTERNACIONAL, “Cuerpos Rotos, Mentes destrozadas. Tortura y Malos Tratos a Mujeres”, EDAI,
2001, p. 11.
1 0
1 1
[II] Objetivos del informe
[II] Objetivos
del informe
Amnistía Internacional analiza en este informe, a la luz del marco internacional de derechos humanos, si el Estado español actúa con la debida diligencia para lograr la
prevención de la violencia contra las mujeres en el ámbito familiar, la reparación y
apoyo a las víctimas, y la sanción de los autores, a través de un juicio con todas las
garantías. A partir de este análisis, se pretende a su vez:
Conocer cuál es el grado de cumplimiento del Estado español de las directrices
supranacionales (internacionales y comunitarias), para afrontar con éxito la violencia de género en el ámbito familiar. Tanto de las relativas a la aproximación al
problema y su conceptualización, como las referentes a la adopción de medidas
concretas.
Saber cuál es el grado de eficacia de las medidas implantadas en este ámbito, y
los métodos para evaluarlas.
Comparar las medidas tomadas por el Estado español con las que se están arbitrando en otros países de nuestro entorno y que se consideran buenas prácticas
a la luz de las recomendaciones internacionales.
Acceder a la opinión de las beneficiarias de estas medidas, las mujeres que sufren violencia, a través de documentos de asociaciones y colectivos de mujeres.
Realizar propuestas y recomendaciones para que el Estado se ajuste a las directrices internacionales para el abordaje de este complejo problema social.
Las actuaciones objeto de este informe son las desarrolladas fundamentalmente por la
administración central del Estado español. Sin embargo, a partir de la transferencia de
competencias producida en materias sociales, educativas y sanitarias, se hace necesario completar el análisis de la actuación institucional con acciones y programas desarrollados desde la administración autonómica. Y lo que resulta altamente interesante
es el análisis de la coordinación entre los distintos ámbitos de actuación administrativa.
Precisamente uno de los aspectos que preocupa a las Naciones Unidas (CEDAW, 1999)
es que la descentralización de competencias experimentada por España a lo largo de las
pasadas décadas no acarree una desigual protección pública de los derechos de las mujeres en función del ámbito territorial.
1 3
[III] Contenidos
[III] Contenidos
1. Los compromisos internacionales
Al hablar de la norma de la “diligencia debida”, los sistemas internacionales de promoción y protección de los derechos humanos, incluidas otras instancias intergubernamentales, han dado pasos decisivos en favor de la responsabilidad efectiva de los Estados ante violaciones de derechos humanos cometidas por agentes no estatales, sean individuos o grupos. La violencia de género en el ámbito familiar ha sido objeto de gran
atención por parte del Comité de la CEDAW, así como por la Relatora Especial de la ONU
sobre violencia contra las mujeres, sus causas y consecuencias. Desde tales mecanismos se han producido un buen número de recomendaciones y criterios-guía para abordar esta concreta violación de los derechos humanos. El progresivo incremento de la
atención hacia la violencia contra las mujeres en el ámbito familiar por parte de los organismos internacionales tiene una doble consecuencia para los Estados:
Cuentan con indicaciones expresas desarrolladas por instancias cualificadas a la
hora de trabajar contra la violencia de género en el ámbito familiar.
Encuentran hoy un mayor control y se les exige rendir cuentas por parte de los organismos internacionales en el terreno de la violencia contra las mujeres.
El Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres (1997-2000) lanzado por el Gobierno
español prevé entre sus actuaciones “fomentar el cumplimento de la Convención
para la Eliminación de la Discriminación contra las mujeres, potenciando la participación española en los organismos competentes” (Actuación 10.3.9 del Plan).
Tanto la Plataforma de Acción de la Conferencia de Beijing, como los informes de la Relatora
Especial y la Convención sobre la Eliminación deTodas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, incluidas las Recomendaciones Generales del Comité de la CEDAW11 hacen referencia a un primer nivel de compromiso de los Estados, consistente en firmar y ratificar las
disposiciones internacionales sobre no discriminación y contra la violencia de género.
En este apartado se analiza cuál es el nivel de compromiso internacional adquirido
por España, para lo cual hacemos referencia a dos cuestiones esenciales:
La firma y ratificación de los tratados internacionales sobre eliminación de la discriminación contra las mujeres y sobre eliminación de la violencia de género.
La publicidad interna de los instrumentos de derecho internacional que suponen
una protección adicional para las mujeres en España.
11 Ver especialmente la Recomendación 19 de la CEDAW.
1 5
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
En 1984 el Estado español firmó y ratificó la Convención para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en
NuevaYork en 1979 (CEDAW, 1979). Con este paso se adquiría el compromiso de adecuar
las leyes y prácticas españolas a las disposiciones de la Convención, por que en la práctica suponía trabajar para eliminar la discriminación por razón de sexo, tanto en la ley
como en la sociedad española.
El control del cumplimiento de los retos previstos en la Convención por parte de los
Estados, se evalúa a través del envío periódico de informes nacionales a los que el Comité de vigilancia de la CEDAW responde con las correspondientes observaciones y
recomendaciones específicas. Además, el citado Comité realiza recomendaciones con
carácter general para todos los Estados.
El 6 de julio de 2001 España ratificó el Protocolo Facultativo12 de la CEDAW, en vigor
desde el 22 de diciembre de 2000, lo cual implica que reconoce unas mayores posibilidades de control por parte del Comité de la CEDAW, que ahora también puede recibir información de personas y grupos sobre violación de los derechos de las mujeres
en territorio español. Por tanto, con la firma y ratificación del Protocolo Facultativo el
Gobierno español se compromete a responder ante el Comité por las investigaciones
que éste inicie a partir de denuncias particulares o de información enviada por colectivos, asociaciones de mujeres y otras organizaciones.
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
Desde Amnistía Internacional consideramos insuficiente la publicidad que el gobierno
ha dado al Protocolo.
A pesar de los apreciados avances en este ámbito, la protección internacional de los
derechos humanos de las mujeres, y concretamente del derecho a no sufrir violencia,
necesita aún grandes impulsos. Los gobiernos deberían prestarse a trabajar diligentemente para seguir mejorando los mecanismos de denuncia y reparación que todas
las mujeres del mundo deben de tener a su alcance para conseguir desterrar la violencia de género del ámbito de impunidad en el que lleva situada demasiado tiempo.
2. El enfoque del problema
“La violencia no es una fatalidad, como tampoco lo es la pobreza. Tiene su origen en
este sistema social que desde tiempos inmemoriales ejerce control sobre las mujeres” (Cuaderno de reivindicaciones mundiales. Marcha Mundial de las Mujeres.
2000).
En este apartado se analiza la aproximación conceptual desde la cual el Gobierno español se enfrenta a la violencia de género en el ámbito familiar y se examina si coincide con las indicaciones formuladas por los organismos internacionales.
La raíz de la violencia como punto de partida
Amnistía Internacional considera muy positiva la ratificación por parte de España del
Protocolo Facultativo de la CEDAW.
El gobierno es el puente entre la ciudadanía española y las instituciones de derecho
internacional, por lo que, una de sus responsabilidades es la de informar a la población, y en especial a las mujeres, a través de cauces eficaces a cerca de las posibilidades de protección de los derechos de las mujeres que ofrece el derecho internacional.
Tras la entrada en vigor del Protocolo Facultativo de la CEDAW el gobierno realizó una
acción de difusión e información sobre el contenido del Protocolo que consistió en explicar de forma sucinta en un boletín informativo especial, las vías de denuncia e información que se abren ante el Comité de la CEDAW tras la entrada en vigor del citado instrumento. De este boletín se hicieron 5.000 ejemplares a distribuir entre ONGs,
organismos de igualdad de las Comunidades Autónomas y seminarios e institutos
universitarios de la mujer. El gobierno considera que esta acción sirvió para darle la
“máxima difusión” al Protocolo.
A raíz de la ratificación del Protocolo éste ha entrado en vigor de forma total para España. Sin embargo, no se ha realizado nueva publicidad de las posibilidades que supone para las mujeres.
12 Para más información sobre las posibilidades que se abren con el Protocolo ver un documento mono-
La Asamblea General de las Naciones Unidas, en el Informe del Comité Especial Plenario celebrado en el año 2000 concluyó que “el hecho de que no se comprendan suficientemente las causas profundas de todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas obstaculiza las actividades que se realizan para eliminar dicha violencia” (ONU, 2000).
Y es que el primer paso para afrontar con éxito la eliminación
de las distintas formas de violencia hacia las mujeres, y
concretamente la violencia que se produce en el ámbito
familiar, es contextualizarla, saber cuál es su raíz. Ponerla
en relación con pautas culturales y sociales asumidas por
la población en su conjunto. Partir del hecho de que la
violencia de género no es patrimonio de hombres “especiales”, sino que el sustrato que la alimenta está conformado
por actitudes, valores y estereotipos admitidos e incluso potenciados en nuestras sociedades. Así lo hicieron los grupos de
mujeres que hace más de dos décadas
pusieron nombre a las distintas formas y espacios de discriminación
y violencia sexista, y es así como
los organismos internacionales
plantean que sea la aproximación
institucional al problema.
gráfico realizado por AI en 2001: “Un mecanismo para reivindicar los derechos de la mujer: El Protocolo
Facultativo de la Convención sobre la Mujer” (Indice AI: IOR 51/ 001/2001/s)
1 6
1 7
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
Desde los organismos internacionales la consideración de la violencia como la forma
más grave de discriminación por razón de sexo, permite enlazarla con todas las otras
formas de discriminación e infravaloración que sufren las mujeres por el hecho de
ser mujeres.
El Comité de la CEDAW en su Recomendación General 19 muestra “preocupación
porque los Estados no siempre reflejan en sus informes la estrecha relación entre violencia y discriminación sexista.” Y recuerda que “la violencia contra las mujeres, que
menoscaba o anula el goce por la mujer de sus derechos humanos y libertades fundamentales, constituye una forma de discriminación”(CEDAW, 1992).
La Relatora Especial contra la violencia afirma en uno de sus primeros informes que
“la violencia contra la mujer es uno de los mecanismos sociales fundamentales mediante los cuales se coloca a la mujer en una posición de subordinación” (1996).
La Plataforma para la Acción de Beijing en su apartado 113 aclara que “la expresión
«violencia contra las mujeres» se refiere a todo acto de violencia sexista que tiene
como resultado posible o real un daño de naturaleza física, sexual o psicológica, incluyendo amenazas, coerción o privación arbitraria de la libertad para las mujeres, ya
se produzca en la vida pública o en la privada”.
Por su parte, los movimientos mundiales de mujeres consideran que “atacar
las causas de la violencia es, por consiguiente atacar todas las formas individuales y colectivas del sexismo, así como los mitos y las falsedades que lo alimentan y perpetúan” (Marcha mundial de las mujeres 2000. Cuaderno de reivindicaciones mundiales).
El Parlamento Europeo en su Resolución sobre Campaña Tolerancia Cero
ante la violencia contra las mujeres, de 1997, afirma: “Que las estadísticas
que existen muestran que la violencia es endémica en nuestras sociedades
y afectan diariamente a las mujeres”.
Amnistía Internacional al abordar la violencia que se inflige a la mujer
afirmó que “tiene sus raíces en una cultura global que niega a la mujer
los mismos derechos que el hombre y que legitima la apropiación violenta del cuerpo de la mujer para satisfacer deseos individuales o para alcanzar fines políticos”13.
Los organismos internacionales y las asociaciones de mujeres parten,
pues, de una necesaria contextualización de la violencia; de la importancia de conectar la violencia individual que sufren muchas mujeres,
con los mecanismos de violencia estructural (económica, simbólica, so-
13 AMNISTIA INTERNACIONAL, “Cuerpos Rotos, Mentes Destrozadas. Tortura y ma-
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
cial) presentes en la sociedad e incluso perfectamente asumidos. De esta aproximación se pueden extraer los siguientes rasgos esenciales:
Lo que define a la violencia de género y la distingue de otros tipos de violencia es el
componente sexista. Las mujeres son víctimas de esta violencia por lo que supone
ser mujer en un modelo global de sociedad que sigue discriminando, infravalorando y recortando muy gravemente las libertades fundamentales de mujeres y niñas.
La violencia de género es una única violencia, con la misma raíz, ya se produzca
en el trabajo en forma de acoso sexual, en diversos espacios en forma de violación u otras agresiones sexuales o en el hogar y en las relaciones de pareja como
malos tratos, entre otras de sus manifestaciones.
Por tanto, las víctimas de la violencia de género son mujeres y niñas, en razón de
la posición subordinada de éstas en las estructuras sociales. Los hombres o niños
pueden ser objeto de otro tipo de violencia, incluso por parte de sus esposas o
compañeras, pero por “violencia de género” sólo podemos entender aquellas
prácticas que reflejen jerarquía social de lo masculino sobre lo femenino.
Los autores de este tipo de violencia actúan para controlar o someter instrumentalmente a las mujeres. Por excelencia, es un tipo de conducta cuyos autores son
personas de sexo masculino.
La Plataforma para la Acción de Beijing insta a los Estados a “desarrollar los
conocimientos y propiciar la comprensión de las causas, las consecuencias y
los mecanismos de la violencia contra las mujeres entre las personas responsables de la aplicación de esas políticas”(124 g).
La aproximación del Gobierno español parece poner en duda algunos de los
criterios básicos del acercamiento al problema de la violencia contra las mujeres. Amnistía Internacional ha detectado con preocupación rasgos de una
visión “compartimentada” de la violencia contra las mujeres.
El Gobierno español está desarrollando múltiples acciones en el contexto de
lo que ha denominado la “violencia doméstica”, a partir de una división de
partida inicial (artificial) de la violencia de género, en función del ámbito donde se produce.
La aproximación que aún predomina en las autoridades está más centrada
en definir los ámbitos donde se materializa la violencia, que en identificar
las causas últimas de la misma y las víctimas y autores de esa violencia global. Ello propicia una confusión de partida ante la opinión pública y las distintas instancias profesionales que deben actuar en estos casos. Algunos ejemplos de esta forma de presentar el problema
son los siguientes:
los tratos a mujeres ”, AI Indice: ACT 40/001/2001/s, marzo 2001, p. 10.
1 8
1 9
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
Las estadísticas sobre violencia contra las mujeres en el ámbito familiar, que aparecen
en la página web del Instituto de la Mujer presentan la violencia doméstica como un
problema familiar, más que como un problema de sexismo extremo.
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
co actual de trabajo institucional en este tema, así como la dotación presupuesta de
los mismos.
El papel de las mujeres en las políticas públicas contra la violencia
Se incurre en falta de contextualización cuando se presenta la violencia infligida contra las mujeres como un fenómeno irracional. Así, la frase con la que el Fiscal General
del Estado abre su Circular 1/1998 (la primera sobre la intervención de las Fiscalías en
procesos por violencia de género): “el irracional fenómeno de la violencia que se comete en el seno de la familia y sufrido ordinariamente por mujeres y niños...”. El fenómeno de la violencia sexista como lo han destacado las organizaciones de mujeres es
todo menos irracional, y el primer paso para abordarlo es, desde luego, buscar las razones que lo explican y trabajar sobre ellas.
Los documentos realizados por el Instituto de la Mujer con ocasión de la Presidencia
española de la UE (Presidencia española de la UE, 2002a / 2002b) adolecen también de
esta descontextualización, la cual dificulta enormemente su abordaje desde la raíz. Estos documentos de medidas y buenas prácticas llevan en su título la especificidad de
“violencia hacia las mujeres” y sin embargo, al hablar en ellos de violencia doméstica
se describe como aquella practicada por “el/la cónyuge” o “el/la novio/a” (2002a: 3). A
partir de este forma de presentar el problema, la población puede plantearse que el hecho de que la mayoría de las víctimas sean mujeres es sólo fruto de la casualidad.
Es importante recordar que fueron las mujeres, organizadas en asociaciones y colectivos, las que encabezaron la lucha para convertir en objeto de repulsa social lo que
hasta hace unas pocas décadas eran sólo “litigios privados” en los que la violencia
del hombre hacia la mujer estaba más que legitimada socialmente. Afortunadamente
en la actualidad los poderes públicos han asumido como propia la tarea de prevenir la
violencia de género en la familia.
Es esencial potenciar e intensificar la colaboración con las asociaciones de mujeres y
todas aquellas personas o grupos que trabajan en la base del problema, que conocen
las necesidades y motivaciones de las mujeres que sufren violencia. Entre las acciones propuestas por la Plataforma para la Acción de Beijing en el plano nacional destaca la de “alentar a las organizaciones no gubernamentales a que contribuyan a la formulación y aplicación de las estrategias y planes de acción nacionales”.
Además, en numerosos documentos se utiliza el término género como sinónimo de
sexo. La Plataforma de Beijing considera esencial “promover la integración activa y visible de la perspectiva de género en todas las políticas y programas relativas a la violencia contra las mujeres.” Introducir la “perspectiva de género” en el estudio y las propuestas para combatir la violencia contra las mujeres, supone partir de la comprensión
del “género” como construcción cultural, no biológica, y por tanto modificable, que
dispone cuál debe ser el rol y el comportamiento de hombres y mujeres en la sociedad.
Amnistía Internacional en su informe del 2001 sobre tortura y malos tratos a mujeres,
recomendaba a los Estados reconocer “la valiosa contribución de activistas y defensoras de derechos humanos, y de los grupos que defienden los derechos de la mujer,
a la difusión de los derechos de la mujer y a la lucha contra los abusos”.14 Precisamente, Amnistía Internacional aprecia que la mayoría de las recomendaciones basadas en
instrumentos internacionales y en ejemplos de buena práctica que ya están aplicando
algunos gobiernos “surgen de la experiencia de las organizaciones no gubernamentales que integran el movimiento mundial de la mujer y que son las primeras en denunciar y tratar los actos de violencia contra la mujer como violaciones de derechos humanos”.15
La presentación al público de los datos de maltrato y homicidio desglosados por sexo,
induce a confusión sobre lo que se enmarca dentro de la “violencia de género” y lo
que no, y deja entrever la falta de perspectiva de género en el tratamiento del tema.
