1 Articulo 1. - Programa de Mejoramiento de Barrios (MVOTMA-PMB)

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PROYECTO DE LEY.-
Articulo 1.- a) (Régimen Jurídico) Las unidades de propiedad común u
horizontal, adjudicadas en propiedad, en virtud del Programa de
Integración de Asentamientos Irregulares(PIAI), con intervención del
Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente,
Ministerio de Transporte y Obras Públicas o las diferentes Intendencias
Municipales de la República ingresarán al régimen de bien de familia
previsto por la el Decreto ley 15.597 de 19 de julio de 1984 desde la
escritura de adjudicación y continuarán en dicho régimen para los
titulares y beneficiarios originales y para los sucesores y demás
adquirentes a titulo particular o universal hasta que se produzca la
desafectación del bien. Se comprende en ello tanto a quienes adquieran
por sucesión o tradición como a las adquisiciones por accesión (respecto
de las mejoras incorporadas al bien) o por prescripción en la forma
prevista en el articulo 10 de la presente ley.
En todo lo no previsto por esta ley se aplicará a los bienes a que
esta ley se refiere el Régimen de Bien de Familia actualmente regulado
por el Decreto Ley 15.597 y subsidiariamente serán de aplicación las
normas de derecho común.
b(Causa
y
modo
de
adquisición).-
La
causa
del
negocio
obligacional resultará de la designación que se haga en el expediente en
que se dispuso la regularización, la causa de adquisición para los
titulares y cotitulares se instrumentará en la escritura publica de
adjudicación que otorguen con la Administración y el modo será la
tradición que en el caso, por realizarse a favor de quien se encuentra ya
en poder de la cosa, se cumplirá, en forma suficiente, conforme a la regla
del artículo 766 del Código Civil.
Articulo 2.- (Objeto) La unidad a adjudicar estará constituida por el predio,
con o sin construcciones, que surja del plano de mensura y
fraccionamiento realizado al efecto y registrado en la Dirección General
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de Catastro o sus dependencias en el interior del país. Dicho
fraccionamiento podrá realizarse conforme al régimen común o conforme
al régimen de propiedad horizontal, total o parcialmente.
Toda construcción o mejora existente o a realizarse en el futuro en
el predio es de cuenta y cargo de los titulares adjudicatarios y sucesivos
adquirentes en su caso y por ende de su responsabilidad exclusiva, salvo
las obras correspondientes a infraestructura y las construcciones que se
realizan para los casos de realojos que son realizadas por cuenta de la
Administración Central o Departamental.
Articulo 3.-
(Desafectación del Régimen de Bien de Familia) La
desafectación de dichos bienes del régimen de bien de familia y su
posible ingreso al mercado inmobiliario en el régimen de propiedad del
Código Civil o de la ley 10.751 del 25 de junio de 1946 modificativas y
concordantes, en su caso, se producirá con la aprobación de un nuevo
plano de mensura y fraccionamiento, que deberá efectuarse en un todo
conforme con las leyes y ordenanzas municipales vigentes al momento
en que se proceda a su realización o con la aprobación municipal total o
parcial del plano original como fraccionamiento en régimen común u
horizontal con aprobación de la respectiva Junta Departamental, en su
caso.
La desafectación, total o parcial, deberá además consignarse por el
Intendente Departamental respectivo o el Poder Ejecutivo en su caso, en
escritura de declaratoria que, al igual que las escrituras de adjudicación
solo surtirán efectos frente a terceros desde la respectiva inscripción en
el Registro conforme a las reglas generales.
Artículo 4.- a)(Titulares y Beneficiarios) El bien de familia se entenderá
constituido, en los casos a que refiere la presente ley, a favor de quienes
figuran como titulares y beneficiarios en la escritura de adjudicación y en
caso de enajenación o adquisición por prescripción a favor del o los
adquirentes que le habiten y sus descendientes y ascendientes legítimos
o naturales que compartan la vivienda los que serán determinados en la
escritura respectiva que se realice conforme a los artículos 7 y 8 de esta
ley o en las sentencias declarativas de prescripción que se dicten
conforme al art. 10 de la misma.-
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b) (Titulares, y beneficiarios) Se denominan “titulares y co-titulares
adjudicatarios” a las personas que adquieren la unidad en la escritura de
adjudicación originaria o en sus siguientes enajenaciones y se denomina
beneficiarios a los demás integrantes del núcleo familiar que resultan
determinados en el expediente de adjudicación, que se deberán
identificar en la escritura respectiva. Así como sus descendientes
legítimos y naturales que compartan con ellos la vivienda.
Frente a terceros solo se tendrá por titulares, cotitulares o
beneficiarios los que resulten de las escrituras y sentencias referidas y se
encuentren como tales inscriptos en el Registro.
c) (Naturaleza del bien) El bien adjudicado será bien propio de los
titulares, cotitulares adjudicatarios y demás adquirentes, respecto de la
sociedad conyugal que integren. En caso de estar el bien ocupado por un
matrimonio o una pareja en unión libre la adjudicación se hará entonces a
ambos cónyuges o integrantes de la pareja en común. Si el bien estuviere
ocupado, en la misma o en diferentes dependencias del mismo, por mas
de una pareja o personas en grupos familiares diferentes, la adjudicación
podrá realizarse a todos ellos en común. Dichas comunidades solo
podrán cesar por la ulterior división del bien en régimen común u
horizontal. La división no podrá ser reclamada por quien no habite el bien
o de quien se haya dispuesto judicialmente el abandono del hogar. Si el
bien no admite cómoda división permanecerá en comunidad.
d) (Derecho de acrecer) Cuando los titulares y beneficiarios fueren
mas de uno existirá entre ellos derecho de acrecer que prevalecerá sobre
los derechos que pueda ejercitar el cónyuge supérstite que no ocupe la
vivienda y sobre los derechos de los sucesores a titulo universal o
singular, que no ocupen la vivienda.
e) (Declaración Jurada) Los titulares y cotitulares adquirentes
deberán declarar bajo juramento en la escritura respectiva, que el bien
adquirido es única vivienda suya y de los demás beneficiarios.