La Conferencia de Beijing constituyó un reconocimiento internacional sin precedentes
de la importancia del papel de los movimientos de mujeres y la necesidad de que éstos se conviertan en interlocutores prioritarios ante gobiernos e instituciones públicas.
3. Criterios generales y métodos de trabajo
Por su parte, la Relatora Especial de la ONU afirma que “el Estado tiene el deber de fomentar la cooperación entre los órganos oficiales y las organizaciones no gubernamentales. Deberá tomar iniciativas que inciten a las personas y organizaciones dedicadas a cuestiones relacionadas con la violencia en el hogar a coadyuvar en las iniciativas oficiales del estado” (1996). El Comité de la CEDAW ha instado a España a que
“redoble su colaboración con las organizaciones de la sociedad civil”.
En este apartado Amnistía Internacional analiza cuáles son los métodos y
criterios de trabajo que el Gobierno español utiliza para tratar el problema
de la violencia. En primer lugar y enlazando este apartado con el anterior, se analiza cuál es el papel de las destinatarias de las medidas y de
las asociaciones del tejido social que representan los intereses de las
mujeres en las políticas puestas en marcha. En segundo lugar, se examinan los mecanismos de coordinación entre las diferentes instituciones competentes en la materia, tras las trasferencias de competencias en educación, servicios sociales y salud a las comunidades autónomas. En tercer, lugar, se aborda el planteamiento de los planes contra la violencia doméstica como mar2 0
14 AMNISTIA INTERNACIONAL, “Cuerpos Rotos, Mentes Destrozadas. Tortura y malos tratos a mujeres”,
marzo 2001, p. 73.
15 AMNISTIA INTERNACIONAL, “Cuerpos Rotos, Mentes Destrozadas. Tortura y malos tratos a mujeres”,
marzo 2001, p. 66.
2 1
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
Las asociaciones de mujeres en España reclaman el diálogo entre instituciones y sociedad civil para proyectos tan decisivos como los Planes de Igualdad de Oportunidades, los Planes de empleo y, por supuesto los Planes contra la violencia. Una veintena
de colectivos entre los que se encuentran las principales asociaciones españolas de
mujeres que trabajan en el ámbito de la violencia, afirmaron con ocasión de la evaluación de Beijing+5 que en caso del Gobierno español “la incorporación de la iniciativa
social a la acción política ha sido cuanto menos escasa, (...) aunque el gobierno plantea que la participación activa de las mujeres y la incorporación de sus puntos de vista es necesaria, la realidad se ha formulado de manera muy distinta: ni la iniciativa social se tuvo en cuenta al aprobar el III Plan de Igualdad de Oportunidades ni se ha
alentado la participación y el trabajo desarrollado por las redes de mujeres” (Plan Alternativo de Beijing +5).
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
Tampoco se ha utilizado otro tipo de técnicas de participación para conocer las necesidades de las destinatarias de las medidas. Como ejemplo, la Macroencuesta
2000 (Instituto de la Mujer) no incluye cuestiones relacionadas con las necesidades
entre las cuestiones a investigar.
Atendiendo a las cuatro grandes fases por las que transcurre toda
actuación (diagnóstico, elaboración, gestión y evaluación), se puede
concluir que las organizaciones no gubernamentales carecen de
protagonismo en el diagnóstico, en la elaboración y en la evaluación de
las medidas.Y que en el único momento en que el gobierno da cabida
a las asociaciones es, al parecer, en la gestión de los distintos servicios.
Los cauces de participación arbitrados por el Instituto de la Mujer son los siguientes:
Coordinación entre comunidades autónomas y administración central
El Consejo Rector del Instituto de la Mujer 16
La norma de creación del Instituto de la Mujer, prevé que uno de sus fines es “establecer relaciones con Organizaciones no Gubernamentales de ámbito Estatal”
Es un organismo autónomo dependiente del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
La composición de este consejo la deciden a título personal los ministros o ministras
del ramo. Por tanto, no está regulada la participación de las asociaciones de mujeres
en este organismo, que según su ley de creación se encarga de “la promoción y el fomento de las condiciones que posibiliten la igualdad social de ambos sexos y la participación de la mujer en la vida política, cultural económica y social” (Pujol, C 2000: 18).
Los Organismos de Igualdad de las comunidades autónomas, a excepción de Extremadura y Ceuta, también se han dotado de Consejo Rector, si bien la naturaleza jurídica y
la actuación difiere de unos a otros. Existen desde los Consejos que no cuentan con representación institucional alguna, como el de Madrid o Cantabria, hasta los que se integran dentro del propio organismo de Igualdad, como los de Andalucía, País Vasco, o
Baleares, entre otros.
El Comité de la CEDAW en las Observaciones dirigidas a España en 1999, mostró su
preocupación por la posible incidencia negativa de la descentralización administrativa para garantizar los derechos de las mujeres, en cuanto a la desigual protección.
En el II Plan Integral contra la Violencia Doméstica se contempla la creación de “una
Comisión Permanente con los Organismos de Igualdad de las CCAA, que posibilite
una adecuada coordinación y permita el intercambio de experiencias eficaces y/o
novedosas”.
Hasta que el órgano previsto en el II Plan dé sus frutos, la situación actual es de una
coordinación insuficiente, realizada hasta ahora a través del mecanismo genérico de
coordinación del Instituto de la Mujer con las comunidades autónomas: la Conferencia Sectorial. Este cauce no es suficiente para homogeneizar el trabajo en temas de la
gravedad de la violencia contra las mujeres. Amnistía Internacional ha podido saber
que no con todas las comunidades autónomas existe el mismo nivel de coordinación.
Sería interesante iniciar una línea de investigación sobre las dificultades existentes en
la coordinación, de cara a que el nuevo órgano que se crea al amparo del II Plan, tenga como punto de partida la experiencia de los años de trabajo estatal y autonómico
en este sentido.
El Observatorio de Igualdad de Oportunidades 17
Este órgano de reciente creación tiene la finalidad de “constituir un foro de intercambio y comunicación entre organismo públicos y la sociedad”. Sin embargo, de los 48
miembros que lo componen, tan sólo 6 son representantes de asociaciones de mujeres de ámbito nacional, designadas por el propio Observatorio.
También es diferente la relación entre el gobierno central y las autonomías en función
del volumen de competencias transferidas. Por ejemplo, aquellas comunidades autónomas que tienen Instituto de la Mujer (no Dirección General de la Mujer) gozan de
más competencias en este ámbito. Es el caso de Andalucía, País Vasco o Cataluña.
El Plan Integral contra la Violencia Doméstica
En suma, parece que este tipo de órganos no son suficientes para articular el derecho
fundamental de las ciudadanas a participar en los asuntos públicos que les afectan.
16 Creado por Ley 16/1983.
17 Creado por Real Decreto 1686/2000, de 6 de octubre.
2 2
La recomendación de la Plataforma de Beijing y del Comité de la CEDAW apunta a la
necesidad de elaborar planes de acción en el ámbito nacional. En este informe se analiza el Plan Integral contra la Violencia de Género del Gobierno de España, comparando esta forma de abordaje integral con la llevada a cabo por otros países europeos,
entre ellos los que han optado por leyes integrales.
2 3
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
Una asignatura pendiente es la adopción de un instrumento de trabajo legislativo18
que aborde la violencia de género como un problema social unitario que, como decíamos antes, tiene las mismas causas y los mismos “actores” se produzca donde se
produzca. A raíz del debate sobre el Proyecto de Ley Integral contra la Violencia de Género presentado por el PSOE, se aceptó una proposición de IU de crear una Subcomisión del Congreso de Diputados que debe presentar una propuesta de consenso.
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VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
existían dos capítulos distintos, uno de “Sensibilización y Prevención”, y otro de “Educación y Formación”, a los que se asignaba el 4,9 y el 2,6% del presupuesto total respectivamente, según la Memoria económica del propio Plan. El II Plan crea una única
área de “Sensibilización y Prevención” donde se engloba también la educación y que
recibe el 14% del presupuesto asignado al II Plan. La investigación recibe también
poco respaldo económico. Veamos el reparto de gasto, pos áreas y por ministerio.
Evidentemente a partir de esta contextualización inicial, los organismos internacionales recomiendan realizar planes de acción específicos en función de los ámbitos, incidiendo especialmente en aquellos como el familiar, donde la violencia hacia las mujeres está más extendida y goza aún de amplios márgenes de impunidad.
Comparación Gastos Anuales Medios por Ministerio
El Gobierno español aprobó en 1998 el I Plan de Acción contra la Violencia Doméstica
(1998-2000) y en 2001 el II Plan Integral contra la Violencia Doméstica (2001-2004), actualmente en vigor. Ambos instrumentos de trabajo presentan medidas interdisciplinares para paliar la violencia doméstica, sin embargo, Amnistía Internacional considera que no todas las áreas de actuación reciben el mismo respaldo financiero.
Asignación presupuestaria a las medidas
para combatir la violencia de género en el ámbito familiar
3500
3000
2500
2000
1500
1000
Los organismos internacionales han recomendado que las medidas que se prevean lleven aparejado un presupuesto (Plataforma para la Acción apartado p). Además, la asignación presupuestaria es una forma de medir la voluntad política, la atención real prestada al problema y la importancia que se concede a cada una de las medidas planteadas.
En España, las asociaciones de mujeres han criticado la dotación presupuestaria de
este segundo plan, por considerarla “precaria e insuficiente para ejecutar las medidas
contenidas en el mismo, ya que la mayoría de las dotaciones propuestas no eran más
que los gastos habituales de buena parte de la Administración central” (I.Alberdi/N.
Matas 2002: 222).
La Memoria económica que se adjunta a los planes contra la violencia doméstica estatales no aparece desglosada, motivo por el cual resulta muy difícil analizar la continuidad y proporción del apoyo financiero a cada medida. Sin embargo, a partir de la
lectura de la Memoria económica, se pueden hacer algunas observaciones sobre las
áreas más potenciadas y sobre la evolución del gasto desde el inicio del primer plan,
en 1998, hasta la actualidad.
Tanto el I Plan de Acción como el II Plan Integral dedican poco presupuesto a la prevención y a la educación si lo comparamos con otras áreas. En el I Plan de Acción
18 El 10 de septiembre de 2002, presentada por el grupo parlamentario socialista en el Congreso de los Diputados
500
0
TOTAL/Año
Mº Trab. y A. Soc.
Mº Interior
Mº Justicia
I Plan de Acción: gasto medio/año (mill. ptas.)
II Plan Integral: gasto medio/año (mill. ptas.)
TABLA 1
Gasto por Ministerio
Ministerios
I Plan de Acción:
II Plan Integral:
gasto medio/año
gasto medio/año
(mill. Ptas)
(mill. Ptas)
TOTAL/año
2980,47
3268,09
MºTrab. y A. Soc.
1560,46
1309,2
MºInterior
903,08
1615,37
MºJusticia
480,7
332,25
Fuente: Primer y Segundo Plan contra la violencia. Instituto de la Mujer. Mº Asuntos Sociales.
una proposición de “Ley integral contra la violencia de género”, que suponía el tratamiento unitario de todas las
formas de violencia contra las mujeres, fue rechazada de plano con los votos del grupo parlamentario popular.
2 4
2 5
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
4. Medidas de prevención
Gastos Anuales Medios por Ámbito de Actuación
3500
3000
2500
2000
La consideración de que la violencia de género no la conforman un conjunto de hechos aislados, sino que tiene su base en pautas culturales y sociales de larga trayectoria, lleva a los organismos internacionales a recomendar a los Estados la puesta en
marcha de medidas preventivas, entre las que se incluyen, educativas, de sensibilización y de concienciación social. Se trata de medidas de largo alcance, cuyos frutos se
recogerán en el medio y largo plazo, pero cuya incidencia sobre la violencia será mucho mayor que la que puedan tener las medidas punitivas o protectoras.
1500
1000
500
0
Prevención y
Sensibilización
Medidas
Asistenciales y de
Intervención Social
Medidas
Legislativas y
Procedimentales
Investigación
I Plan de Acción: gasto medio/año (mill. ptas.)
II Plan Integral: gasto medio/año (mill. ptas.)
TABLA 2
Gasto por Ámbito de Actuación
Ámbitos
de Actuación
I Plan de Acción: gasto II Plan Integral: gasto
medio/año (mill. ptas) Medio/año (mill. ptas)
Prevención y Sensibilización
223,59
470,81
2624,53
2528,97
Medidas Legislativas
y Procedimentales
111,69
235,88
Investigación
20,67
32,45
Medidas asistenciales
y de Intervención Social
Reconociendo la complejidad de las causas de la violencia, Amnistía Internacional
sabe que ninguna medida va a terminar con la violencia a corto plazo, pues la “impunidad social” que rodea esta cuestión requiere un profundo cambio de actitudes. Si
bien los valores sociales y culturales tardan décadas en modificarse, son las medidas
educativas y de concienciación social las únicas que tienen la llave para cambiar estas
pautas arraigadas desde generaciones.
Por ello los organismos internacionales consideran que la prevención es la clave y
que es preciso trabajar muy seriamente en este ámbito de la prevención, sólo así se
irá en la dirección correcta y se tendrá la certeza de que algún día viviremos en un
mundo sin violencia de género. La importancia que se concede a la educación en este
contexto, en la lucha contra la violencia, queda patente en la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Violencia contra las Mujeres, que en su artículo
4 j) insta a los estados a “adoptar todas las medidas, especialmente en el sector de la
educación para modificar las pautas sociales y culturales de comportamiento del
hombre y de la mujer y eliminar los prejuicios y prácticas (...) basadas en la idea de inferioridad o la superioridad de uno de los sexos y en la atribución de papeles estereotipados al hombre y a la mujer”.
El Comité de la CEDAW en su Recomendación General 19 concede gran importancia a
los programas de educación e información pública, que considera esenciales en la lucha contra la violencia, por que no se trata de un individuo: se trata de que toda la sociedad sea capaz de superar estas prácticas y actitudes.
Según lo dispuesto en la Plataforma para la Acción de Beijing, los programas de prevención deben ir dirigidos a:
Modificar los modelos y prejuicios sexistas
Un punto a recalcar es la importancia de la financiación de las medidas una vez realizadas las transferencias del estado a las autonomías. En ciertas áreas en proceso de
transferencia, o ya transferidas, el estado puede estarse retirando y ello sería un grave
error pues, si deja la situación esencialmente en manos de las comunidades autónomas, se puede llegar a la desigualdad territorial que preocupaba al Comité de la CEDAW (1999). Por otra parte, para que sean efectivas, la mayor parte de las medidas requieren gestión descentralizada y presupuesto y supervisión regional y estatal.
2 6
Sensibilizar contra los negativos efectos de la violencia contra las mujeres
Concienciar e informar a las víctimas de sus derechos y recursos
Para contrarrestar un modelo social tan extendido, la Relatora Especial de la ONU, en
su informe de 2002 propone “que se realicen actividades de educación pública y
campañas para contrarrestar las imágenes negativas de los hombres violentos como
ideales de una sociedad, el estereotipo masculino heroico de muchas sociedades pue2 7
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
de seguir siendo el que lleva pistola. Ese tipo ideal tiene graves consecuencias para
las mujeres” (2002: 37).
El último Informe del Comité de la CEDAW sobre España también insta a este país a
que asigne “alta prioridad a las medidas para erradicar los estereotipos tradicionales
que perpetúan la discriminación directa e indirecta” (CEDAW: 1999).
Amnistía Internacional hace referencia a dos de los ámbitos de actuación preventiva
del II Plan Integral: medidas de sensibilización o concienciación y medidas a desarrollar en el ámbito educativo19:
4.1. Medidas de sensibilización
Las campañas
Entre las medidas de sensibilización o prevención puestas en marcha por el gobierno
español destacan especialmente las campañas contra la violencia desarrolladas en la
televisión, emisoras de radio y prensa de ámbito nacional (Isabel Vives, 2001: 83). Estas campañas presentan las siguientes características:
Son encomendadas por el Instituto de la Mujer a empresas de publicidad. Al parecer, no es un campo de participación de las mujeres, a través de sus organizaciones.
Están dirigidas fundamentalmente a las mujeres víctimas de violencia. De todas
las campañas llevadas a cabo por el Instituto de la Mujer todas menos una, la del
año 2000, se ha dirigido a las víctimas. Desde la primera en 1998 (Nunca es tarde
para volver a empezar de nuevo) o la segunda de 1999 (Si ocultas la verdad, nadie
sabrá que necesitas ayuda) a la última en 2002 (Si te quedas sin palabras te quedarás sin nada, Recupera tu vida, habla).
Sus objetivos concretos son dos: “insistir en la necesidad de denunciar el maltrato e informar a las mujeres de que existen profesionales que pueden prestarles
una ayuda especializada” (Isabel Vives, 2001: 83). Esto es, que buscan que se produzca un cambio de actitud en las mujeres.
Son de corta duración. Las campañas son diferentes cada año y su duración en los
medios no suele superar el mes. Se suelen programar para que coincidan con el mes
de noviembre por ser el 25 de este mes el día mundial contra la violencia de género.
Al analizar los rasgos de estas campañas es preciso destacar, en primer lugar, la importancia de la participación de las mujeres en las campañas. Citando textualmente al
Parlamento Europeo, en su Resolución sobre la campaña de Tolerancia Cero contra la
19 Las medidas de capacitación a profesionales de la justicia, sanidad y policía se tratan en un apartado distinto
por entender que no corresponden al ámbito de la prevención, sino a la correcta atención a las víctimas.
2 8
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
violencia contra las mujeres, afirma “cualquier debate sobre la violencia contra las
mujeres debe celebrarse desde la perspectiva de éstas” (Recom. 3). Para lograr campañas efectivas contra la violencia de género es imprescindible contar con la colaboración y el seguimiento de las mismas desde el tejido asociativo.
Así lo ha entendido el Gobierno de Luxemburgo, en su campaña “Termina el compromiso”, de tres años de duración, que además de involucrar a varios ministerios y a la
policía, ha contado con la colaboración de 30 ONGs activamente implicadas en su
desarrollo (Presidencia española de la UE, 2002b: 30).
Por otra parte, la sensibilización de la población frente a la violencia requiere que las
campañas sean más visibles y de amplio espectro, y se destinen esencialmente a la
población general y muy especialmente al cambio de actitudes de los hombres violentos, desde el mensaje de reproche de la sociedad y las instituciones a estos comportamientos. La información a las mujeres y la tan necesaria transmisión de apoyo
deberían ser tareas mucho más asumidas por instancias más cercanas a la ciudadanía, como los ayuntamientos, y sus mensajes, especialmente sensibles a las necesidades y posibilidades de las mujeres víctimas de la violencia.
Existen en el entorno europeo algunos ejemplos de campañas dirigidas a la población
en general y en concreto a los hombres. Entre ellos, cabe destacar las campañas desarrolladas en Suecia, desde la realizada en Estocolmo bajo el lema “Operación Dejar a
las Mujeres en Paz”, que buscaba provocar un cambio de actitud en los hombres en su
relación con las mujeres, hasta otra de ámbito nacional cuyo objetivo era “erradicar
los mitos que contribuyen a la violencia contra las mujeres”. (2002b: 32-33).
En lo que respecta a la duración de las campañas, cabe destacar la relación que existe
entre su eficacia y el hecho de que se mantengan en tiempo. La eficacia de
las campañas puntuales puede ser alta en el momento de la campaña, pero esta se va perdiendo con el tiempo. Entre los países europeos existen bastantes ejemplos de campañas de varios
años de duración. Cabe destacar el trabajo de sensibilización realizado en Alemania desde 1993 hasta 1996 en el
que se desarrollaron más de 300 acciones dirigidas a
todo tipo de destinatarios/as. El Gobierno Federal realizó esta campaña en colaboración con iniciativas regionales. Un aspecto muy interesante de esta campaña,
a parte de la posibilidad de su retroalimentación y revisión en los cuatro años de duración, es el hecho de
que los materiales producidos en la misma continúen usándose y de que el impacto de las acciones
siga produciéndose (2002b: 23).
La evaluación del impacto de las campañas depende mucho de a quién estén dirigidas y qué resultado se persiga. El Instituto de la Mujer, que
como hemos visto ha considerado importante diri2 9
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
gir la mayor parte de las campañas de ámbito estatal al cambio de actitudes en las
mujeres que sufren la violencia, evalúa como muy positivas las campañas “porque,
en cada ocasión, coincidiendo con las emisiones, el número de llamadas sobre malos
tratos, recibidas en el teléfono de 24 horas del Instituto de la Mujer se ha incrementado notablemente” (2002b: 21). No cabe duda de que cuando una mujer escucha el
mensaje y pide ayuda, ésta debe ser eficaz y ser capaz de dar respuesta a las expectativas generadas. Sobre la eficacia de las medidas de protección y apoyo nos remitimos a los siguientes capítulos dedicados a analizar este tipo de medidas.
A nivel autonómico se realizan también campañas de sensibilización social. Destacan,
la campaña del Instituto Andaluz de la Mujer “Tu mujer no es tu mujer. Nadie tiene derecho a maltratar a nadie”, que se dirige a la población general y a los hombres en particular; la del Institut Català de la Dona, que bajo el lema “Con violencia: te tendrás
que ir” pretende dejar claro que quien tiene que abandonar el domicilio no es la mujer que sufre violencia sino el hombre que la ejerce.
4.2. Medidas desarrolladas en el ámbito educativo
La escuela y la familia son dos ámbitos de socialización donde es preciso ofrecer a los
niños y las niñas referentes de libertad. La necesidad de cambiar los roles y los estereotipos asociados al sexo masculino y al femenino, es una recomendación ampliamente divulgada por los organismos internacionales. Prevenir la violencia precisa cambiar
el aprendizaje tradicional, según el cual los hombres obtienen valor por lo que poseen
y dominan y las mujeres sólo deben ser “seres para otros”.
El Comité de la CEDAW en su informe de Observaciones a España de 1999 “alienta al
estado parte a que incremente las medidas educativas desde la más temprana
edad”.
En este ámbito, el contenido del trabajo del Instituto de la Mujer se enmarca
perfectamente en las líneas directrices marcadas tanto por la CEDAW, como
por la Relatora Especial de la ONU, así como en los objetivos de la prevención
de la violencia, previstos en la Plataforma para la Acción de Beijing.
Destaca como muy positivo que el punto de partida sea la contextualización de las
acciones educativas en lo que podríamos considerar el sustrato básico de la violencia: los referentes de masculinidad y feminidad; la importancia de la relación,
partiendo de lo que cada uno/a necesita y siente; las visiones sociales y culturales del cuerpo y la sexualidad masculina y femenina...
El Instituto de la Mujer ha editado algunos materiales educativos
dirigidos a la prevención de la violencia, como el Cuaderno Prevenir la violencia. Una cuestión de cambio de actitud, cuyo contenido
resulta de gran interés, pero que ha tenido una deficiente distribución (de los 10.000 ejemplares editados se han distribuido sólo
1.922) (Instituto de la Mujer 2002: 26). La distribución de los ejempla3 0
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VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
res restantes, en coordinación con las comunidades autónomas y ONG, sería una
buena forma de sacar partido a un material de gran calidad.
Además, el Instituto ha realizado una serie de Unidades Didácticas para la formación
de personas adultas, destinadas a incrementar la información sobre recursos en materia de violencia de las mujeres que acuden a estos cursos.
Pero sin duda, el trabajo más innovador del área de Educación del Instituto de la Mujer es el Proyecto Relaciona20. Puesto en marcha en 1999, con el fin de desarrollar el
concepto de “educación en relación”, entendiendo la relación como la base de la prevención de la violencia, se realiza en coordinación con las siguientes comunidades
autónomas: Aragón, Canarias, Galicia, Navarra, Castilla León y Extremadura. Cada
año acceden a él 30 centros escolares de primaria y secundaria. Sus objetivos son:
Promover el debate entre el profesorado sobre las situaciones de violencia que se
producen en los centros educativos.
Reflexionar sobre la importancia de la práctica docente en los cambios de modelos y valores que se asocian a la masculinidad y a la feminidad.
Prestar atención a las relaciones y a la comunicación como medio imprescindible
para eliminar la violencia.
Lo que da valor al Proyecto Relaciona es precisamente que plantea un trabajo profundo con el profesorado de los centros, lo cual lleva tiempo y requiere formadoras cualificadas. La deseable consolidación y extensión de esta iniciativa debería venir desde
una asignación de mayores recursos no sólo a este proyecto sino a las campañas
educativas en general por la importancia que tienen en la prevención de la violencia.
Además este proyecto plantea, a través del trabajo con el profesorado, el elemento de
la relación entre familia y escuela, tan importante en este ámbito.
Deberían destinarse más recursos para trabajar con familias, a través de las AMPAS21, pues
la familia es ese primer espacio de socialización en el que hay que incidir para no repetir esquemas y roles que perjudican seriamente a las mujeres, generación tras generación.
Como valoración global, se puede decir que el Instituto de la Mujer cuenta con pocos
recursos para la envergadura y profundidad de los trabajos que requiere el área de
Educación, y que el enfoque y el contenido del trabajo se adecuan a la perspectiva recomendada por los organismos internacionales.
Las comunidades autónomas, además de coordinarse con el Instituto de la Mujer en
los proyectos citados, poseen un buen número de acciones educativas de las que des-
20 Para profundizar a cerca del contenido de este interesante programa de prevención de la violencia a través de la reflexión del personal docente, ver Instituto de la Mujer (2001): Proyecto Relaciona. Una propuesta ante la violencia.
21 Asociaciones de Madres y Padres de Familia.
3 1
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VIOLENCIA
DE
GÉNERO
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No hay excusa
tacan por el interés del tema las realizadas en Madrid y Andalucía sobre juguetes no
sexistas, y las acciones llevadas a cabo por el Gobierno vasco, en el marco del proyecto europeo “PAREKO: hacia una escuela coeducadora”. Del proyecto PAREKO destacaron en el año 2001 las siguientes acciones: “los txokos desde una intencionalidad
coeducativa”, dirigido a la etapa de educación infantil con el fin de reflexionar sobre la
utilización de los rincones por parte de niños y niñas (elección de los rincones fomento de roles, autoestima...) y “Cineclub” dirigido a la etapa de Secundaria, con el fin de
analizar la transmisión de estereotipos y valore de género desde el cine.
como asistencia letrada gratuita o de bajo costo cuando sea necesario, además de la
orientación que corresponda para ayudarles a encontrar medios de subsistencia”
(parr.125a de la Plataforma para la Acción).
5. Medidas de apoyo integral a las mujeres
que sufren violencia en el ámbito familiar
Para alcanzar el objetivo del II Plan Integral contra la violencia de “crear una infraestructura suficiente para dar cobertura a las necesidades de las víctimas”, el Gobierno
español plantea nueve medidas (de un total de diecisiete) relacionadas con el ámbito
policial y judicial, una de rehabilitación de los hombre violentos, una de capacitación
profesional y sólo cuatro destinadas realmente a la protección de las mujeres en casas de acogida y a fomentar sus capacidades y su autonomía.
“Se tiende a pensar que las víctimas tienen la responsabilidad de detener al maltratador; de hacer valer sus derechos y dignidad tomando alguna medida activa, como separarse o denunciar las agresiones (...) no obstante, todas las víctimas están constantemente tomando medidas para evitar que el agresor las maltrate. Sin embargo,
cuando se deciden a emprender estrategias activas, como la separación, se encuentran con que los maltratadores aumentan el nivel de sus amenazas y agresiones.” 22
El lema de una antigua campaña española de apoyo social a mujeres maltratadas era
“Ninguna mujer sola frente a las agresiones”. Su acierto radicaba en que hacía referencia a una de las principales causas que impiden que las mujeres rompan el ciclo de la
violencia: la soledad, la falta de apoyo social e institucional acorde con sus necesidades.
En nuestros días, a pesar de los recursos públicos destinados a apoyar a las mujeres
maltratadas que deciden poner fin a la relación que les produce violencia, una gran
mayoría de mujeres sigue sufriendo estas situaciones en la soledad del domicilio23.
Ello hace pensar que las medidas de apoyo y protección siguen sin adecuarse a las necesidades de estas mujeres. Si así fuese, a pesar de las múltiples barreras psicológicas
ligadas al hecho de que el agresor sea “además” la pareja de la víctima, muchas más
mujeres estarían en disposición de tomar la decisión de salir del círculo de la violencia.
El Consejo de la Mujer de la Comunidad de Madrid ha propuesto que se fijen mediante una ley consensuada unos criterios mínimos de calidad de la atención a mujeres
maltratadas, con el fin de normalizar las prestaciones como derechos de las usuarias,
no como expresión de la buena voluntad o el voluntarismo de entidades públicas o
privadas sometidas al régimen de subvención anual discrecional.
En la Conferencia de Beijing se instó a los estados a “establecer centros de acogida y
servicios de apoyo dotados de los recursos para atender a las niñas y mujeres víctimas de violencia y prestarles servicios médicos, psicológicos y de asesoramiento así
22 Patricia Villavicencio (2002):“Barreras que impiden la ruptura de una situación de maltrato”,en Raquel Osborne (Coord.) “La violencia contra las mujeres. Realidad social y políticas públicas. UNED. Madrid.
23 El 73,5% de las mujeres maltratadas refieren que padecen actos de violencia desde hace más de 5 años, según datos ofrecidos por la Macroencuesta realizada por el Instituto de la Mujer. (Instituto de la Mujer, 2000)
3 2
El Consejo de Europa elaboró un Plan de Acción para combatir la violencia contra las
mujeres, publicado en noviembre 1997, en el que se expresa la importancia de que todas
las mujeres y niñas que sufren violencia “tengan acceso inmediato a protección, que los
recursos atiendan a sus necesidades y que les permitan disponer de recursos financieros independientes de los del agresor” (Presidencia española de la UE, 2002: 72).
En este informe se han querido separar las medidas de apoyo social, psicológico y de
asesoramiento, de las medidas policiales y judiciales que se tratan en el próximo capítulo. La razón es considerar que no todos los casos de violencia de género en el hogar
se han de abordar a partir desde la misma respuesta. Cada caso, como cada mujer, es
diferente y no se pueden medir todos desde el rasero de los más extremos. Existen situaciones de violencia económica, social o psicológica que pueden haber dañado profundamente a quien los ha sufrido y donde el apoyo social e institucional es imprescindible, pero que sin embargo ni la mujer quiere llevarlos al terreno penal,
ni su respuesta en este ámbito sería satisfactoria.
Las medidas previstas por el Gobierno español en este ámbito,
se han dividido en tres bloques fundamentales:
5.1. Asesoramiento e información sobre recursos
La información a las mujeres se proporciona través de tres
mecanismos fundamentales:
Centros de Información
Tanto el Instituto de la Mujer como los Organismos de
Igualdad de las comunidades autónomas cuentan con
un servicio de información y asesoría a mujeres en general y específicamente a mujeres que sufren violencia.
Estos servicios ofrecen a las mujeres asesoramiento jurídico y socio-laboral, además de información sobre recursos. Algunas comunidades autónomas, como Galicia o Extremadura, amplían el servicio, incorporando
una oferta de asistencia psicológica gratuita.
3 3
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
Los centros de información pueden ser públicos o privados. Entre los públicos, cabe
distinguir entre los de titularidad estatal, provincial, y municipal. Los centros dependientes del Instituto de la Mujer son cinco: Cáceres, Madrid, Sevilla, Palma de Mallorca y Santander y ofrecen orientación jurídica, orientación profesional y empleo, recursos sociales, salud y asociacionismo (Instituto de la Mujer, 2002: 82). Estos centros no
prevén asesoramiento psicológico.
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
función de recordar a las mujeres que no están solas, que aparte de la información
concreta que puedan obtener allí, van a tener el apoyo del colectivo que presta el servicio. Más allá de la importancia de los teléfonos 24 horas, con un servicio de atención
eficaz, es preciso que la información tenga un contenido más personalizado y humano. Por ello resulta importante que cada barrio tenga un punto gratuito de información y de encuentro para mujeres.
Guías de recursos
Estos puntos de información, además de ofrecer un servicio fundamental para capacitar a las mujeres y propiciar así que puedan tomar sus decisiones con más conocimiento, deberían ser una fuente privilegiada de datos, sobre el perfil y las necesidades
de las mujeres que se enfrentan a situaciones de violencia en el hogar. Para que ello
sea así, se debe llevar a cabo una recogida de datos escrupulosa y fiable, lo cual parece
que no ocurre actualmente en los centros de información del Instituto de la Mujer.
Según los datos facilitados por este organismo, las consultas realizadas en 2001 ascienden a 48.739, de las cuales se afirma que 1.963 son de malos tratos (Instituto de la
Mujer, 2002: 84), lo que supone el 4% de las consultas. Al comparar estos datos con
los arrojados por la Macroencuesta realizada por el propio Instituto de la Mujer (2000),
resalta la siguiente paradoja: entre la población femenina general de más de 18 años,
el porcentaje de las mujeres que se auto-reconocen maltratadas es del 4,2%. Y sin embargo, entre las que han dado el paso de acudir al centro de información, entre las
que claramente existen más posibilidades de encontrarse mujeres maltratadas, esta
tasa sólo llega al 4%. La respuesta a esta aparente paradoja es que los centros de información sólo recogen en la “ficha” de la mujer atendida la primera consulta. En la
mayor parte de los casos, las mujeres que sufren violencia expresan que el motivo de
su consulta es la separación, y tras profundizar un poco, una gran mayoría de estas
mujeres están viviendo situaciones de maltrato.
En opinión de Amnistía Internacional es preciso mejorar los métodos de recogida de
datos y su tratamiento posterior, para evitar errores como el expuesto y para poder
obtener datos valiosos sobre las demandas de las mujeres y su situación.
Además de la red pública de centros de información, existen centros privados, creados y gestionados por asociaciones, que generalmente cuentan con subvenciones
públicas.
Otro método bastante común de mejorar la información de las mujeres que puedan
estar sufriendo violencia en el entorno familiar, son las publicaciones con recursos y
consejos útiles para afrontar una situación de este tipo. Desde el Instituto de la Mujer
hasta los municipios, pasando por las comunidades autónomas o asociaciones de
mujeres, han editado este tipo de publicaciones.
El Instituto de la Mujer editó en 2001 5.000 ejemplares de la Guía de recursos y centros de interés para mujeres de los que ha distribuido 1.216. Bastantes comunidades
autónomas, con menos población que el conjunto del estado, editan un volumen muy
superior de este tipo de publicaciones. Como ejemplos, Castilla - León ha editado en
2001, 40.000 ejemplares de una guía de actuación y recursos en casos de malos tratos
“Hazlo por ti” de los que ya ha distribuido 35.000. Y Castilla - La Mancha ha elaborado
10.000 ejemplares de la Guía orientativa para mujeres maltratadas, repartidos 8.000
(Instituto de la Mujer, 2002: 101-107).
El Instituto de la Mujer realiza pocos ejemplares, si tenemos en cuenta que pretende
llegar a colectivos de mujeres y entidades de todo el estado. Además se realiza una
distribución al parecer deficiente.
El interés que tiene realizar este tipo de publicaciones radica en que la información
pueda llegar a muchas mujeres. Por ello, es preciso estudiar con detalle los métodos
más ágiles de distribución para que realmente estas “guías” lleguen a las mujeres
que puedan necesitarlas.
El Instituto de la Mujer también financia a asociaciones de mujeres para que realicen
este tipo de publicaciones informativas.
Servicios telefónicos de 24 horas
Entre éstos podemos encontrar dos modalidades diferentes, la primera la constituyen los centros que ofrecen a la mujer exclusivamente asesoramiento (jurídico,
psicológico, ambos) y la segunda modalidad, seguida por asociaciones más
pequeñas, son las Casas de la Mujer, donde se ofrece el asesoramiento en el
marco de una serie de actividades lúdicas, formativas, etc.
Es importante la existencia de centros de información a estos dos niveles, pues la descentralización de la información es esencial para que
las mujeres se sientan apoyadas desde la cercanía. Además estos
centros polivalentes, presentes en barrios o pueblos, cumplen la
3 4
El análisis de los mecanismos principales de información que el Gobierno español ha
puesto en marcha para las mujeres que sufren violencia, finaliza con los teléfonos de
emergencia 24 horas. Se trata de un servicio telefónico gratuito cuyo objetivo es ofrecer una respuesta rápida, consistente en una eficaz derivación a los recursos especializados. El servicio está destinado a las mujeres en general, pero el carácter de teléfono de 24 horas está pensado en mujeres en situaciones límite.