Articulo 5.- (Valor del bien) A los efectos de esta ley se tendrá por valor de
la unidad el asignado por la Dirección General de Catastro.Artículo 6.- (Formalidades) Para la constitución de bien de familia, en los
casos que regula esta ley, bastará la solemnidad del otorgamiento de la
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escritura pública de adjudicación y
su publicidad frente a terceros
resultará de la inscripción de dicha escritura en el Registro de la
Propiedad Inmueble; no requiriéndose en estos casos el cumplimento de
los requisitos previstos por el art. 5 y por los incisos a) y b) del art. 8 del
Decreto ley 15.597.Articulo 7.- a) (Inalienabilidad Relativa) Los titulares adjudicatarios no
podrán enajenar la unidad sin el consentimiento de los demás
beneficiarios mayores de edad y existiendo beneficiarios menores previa
autorización Judicial. No será preceptiva en tal caso la intervención del
Ministerio Público y el Juez podrá resolverla sin mas trámite si la
pretensión le resulta suficientemente instruida con los informes que le
acompañen.
b) (Derecho de tanteo) Previamente a la enajenación el bien deberá
ofrecerse a la Intendencia Municipal respectiva, quien tendrá derecho a
adquirirlo por el mismo precio, plazos y condiciones que oferta el
propuesto adquirente. El ofrecimiento deberá presentarse acompañado
de la propuesta o negocio preliminar y la autorización a que refiere el
inciso anterior, en su caso.
El precio de dichas enajenaciones que no podrá ser inferior al
que resulta de la tasación prevista en el articulo quinto de esta ley, deberá
quedar depositado en valores constantes en una institución financiera
pública
con destino a la adquisición de otra vivienda similar (o para
constituir garantía de alquileres con destino a vivienda del mismo núcleo
familiar.- El deposito se hará a nombre de los titulares y a la orden del
Juzgado competente siendo el profesional interviniente responsable de
su realización.
El consentimiento de los demás beneficiarios, el deposito del
precio y las autorizaciones previstas precedentemente, no serán
requeridos para permutar dichas unidades por viviendas del Sistema
Público aunque estas sean de un diferente valor, siempre que se asegure
a aquellos el mismo beneficio en la nueva vivienda.
Articulo 8.- (Derechos de la Administración) Las Intendencias Municipales
tendrán, aun después de la adjudicación de los respectivos lotes en la
forma precedentemente establecida, los siguientes derechos:
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1.- Derechos de tanteo y reversión respecto de las futuras
enajenaciones en la forma prevista en el artículo anterior y en el presente.
Para hacer efectivo el derecho de tanteo la Administración deberá
comunicar su voluntad de adquirir dentro de los 30 días de recibida la
propuesta a que refiere el artículo séptimo.
El derecho de reversión solo tendrá lugar para el caso en que se
haya omitido el ofrecimiento anterior, no generándose en tal caso
derecho a recompensa alguna ni por el lote ni por las mejoras
incorporadas.
Las demás bases para el ejercicio de estos derechos se
establecerán en la reglamentación.
2.- Legitimación activa para proceder al desalojo y lanzamiento de
los ocupantes precarios que no tengan la calidad de titulares o
beneficiarios originales, sucesores o adquirentes de los mismos, que se
encuentren en el predio en lugar de aquellos en violación de la ley y
especialmente
cuando
su
presencia
perturba
la
convivencia
del
vecindario.
Cuando el ejercicio de esta acción esté fundado en la perturbación
ocasionada por los ocupantes de esa vivienda al vecindario, también
podrá ejercitar la Administración el derecho de reversión a que refiere el
inciso 1, que podrá ser resuelto por el Juez en la misma causa.
3.- Transcurrido un año de la desocupación del predio y en
ausencia de beneficiarios titulares de derecho de acrecer, sucesores o
adquirentes se producirá la caducidad del derecho adjudicado y operara
su reversión tácita al dominio del Municipio salvo la posible prescripción
conforme al artículo 10.
Artículo 9.- (Inembargabilidad) Las unidades adjudicadas no serán
embargables ni se verán afectadas por embargos genéricos, anteriores o
posteriores
de
los
titulares
adjudicatarios,
demás
beneficiarios,
sucesores y adquirentes.Artículo 10.- (Prescripción Adquisitiva) Quienes ocupen los predios
referidos, que ya fueron objeto de regularización y adjudicación por parte
de la administración, sin título o sin titulo suficiente por mas de tres años,
en forma: pacifica, pública, continua, no interrumpida y en concepto de
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propietarios con destino a su casa habitación y la de su núcleo familiar,
en su caso, que estén además en condiciones de ser titulares de un bien
de familia, adquirirán por prescripción el referido predio, para si y a
beneficio de su núcleo familiar bajo el régimen de la presente ley, sin
necesidad de presentar título y sin que pueda oponérsele su mala fe.