Este tipo de servicio se han venido creando y gestionando también a nivel autonómico y por asociaciones.
3 5
A m n i s t í a
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El Instituto de la Mujer afirma que su objetivo es prestar información rigurosa y gratuita a las mujeres, en especial a las que viven en la zona rural o con escasos recursos.
Sería interesante conocer cuántas del 1.248.395 llamadas corresponden a mujeres de
estas zonas y en qué medida supuso para ellas una ayuda, la atención telefónica prestada. Sin embargo, este tipo de evaluaciones, si existen, desde luego no se han hecho
públicas. La evaluación del servicio suele agotarse en el número de llamadas recibidas y en cuántas de ellas se relacionan con la violencia.
Del mismo modo que ocurre con los Centros de Información, los teléfonos de emergencia se podrían utilizar para analizar las demandas, los perfiles de las mujeres y conocer con más detalle, no sólo la propia administración, sino toda la población, la realidad y las lagunas en el apoyo a mujeres maltratadas24 .
5.2. Refugio y alojamiento provisional
Los organismos internacionales han instado a los países a trabajar diligentemente
para que las mujeres y niñas que sufren violencia tengan acceso inmediato a la seguridad y a la protección.
Por su parte la Unión Europea, en la Conferencia de Colonia (1999), estableció la obligación de los gobiernos de crear y financiar centros de acogida para mujeres que sufren violencia, bajo la dirección de las ONG de mujeres. Los estados debían poner en
marcha las siguientes medidas:
Creación de una red suficiente de centros de acogida a mujeres
Orientados a que las mujeres logren la autonomía que necesitan
A pesar de que cada vez son más las propuestas tendentes a que no sea la mujer que
sufre violencia la que se vea obligada a abandonar el domicilio, la realidad actual es
que muchas mujeres que se ven en la necesidad de buscar un refugio para preservar
su integridad física e incluso su vida. El Defensor del Pueblo del Estado en su informe
monográfico sobre violencia doméstica (Defensor del Pueblo: 1998) afirma que “las
casas de acogida deben ser auténticos centros de recuperación integral para las mujeres que han sufrido violencia”.
En el año 1985 se crean en España las primeras Casas de Acogida para mujeres maltratadas, a las que podían acudir las mujeres con sus hijas e hijos, y en las que recibían asistencia y asesoramiento para dar una solución a su problemática. En la actualidad, casi todas las comunidades autónomas cuentan con casas de acogida. Si bien,
según la Comisión para la Investigación de Malos Tratos, “la implantación de recursos
24
En este sentido, ver la reciente publicación por parte de la Comisión para la Investigación de los Malos Tratos, de
un informe sobre sus actividades desde 1983, entre las que destaca el teléfono de emergencia que ha proporcionado a la asociaciones gran cantidad de información en las que fundar sus reivindicaciones y propuestas. Ver en la bi-
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
resulta desigual dependiendo de las distintas comunidades autónomas, en muchos
casos existe cierta duplicidad o solapamiento de servicios, y, fundamentalmente, se
detecta un gran déficit en cuanto a la coordinación de los servicios” (Comisión para la
Investigación de Malos Tratos, 2002: 102).
Por otra parte, la Comisión denuncia que “entre los recursos existentes continúan
existiendo muchas dificultades: escasez de plazas, precariedad en los recursos económicos que producen a su vez falta de personal especializado, etc.” (2002: 102).
Entre los alojamientos de acogida creados por las instituciones estatales, autonómicas y municipales, se distinguen tres tipos fundamentales:
Los centros de emergencia: son centros de acogida inmediata que funcionan las 24 horas
y cuyos objetivos esenciales son proporcionar un refugio seguro a las mujeres y sus hijos
e hijas que ven peligrar su integridad física, prestar asesoramiento integral a estas mujeres y preparar su derivación a otros dispositivos adecuados a sus necesidades. El plazo
de estancia en estos centros varía según la comunidad autónoma. Existen algunos centros que contemplan una estancia de algunos días (Baleares, Andalucía, por ejemplo),
hasta aquellas como Cantabria, que prevé un máximo de 3 meses de estancia.
El gobierno central no posee la titularidad de ningún Centro de Emergencia.
El total de centros de emergencia era en 2001 de 39 en todo el estado, con capacidad
para 383 mujeres con sus hijos e hijas (Instituto de la Mujer, 2002: 195). En 2000 había
sido de 41 centros.
Las casas de acogida: Son centros donde se combina la necesidad de seguridad de las mujeres,
con un trabajo global que permita a las mujeres
superar los traumas sufridos por la relación de
maltrato y ser capaces de afrontar una vida
más autónoma. Los servicios concretos de
las casas suelen ser de asesoría jurídica, psicológica y socio- laboral. En el año 2001 existían en todo el estado 84 casas de acogida, con
cabida para 1.546 mujeres y niños o niñas. Sólo
3 de estas casas son de titularidad estatal,
dos menos que en 1998 (2002:193).
Los pisos tutelados: es el tercer recurso de este tipo, que
se pone a disposición de mujeres que ya han pasado por
casa de acogida y
que a pesar de haber tratado sus necesidades más ur-
bliografía La Comisión para la investigación de MalosTratos a Mujeres (2002)
3 6
3 7
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
[
gentes, siguen necesitando un apoyo psico-social y un alojamiento. El estado sólo tiene la titularidad de 4 de los 102 pisos tutelados, según datos del año 2001. Destacan las comunidades autónomas del País Vasco y Andalucía, con la titularidad de 38 y 26 pisos tutelados respectivamente
(2002: 194) .
Cuadro resumen de Centros de Acogida
(centros de emergencia, casas de acogida pisos tutelados y otros servicios)
Administraciones
1997
Administración general
CENTROS EXISTENTES
1998
1999
2000
2001
Mujeres, niños
y niñas 2001
4
5
5
4
7
306
15
36
47
48
49
526
Aragón
2
2
2
3
3
43
Asturias
6
6
8
6
6
104
Baleares
3
3
10
7
10
136
Canarias
8
10
18
18
20
484
Cantabria
1
1
3
6
3
40
Andalucía
Castilla-La Mancha
7
7
8
8
11
206
21
22
23
24
25
216
Cataluña
7
7
13
24
18
68
Extremadura
2
3
4
5
6
33
Galicia
14
16
17
19
19
183
Madrid
10
10
11
12
13
1.079
Murcia
4
5
5
5
7
93
Navarra
3
4
2
2
2
28
250
Castilla y León
País Vasco
42
43
42
42
38
La Rioja
2
2
2
2
2
26
C. Valenciana
6
7
20
18
18
271
Ceuta
1
1
2
1
2
27
Melilla
1
1
1
1
1
14
TOTAL
159
191
243
255
260
4.133
Fuente: Instituto de la Mujer (2002): Memoria de Actuaciones contra la violencia doméstica realizadas por la Administración general del Estado y las Comunidades Autónomas en el Año 2001.
De los datos expuestos se desprenden las siguientes observaciones:
La desigual distribución de la red de centros existentes pone de relieve que en
bastantes regiones del conjunto del estado no se cumple el estándar mínimo previsto por el Parlamento Europeo en su Resolución de 11 de junio de 1986, reiterado por las Conferencia de Expertos/as de Viena organizada por la Unión Europea
en 199825 .
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
Existe un escaso compromiso del Gobierno central con la creación y mantenimiento de los diferentes tipos de centros de acogida. La asunción de competencias en esta materia por parte de las comunidades autónomas y los municipios no
debería suponer la retirada del Gobierno central de este ámbito de actuación, más
aún si tenemos en cuenta que el mapa de recursos de este tipo dista mucho de
dar cobertura al total de demandas.
Por otra parte, no existen modelos de actuación uniforme pues su gestión es realizada
por distintas entidades, en algunos casos ayuntamientos, comunidad autónoma, y en
muchos casos ONG a través de subvenciones. Cada centro prevé un tiempo de estancia determinado y unos requisitos propios de admisión, que como mucho son similares dentro de cada comunidad autónoma.
Requisitos de admisión y mujeres inmigrantes
Algunos de los requisitos de admisión de estos centros vulneran gravemente las directrices de Naciones Unidas y de la UE en materia de protección a mujeres inmigrantes, ya que condiciona la posibilidad de acceso en estos centros a que su estancia en
España esté regularizada. Amnistía Internacional ha podido acceder a las directrices
de admisión de mujeres elaboradas por la Dirección General de Mujer de la Comunidad de Madrid, entre las que se encuentran las siguientes: “Ser española o extranjera
en situación regularizada en el país”. Este requisito de admisión es contrario a las indicaciones expresadas por el Comité de la CEDAW a España en su Informe de 1999
sobre la situación de “las mujeres que puedan estar viviendo clandestinamente en España”, en el que dejó constancia de que “el Comité está preocupado porque esas mujeres puedan carecer de protección suficiente contra la violencia y los abusos” (CEDAW, 1999).
Además de la cuestionable indagación de extranjeras en situación irregular en pisos
tutelados y casas de acogida, lo que merece un mayor reproche es la inadmisión de
estas mujeres en los Centros de Emergencia26, ya que las demandantes suelen ser
mujeres en situación de verdadero peligro. Algunas de las trabajadoras de estos centros han expresado la dificultad que entraña el cumplimiento de esta norma cuando
tienen ante sí a una mujer amenazada que corre serio peligro y que no tiene adónde
ir, lo que las lleva en ocasiones a hacer excepciones “de facto”.
Otro requisito de entrada en este tipo de centros sería la previa “realización de la denuncia de malos tratos ante la Policía Nacional” (Cruz Roja. Asamblea de Leganés,
26 Como ejemplo, se citan las normas de admisión de mujeres
del Centro de Emergencia del Ayuntamiento de Leganés perteneciente a la red de la Comunidad de Madrid: “quedan excluidas las mujeres inmigrantes en situación de irregularidad,
salvo que se prevea que se le pueda dar salida a alguna otra
opción para su autonomía dado que no procede ningún re-
25 Se trata de la obligación de prever, como mínimo, una plaza para cada mujer con hijos/as por cada 10.000 mujeres.
3 8
curso de institucionalización de larga duración”.
3 9
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
2001). Resulta dudoso que este requisito se adecue a las recomendaciones internacionales, sobre todo porque es contrario a la individualización del proceso de cada mujer
y a la respuesta a sus necesidades cuando ésta las plantea. La psicóloga experta en
trabajo con mujeres víctimas de violencia, Patricia Villavicencio, considera que en la
intervención institucional de apoyo a estas mujeres se les debe “permitir tomar decisiones por sí mismas y no poner condiciones para recibir ayuda, como por ejemplo
instarles a presentar la denuncia” (2001: 47).
5.3. Fomento de la autonomía de las mujeres
“Desvictimizar” a las mujeres que han sufrido la violencia de su compañero o marido
es un paso imprescindible para su recuperación. Más allá de las medidas de protección, que de forma puntual y para casos extremos son absolutamente necesarias, se
impone la potenciación de su autonomía desde la búsqueda de “itinerarios” laborales
y sociales que proporcionen la máxima satisfacción a las mujeres que han sido maltratadas.
La mayor parte de las mujeres maltratadas que deciden abandonar el domicilio no recurren a la red de centros de acogida, en algunos casos por falta de plazas, y en buena
parte, porque cuentan con apoyo familiar o social. Estas mujeres necesitan también
un apoyo psicosocial y en muchos casos jurídico, que les permita su total recuperación. Apoyo que no es tan accesible para estas mujeres como lo es para las residentes
de los centros de la red asistencial. Como ejemplo, el Programa de Apoyo Emocional
puesto en marcha por la Junta de Castilla y León a mediados de 2001, a partir de la colaboración del Gobierno autonómico y del Colegio Oficial de Psicólogos, sólo se ofrece a mujeres de las Casas de Acogida y Pisos Tutelados de la red de asistencia.
Un ejemplo interesante, en este sentido, es el de Alemania, que tiene establecidas
medidas para garantizar ayuda financiera a las mujeres que deciden dejar al compañero violento: pueden solicitar ayudas sociales desde el momento en el que
abandonan al agresor, reciben en breve plazo después de la separación una prestación de manutención de los hijos y también reciben
prestación de manutención de los hijos si el padre no la paga.
El II Plan Integral contra la Violencia prevé entre sus actuaciones “Impulsar que se priorice el acceso a las mujeres y
menores que hayan tenido que abandonar su hogar a
los diferentes sistemas de protección social: ayudas económicas de emergencia, programas de
formación, etc”.
Amnistía Internacional considera muy relevantes las medidas legislativas y de otra índole que se dirijan a fomentar la autonomía de
las mujeres, sin embargo, no es objeto de
este informe abordar las medidas desarrolladas en este campo.
4 0
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
6. Procesos judiciales eficaces
“La complejidad de la violencia, ya se manifieste en un acto aislado o, lo que es más
frecuente, en una relación de violencia continuada en el tiempo, no es fácilmente reducible desde la óptica de las leyes penales. La lógica penal, más que considerar en
su integridad las relaciones intersubjetivas, tiende a segmentar las conductas individuales y a fragmentar las acciones individualmente. El derecho penal revela la dificultad al recoger las acciones en el contexto de una relación, (...) tiende a presentar en la
escena del proceso a dos individuos yuxtapuestos, excluyendo radicalmente la posibilidad de complicidad entre ellos”27 .
El derecho penal y sus instancias de aplicación son un fiel reflejo de los valores sociales y culturales imperantes en una determinada sociedad. Por ello, los procesos penales y el sistema de sanciones en sociedades discriminatorias hacia las mujeres han
venido produciendo resultados desiguales, en función del sexo del procesado y la víctima. Tan es así que se ha acuñado el término “victimización secundaria” para hacer
referencia al sufrimiento añadido que padecen las mujeres a lo largo de los procesos
judiciales, cuando se deciden a denunciar la violencia sexual o física sufrida.
La Asamblea General de las Naciones Unidas ha manifestado su preocupación por
esas prácticas y ha instado a los gobiernos a que “examinen o evalúen su legislación
y principios, procedimientos y prácticas legales vigentes en materia penal (...) a fin de
determinar si tienen un efecto negativo para la mujer y, de ser así, los modifiquen
para que la mujer reciba un trato imparcial en la justicia penal” (ONU, 1998).
Los gobiernos en su compromiso con la protección de los derechos humanos de las
mujeres, deben tener presente este legado cultural y social y la importancia de realizar
un trabajo paralelo de educación en lo social, como mejor garantía para terminar definitivamente con los espacios de impunidad legal que desafortunadamente aún existen.
El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la cantidad y la gravedad de los casos
de violencia de género en el hogar que reflejan las estadísticas y que, sin embargo siguen llegando con cuentagotas a los tribunales y más aún a instancias como ésta: “El
artículo 153 del Código Penal penaliza la violencia doméstica. La importancia que ésta
tiene en la sociedad (al respecto basta y sobra con la aterradora estadística de muertes y agresiones) exige una reflexión más detenida, máxime si se tiene en cuenta que
sólo en dos ocasiones esta Sala ha analizado el artículo que se comenta en el marco
de la casación” (SSTS nº 645/99 de 29 de abril y 834/00 de 19 de mayo).
El Consejo General del Poder Judicial español ha reconocido entre las principales carencias de los procesos judiciales sobre violencia de género en el hogar, las siguientes:
La existencia de frecuentes dilaciones en la tramitación de procedimientos de
este tipo.
27 Ana María Virgilio. Conferencia europea en materia de violencia contra mujeres e infancia. Calvià 2000.
4 1
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La falta de presencia suficiente por parte del Juez y del Ministerio Fiscal en las primeras actuaciones realizadas en dependencias judiciales en estos casos.
La inexistencia de un registro público que permita conocer con la necesaria inmediatez antecedentes de agresiones similares cometidas por el mismo sujeto en
cualquier parte del territorio nacional, y, en consecuencia, poder detectar a tiempo
y prevenir cautelarmente el riesgo de futuras agresiones.
La falta de un trato adecuado a la víctima, que tenga en la debida consideración la
particular situación en la que esta se encuentra tras la agresión sufrida, y que evite que al sufrimiento previo se una el derivado de la “victimización institucional”
(Consejo General del Poder Judicial, 2001).
Este apartado analiza las medidas llevadas a cabo por el Estado español en el ámbito
legislativo, policial y judicial para sancionar efectivamente la violencia contra las mujeres en el ámbito familiar y para proteger, apoyar e indemnizar a las víctimas. Se
presta especial atención a la necesidad de coordinación de las instancias penal y civil,
a partir del hecho de que el 90% de las mujeres asesinadas se hallaban en trámite de
separación o divorcio (Themis, 2000).
6.1. Medidas sancionadoras
Una de las más unánimes recomendaciones de los organismos internacionales para afrontar con éxito la violencia de género presente y prevenir la futura, es la de terminar con la impunidad legal que ha acompañado a este tipo de comportamientos durante siglos, especialmente cuando se cometen dentro de la familia. La Plataforma para la Acción de Beijing
insta a los Estados a “introducir sanciones penales, civiles, laborales y administrativas en
las legislaciones nacionales, o reforzar las vigentes, con el fin de castigar y reparar los daños
causados a las mujeres y las niñas víctimas de cualquier tipo de violencia ya sea en el hogar, en el lugar de trabajo, la comunidad o la sociedad” (Plataforma para la Acción).
El delito
En España, a diferencia de lo ocurrido en países como Suecia28, la violencia contra las
mujeres en el ámbito familiar no se ha tipificado como delito específico, sino que forma parte de un tipo penal referido a la violencia habitual entre algunos tipos de familiares29. A pesar de que su origen fue la toma de conciencia de la violencia contra las
mujeres como problema social, el hecho de no crear un delito de violencia de género
específico ha sido el denominador común en toda Europa.
28 El ordenamiento penal sueco, además de los delitos de lesiones, amenazas, homicidio, etc, de carácter genérico,
ha creado dos delitos autónomos: la violencia de hombres contra mujeres y la violencia contra menores. Quizá
esta sea una forma interesante de clarificar contra lo que se quiere luchar, identificando el aspecto central en la violencia de género, el sexo de autor y víctima.