Estas prescripciones se sustanciarán por el proceso extraordinario con
citación de la Intendencia Municipal respectiva.
A los efectos de dicho plazo, no podrá computarse, en este caso, la
posesión transmitida por tradición.
Subsistirán, también en el caso de este artículo los gravámenes y
afectaciones a que se refiere el artículo siguiente.
Lo
establecido
en
este
artículo,
al
igual
que
las
demás
disposiciones de esta ley que refieren al régimen de propiedad de estos
bienes son normas de excepción.
A partir de la desafectación del bien y su ingreso al régimen de
propiedad común regirán para estos bienes y los titulares que a esa fecha
existan las reglas civiles sobre la propiedad, su transmisión y
prescripción.
Articulo 11.- (Gravámenes en garantía) Estos inmuebles, bajo régimen de
bien de familia, podrán ser hipotecados o de otra forma afectados por los
beneficiarios titulares y co-titulares a favor de Personas Publicas, en
garantía de prestamos para la adquisición de materiales de construcción
a incorporar a los mismos o servicios públicos que se les suministre.- La
institución acreedora tendrá al respecto las mismas facultades que al
Banco Hipotecario del Uruguay le acuerda su Carta Orgánica y en caso de
realizarse la garantía, como en los demás casos de enajenación el bien
mantendrá su naturaleza de bien de familia y sus posibles adquirentes
serán quienes tengan las condiciones para ello.
Articulo 12.- (Exoneraciones fiscales) Las adjudicaciones que se realicen
por el Estado y sus Intendencias en cumplimiento de esta ley, así como
las transmisiones posteriores, entre vivos o por causa de muerte y las
prescripciones adquisitivas a que refiere el art. 10 de esta ley, estarán
exoneradas del pago del Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales y de
cualquier otro tributo o tasa que grave estas operaciones. Dichos actos,
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las declaratorias y los reglamentos que deban otorgarse para incorporar
estos bienes a propiedad horizontal estarán exoneradas de
tasas
registrales por inscripción de documentos y los certificados, reservas y
cédulas catastrales que al efecto se requieran estarán exoneradas de
tasas registrales y catastrales.
Articulo 13.- (Aportes al B.P.S) Para las escrituras de adjudicación y las
que se realicen en ejercicio de los derechos de tanteo y reversión a que
refieren los artículos 7 y 8 por los Municipios conforme a la presente ley
no se requerirá la expedición ni el contralor del certificado único especial
del B.P.S. por las construcciones existentes a esa fecha en los predios
adjudicados.- En las escrituras traslativas que se otorguen con
posterioridad durante la vigencia del presente régimen, salvo las
antedichas, se requerirá la expedición y control de dicho certificado por
las construcciones que se adicionen con posterioridad a la adjudicación
original y en caso de no existir nuevas construcciones se dejará
constancia por el escribano autorizante de la declaración jurada de los
enajenantes sobre su inexistencia.
Articulo 14.- (Publicaciones) Las publicaciones que deban realizarse de
los emplazamientos dispuestos en los expedientes sucesorios que solo
se gestionen para la transmisión de derechos comprendidos en esta ley,
así como las publicaciones de emplazamientos y notificaciones por
edictos, que deban realizarse en los procesos de prescripción a que
refiere el artículo 10 de la presente ley, se cumplirán suficientemente con
una única publicación en el Diario Oficial, sin perjuicio de los plazos que
correspondan al emplazamiento.
Articulo 15.- (Registro centralizado) .- Sin perjuicio de su inscripción en el
Registro de la Propiedad Inmueble, de los actos que importen
adjudicación, transmisión o declaración del dominio en régimen de bien
de familia que esta ley establece, se agregará al expediente administrativo
en que se dispusieron las adjudicaciones copias de las fichas registrales
correspondientes a dichas adjudicaciones y a los actos y hechos
posteriores que afecten la configuración del bien y quienes son sus
titulares y beneficiarios. Con la información procedente de los mismos se
formará un registro centralizado a nivel nacional de dichos bienes,
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titulares y beneficiarios, que será llevado por el Ministerio de Viviendas
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente o por la Dirección General de
Registros del Ministerio de Cultura o por el Organismo que determine el
Poder Ejecutivo en la forma que establezca la reglamentación.
Articulo 16.- (Caducidad por titularidad múltiple) Si se comprobare que
un mismo sujeto figura como titular o cotitular de dos bienes de esta
naturaleza a nivel nacional, se cancelará de oficio su figuración como
titular de todos dichos bienes y no podrá ser beneficiario o adquirente a
cualquier título de derechos de esta clase sin previa rehabilitación que
deberá disponerse por motivos fundados.
Articulo 17.- (Caducidad del beneficio por titularidad) Si un sujeto figura
como titular de un bien y beneficiario de otro u otros, se mantendrá su
condición de titular y se cancelará de oficio las de beneficiario; si figura
como beneficiario de mas de un bien, se mantendrá la mas reciente
cancelándose de oficio las mas antiguas.
Articulo 18.- (Resoluciones Administrativas) Las resoluciones que
dispongan alguna de las cancelaciones previstas por los artículos
anteriores se comunicarán además por oficio para su inscripción en el
Registro de la Propiedad Inmueble.
Articulo 19.-
(Extinción del derecho por tener otros bienes) Si se
comprueba que quien figura como titular o beneficiario de un bien de
asentamiento lo es también de otro u otros bienes inmuebles en cualquier
parte del territorio nacional como titular de un derecho real que le
conceda el derecho de habitar cualquiera de esos bienes; o que poseía, al
tiempo en que adquirió su derecho sobre el bien en el asentamiento,
medios de vida que le hacían innecesaria la ocupación, la Administración
demandará la cancelación del derecho y su inscripción en vía judicial en
proceso que tramitará por la vía incidental, sin perjuicio de las acciones
civiles y penales que puedan corresponder.