29 El Consejo General del Poder Judicial, en el acuerdo citado, incluso lamenta “en el artículo 153 no están todos los
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VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
En 1989 se crea el delito de violencia familiar habitual, contemplando únicamente la
violencia física contra el cónyuge o conviviente, ascendiente o descendiente en sentido amplio (pupilos, tutores, etc). En 1999, se incluyen los excónyuges o exconvivientes como posibles autores del delito y se amplía la conducta punible a la violencia psíquica. Se trata, por tanto de un tipo penal que abarca desde los castigos desmedidos
contra hijos o hijas, hasta la violencia contra los familiares ancianos, pasando por la
violencia de género cuando se produce en el ámbito doméstico.
Sería interesante que en el debate público se abordara si una tipificación tan amplia (y
neutra) que no da cuenta de la especificidad de la violencia contra las mujeres se corresponde con las normas internacionales y directrices para combatir la violencia de género.
No hay que olvidar que la descripción de una conducta delictiva por parte del Estado es la
manera que éste posee de nombrar lo inaceptable en una sociedad y enviar un mensaje
claro al respecto hacia la sociedad. Como advierten diversas organizaciones de mujeres,
este tipo de tipificaciones ambiguas pueden perder parte del efecto simbólico que tienen
las normas penales, la de no describir con claridad las conductas objeto de reproche.
Las conductas punibles
Respecto a las conductas violentas sujetas a sanción penal en el ámbito de la violencia habitual entre familiares, son muchas pues, además de la violencia sexual, psicológica, económica o estructural, se incorporan otras conductas más leves: las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones de carácter leve, cuando se ejerzan sobre la víctima de manera habitual, más allá del resultado lesivo que pudieran causarle.
Para que la violencia de género en el entorno familiar sea considerada delito debe ser
grave (lesión que requiera más de una primera asistencia médica, homicidio, asesinato) o reiterada. En caso contrario la conducta violenta será juzgada como falta 30(de lesiones, amenazas, vejaciones...).
La reiteración o habitualidad, que es uno de los requisitos que configuran el delito de
violencia familiar, ha sido interpretada por los tribunales de muy diversas formas, muchas veces influidos por su mayor o menor “sensibilidad” en relación con este tema.
Actualmente la corriente de jurisprudencia más acorde con los derechos humanos de
las mujeres entiende que la apreciación de la habitualidad no precisa reiteración de
denuncias, o de agresiones probadas con otro tipo de documentos como los partes
médicos. Basta con que el juez estime acreditado el clima de “agresión constante”
que rodea la violencia denunciada.
En este sentido el Tribunal Supremo ha afirmado que “lo relevante para apreciar la habitualidad, más que la pluralidad en sí misma, es la repetición o frecuencia que suponga una permanencia en el trato violento, siendo lo importante que el Tribunal llegue a la convicción de que la víctima vive en un estado de agresión permanente”
(Sentencia TS 7 julio 2000). Otra sentencia que apunta en ese mismo sentido, es la
Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2000 que afirma que “Lo relevante
posibles integrantes de un núcleo de convivencia familiar, lo que hace necesaria la extensión del tipo penal para
defender a sujetos que presentan idénticas necesidades de protección”
4 2
30
Infracción penal leve que nunca lleva aparejada la prisión, ni como medida cautelar ni como pena.
4 3
A m n i s t í a
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VIOLENCIA
DE
GÉNERO
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No hay excusa
es (...) que atente contra la paz familiar y se demuestre en agresiones que dibujen ese
ambiente de dominación y temor sufrido por los miembros de la familia, abstracción
hecha de que las agresiones hayan sido o no denunciadas o enjuiciadas...”
El 81% de las sentencias condenatorias no suponen para el agresor más que
una sanción leve o la suspensión de una más grave. En todos estos casos no se
acuerda la prisión.
Sin embargo, existe un gran margen de discrecionalidad en este ámbito, derivada de
la indefinición de la habitualidad en el Código Penal, lo cual añade grandes dosis de
incertidumbre a este tipo de procesos.
Algunos datos sobre juicios de faltas por malos tratos,
seguidos en los Juzgados de Instrucción 33
La pena aparejada al delito de violencia doméstica oscila entre seis meses y tres años de prisión, mientras que las penas previstas para las faltas son el arresto de fin de semana o la multa.
Como pena accesoria, tanto para los delitos como para las faltas, se prevé el alejamiento del agresor.
El delito de trato degradante
Además de la violencia habitual el Código Penal de 1995 introdujo el delito de trato degradante, que sanciona atentados contra la integridad moral. Anteriormente estas conductas sólo eran sancionadas como delito de torturas cuando eran cometidas por autoridades o funcionarios públicos. “A pesar de que tanto el Consejo General del Poder Judicial como el Fiscal General del Estado han mantenido que esta figura penal puede aplicarse a la violencia doméstica, no se conoce ningún caso en que se acusara por este tipo
delictivo”. 31 La sanción aparejada a este delito es de seis meses a dos años de prisión.
Algunos datos sobre procesos por delitos de lesiones,
amenazas y violencia doméstica habitual en los
Juzgados de lo Penal (Themis, 2000)
El 92% de los procedimientos de violencia contra las mujeres se siguen por violencia física. No hay ninguno incoado por agresión psíquica y sólo un 8% se siguen por agresión verbal.
Sólo en el 35% de los casos se cuenta con testigos, siendo más de la mitad
miembros del entorno familiar.
Un 50% de las sentencias condenatorias los son por “conformidad”. Este acuerdo, por el que se rebaja la pena del acusado, se produce sin que el juez o el Fiscal recaben el parecer de la víctima, a no ser que esté constituida en parte acusadora, lo cual ocurre sólo en el 23% de los casos.
En el 79% de los casos se dicta sentencia condenatoria, absolviéndose al acusado en el 21% de los casos.
El 38% de los casos se califican los hechos como falta y se condena como tal, a
pesar de haber seguido el procedimiento por delitos.
La mitad de las sentencias condenatorias son por lesiones, siendo el delito de
violencia habitual prácticamente inaplicado32
El 3% de las denuncias formuladas por agresiones físicas y el 30% de las agresiones verbales (amenazas, ....), enjuiciadas como faltas deberían haberse juzgado como delitos34.
En el 50% de las denuncias tramitadas como falta la víctima refiere haber sufrido otras agresiones con anterioridad, lo que podría constituir un delito de violencia doméstica habitual.
El 30% de las causas penales por violencia doméstica contra las mujeres son
sobreseídas.
Sólo un 18% de las denuncias terminan con la condena del agresor. De las causas que llegan al juicio oral, por no ser archivadas antes, sólo en el 25% se obtiene un resultado condenatorio.
Cuando la víctima cuenta con asistencia letrada, las posibilidades de condena
al agresor se elevan al 60%.
La mayor parte de las sentencias absolutorias manifiestan no poder emitir una
condenatoria a la vista de “las versiones contradictorias de las partes”.
La indemnización para la víctima se fija sólo en un 19% de las sentencias condenatorias por agresiones físicas (sólo en una de las sentencias estudiadas supera las 100.000 pesetas).
Problemas fundamentales relacionados con los mecanismos de sanción:
Prueba e intimidad: Conforme a la jurisprudencia reiteradamente establecida al
respecto por el Tribunal Supremo (Sentencias de 29 de abril de 1999, y de 25 de
abril, 24 de junio y 7 de julio de 2000, entre otras), el testimonio de la víctima, aunque no haya otros testigos del hecho delictivo, puede ser suficiente para fundamentar una condena y desvirtuar la presunción de inocencia, pues “nadie ha de
sufrir el perjuicio de que el suceso que motiva el procedimiento penal se desarrolle en la intimidad entre la víctima y el inculpado, dado que, en otro caso, se provocaría la más absoluta de las impunidades”. Esta es la opinión manifestada por el
Consejo General del Poder Judicial en su Acuerdo de 21 de marzo de 2001. Sin
embargo, siguen existiendo sentencias en todos niveles jurisdiccionales que po33 Datos revelados en el estudio realizado por la Asociación de Mujeres JuristasTHEMIS: Respuesta penal a la violencia familiar, Consejo de la Mujer de la Comunidad de Madrid, Madrid, 2000.
34 El Comité de la CEDAW en sus observaciones específicas a España, le ha instado a que “la instrucción de causas
31 Respuesta penal a la violencia familiar, Consejo de la Mujer de la Comunidad de Madrid, Madrid, 2000; pag. 58.
por violencia se lleve a cabo con el mismo rigor que el caso de los demás delitos penales.” (1999) A pesar de esta re-
32 En los cinco años de muestra del estudio referido a la actividad del 32% de los juzgados de la Comunidad de Ma-
comendación las causas de violencia de género en el hogar, con la excepción de las lesiones graves y los homici-
drid, únicamente se ha tramitado por el delito de maltrato habitual 9 procedimientos.
4 4
dios, siguen considerándose por muchos Juzgados como causas “menores”.
4 5
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nen en entredicho la credibilidad de la víctima por hechos como “que la denunciante tardara tanto tiempo en manifestar al Juzgado esos gravísimos hechos”
(STS de 29 de abril de 1999). Es preciso que se siga estableciendo jurisprudencia
en el sentido de las primeras sentencias citadas para evitar la impunidad de estas
conductas y que los juicios por violencia se conviertan en juicios sobre el comportamiento de la mujer.
Suspensión de la condena y la sensación de impunidad. Es bastante común que
los condenados que carecen de antecedentes penales (bastantes en este tipo de
delitos) accedan al beneficio de la suspensión de la condena, dado que la pena
normalmente no supera el año de prisión. En estos casos muchos jueces no imponen al condenado más obligación que la de no delinquir en una periodo de
tiempo determinado, con lo que el resultado del proceso puede crear cierta sensación de impunidad al agresor. En algunos juzgados, se condiciona la suspensión
de la condena a la realización por parte del agresor de determinadas actividades
(procesos terapéuticos, por ejemplo) y se impone como medida complementaria
su alejamiento de la víctima. Estas prácticas deberían extenderse a todos los juzgados y tribunales.
Sanciones económicas que perjudican a la víctima. Otro problema presente en
los juicios de faltas es el de condenar al agresor al pago de una multa y, a falta de
control alguno por parte del juzgado, que ésta se pague con el patrimonio de la
sociedad de gananciales, es decir, que la víctima deba pagar el 50% de la sanción.
Este evidente perjuicio para la mujer se podría resolver imponiendo otro tipo de
penas al agresor, como los arrestos de fin de semana o los trabajos en beneficio
de la comunidad. Otra posibilidad, para los casos en los que lleve a cabo la separación matrimonial, sería detraer el importe de la multa de la mitad que resulte
para el agresor, después de liquidar la sociedad de gananciales.
A pesar de que el problema descrito motivó una reforma del Código Penal en el sentido de llamar la atención sobre el mismo, y de recomendar a los jueces el uso de otras
sanciones distintas de la multa, no se tiene constancia de que exista una aplicación
unánime de la misma.
En el II Plan Integral contra la Violencia Doméstica se plantean dos reformas del Código
Penal, encaminadas a paliar los dos problemas aludidos, una encaminada a condicionar la concesión de la suspensión condicional de la pena al cumplimiento de determinadas obligaciones, y otra para sustituir las actuales penas de multas de este tipo de
falta por trabajos en beneficio de la comunidad. Al cierre de este informe ninguna de
estas reformas ha sido acometida, a pesar de que se ha reformado el sistema de penas
del Código Penal en el contexto del “Plan de Lucha contra la delincuencia”35.
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VIOLENCIA
DE
GÉNERO
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No hay excusa
6.2. Medidas de protección
“No se puede pretender que la víctima, superando las circunstancias en las que se encuentra y su tradicional desconfianza en la actuación de juzgados y tribunales acuda
al proceso y se mantenga en él con actitud beligerante si al tiempo no estamos en
condiciones de ofrecerle adecuadas y efectivas medidas de protección”.
Silvia Armero. Fiscal delTribunal Superior de Justicia de Cataluña
El hecho de que sólo denuncie estos hechos una pequeña parte de las víctimas reales
de la violencia de género en el ámbito doméstico tiene su explicación, además de en la
específica relación existente entre autor y víctima, en el hecho de que las mujeres siguen sin sentirse protegidas. Un número importante de las mujeres asesinadas por
sus compañeros y maridos había iniciado un proceso judicial de separación o divorcio.
En este sentido, una de las “reivindicaciones más insistentes de las asociaciones que
trabajan con mujeres víctimas de violencia doméstica es la necesidad de garantizar la
seguridad personal de todas las mujeres. Esta cuestión se presenta con máxima gravedad en los momentos críticos del proceso de separación o con ocasión de los juicios que se celebran por denuncias contra el agresor” (I. Alberdi /N.Matas, 2002: 237).
Analizamos a continuación los mecanismos previstos para garantizar la protección de
las víctimas, así como de algunas personas cercanas a las mismas (hijos/as, otros familiares cercanos, testigos, peritos,etc).
En 1999 se aprobó una la ley36 de mejora de la protección de las mujeres frente a la violencia de
género en el hogar. Las medidas introducidas por esta reforma legislativa, junto a las previstas
en la ley de protección de testigos y peritos de 1994 son las herramientas que poseen los jueces
para garantizar la seguridad de las mujeres en el seno de un proceso por violencia de genero.
La medida de alejamiento del agresor
Una de las actuaciones contempladas en el I Plan contra la Violencia era la
creación de medidas cautelares que posibilitaran la salida del agresor del
domicilio y la protección de la víctima de violencia. Desde 1999, el alejamiento del agresor está presente en la legislación española, tanto como
medida cautelar como en el catálogo de penas. Sin embargo, de acuerdo a lo señalado por diversas organizaciones de mujeres, la práctica judicial demostraría que se incumple frecuentemente. Desde estas organizaciones se ha reclamado un mayor control sobre este tipo de medidas, cuyo quebrantamiento podría estar produciendo el efecto inverso
al deseado, es decir, aumentando la sensación de impunidad del autor y
el temor de la víctima.
35 Proposición de ley (122/000199) de reforma parcial de la Ley de Enjuiciamiento Criminal sobre procedimiento para
el enjuiciamiento rápido de determinados delitos y faltas, y de modificación del Procedimiento Abreviado, aprobada por el Congreso de los Diputados el 3 de octubre de 2002. (D. S. Congreso de los Diputados, pleno num.193,
pag. 9562).
4 6
36 LO 14/1999, de 9 de junio de Modificación del Código Penal de 1995 en materia de protección a las
víctimas de malos tratos y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
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El Consejo General del Poder Judicial en el acuerdo del 21 de marzo de 2001, al que ya
hemos hecho referencia, instó la creación de un “agente” de control de las medidas de
alejamiento. Las funciones que debería cumplir este agente son las siguientes: “detección de irregularidades en el cumplimiento de las medidas de alejamiento y comunicación inmediata con el fiscal, juez y policía; coordinación entre jurisdicciones civil y penal,
así como distintos organismos encargados de la persecución del delito. Para la creación
de esta figura «de control» sería necesaria una dotación presupuestaria y la elaboración
de una normativa con un estatuto que determinara las funciones de este agente. Sería
útil atribuirle funciones de ayuda, vigilancia y control del cumplimiento de las medidas
en cada caso” (I. Alberdi /N. Matas, 2002: 241).
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VIOLENCIA
DE
GÉNERO
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No hay excusa
La ley de protección de testigos y peritos en causas criminales38
Además de las medidas de alejamiento, durante el proceso se cuenta con otro tipo de
dispositivos para garantizar la seguridad de la víctima y de los testigos y peritos. Se
trata de la obligación del juez instructor de prever las siguientes medidas cuando peligre la seguridad de estas personas:
El secreto de circunstancias actuales de la víctima o con otro familiar, testigo o perito, que puedan conducir a su localización (el lugar de trabajo, el domicilio, ...).
El establecimiento de la sede del juzgado como domicilio, a efectos de notificaciones.
La legislación prevé tres modalidades de alejamiento. Desde que el juzgado recibe
una denuncia de violencia (lesiones, amenazas, etc) puede imponer al denunciado,
además de otras medidas cautelares como la prisión provisional, la medida de alejamiento, consistente en:
La prohibición de aproximación a la víctima, sus familiares u otras personas designadas por el juez o tribunal.37
La prohibición de comunicación con la víctima, sus familiares u otras personas
designadas por el juez o tribunal.
Y, finalmente, la prohibición de volver al lugar en que se haya cometido el delito o
de acudir a aquél en que resida la víctima o su familia, si fuesen distintos.
Otra medida importante que la ley prevé es la posibilidad del juzgado de restringir o
impedir el uso de armas de fuego por parte del denunciado. Una de las acciones previstas en el II Plan Integral contra la Violencia Doméstica es la de regular como pena
conjunta para el delito y las faltas de violencia doméstica, la privación del derecho a la
tenencia y porte de armas. Aún no se ha legislado al respecto.
La importancia de hacer uso de la medida de alejamiento, siempre que se den las circunstancias que lo aconsejan, ha sido destacada por la Fiscalía General del Estado en
su Informe de 1999 sobre los “Malos tratos familiares”. En él se establecen las circunstancias que deberían tenerse en cuenta por el Ministerio Fiscal para solicitarla: el peligro que represente el agresor (atendiendo, fundamentalmente, a la reiteración de las
conductas violentas y, muy especialmente, a la existencia de una línea de gravedad
creciente en las acciones delictivas) y la gravedad de los hechos.
La medida de alejamiento está siendo reformada, a partir de lo previsto en el Plan de
lucha contra la delincuencia, presentado por los Ministerios de Justicia e Interior. Se
propone ampliar la duración máxima de la misma, de cinco a diez años.
La posibilidad que el imputado y la víctima (u otra de las personas a las que la ley
hace referencia) declaren en momentos distintos al del acusado, ante el juez.
A pesar de los mecanismos legales analizados, la seguridad de muchas víctimas sigue sin lograrse, muy especialmente porque los agresores incumplen las medidas de
control impuestas sin que tenga lugar una respuesta rápida y contundente por parte
del juzgado. El gobierno, en su II Plan Integral ha propuesto la medida de “teleasistencia” para garantizar la conexión 24 horas de las mujeres que han denunciado actos de
violencia de género y que corren peligro, con la Policía Nacional o la Guardia Civil.
La protección de las víctimas de estos delitos requeriría la modificación de la burocracia que impide a la Justicia dar una respuesta rápida cuando se requiere. De acuerdo
a algunas organizaciones de mujeres, un ejemplo de sencillez y eficacia lo encontramos en el sistema de protección puesto en marcha en Viena (Austria), que “consiste
en alejar de la unidad de residencia al agresor con tan sólo la demanda realizada a la
policía por la mujer agredida, o amenazada de serlo, independientemente de quien
sea el propietario o el arrendatario nominal de la vivienda. Al cabo de diez días, la mujer agredida puede solicitar que esta medida se perpetúe durante un año mientras se
obtiene alguna medida judicial al respecto. Esto garantiza la seguridad y la integridad
de las mujeres que han sufrido malos tratos” (Comisión para la Investigación de Malos Tratos, 2002).
6.3. La especialización de las instancias
La atención especializada en el ámbito policial
La Relatora Especial de la ONU sobre violencia contra las mujeres afirma que
“los Estados deberían adoptar medidas que definan por escrito las facultades
de la policía en casos de violencia contra las mujeres e impartir formación a
todo el cuerpo de policía (...) teniendo presente que la policía crea un importante vínculo entre el estado y las víctimas o sobrevivientes, puesto que a menudo
es el primer organismo estatal que entra en contacto con ellas (1996).
37 De acuerdo a la información recibida de organizaciones de mujeres, la prohibición de aproximación podría permitir seguimiento visual de la víctima, aspecto que no habría sido debidamente abordado.
4 8
38 Ley Orgánica 19/1994 de 23 de diciembre.
4 9
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Desde los años 80 el Ministerio del Interior ha dictado diversas circulares e Instrucciones con el fin de que se tomen las medidas de investigación y apoyo a la Administración de Justicia en estos casos. En la segunda mitad de la década de los ochenta, el
Ministerio del Interior crea dos servicios policiales específicos para determinadas víctimas, mujeres (SAM) y menores (GRUME) implantándose progresivamente. En desarrollo y aplicación del Plan de Acción contra la Violencia Doméstica, la Secretaría de
Estado de Seguridad dicta la Instrucción 2/1998 sobre “Adopción de medidas relativas
a la prevención, investigación y tratamiento de la violencia contra la mujer y asistencia a la misma” A raíz de esta Instrucción los dos servicios SAM y GRUME se unifican
dando lugar al Servicio de Atención a la Familia o SAF (C. Pujol, 2001).
A lo largo del año 2001, la Dirección General de la Policía ha continuado desarrollando
estos dispositivos especializados, contando en la actualidad con 45 grupos (42 en capitales de provincia y 3 en comisarías locales).
En las zonas rurales, las funciones de intervención policial (detención de los autores,
investigación, puesta a disposición judicial, etc) las realiza la Guardia Civil. El Ministerio del Interior ha creado en este cuerpo los Equipos de Mujer y Menor (EMUMEs). Actualmente existen 54 EMUMES establecidos en Cabecera de comandancia (en las 52
capitales de provincias, más Gijón y Algeciras).
Precisamente por el desamparo que sufren muchas mujeres de zonas rurales, lo que
será objeto de tratamiento en otro capítulo, parece importante no sólo aumentar el
número de estos Equipos, sino también descentralizar su ubicación. Hemos de tener
en cuenta que en una provincia como la de Madrid, con más de cinco millones de habitantes, el EMUME (mujer y menor) está integrado por cuatro agentes, ubicados en
la Comandancia central, que si bien hacen desplazamientos a las zonas, su radio de
acción es muy reducido debido a la falta de dotaciones. Y lamentablemente las mujeres de la zona rural siguen desconfiando de los agentes del puesto municipal, que
suelen carecer de formación sobre este tipo de delitos.
El Ministerio Fiscal.
El Fiscal tiene atribuida la función de ejercitar las acciones penales y civiles y de velar
por las víctimas. La Circular de la Fiscalía General del Estado 1/1998, de 24 de octubre,
Sobre la intervención del Ministerio Fiscal en la persecución de los malos tratos en el
ámbito doméstico y familiar, estableció la creación del Servicio de Violencia Familiar
en cada Fiscalía con competencias en esta materia. Este Servicio lo dirigiría un fiscal
especialmente encargado de la coordinación de las causas por violencia familiar y llevaría a cabo un registro especial de causas de violencia doméstica que tendrá, fundamentalmente dos objetivos:
- detectar la conexidad de las causas con el fin de que las conductas habituales de
maltrato se juzguen como delito
- y la elaboración de estadísticas al respecto.
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VIOLENCIA
DE
GÉNERO
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No hay excusa
- Una de carácter general: lograr que las fiscalías sean las impulsoras de los procedimientos por estos delitos, evitando el archivo de los mismos.
- Otra de carácter específico: instar la salida del domicilio por parte del agresor
como medida cautelar en estos procedimientos.
Según el citado estudio realizado por la Asociación de MujeresThemis (2000), la actuación del Ministerio Fiscal en relación con estos asuntos presenta serias deficiencias.
Como ejemplo, en los juicios de faltas, que son los procedimientos más habituales en
casos de violencia contra las mujeres en el hogar39, el Fiscal, en un 27% de los procesos que finalizan en sentencia absolutoria se abstiene de intervenir; en el 66% de las
ocasiones solicita la absolución del acusado y sólo en el 7% mantiene la acusación.
Por otra parte, en los casos muy graves (lesiones graves, homicidio) cuando concurren algunos delitos no tan graves, como las amenazas, las vejaciones constantes, el
fiscal suele calificar estos últimos como falta aunque no sea exactamente el tipo penal
correspondiente.
La experiencia de los juzgados especializados en violencia doméstica
Por Acuerdo definitivo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, de 1 de diciembre de 1999, se crearon tres Juzgados especializados en materia de malos tratos:
- el Juzgado de Instrucción nº 5 de Elche
- el Juzgado de Instrucción nº 4 de Orihuela
- y el Juzgado de Instrucción nº 5 de Alicante.
Amnistía Internacional ha podido conocer la experiencia de uno de estos tres Juzgados, concretamente el de Alicante, a través de una ponencia del titular de este juzgado,
presentada en las Jornadas de Derecho Comparado en Materia de Violencia Familiar.
De la citada ponencia se pueden sacar las siguientes conclusiones relacionadas con:
1. El nacimiento de los juzgados especializados: Se les comunica a varios decanos de
la Comunidad Valenciana en el mes de noviembre de 1999, y se pretendía que estuviera aprobada y publicada en el BOE el 1 de enero de 2000. Y así se hizo. Sin embargo el
titular del Juzgado de Instrucción de Alicante afirma que “la precipitación exigida a los
receptores de la propuesta en pronunciarse sobre la misma condicionó negativamente el resultado de esta nueva fórmula” (M. Tejada, 2001: 2).
2. El volumen y características de los asuntos de estos juzgados: En palabras del citado juez, la “urgencia ocasionó, en primer lugar, que la liberación de carga (de otros
asuntos) que aceptaba esta competencia en exclusiva fuera meramente testimonial,
39 Una crítica importante que se encuentra en este mismo informe es que en muchos casos se califica como falta lo
que debiera ser calificado como delito de maltrato habitual, con lo que este delito específico continua sin ser ape-
El II Plan Integral contra la Violencia Doméstica tienen entre sus objetivos involucrar
más al Ministerio Fiscal en las siguientes actuaciones:
5 0
nas aplicado. La mayor parte de las veces esto es así por las dificultades que entraña probar la habitualidad de este
tipo de conductas.
5 1
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VIOLENCIA
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GÉNERO
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No hay excusa
como lo ha demostrado la estadística del año 2000 y 2001” (2001: 2). En suma, que los
jueces que aceptaron acumular en sus juzgados los asuntos de violencia familiar no
obtuvieron ningún relevo significativo del volumen de asuntos, lo cual sin duda afectó
a la necesaria celeridad y al tratamiento individualizado de estos y otros asuntos.
Al parecer, aún son pocas las comunidades autónomas que cuentan con este servicio,
que por su novedad presenta algunas deficiencias. Es imprescindible ampliar y mejorar este tipo de medidas que permiten a las mujeres tener una única asesora o asesor
jurídico para todos los procedimientos judiciales a los que se enfrente.
3. Los recursos humanos y materiales para llevar a cabo esta nueva tarea. El Juzgado
de Alicante reclamó medios humanos y materiales para poner en marcha este Juzgado (se solicitaron dos auxiliares, así como personal especializado, psicólogo, asistente
social). “La Conselleria de Justicia de la Generalitat Valenciana, que asumió como propio el modelo de juzgado, prometió hacer frente a todas las exigencias y así los transmitió a los ciudadanos desde todos los medidos de comunicación, olvidándose pronto de cumplir lo prometido, limitándose a dotar a este Juzgado de un auxiliar interino
–por seis meses– y aportar un ordenador PC” (2001: 4).
6.4. Medidas reparadoras y de información a las víctimas
En resumen, esta fórmula precipitada se sustentó exclusivamente sobre la profesionalidad y buena voluntad de una serie de miembros de la Administración de Justicia,
que desistieron de su encargo a la vista de la falta de apoyos de la administración.
“Los titulares de los juzgados de Elche y Orihuela pidieron el traslado y siendo ambos
juzgados en otro tiempo muy apetecidos a la hora de solicitar destino los Magistrados, al asumir esta nueva y exclusiva competencia, han quedado gafados sin que hayan sido cubiertos por el turno ordinario” (2001: 6).
Así, poco más de un año ha durado esta experiencia que pone de manifiesto uno de los
defectos más importantes de la política del Gobierno español frente a la violencia de género: la precipitación de las actuaciones y la falta de estudio y diagnóstico previos.
El derecho penal español se ha venido centrando casi con exclusividad en sancionar a
los autores, y ha olvidado muchos de los derechos más elementales de las víctimas.
En concreto, los derechos a una reparación del daño y a una completa información
durante el proceso.
La Plataforma para la Acción de Beijing señala la importancia de adoptar medidas de
reparación del daño causado, indemnización y rehabilitación de las víctimas par. d).
En palabras de la abogada Margalida Capò Picornell, “la preocupación del legislador
español por la víctima de los delitos ha sido prácticamente inexistente hasta que se
dictó la Ley de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual” (M. Capò, 2000: 1).
Pero la protección prevista en esta ley no es aplicable a todas las víctimas de violencia
de género en el ámbito doméstico. Se exige que los resultados del delito sean de
muerte o de lesiones corporales graves o de daños graves en la salud física o mental,
con excepción de las víctimas de delitos sexuales aunque el delito haya sido cometido
sin violencia.
El Turno de Oficio especializado en “Violencia Doméstica”
Tipos de ayudas 40
En algunas comunidades autónomas se ha suscrito un Convenido entre el Colegio de
Abogados y la Administración central para implantar un turno de oficio especializado
en esta materia, cuyos objetivos fundamentales son los siguientes:
Ayuda a los beneficiarios/as indirectos/as en caso de muerte de la víctima.
- Ofrecer asistencia 24 horas a las víctimas, a través
de un servicio de guardia, similar al establecido para
Asistencia al Detenido.
- Unificar el seguimiento de todos los procesos que se
deriven de las necesidades de la mujer (pleitos penales, separación, ejecución de sentencia...) en el
mismo abogado o abogada.
- Garantizar que la asistencia jurídica de estas mujeres la llevan a cabo profesionales formados/as en la
materia.
- Este servicio es totalmente gratuito para quienes carezcan de unos ingresos superiores al doble del salario mínimo interprofesional.
Ayuda para el caso de que la víctima padezca una situación de incapacidad
temporal.
Ayudas para el caso de que la víctima sufra lesiones invalidantes.
Ayuda para los gastos funerarios.
Ayuda para los gastos de tratamiento terapéutico.
40 Margalida Capó pone de manifiesto que:
”Es en este punto donde se hacen más notorias las diferencias entre las ayudas que pueden percibir los beneficiarios
de la Ley 35/95 y los beneficiarios de las prestaciones que se fijan para las víctimas de delitos de terrorismo. Las diferencias las encontramos no ya en los diferentes tipos de ayudas que van a recibir sino también en la cuantificación de
las mismas que es siempre superior en los casos de ayudas para las víctimas de delitos de terrorismo”.(2000:2)
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No hay excusa
Una de las lagunas importantes de esta ley es el reconocimiento de la “ayuda de tratamiento terapéutico únicamente a las víctimas de delitos contra la libertad sexual,
dejando sin derecho a dichas ayudas a las personas que han sufrido ataques en su integridad física o mental y a quienes hayan sufrido la pérdida de su cónyuge, conviviente, padre, madre e hijos” (M. Capó, 2002: 2). Existen también algunas modalidades de reparación que la ley sólo concede a las víctimas por delitos de terrorismo, y
que deberían poderse aplicar al resto de víctimas, muy especialmente a las de violencia de género. Son las relativas a ayudas de estudio, gastos por tratamientos médicos
en la cuantía no cubierta por cualquier sistema de previsión al que la víctima estuviera acogida y otros daños materiales.
cular de manera rigurosa la conexión entre las jurisdicciones civil y penal, “para que
las decisiones que en cada una de ellas se adopten sean inmediatamente conocidas
por la otra, de manera que ambas se complementen adecuadamente y permitan, de
este modo, dispensar desde el primer instante un tratamiento integral y coherente a
la crisis surgida en el núcleo familiar” (Consejo General del Poder Judicial, 2001).
Las asociaciones de mujeres reclaman la aprobación de una legislación que equipare
a todas las víctimas, con respuestas específicas para los colectivos que presentan características especiales, como es el caso de las víctimas de violencia de género. El II
Plan Integral no prevé, sin embargo, acciones encaminadas a lograr este objetivo.
Más lejos llegó la Propuesta de Ley Integral contra la Violencia de Género, presentada
por el grupo parlamentario socialista, pues preveía la creación de los “Juzgados de
Igualdad y Asuntos Familiares” cuya función sería conocer de todas las causas civiles
y penales que tengan relación con la violencia de género.
La citada ley de Ayudas y Asistencia a Víctimas ha creado las Oficinas de Atención a
las Víctimas, ubicadas normalmente en la propia sede de los Juzgados. Estas oficinas
tienen una finalidad asistencial, de atención psicológica y social a las víctimas, y una
finalidad informativa.
En cualquier caso, es importante destacar que existen ámbitos donde las decisiones
de los jueces de familia y las de los jueces penales pueden entrar en franca contradicción. El caso más habitual es el que enfrenta las decisiones de los jueces penales sobre medidas cautelares, como el alejamiento del agresor, con las medidas dictadas
por los Juzgados de familia en relación con el régimen de visitas entre el agresor y los
hijos comunes.
El Consejo General del Poder Judicial (2001) ha reconocido recientemente que resulta imprescindible para la seguridad de las víctimas la notificación de todas las decisiones procesales que les afecten, que deben efectuarse con la máxima rapidez, especialmente cuando se
refieran a la adopción o retirada de medidas cautelares respecto del agresor o de protección de la víctima (alejamiento y
prisión preventiva, por ejemplo).
Una medida que pretende garantizar el derecho de las
mujeres a la completa información sobre el proceso judicial, es la creación del Turno de Oficio sobre Violencia
Doméstica al que ya se hecho referencia.
A modo de conclusión, cabe decir que el gobierno, a través de su II Plan Integral, concede bastante más importancia y recursos a endurecer
el catálogo de sanciones a los autores que a
garantizar una reparación digna y adecuada
a las víctimas de estos delitos.
6.5. Coordinación entre las
jurisdicciones civil y penal
Otra de las reclamaciones unánimes
desde las asociaciones y desde los/as
profesionales de la Justicia es la de arti5 4
En este sentido el II Plan Integral prevé, entre sus acciones en el ámbito procesal, “estudiar con el Consejo General del Poder Judicial que la instrucción de las causas por
delitos y faltas de violencia doméstica se concentren en un mismo juzgado y que se
garantice una adecuada coordinación con los procesos civiles” (acción 7).
Para tratar de paliar esta situación, el gobierno ha previsto los llamados “Puntos de
Encuentro”, gestionados por asociaciones sin ánimo de lucro, cuya finalidad es garantizar que el régimen de visitas no afecte a la seguridad de las víctimas de violencia.
En este caso se confrontan dos derechos, de un lado, el derecho del progenitor acusado o condenado por violencia y sus hijos/as a relacionarse, y del otro, el derecho a la
vida y la integridad física de la mujer que ya ha sido víctima y que teme por su seguridad. En este punto, la Relatora Especial de la ONU ha sido muy clara, llegando a afirmar que “en los casos de violencia doméstica, a la mujer debería concederse la plena
custodia de los niños. En los casos de agresión, no deberían concederse derechos de
visita al agresor de modo que los niños estén al abrigo de agresiones y no sean utilizados para sacar ventaja. Cuando se conceden estos derechos, deberán supervisarse
y organizarse las visitas de tal modo que no haya contacto entre la mujer y el agresor.
En el fallo judicial deberían detallarse el transporte, el lugar de las visitas, los recursos
económicos para celebrarlas y las personas autorizadas para vigilarlas”. 41
La suspensión del régimen de visitas en los casos de violencia de género en el ámbito
familiar, así como la suspensión del ejercicio de la patria potestad en los supuestos de
mayor gravedad, son propuestas reclamadas por un buen número de asociaciones de
mujeres y de profesionales de la abogacía.
41 E/ CN.4 /1996/ 53: Recomendaciones párr. k).
5 5
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
6.6. La unificación de los datos sobre violencia de género en el hogar
Para evitar la dispersión judicial de los pleitos correspondientes a una misma pareja, se
están poniendo en marcha los registros sobre causas penales sobre “violencia doméstica”.La creación de estos registros ha sido recomendada por los organismos internacionales, como método de coordinación judicial y de análisis de datos.