Articulo
20.-
(Atribuciones
de
las
Intendencias
Municipales)
Corresponderán a las Intendencias Municipales respectivas las potestad
de contralor edilicio, asistencia social, policía administrativa, prestación
de servicios públicos y en general las potestades administrativas sobre
los asentamientos regularizados conforme a la presente ley.-
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Artículo 21.- (Servidumbre legal)
recíprocamente
con
servidumbre
Todos los lotes quedan gravados
legal
de
acequia,
saneamiento,
instalaciones de agua, instalaciones eléctricas y demás servicios
existentes o que se instalen durante el proceso de regularización, por
servicios comunes a todo el barrio o particulares de cada lote, así como
los que luego deban realizarse por nuevas construcciones y divisiones de
los lotes existentes en régimen común u horizontal, siempre que las
obras tendientes a utilizar dichas servidumbres sean debidamente
autorizadas.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Articulo 22.- (Adjudicaciones anteriores) Las enajenaciones que se hayan
realizado con anterioridad a esta ley y al proceso de regularización
conforme al PIAI por parte de los co-ejecutores y demás personas
públicas comprometidas en dicho proceso, se considerarán realizadas en
el régimen de la presente ley e ingresarán al mismo a partir de su
promulgación y publicación.Los titulares o cotitulares de dichos lotes serán quienes figuran
como adquirentes en las escrituras respectivas y los demás beneficiarios
lo serán los demás integrantes del grupo habitacional que a los efectos
del Registro y frente a terceros resultarán de las comunicaciones que de
oficio se remitirán por el co ejecutor o persona pública autorizante de las
resultancias
de
los
expedientes
en
que
se
resolvieron
dichas
adjudicaciones, de las que se tomará nota en el Registro de la Propiedad
Inmueble respectivo y en el Registro General de Titulares y Beneficiarios
a que refiere la presente ley.
Artículo 23.- (Declaratorias, Rectificaciones. Representación Legal) Una
vez aprobado el plano de Mensura Fraccionamiento que se confeccione
conforme al proceso de regularización se otorgará por parte del Co
ejecutor o persona pública que fue en origen titular de los terrenos una
escritura de declaratoria y rectificación o ratificación de áreas y deslindes
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de los predios previamente adjudicados con destino a su inscripción en el
Registro de la Propiedad, en la que también podrán incluirse los datos
relativos a las personas a que refiere el artículo anterior.
A los efectos del presente artículo, la persona pública otorgante
tendrá poder legal de representación de los titulares y demás ocupantes
de los lotes ya adjudicados precedentemente con facultades bastantes
para ese otorgamiento.Artículo 24.- La presente ley entrara en vigencia desde el día de su
publicación en el Diario Oficial. El Poder Ejecutivo reglamentará su
aplicación.Artículo 25.- Comuníquese, publíquese, etc.
MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO
AMBIENTE
MINISTERIO DEL INTERIOR
MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS
MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA
MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PUBLICAS
Montevideo,
Señor Presidente de la Asamblea General
El Poder Ejecutivo, tiene el honor de dirigirse a ese Cuerpo a los efectos
de someter a su consideración el Proyecto de Ley que se acompaña sobre:
“Régimen de Propiedad de los lotes que se adjudicarán en los Asentamientos
regularizados en ejecución del Programa PIAI (Préstamo BID 1186/OC-UR)”
Exposición de Motivos
El Programa de Integración de Asentamientos Irregulares, conforme al
contrato celebrado con el BID, debe atribuir a los beneficiarios del programa la
“propiedad” de los respectivos lotes.
En el cumplimiento de su tarea, el PIAI, se abocó a la búsqueda de la
normativa adecuada a la situación sobre la que le tocaba actuar teniendo en
cuenta: las normas que regulan en nuestro país los diferentes tipos de
propiedad y paralelamente: las características de los “bienes” que se deben
adjudicar y la población a quienes están destinados.
Como resultado de esa labor se llegó a la conclusión de que es
necesario dictar una ley especial que regule un régimen de propiedad
adecuado a dicha situación en función de los motivos que a continuación se
indican.
El derecho de propiedad regulado por el Código Civil, que sería el de
aplicación en caso de no dictarse una norma especial, se caracteriza por:
a.Amplios poderes de utilización, de señalamiento de destino y de
obtención de frutos.b.Amplios poderes de administración, disposición y afectación.
c.Garantía ilimitada de las obligaciones del titular, tal como resulta
del art. 2372 del Código Civil.
d.Identidad plena entre titular y beneficiario de todo aquello que la
cosa produce.
e.Falta de limitación en el tiempo, pues se concibe a perpetuidad y
se transmite, de igual forma, a los sucesores a titulo particular o
universal.
fNo se pierde por el no uso, o no ejercicio, por prolongado que
este sea.
Este régimen es adecuado para aquellos bienes cuyo destino principal
es el intercambio, que por regla general deben estar “en el comercio de los
hombres”. Es un tipo de propiedad donde prevalecen, para la consideración
jurídica, las funciones de intercambio y de garantía sobre las funciones de uso
y satisfacción de necesidades básicas y que es adecuado para aquellos bienes
para los que está concebido.