El 26 de septiembre de 2002 fue presentado públicamente el “Observatorio sobre violencia doméstica”, que tendrá como finalidad hacer un seguimiento de los procesos
sobre maltrato, a partir del trabajo desarrollado por el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ). Esta iniciativa surge de la colaboración entre el Ministerio de Justicia y
el Ministerio de Asuntos Sociales, como primer paso para conocer y evaluar la respuesta judicial a los casos de violencia de género en el hogar. La creación de esta instancia representa una buena oportunidad de evaluación y control de las prácticas del
ámbito judicial, un contexto institucional en el que el logro de la protección efectiva
de los derechos humanos de las mujeres requiere aún importantes esfuerzos.
7. Medidas de formación y coordinación de profesionales
Los organismos de derecho internacional y comunitario han recalcado la importancia
de que todas aquellas personas, que desde el ámbito profesional deben apoyar a mujeres que sufren violencia, estén debidamente formadas y coordinadas entre sí.
El Parlamento Europeo en su Resolución sobre Tolerancia Cero “subraya la importancia de la formación de las personas que trabajan con mujeres que han sido objeto de
violencia, tanto de los servicios policiales, jurídicos y sanitarios , como de los servicios
de vivienda y sociales. Considera que dicha formación debe ser obligatoria para los
jueces que conocen de asuntos de violencia por razones de sexo” (Parr. 8).
Por su parte, la Relatora Especial de la ONU considera prioritario que los Estados tomen medidas “para garantizar que los funcionarios públicos encargados de hacer
cumplir la ley tengan formación adecuada que los sensibilice respecto de las necesidades específicas de las mujeres” (Relatora Especial, 2002).
En concreto, el Comité de la CEDAW ha instado a España a que se “incluyan en el programa de estudios de las fuerzas del orden público, con carácter obligatorio, las cuestiones relativas a la violencia en el hogar” (CEDAW, 1999).
La formación
El Instituto de la Mujer ha suscrito convenios de colaboración con organismos autonómicos de Igualdad y con otras instituciones para impartir formación a los siguientes
grupos de profesionales relacionados con la problemática de la violencia de género:
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
Fuerzas policiales
Personal de la administración de justicia
En el “Informe de Ejecución del Plan de Acción (1998-2000)” se cuantifican los cursos
realizados por el Instituto de la Mujer, en colaboración con otros organismos. Sin embargo, falta saber cuál ha sido el impacto de estos cursos en la calidad del trabajo de
las personas participantes y si éstos han cubierto sus expectativas. Esta información
no se ha publicado con lo que se deja una importante laguna.
La coordinación
Otra reivindicación permanente de las asociaciones de mujeres es la necesidad de un
trabajo coordinado entre los distintos dispositivos de atención y protección de las mujeres que sufren violencia. Actualmente se reclama desde este ámbito la aprobación
de una ley integral contra la violencia de género, como mejor mecanismo para definir
las tareas y los espacios de coordinación de los distintos campos profesionales. En
defecto de una ley de estas características se han venido desarrollando los llamados
“protocolos” de actuación y coordinación, cuyo objetivo es señalar a cada profesional
cómo debe actuar frente a las demandas de una mujer maltratada y cuál es la función
del resto de los eslabones de la cadena, paso previo a la coordinación.
Este tipo de “protocolos” han sido elaborados en distintos ámbitos territoriales (comunidades autónomas y municipios). Sin embargo, no existe a nivel estatal un Protocolo
de coordinación que incluya la intervención de todas y cada una de las instancias que
intervienen en estos casos. Se ha redactado el Protocolo Sanitario ante los malos tratos
del año 2.000 que ha supuesto un paso importante para que desde
el ámbito de la Salud se sepa detectar y derivar correctamente
una mujer que acude a la consulta con signos de maltrato.
Ejemplos de “protocolo de coordinación” que englobe a
todas las instancias implicadas en el abordaje de la violencia de género, encontramos en Andalucía, Cataluña, País Vasco e Ibiza.
Existen también otros foros de coordinación,
como las mesas de trabajo o las comisiones interdepartamentales, que sirven para lograr el objetivo último de conectar los diferentes recursos.
En este ámbito queda todavía mucho por hacer, y
destaca la importancia de que estos procesos sean
coordinados desde el Gobierno central para garantir
que todas las comunidades autónomas tienen un nivel similar de formación y coordinación profesional.
Servicios sociales
Profesionales de la Sanidad
5 6
5 7
A m n i s t í a
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8. Colectivos especialmente vulnerables
y expuestos a la violencia de género en el hogar
“Recuerdo una llamada que me decía la chica, no recuerdo de que país era, decía es
que me ha costado muchísimo llamar, porque claro yo decía, estoy en un país extranjero, estoy creando problemas porque no tengo trabajo y tal, y encima voy a llamar diciendo que estoy, y fíjate como lo estaba viviendo ella, y decía que llevaba mucho
tiempo por intentar marcar, marcar y no se había atrevido”(Testimonio de una de las
profesionales del teléfono de emergencia de la Comisión para la Investigación sobre
los Malos Tratos a Mujeres42).
El Comité de la CEDAW en su recomendación 19 reconoce la existencia de tres colectivos de mujeres especialmente expuestos y vulnerables ante la violencia de género,
cuya protección por parte del estado debía intensificarse. Se trata de las inmigrantes
clandestinas, las solicitantes de asilo y las mujeres rurales.
También la Plataforma para la Acción de Beijing reconoce “la vulnerabilidad frente a la
violencia y otras agresiones de las mujeres migrantes” (par. 125 c), y para paliar esta
situación insta a los estados a establecer servicios lingüística y culturalmente accesibles para atender a estas mujeres.
Lo relativo a inmigración y asilo forma parte del ámbito de las competencias exclusivas de la administración central, motivo por el cual los gobiernos autonómicos carecen de posibilidades de legislar en este campo.
El Instituto de la Mujer no ha incluido ninguna referencia sobre el trabajo específico
con los tres colectivos apuntados, ni en el I Plan de Acción ni en el II Plan Integral, pese
a que en 1999 el Comité de la CEDAW manifestara expresamente al Gobierno de España su preocupación por el hecho de que, tanto las mujeres solicitantes de asilo como
las inmigrantes clandestinas puedan carecer de la protección suficiente (Parr. 20).
Esta falta de interés hacia los colectivos señalados se pone de manifiesto, además, por
el hecho de que en la reciente y extensa publicación sobre Buenas Prácticas para paliar
los Efectos de la Violencia contra las Mujeres en el Ámbito Europeo (Presidencia española de la UE, 2002 b), no exista un apartado dedicado a esta importante cuestión.
Amnistía Internacional analiza aquí cuál es la actuación del Estado frente a los citados
colectivos:
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
gular. Es más, algunas de las disposiciones normativas adoptadas, así como ciertas
prácticas administrativas ponen de relieve todo lo contrario.
Como ejemplos, valgan los siguientes:
La exigencia de unos determinados plazos para regularizar la situación de las mujeres inmigrantes por reagrupación familiar, está obligando a muchas mujeres a
convivir con sus maltratadores, como única forma de cumplir el plazo legal que
prevé el Reglamento (RD 864/2001). 43
Las mujeres extranjeras que no tengan residencia legal en España, han perdido el
derecho a la asistencia jurídica gratuita en los procedimientos sobre delitos de
violencia de género. 44
Las mujeres inmigrantes en situación irregular ven denegado el acceso a los centros de emergencia y otros recursos destinados a apoyar y proteger a mujeres víctimas de violencia de género en el hogar.45
Especialmente preocupante, desde el respeto a los derechos humanos, resulta la actuación denunciada por SOS Racismo de que los centros valencianos para mujeres
maltratadas avisan a la policía cuando una mujer extranjera solicita acogida en uno de
estos centros. En respuesta a lo cual la Consejería de Bienestar Social ha confirmado
que es cierto; que se ha informado de la situación irregular de 94 mujeres, y sobre 4 de
ellas pesan órdenes de expulsión. El argumento del citado organismo para respaldar
esta actuación es “que la Ley de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo les obliga a proceder de esta forma” (El País, 3 de octubre de 2002).
Ante la confrontación o contradicción entre una norma de derecho administrativo y
una norma de derechos humanos, la prioridad debe ser siempre la defensa y observancia de esta última. Así se prevé en el ordenamiento jurídico español y en el de cualquier estado que haya suscrito las disposiciones mundiales sobre derechos humanos.
8.2. Mujeres solicitantes de asilo
En el Informe Anual sobre la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en
la Unión Europea en 200146, la Comisión Europea afirma que “cuando la solicitud de
protección internacional sea presentada por una mujer, deberá tenerse en
cuenta que la persecución, según la Convención de Ginebra puede haberse llevado a cabo mediante la violencia sexual u otros medios específicos
en función del sexo” (Unión Europea, 2001: 5).
43 Aunque la Ley de Extranjería establece que si la mujer inmigrante que adquirió la
8.1. Mujeres inmigrantes en situación de irregularidad
residencia en España por causa familiar, la conservará aunque rompa el vínculo
matrimonial (artículo 16), el reglamento exige dos años de convivencia con el cón-
A pesar de las recomendaciones del Comité de la CEDAW, el Gobierno español no está realizando esfuerzos para proteger
especialmente a las mujeres inmigrantes en situación irre-
yuge para obtener el permiso de residencia independiente, si bien señala que se
podrá reducir el plazo.
44 Art. 22 de Ley de Extranjería 8/2000 del 22 de diciembre del 2000.
45 Nos remitimos a los comentarios realizados en este informe 5.2. Refugio y aloja-
42 La Comisión para la Investigación de Malos tratos a Mujeres. Memoria
de Actividades 1983-2001, pag. 77.
5 8
miento provisional
46
COM (2002) Bruselas 28.5.2002
5 9
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
El Instituto de la Mujer en su respuesta de 12 de junio de 2001 al cuestionario enviado
por Amnistía Internacional, reconoce que “no se hace mención a la materia de asilo y
refugio en el III PIOM (Plan de Igualdad de Oportunidades), en el I Plan de Acción contra la violencia, ni en el II Plan Integral”. Así mismo el Instituto de la Mujer ha destacado en este sentido que ha informado favorablemente las iniciativas legislativas que
han propuesto de forma expresa la concesión del derecho de asilo a cualquier persona que sufra persecución por razones de género. 47
El citado organismo entiende que “la materia corresponde al Ministro del Interior”. Sin
embargo, la transversalidad de la perspectiva de género debería llevar a la realización
de un trabajo conjunto entre ambos organismos para lograr que España se adecue a
los mandatos internacionales en lo que respecta a la protección de los derechos humanos de las mujeres solicitantes de asilo que sufren violencia de género. El Estado
español, en concreto, no ha incluido expresamente en su legislación de asilo el reconocimiento de la condición de refugiadas a las mujeres que huyen de persecución por
género. Según informes recibidos, el Gobierno español se opone, dentro del marco
de la Unión Europea, a la inclusión de dicha persecución entre los motivos considerados en la Propuesta de la Comisión Europea de una directiva sobre el Estatuto de Refugiado y formas subsidiarias de protección. 48
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
donde a lo mejor te está llamando la señora desde una aldea de Galicia
que incluso el asistente social no va o va un día, o tiene que ir a otro
municipio a hablar con ella, eso sí que se nota machismo...” (Comisión
para la Investigación de los Malos Tratos, 2002).
La Macroencuesta del Instituto de la Mujer (2000) pone de relieve que
las mujeres que se “autodeclaran” maltratadas existen mayores porcentajes entre las que residen en municipios de más de 50.000 habitantes. Mientras que en los municipios más pequeños se aprecia un porcentaje superior de las mujeres que dicen soportar tratos que han sido
considerados como maltrato, si bien ellas no lo consideran como tal
(2000: 17).
A pesar de que la violencia de género en el medio rural presenta
dificultades añadidas y de la sensación de lejanía que estas mujeres pueden tener respecto a los dispositivos de apoyo, el Instituto de la Mujer no ha previsto en sus dos Planes ningún
tipo de actuación específica respecto a este colectivo.
8.3. Mujeres rurales
El Comité de la CEDAW ha expresado a los estados su preocupación porque “las mujeres rurales corren mayores riesgos de ser víctimas de violencia a causa de la persistencia de las actitudes tradicionales relativas al papel subordinado de la mujer” (Artículo 14 de la Recomendación 19).
Por esta razón, el Comité ha instado a los Estados a que “garanticen que las mujeres
en las zonas rurales tengan acceso a los servicios para víctimas de la violencia y que
de ser necesario se presten servicios especiales en las comunidades aisladas” (Recom.o).
En España, a pesar de que cada vez son más los recursos existentes, la sensación de
“periferia” respecto a su acceso, es un importante freno a la hora de que estas mujeres obtengan una ayuda acorde con sus necesidades.
Una de las profesionales de atención al teléfono de emergencia de la Comisión para la
Investigación de los Malos Tratos a Mujeres explica así su convencimiento de que en
las zonas rurales las mujeres poseen dificultades añadidas para romper con el ciclo de
la violencia: “Se nota mucho (...) los recursos están más limitados en una zona rural
47 Proposición no de ley 161/8036, del Grupo Parlamentario Catalán Convergencia i Unió, presentada el 5 de septiembre
de 2000 y proposición no de ley 161/21549, del Grupo Parlamentario Socialista, presentada en 8 de febrero de 2001.
48 Propuesta de Directiva del Consejo, actualmente en negociación por los 15 Estados de la Unión, por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos y ciudadanas de países
terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional.
6 0
6 1
Conclusiones
Conclusiones
Amnistía Internacional acoge con satisfacción la suscripción y ratificación por parte del
Estado español de losTratados Internacionales
relevantes para prevenir, sancionar y erradicar
la discriminación y la violencia de género. La organización, sin embargo, llama la atención sobre
la necesidad de que las autoridades españolas
satisfagan las observaciones y recomendaciones que el Comité de la Convención
Internacional para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW) ha
formulado al examinar el último
informe periódico presentado
por España.
Si bien el Estado español emprendió medidas legislativas y de otra
índole, incluidos dos planes sucesivos para combatir la violencia doméstica, este informe muestra que dichas medidas
y su puesta en práctica han resultado insuficientes y, en ciertos aspectos, inadecuadas
para proteger los derechos humanos de
las mujeres.
6 3
A m n i s t í a
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Amnistía Internacional ubica la lucha contra la violencia de género, cualquiera sea el
ámbito en que ocurra, en el marco de los derechos humanos, haciendo notar que la
causa de dicha violencia es la discriminación por género y la posición de desigualdad
de las mujeres en las sociedades. Amnistía Internacional hace hincapié en la obligación del Estado de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar
los actos de violencia contra las mujeres, lo que incluye, asegurar un acceso adecuado a la justicia, protección oportuna y efectiva, reparaciones justas, medidas para superar la experiencia sufrida y salvaguardas para garantizar procesos no discriminatorios. En materia de medidas de prevención a largo plazo, Amnistía Internacional considera que éstas deben estar orientadas por el objetivo de incrementar el poder de las
mujeres en el plano económico, social y político, y de erradicar estereotipos que fomentan conductas sexistas.
Entre las conclusiones principales de este informe, podemos destacar las siguientes:
Amnistía Internacional considera que amplios sectores de mujeres en España se
encuentran desprotegidas frente a la violencia de género en el ámbito familiar. La
organización considera necesario que el Estado español rinda cuentas de las dificultades que experimentan las mujeres para acceder a la red pública de protección. Al respecto, Amnistía Internacional ha recibido información compartida por
organizaciones de mujeres sobre un acceso muy reducido.
La desigualdad en la protección por razones geográficas es un aspecto que no ha
sido abordado por las autoridades españolas. Las medidas de apoyo integral dirigidas a mujeres presentan diferencias en función de la zona geográfica en que se
encuentran, siendo especialmente preocupante lo relativo a la acogida provisional de mujeres maltratadas. El Estado debe asegurar el acceso y la disponibilidad
de servicios y recursos de calidad, cuya provisión se corresponda con la obligación de garantizar el ejercicio de derechos.
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
de las medidas y en la actuación de las autoridades respecto a la violencia contra
las mujeres en el ámbito familiar.
No se han rendido cuentas sobre los impactos y resultados del Plan de Acción
contra la violencia (1998-2000), emprendiéndose uno nuevo sin presentar información pública al respecto.
Al examinar las medidas adoptadas por el Estado español, Amnistía Internacional
muestra preocupación por la insuficiente información sobre la asignación de fondos dispuesta para llevar adelante las acciones, lo cual no permite valorar la importancia que se concede a cada actuación contenida en tales planes, aspecto relevante para valorar el peso de las medidas adoptadas.
En el campo de las campañas emprendidas, predomina un mensaje dirigido fundamentalmente a las mujeres maltratadas, siendo por el contrario muy débiles
los mensajes destinados a los varones y a la sociedad en general.
La impunidad no ha sido un aspecto debidamente abordado por las autoridades
españolas. En el caso de condenas es preocupante la suspensión de éstas, frecuentemente sin garantías ni obligaciones añadidas.
Insuficientes mecanismos de control efectivo de las medidas de protección judicial.
Las víctimas de violencia de género en el ámbito familiar se encuentran en desventaja en materia de reparaciones con relación a otras víctimas de delitos violentos.
No se reconoce en la legislación la persecución por género como motivo para acceder y obtener el estatuto de refugiada.
La organización expresa profunda preocupación respecto a las medidas y prácticas, manifiestamente discriminatorias y contrarias a los derechos humanos de
las mujeres inmigrantes en situación irregular víctimas de violencia de género.
Las especiales desventajas para acceder a la justicia y obtener protección por parte de
las mujeres rurales víctimas de violencia de género, no han sido objeto de atención.
En el diagnóstico, planificación y evaluación de las políticas públicas y las medidas
contra la violencia de género en el ámbito familiar, no existe una adecuada y necesaria participación de las organizaciones de mujeres. Amnistía Internacional deplora
que no se discuta con las organizaciones de mujeres que en primera línea vienen
dedicando esfuerzos para prevenir la violencia de género, defender los derechos humanos de las mujeres y lograr la recuperación de las víctimas-sobrevivientes.