Paralelamente a la propiedad de la que se ocupa el Código Civil con esa
denominación, siempre existieron otros tipos de propiedad, concebidos para
cumplir finalidades diferentes, en amparo de personas a quienes se trata de
asegurarles ciertas necesidades básicas, permanentes o transitorias.
Esto que se ha llamado “propiedad social o con fines sociales” tiene
ciertas características diferentes de la propiedad del Código Civil, de la que se
aparta, en diferentes grados, a veces en forma permanente y en otras en forma
transitoria, con las siguientes características:
a.b.c.d.-
e.-
Su destino aparece muchas veces limitado a ciertos usos o al uso
de ciertas personas o ambas limitaciones a la vez.
Se requieren, autorizaciones para el cambio de destino del bien,
para su enajenación o aun para conferir la utilización a terceros.
Tienen normas que exceptúan la aplicación de ciertas reglas
sucesorias.
Se les somete a reglas de indisponibilidad o disponibilidad limitada
o disponibilidad controlada, en tanto debe ser autorizada
previamente por una autoridad judicial o administrativa. Se habla
en ocasiones de “inalienabilidad relativa”.
Otra característica, lo constituye la inembargabilidad que puede
darse en forma absoluta o relativa.
Las limitaciones a que se someten estos bienes en cuanto a su posible
disposición obedecen a varias razones:
a.b.c.-
d.e.-
El interés del propio titular y principalmente de su familia, que
puede, de otra forma, verse vulnerado por decisiones que el sujeto
toma apremiado por sus circunstancias.
El amparo a los posibles adquirentes de estos bienes, dado que se
trata de casos en donde, por las razones apuntadas, se abatieron
las exigencias mínimas requeridas para los bienes comerciables.
El interés de quienes comercializan bienes, que sí cumplen con
aquellas exigencias y que, de otra forma, se verían sometidos a
una competencia desleal por parte de quienes se valgan de
aquellos regímenes especiales para volcar bienes al comercio.
Por fin el interés de la propia comunidad, por los costos y conflictos
que para ella supone la comercialización y funcionamiento de
dichos bienes y el desarrollo caótico de sus centros poblados.
En algunos casos, como el que es objeto de este proyecto, se
hacen además necesarias
disposiciones que exceptúan o
modifican la aplicación de las reglas sucesorias y las que regulan
el régimen de bienes matrimoniales, pues se trata de núcleos
familiares que, en muchos casos, no se encuentran
adecuadamente amparados por las leyes civiles y la aplicación de
estas leyes llevaría a resultados injustos.
En lo que se refiere a las viviendas de interés social y al tipo de
propiedad que se debe atribuir a los beneficiarios, nuestro Estado, ha
mantenido a lo largo del tiempo una tendencia uniforme.
Las diferencias que pueden señalarse entre las soluciones adoptadas,
en cada uno de los casos, se explican por las diferencias que existen respecto
de los bienes o las características de los beneficiarios.
Veamos algunos ejemplos de normas que regulan estos asuntos:
a.b.c.-
d.-
e.-
f.g.-
h.-
i.-
La ley de Viviendas Económicas N°9723 del 19 de noviembre de
1937 en sus artículos 30 y 31 establece limitaciones en favor de los
hijos menores.La primera ley de Bien de Familia N° 9770 , establecía ya las
mismas limitaciones que la actual a las facultades de disposición,
afectación, embargo y división por sucesión.
El Decreto Ley 10.241 del 9.10.42 recurre al régimen de Bien de
Familia para regular la propiedad de los bienes que habría de
construir la Dirección de Viviendas Económicas para ser
adjudicados a los vecinos de zonas inundables. En tal caso el
ingreso al régimen se establece como “automático”; esto quiere
decir que el ingreso del bien al régimen de bien de familia se
produce sin un acto de voluntad expreso y sin cumplirse los demás
requisitos previos a su constitución.
La ley 12.710 del 5.5.60 recurre a la misma solución (bien de
familia de constitución automática) para la propiedad de las
viviendas a adjudicar a los damnificados por las inundaciones de
1959.La Ley de Presupuesto de 1973 N°14.106 en su art. 115 destina la
indemnización acordada a los causahabientes del personal militar
fallecido en la lucha armada, a la adquisición de viviendas y aquí
también recurre, de la misma forma, al régimen de Bien de Familia
y a la indisponibilidad de los bienes mientras existan menores.
Los Decretos Leyes 14.526, 14.398 y 14265, referentes a los
causahabientes de personal policial o militar recurren también al
bien de familia constituido en forma automática.
El Dto. Ley 15.597 del 19.7.84 vino a legislar, nuevamente, sobre
el Bien de Familia de constitución voluntaria donde el régimen de
propiedad resultante mantiene las características generales de la
ley 9770.
La Ley 16.095 extiende el régimen de Bien de Familia en amparo
de hijos discapacitados y la misma norma prevé la constitución
forzosa, a favor de las mismas personas de un del derecho real de
habitación, de características diferentes al previsto para el cónyuge
supérstite por la ley 16.081.La ley 13.728 en sus artículos 66 y siguientes adopta el sistema de
Subsidios para la adquisición de viviendas por personas de bajos
ingresos. Tal como resulta de sus disposiciones, especialmente de
su artículo. 70. El régimen en este caso hace indisponible el bien
durante la existencia del subsidio y es el sistema actualmente el
aplicado por el Programa SIAV.
De la anterior recorrida, que no pretende ser completa, por las normas
relativas a las viviendas de interés social, pueden sustraerse conclusiones
sobre cual ha sido la política de nuestro Estado cada vez que se vio enfrentado
a regular la forma que debe darse a la propiedad de bienes en cumplimiento de
la disposición del artículo. 45 de la Constitución de la República, que acuerda el
derecho a gozar de una vivienda “decorosa”, “higiénica” y “económica”. En
todos estos casos, cuando se habla de propiedad, la ley se ha remitido a la
propiedad en régimen de bien de familia o ha legislado sobre otros derechos a
los que ha denominado “uso” o “habitación” con limitaciones del mismo tipo que
las que caracterizan al bien de familia
tales como: inembargabilidad,
indisponibilidad, reglas especiales en materia de sucesión.
Ciertamente, en otros casos, se ha recurrido a conceder a los
beneficiarios en diversas formas “la tenencia” de las viviendas, a titulo de
derechos personales, (comodatarios, precarios, arrendatarios, socios etc.),
pero cuando se optó por un derecho real permanente bajo la denominación de
“propiedad” siempre se lo hizo con limitaciones y en general: recurriendo al
régimen de bien de familia, o bajo otros regímenes similares en sus efectos.
Estas situaciones que hoy nos ocupan tienen similitud con los
antecedentes citados, por lo que debe razonablemente llevar a la atribución de
un tipo de propiedad con las características de lo que, calificamos como
propiedad con finalidad social.
La situación general de los beneficiarios de los lotes resultantes en estos
asentamientos, lleva a pensar que aquí se justifica, tanto o mas que en otros
casos, un tipo de propiedad que remita al régimen de bien de familia u otro
régimen con similar grado de protección; sin embargo no bastaría con adoptar
simplemente un régimen ya existente porque las características de los
asentamientos a integrar, presenta diferencias importantes con los tipos de
viviendas de interés social que citábamos como antecedentes cercanos y ello
es lo que motiva la necesidad de una ley especial. A este respecto cabe
señalar que :
a.-
b.-
En lo que hace a la naturaleza de los bienes, en las situaciones
antecedentes, se trata de viviendas con condiciones aptas de
habitabilidad; esto, lamentablemente, no es así respecto de un
numero importante de los lotes a adjudicar donde esas calidades
no se dan en los hechos, ni es exigencia del Proyecto que las
tengan para proceder a la adjudicación. Esta situación debe
reflejarse en el régimen jurídico a establecer a estas “viviendas o
lugares para viviendas” con normas que faciliten a los beneficiarios
la posibilidad de mejorar su habitat. El régimen de indisponibilidad,
no se convertiría en un obstáculo a quienes procuren mejorar su
condición de vida.
En lo referente a la población, hay un número importante de
familias naturales, originadas en concubinatos estables o en
c.-
d.-
relaciones ocasionales con diferentes personas donde el núcleo
habitacional es una familia monoparental o
ensamblada,
compuesta por personas que tienen vínculos matrimoniales y
filiatorios externos; se da especialmente el caso de mujeres solas
en esa situación con hijos de diferentes parejas. Es cierto que este
tipo de situaciones se da, hoy en día, en todos los estratos de
nuestra sociedad, pero en este caso existe una mayor dificultad
práctica para resolver tales situaciones con los instrumentos que
da la ley. La protección en estos casos de los derechos de los
beneficiarios e integrantes de estos grupos habitacionales, no
puede resolverse conforme a las reglas generales en Derecho de
Familia y Derecho Sucesorio, especialmente al no estar
exhaustivamente previsto en nuestro Derecho el amparo de las
relaciones derivadas del concubinato.
Siendo el objeto primordial de la existencia de estos lotes, como
objetos independientes, el constituir la vivienda de un núcleo de
personas vinculadas de un modo previsto, o imprevisto, por la ley
civil, parece razonable que el régimen jurídico de esa propiedad de
preferencia en derecho a los integrantes de ese núcleo respecto de
los vínculos matrimoniales o de parentesco externos al grupo de
beneficiarios, que puedan tener los titulares adjudicatarios de esta
propiedad, pues el fundamento de la adjudicación solo existe para
quienes habitan en el lugar porque tienen la necesidad de hacerlo;
se funda en un derecho de su personalidad y es por ende
personalísimo.
En los demás sistemas de propiedad en función social a que
anteriormente hacemos referencia incluso aquellos que atienden a
una población, que es en parte, de similares características a la de
este programa, se trata de asistir, de diferentes maneras, a
personas que se presentan por su iniciativa a solicitar una vivienda
o el financiamiento para la adquisición de una vivienda, cuya
atribución es regulada en función de criterios de calificación de los
postulantes, sus recursos, la composición de sus núcleos
familiares y la disponibilidad de viviendas a atribuir; se trata de
personas que no han salido del sistema formal o que en todo caso
se manejan, por su voluntad, dentro del sistema formal. El
Programa PIAI, en cambio, procura abordar situaciones fácticas,
generadas a impulso de la iniciativa de los mismos ocupantes, por
motivos diversos, que han generado, por si mismos: “soluciones
habitacionales” de muy diversas características y de difícil (si no
imposible) categorización. Se trata de personas que por diversas
circunstancias, se encuentran: fuera del sistema formal, a las que
se procura integrar o reintegrar a este. No hay aquí un particular
que se presenta a solicitar una vivienda, sino un Estado que
procura integrar a su Sistema Jurídico un fenómeno que, al margen
de sus normas, se gesta incontroladamente. Esto significa, en
cierta forma, el riesgo de un crecimiento caótico y desarreglado de
los centros poblados, integrando asentamientos que surgen
espontáneamente, muchas veces, en lugares inadecuados, que no
e.-
f.-
habrían sido seleccionados para establecer en ellos un conjunto
habitacional si se le hubiera planificado previamente.