Se observa una incorporación aún muy débil y desigual del reconocimiento de los
derechos humanos de las mujeres y la perspectiva de género en la formulación
6 4
6 5
Recomendaciones
Recomendaciones
Amnistía Internacional pide a las autoridades españolas poner en práctica las siguientes recomendaciones:
Salvaguardas legislativas para proteger a las mujeres de la violencia
Revisar la legislación actual, códigos y procedimientos, y adoptar las medidas legislativas y de otra índole necesarias para garantizar la seguridad de las mujeres
en el ámbito familiar desde una perspectiva centrada en los derechos humanos
de las mujeres y de fuerte compromiso con la erradicación de la violencia de género bajo un enfoque que se dirija a sus causas.
Incorporar en la legislación dirigida a prevenir, sancionar y erradicar la violencia
de género, los contenidos y alcances de las normas internacionales de derechos
humanos, en especial, la Convención Internacional para la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer.
El Estado español debe ratificar el Protocolo 12 del Convenio Europeo de Derechos Humanos así como la Convención Internacional sobre la Protección de los
Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus familiares.
Poner en práctica las recomendaciones del Comité de la CEDAW dirigidas al Estado español.
La legislación garantizará protección a todas las mujeres víctimas de violencia de
género sin discriminación de ningún tipo. El Estado español debe considerar medidas especiales para remediar las particulares desventajas que afectan a ciertos
sectores de mujeres a fin de asegurar su acceso a la justicia y a la obtención de
protección.
Reconocer expresamente en su legislación de asilo la condición de refugiada a las
mujeres que huyen de persecución por motivos de género, así como garantizar
protección a cualquier mujer que llegue a España huyendo de esa persecución.
Apoyar la propuesta de la Comisión Europea de incluir la persecución por género
dentro de los motivos de definición de refugiado contenida en la propuesta de Directiva sobre el Estatuto de Refugiado en actual negociación en la Unión Europea.
Investigación de las denuncias de violencia contra las mujeres,
procesamiento y órdenes de protección
Garantizar la investigación inmediata y exhaustiva de todas las
denuncias presentadas sobre violencia de género en el ámbito
6 7
A m n i s t í a
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familiar. Se darán directrices en este sentido a todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en las que se advertirá que no se tolerará que se disuada a una mujer
para que no denuncie actos de violencia.
Identificar y eliminar los mecanismos y prácticas que favorecen la impunidad de
los actos de violencia de género en el ámbito familiar.
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
Asegurar recursos suficientes para llevar adelante los planes y medidas, y expresar de modo desglosado las asignaciones presupuestarias destinadas a cada una
de las acciones incluidas en los planes.
Realizar campañas sostenidas dirigidas a hombres y mujeres con relación a los
derechos humanos de las mujeres, en particular sobre la cuestión de la violencia
de género en el ámbito familiar.
Revisar las normas y directrices aplicadas por forenses y asegurar exámenes sin
demora por parte de especialistas, de ser posible una mujer.
Asegurar una adecuada difusión del material divulgativo sobre mecanismos de
protección de los derechos humanos de las mujeres, incluidos servicios y recursos disponibles, garantizando su más amplia distribución.
Garantizar el cumplimiento riguroso de las órdenes de protección adoptadas por la
autoridad competente, con especial referencia a las de alejamiento.
Consolidar y extender las acciones en materia educativa, asignando un presupuesto que se corresponda con la envergadura del objetivo.
Recursos, reparaciones
oportunas, justas y adecuadas
Colectivos vulnerables
Las víctimas de violencia tendrán derecho a un resarcimiento rápido, incluida una
indemnización justa, así como atención médica y recuperación integral.
Eliminar todas aquellas disposiciones legales y administrativas que vulneren los
derechos humanos o coloquen en situación de vulnerabilidad a las mujeres inmigrantes ilegales; entre otras, las contenidas en la legislación de extranjería y sobre
asistencia legal gratuita.
Equiparar a las mujeres víctimas de violencia de género con las otras categorías de
víctimas de delitos violentos en el acceso a ayudas y prestaciones.
Servicios y red pública de protección
Asegurar que en todas las jurisdicciones se proporcionan servicios y refugio a las
víctimas-sobrevivientes de violencia de género en el ámbito familiar. Debe garantizarse que la gestión de tales servicios sea conducida bajo criterios centrados en los
derechos humanos de las mujeres, con una clara incorporación de las cuestiones de
género, y dirigidos a incrementar la autonomía de las mujeres.
Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y sector jurídico
Incluir en la formación de todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
asignaturas que les doten de capacidades para que puedan ocuparse eficazmente de
las denuncias de violencia de género en el ámbito familiar.
Impartir formación específica a jueces, fiscales, forenses y abogados en materia de
derechos humanos de las mujeres y sobre las cuestiones de violencia de género.
Planes y medidas para prevenir la violencia
Analizar, evaluar y revisar periódicamente los planes y medidas adoptadas para
combatir la violencia de género en el ámbito familiar, asignándoles a las organizaciones de mujeres una participación activa en dicho proceso y en la formulación de
los posibles ajustes a dichas medidas. La participación de las mujeres debe ser un
objetivo estratégico de los planes.
6 8
Realizar un diagnóstico de necesidades de las mujeres rurales, identificando las
dificultades y desventajas que experimentan aquellas que son víctimas de violencia de género en materia de acceso a la justicia y a la red de protección pública.
Formular medidas para remediar tales desventajas. Asegurar la participación de
las organizaciones de mujeres rurales.
Estadísticas, producción de información y rendición de cuentas
Las autoridades deben recabar información estadística actualizada sobre el grado de
extensión de la violencia de género en el ámbito familiar. Estos datos deben hacerse
públicos y difundirse ampliamente. Se deben suministrar estadísticas desagregadas
que permitan diferenciar los actos de violencia de género cometidos contra las mujeres por parte de sus parejas o ex parejas, de otras formas de violencia.
Las autoridades deben recabar información sobre las necesidades y demandas de
las mujeres que sufren violencia familiar bajo metodologías adecuadas. Esta información será la base para diseñar políticas eficaces.
Realizar un estudio sobre los índices de condena respecto de los delitos violentos
cometidos contra mujeres, a fin de evaluar posibles resultados discriminatorios
contra las víctimas de abusos cuando éstas son mujeres. Esta información será
crucial para conocer si el Estado cumple con la diligencia debida para sancionar la
violencia contra la mujer y combatir la impunidad.
Realizar un análisis completo del marco legal vigente en relación con delitos violentos cometidos contra mujeres para garantizar su eficacia en el enjuiciamiento
de actos de violencia contra la mujer.
6 9
Documentación consultada
Documentación
consultada
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Relatora Especial de la ONU (2002): Informe sobre violencia contra las mujeres. Prácticas culturales dentro de la familia que entrañan violencia contra la mujer (E/ CN.4/
2002/83).
Ayuntamiento de Leganés/Cruz Roja Española (2001): Centro de Emergencia para Mujeres Maltratadas. Criterios de admisión.
Carmen Pujol Algans (2000): “El marco español para la participación de las asociaciones de mujeres”, en I Encuentro de Consejos de la Mujer. Consejo de la Mujer de la
Comunidad de Madrid.
Carmen Pujol Algans (2001): “Panorama de los Servicios Jurídicos que se prestan en
la Comunidad de Madrid a las mujeres víctimas de violencia de género (1998-2000)”,
en CONSEJO DE LA MUJER DE LA COMUNIDAD DE MADRID (2001): Propuestas de
las Asociaciones de Mujeres para un Plan Integral contra la Violencia Hacia las Mujeres. CMCM. Madrid.
Circular 1/1998, sobre Intervención del Ministerio Fiscal en la persecución de los malos tratos en el ámbito doméstico y familiar. FGE.
Ambito europeo
Parlamento Europeo (1986): Resolución de 11 de junio de 1986 sobre las agresiones a
la mujer, en Normativa Comunitaria. Ministerio de Asuntos Sociales, 1997.
Parlamento Europeo (1997): Resolución sobre una campaña de ‘tolerancia cero’ ante
la violencia contra las mujeres. Ponente Eriksson.
7 2
CIS (2001): La opinión en los barómetros de 2001:la violencia doméstica (Boletín 27.
Enero-diciembre 2001. Estudio 2411).
Comisión para la Investigación de los Malos Tratos a Mujeres (2002): Memoria de Actividades 1983-2001. Madrid.
7 3
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
Comunidad de Madrid. Dirección General de la Mujer: Casas de Acogida para mujeres
maltratadas. Requisitos.
[
VIOLENCIA
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
Margalida Capó i Picornell (2000): “La víctima de los de los delitos violentos y contra
la libertad sexual. Indemnizaciones a cargo del Estado” en Proyecto DAPHNE “Proteger”. Conferencia de Calviá 28, 29 y 30 de abril.
CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL (2001): Acuerdo del Pleno del Consejo
General del Poder Judicial de 23 de marzo de 2001 sobre la problemática jurídica derivada de la violencia doméstica.
María Durán (2001): ¿Cómo encauzar los legítimos derechos de las víctimas de violencia de género en el sistema judicial?. Asociación THEMIS. Madrid.
DEFENSOR DEL PUEBLO (1998). Informe sobre la violencia doméstica contra las mujeres. Madrid.
Respuestas a las cartas enviadas desde AI a la Directora del Instituto de la Mujer (7
marzo de 2001 y 29 de mayo de 2001).
Grupo Parlamentario Socialista: Proposición de Ley Orgánica Integral contra la Violencia de Género, 10 de diciembre de 2001.
THEMIS (2000): La respuesta penal a la violencia contra las mujeres.
Ilustre Colegio de Abogados de Madrid (2002): La violencia doméstica. Boletín del
ICAM, nº 21 3ª Epoca, mayo.
Instituto de la Mujer: Informe de Ejecución del Plan de acción contra la violencia (19982000)
THEMIS (2001a): Guía de los derechos de las mujeres víctimas de violencia familiar.
Themis. Madrid.
Themis (2001b): Réplica al Informe del Consejo General de Poder Judicial sobre la
Problemática de la Violencia doméstica. [email protected]
Instituto de la Mujer (2000): Macroencuesta sobre violencia doméstica.
Instituto de la Mujer (2002). Memoria de actuaciones contra la violencia doméstica realizadas por la Administración general del Estado y las Comunidades Autónomas en
el año 2001.
Instituto de la Mujer: III Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres
(1997-2000).
Instituto de la Mujer: Plan de Acción contra la violencia (1998-2000).
Instituto de la Mujer: II Plan Integral contra la violencia (2001-2004)
Ley de Protección de Testigos y Peritos (Ley 19/1994).
Ayudas públicas a víctimas: Ley 35/1995, de 11 de diciembre.
Ley 5/2001 de 17 de mayo sobre Prevención de malos tratos y protección a las mujeres maltratadas del Parlamento de Castilla la Mancha.
Leyes Orgánicas de reforma del Código Penal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal:
LO 11/1999 y LO 14/1999.
Manrique Tejada y del Castillo (2002): “El Juzgado de Violencia familiar: experiencias
prácticas”, en Seminario sobre maltrato familiar en el Derecho Comparado, Instituto
de la Mujer, Madrid, octubre 2001.
7 4
7 5
Anexo: Metodología
Anexo: Metodología
Para conocer la respuesta del Estado español ante la violencia de género en el ámbito
familiar y analizar su adecuación a las normas de derecho internacional de protección
de los derechos humanos de las mujeres, se ha empleado la siguiente metodología.
Establecimiento de parámetros de análisis
Se han establecido una serie de parámetros de análisis, procedentes todos ellos de
las principales recomendaciones de los organismos internacionales sobre violencia
de género en el hogar. Los principales documentos49 que han servido como base
para elaborar los parámetros de análisis son los siguientes:
Comité de la Convención para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer
de 1979 (CEDAW):
- Recomendación general Nº 19 sobre violencia contra las mujeres
- Recomendación general Nº 24 sobre mujer y salud
- Observaciones finales del Comité al Gobierno español de 1 de julio de 199950
Declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la Eliminación
de la Violencia contra la Mujer de 1993. Artículo 4.
Relatora Especial de la ONU sobre violencia contra las mujeres. Informes sobre
violencia en el ámbito familiar:
- E/CN.4/1996/53
- E/CN.4/ 1999/68
- E/CN.4/ 2002/83
Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada
en Beijing en 1995: medidas para prevenir la violencia de género.
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre medidas de
prevención del delito y de justicia penal para la eliminación de la violencia contra
la mujer (/A/RES/52/1998, de 2 de febrero de 1998).
Resoluciones del Parlamento Europeo, de 1986 y 1997, sobre violencia contra las mujeres.
A continuación se exponen los parámetros utilizados para el análisis, agrupados en
cuatro bloques fundamentales:
1. Compromisos adquiridos por el Estado español en el derecho internacional en defensa de los derechos de las mujeres.
2. Aproximación conceptual a la violencia contra las mujeres en la familia.
3. Criterios generales y métodos de actuación del Gobierno español ante la violencia
de género en el ámbito familiar.
4. Implantación de las medidas recomendadas por los organismos internacionales y
eficacia de las mismas. Para el análisis se ha optado por dividir las medidas en
cinco bloques básicos:
Investigación, diagnóstico, planificación y evaluación de las medidas
Medidas de prevención de la violencia
Apoyo integral y protección institucional a las mujeres
Procesos de sanción a los autores y reparación a las víctimas
49 Todos ellos están recogidos en la bibliografía, en el apartado de documentos institucionales.
50 Spain.01/07/09.A/54/38, paras.236/277
7 7
A m n i s t í a
i n t e r n a c i o n a l
[
Trabajo con colectivos especialmente vulnerables
Parámetros para analizar la actuación del Estado español en relación con las disposiciones y los organismos internacionales de defensa de los derechos de las mujeres.
Firma y ratificación de las disposiciones internacionales sobre eliminación de
la discriminación contra las mujeres y eliminación de la violencia de género.
Publicidad interna sobre los mecanismos de protección internacional de la
mujeres que sufren violencia.
2. Parámetros para analizar si la aproximación al problema coincide con aquella utilizada por los organismos internacionales.
La violencia hacia las mujeres en el marco de la discriminación por razón de sexo.
La incorporación de la perspectiva de género en todas las actuaciones sobre
violencia contra las mujeres en el hogar.
3.
Parámetros para analizar criterios generales y los métodos de actuación del gobierno.
Participación de las mujeres y de las asociaciones de mujeres en las distintas
fases de las políticas públicas frente a la violencia de género.
Coordinación de políticas y actuaciones entre los organismos de igualdad de
oportunidades autonómicos y estatal.
Asignación presupuestaria para prevenir la violencia y apoyar a las víctimas.
4. Parámetros para analizar el grado de implementación y de eficacia de las medidas
recomendadas por los organismos internacionales en España.
Elaboración de Planes de Acción específicos, a escala nacional y regional.
Estudio de las causas, incidencia y efectos de la violencia, así como de las necesidades de las mujeres en este ámbito.
Estudio de los efectos de las leyes y de la eficacia de las medidas adoptadas.
Medidas preventivas, incluidos programas de información pública y educación para modificar actitudes (educación para la eliminación de estereotipos
sexistas, medidas eficaces en el ámbito de los medios de comunicación).
Medidas de información y capacitación jurídica y sobre derechos humanos,
accesibles a mujeres de los distintos espacios sociales.
Medidas de apoyo integral a las mujeres que sufren o han sufrido violencia en el hogar:
- Medidas de protección y refugio puntuales para casos de emergencia
- Apoyo psicológico y de recuperación personal
- Apoyo económico y laboral
- Apoyo en el acceso a la vivienda
Reformas legales que permitan arbitrar procesos eficaces para proteger, reparar e indemnizar a las víctimas y juzgar a los autores con todas las garantías.
Medidas legales que sancionen la violencia de género en el hogar, como un
atentado contra los derechos humanos y que no dejen margen de duda sobre
la sancionabilidad de comportamientos como la violación en el matrimonio.
Medidas legales que garanticen una protección por parte del estado a las mujeres que la necesitan.
7 8
DE
GÉNERO
]
No hay excusa
Medidas legales que garanticen una reparación digna y acorde con sus necesidades para las mujeres que han sufrido violencia de género en el ámbito
familiar.
Coordinación entre las medidas previstas en el ámbito penal y en el derecho
de familia.
Programas de rehabilitación para autores de violencia de género en el ámbito familiar.
Medidas de capacitación y formación específica en cuestiones de género, dirigidas a todos los profesionales que intervienen en los casos de violencia de género, con especial atención a personal sanitario, policía y agentes judiciales.
Estudio de necesidades y medidas específicas de apoyo a colectivos que presentan un mayor riesgo potencial de ser víctimas de violencia. En concreto, tres colectivos donde la ONU expresa preocupación: mujeres rurales, inmigrantes en situación de irregularidad y mujeres solicitantes de asilo y refugio que presenten denuncias de persecución por violencia en el hogar.
Parámetros de Análisis
1.
VIOLENCIA
Fuentes documentales utilizadas
Para dar respuesta a las cuestiones planteadas se han utilizado las siguientes fuentes
documentales:
1.
Respuesta a cuestionarios enviados por Amnistía Internacional a organismos públicos encargados de trabajar en el ámbito de la igualdad de oportunidades. Los
organismos que respondieron los cuestionarios enviados son los siguientes:
Instituto de la Mujer del Estado
Direcciò General de la Dona de la Generalitat de Catalunya
Emakunde
Dirección General de la Mujer de la Comunidad de Madrid
Procurador General de las Cortes de Castilla-León
Ayuntamientos de Madrid, Barcelona, y Lleida
2. Documentos y disposiciones de organismos internacionales.
3. Documentos elaborados por gobiernos locales, regionales y nacionales: estudios,
planes de acción, informes, legislación, etc.
4. Jurisprudencia. Sentencias firmes dictadas por juzgados y tribunales españoles
en procesos por violencia contra las mujeres en el ámbito familiar.
5. Propuestas efectuadas desde el tejido asociativo.
6. Otro material documental: publicaciones y estudios realizados por organismos no
institucionales o por particulares.
Las propuestas y recomendaciones que se realizan en el informe, y cuya finalidad es paliar las lagunas existentes, tienen su base en recomendaciones internacionales y, para su
formulación, se ha prestado especial atención a buenas prácticas puestas en marcha en
otros países y reivindicaciones formuladas por asociaciones de mujeres.
7 9