La integración al sistema formal de quienes han optado por esta
vía para resolver su problema habitacional, aún cuando se haga
acotadamente a ciertas situaciones, constituye un precedente y
eventualmente un estímulo a quienes a futuro procuren hacerse de
un bien en propiedad, con todas los inconvenientes que eso puede
generar al Sistema en su conjunto. Esta característica, que es
radicalmente diferente a la de los demás programas, hace
necesario que el régimen de propiedad para integrar
asentamientos irregulares de señas claras a la población de que, la
ocupación de tierras ajenas, no es un procedimiento facilitado o
querido por el Estado, sino solo tolerado en situaciones límites.
Por fin debe tenerse en cuenta que un régimen de propiedad no se
construye solo en función de lo inmediato y en el futuro bien puede
ocurrir que este fenómeno de los asentamientos irregulares, que
hoy se expande, tienda a revertirse y pierda entonces sentido
mantener una propiedad pulverizada en un sinnúmero de personas
que ya no la usan, no la necesitan, ni la valoran verdaderamente
como tal; por dicha razón la ley debe reservar al Estado a través de
sus Intendencias la posibilidad de rescatar estos lotes para otros
fines que mejor satisfagan los intereses de la comunidad. Para tal
fin se propone en el proyecto que además de la posibilidad de
expropiar, que ya existe respecto de todo tipo de propiedad, un
conjunto de derechos (caducidad, tanteo y reversión) que facilitan
la recuperación de estos bienes y que al mismo tiempo contribuyan
a restarle interés comercial a la creación de asentamientos
irregulares.
El proyecto toma como base para su desarrollo, el régimen de bien de
familia de constitución voluntaria que actualmente se rige por la ley 15.597 por
las siguientes razones:
a.b.-
Porque se trata de un régimen que regula la propiedad en función
social en sus diversos aspectos por lo que aparece como un
régimen ya estructurado y conocido.
Porque ya existen antecedentes legislativos de extensión y
modificación de este régimen que se aplicó en aquellas otras
situaciones en las que se le extendió en forma “automática” como
es el caso del Decreto Ley 10.241, la ley 12.710, la Ley 14.106 y
los Decreto Leyes 14.526, 14.398 y 14265.-
Se sugiere, no obstante un conjunto de reglas modificativas de suficiente
entidad como para que se pueda hablar de un régimen diferente. Ello obedece
a las siguientes razones:
a.-
Tanto en el caso de su constitución voluntaria como en aquellos en
que se extendió en forma automática, la calidad de “bien de
familia” en los casos anteriores, solo tiene esa calidad para el
núcleo original respecto al que se atribuye pues se establece el
b)
régimen solo en función de su consideración particular, por
consiguiente no pasa a los futuros adquirentes para quienes los
bienes así adquiridos ingresan en régimen de propiedad común,
entendiendo por tal el tipo de propiedad liberal que regula el
Código Civil o la ley de Propiedad Horizontal en su caso. En tales
circunstancias es lógico que sea así pues se trata de bienes con
condiciones que permiten se les trate como bienes comerciables.
La situación es diferente en el caso de los asentamientos
irregulares. Esta circunstancia hace que: las características y
limitaciones del derecho de propiedad a adjudicar no sean solo
cuestión personal del núcleo habitacional original, sino que sean
condicionantes de la existencia del bien como objeto
independiente. No tendría sentido que estos bienes así
configurados, ubicados muchas veces en lugares poco adecuados,
con el abatimiento de todo tipo de exigencias, se convirtieran a
partir de su reventa en objetos de especulación inmobiliaria por
parte de personas físicas o jurídicas; para llegar a ello es razonable
se les someta a las exigencias generales de toda urbanización o
fraccionamiento conforme a las leyes y ordenanzas vigentes.- Por
tales motivos el proyecto prevé que las unidades habitacionales así
constituidas deberán ser también bien de familia de los futuros
adquirentes, salvo que se proceda a una nueva aprobación como
bienes independientes conforme a las exigencias generales o las
excepciones que expresamente se autoricen, tal como se hace
hasta el presente.
En todos los regímenes hasta ahora previstos para atender la
vivienda de familias de bajos recursos, se parte de la base de que:
es de esperar una permanencia mas o menos larga de los
beneficiarios en la vivienda que se les adjudica. En los
asentamientos irregulares partimos de una realidad fáctica
completamente diferente donde: la regla es la movilidad. Ella se
produce en la mayor parte de los casos en cortas distancias,
dentro de la misma ciudad y parece guardar cierta relación con la
situación laboral. La generalidad del fenómeno lleva a pensar que
la movilidad no es un fenómeno caprichoso o que se pueda
simplemente evitar con reglas de indisponibilidad de la propiedad a
atribuir. Tampoco puede decirse que sea algo malo o que el que
los ocupantes se trasladen de un lugar a otro, sea una conducta a
impedir o desalentar; eso forma parte de su libertad ambulatoria.
Por todo ello es que el proyecto, si bien establece reglas de
indisponibilidad del derecho de propiedad a atribuir a estas
parcelas, a fin de que estas no se vuelquen indiscriminadamente al
mercado inmobiliario formal, establece al mismo tiempo reglas de
amparo posesorio a quienes ocupen esos lugares personalmente
con su núcleo familiar, que le permiten adquirir la propiedad
(también en régimen de bien de familia) con plazos de prescripción
mucho mas breves que los que establece la ley civil. Esto es una
solución compleja, para un problema complejo, que como tal: no
puede resolverse en forma simple.
c.-
d.-
En el caso que nos ocupa, el fundamento de la adjudicación (sin
contraprestación) es dar satisfacción a la necesidad impostergable
de habitar en algún lugar por parte de quien carece de otra
solución y no hay razón para que el derecho subsista cuando el
beneficiario desocupa el predio por un tiempo prolongado que
indique que resolvió su emergencia en otro lugar y ya no lo
necesita.
Por tal razón y para atender la situación que crea la movilidad
parcial de los integrantes del núcleo habitacional el proyecto
propone establecer la caducidad del derecho del beneficiario que
no ocupa por lapso continuo mayor de un año y su acrecimiento,
en su caso a los restantes integrantes del núcleo habitacional.
En los sistemas actualmente existentes, la definición de
beneficiarios contempla únicamente a “Titular” y eventualmente
“Co -Titular”, pues se entiende que los derechos de los demás
integrantes del núcleo familiar están contemplados por las reglas
generales del Derecho de Familia y el Derecho Sucesorio. En el
caso que nos ocupa, como se señaló anteriormente, en un
importante número de casos, la situación no es así y además: el
fundamento de la atribución de propiedad es igual para todos los
integrantes del núcleo familiar pues se funda en un derecho de la
personalidad que todos tienen por igual y donde las circunstancias
demandan un amparo preferente a los miembros mas débiles de
ese núcleo; eso hace que este proyecto proponga como
“beneficiarios” a todos los integrantes del núcleo familiar
habitacional; sin perjuicio de determinar Titulares o Co- Titulares
con calidad de administradores.
En lo que hace a la presentación de su articulado, cabe señalar lo
siguiente:
El art. 1 del proyecto recurre al régimen de bien de familia,
constituyéndolo en forma “automática” y permanente desde que se otorga la
escritura de adjudicación. Hay una remisión a las normas del Dto. ley 15.597
(art.12) y en lo no previsto por esta ley o por aquel Dto Ley al régimen del
Código Civil.
El art 2 determina el objeto que en este caso lo es “el lote” ; sus
accesiones forman parte de el (conforme al derecho común) pero el
adjudicante no tendrá responsabilidad por las mejoras, salvo las de
infraestructura que se señalan.
El art. 3 establece cuales son los requisitos para que estos bienes
ingresen al régimen común. El régimen especial está previsto, en principio,
como permanente; pero cabe la posibilidad de que a futuro se entienda
razonable asimilarlo plenamente al resto de la urbanización. Dados los motivos
por los que se establece este régimen , en principio, como permanente se
entendió del caso que su reversión fuera además dispuesta por la máxima
autoridad municipal o nacional.
El art.4 establece las características particulares de este derecho de
propiedad:
a)Distingue entre titulares y beneficiarios
b)Establece su carácter propio respecto del régimen de bienes matrimoniales
contemplando, sin embargo, a los cónyuges como co titulares.
c)Modifica la regla sucesoria favoreciendo a la familia ocupante.
Los arts. 5,6 y 7 regulan la forma de aplicar al caso el Dto. Ley 15.597 y
las reglas relativas a la disposición por acto entre vivos.
El art.8 regula los instrumentos especiales que conserva la
Administración para hacer cumplir la ley e intervenir en situaciones anómalas.
El art.9 extiende la inembargabilidad por las obligaciones contraídas con
anterioridad a la adjudicación, en atención a las circunstancias especiales de
estos casos.
El art.10 procura mantener una vinculación razonable entre el régimen
de propiedad que se proyecta y el régimen posesorio teniendo en cuenta la
característica de movilidad de la población a que va dirigido.
El art. 11 tiende a facilitar la mejora del habitat mediante afectaciones a
favor de Personas Públicas.
Los arts.12 y 13 establecen exoneraciones de tributos y cntralores de
aportes al B.P.S.
Los arts.10,14 y 19 establecen normas especiales de procedimiento y
régimen excepcional de publicaciones judiciales
Los arts. 15 a 19 establecen el procedimiento de publicidad y control
registral del bien de familia que se establece y su calidad de única vivienda en
todo el territorio nacional.
La norma del art. 20 establece a texto expreso las atribuciones en la
materia de las Intendencias Municipales.
El art. 21 establece servidumbres legales entre los predios resultantes
que son necesarias para regularizar la situación de construcciones que fueron
realizadas en forma desorganizada. Los motivos de hecho son los mismos que
llevaron al legislador a consagrar disposiciones similares en las leyes que
facilitaron la conversión a propiedad horizontal de bienes construidos en
régimen común ( Leyes 13.870 y 14.261)
El capitulo final de disposiciones transitorias tiende a resolver
situaciones creadas antes de sancionarse esta ley donde la administración, se
adelantó a realizar adjudicaciones de lotes a algunos de los ocupantes en
asentamientos irregulares por lo que actualmente existen situaciones donde
tenemos un mosaico de adjudicaciones ya realizadas, con otras que se habrán
de realizar bajo esta ley. Para aquellas adjudicaciones anteriores pesan las
mismas razones que hacen necesario, según se expresara, un régimen
diferente del común. Por tal razón se les incluye en el régimen de la presente
(dando instrumentos para ello) pero respetándose los derechos adquiridos por
terceros, anteriores a la vigencia de esta ley.
Saludan a ese Cuerpo con la mayor consideración.