“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo

“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Facultad de Ciencias Sociales y Económicas
Tesis Final de Licenciatura en Economía
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia
de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Alumna: Carolina Areán
N° Registro: 03-050308-9
Tutor: Gerardo Sanchis Muñoz
Mayo de 2009
“Es indispensable procurar consensos fundamentales que se conviertan en referencias constantes para la vida de la Nación, y
puedan subsistir más allá de los cambios de gobierno”
Hacia un Bicentenario en Justicia y Solidaridad, 2010-2016
“Los Pactos Sociales en los países europeos se han desarrollado como el resultado de una toma de conciencia de los
principales actores económicos, de que una implementación efectiva de las políticas económicas, requiere de una aceptación
generalizada sobre la necesidad de las mismas”
Alexandra Pizzuto, 2006
1
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
INDICE
Introducción………………………………………………………………………………
3
I Inestabilidad Social y Política = Inestabilidad Económica…………………………
5
a) Inestabilidad Social……………………………………………………………….
5
b) Inestabilidad Política…………………………………………………………….. .. …. 7
c) La Necesidad de Buscar Soluciones……………………………………. …………
12
II. La Opción de los Pactos Sociales……………………………………………………. 14
a) Definición de Pacto Social………………………………………………………….
b) Una Taxonomía de los Pactos Sociales…………………………………………….
c) Críticos vs. Defensores de los Pactos Sociales…………………………………….
14
17
21
III. Contexto para el Surgimiento de los Pactos Sociales y Condiciones para su Éxito 27
a) Contexto para el Surgimiento de un Pacto Social……………………………………
b) Prerrequisitos y Características de un Pacto Social Exitoso…………………………
c) Consideraciones sobre las Particularidades de los Pactos Sociales………………….
27
33
39
IV. Análisis de Casos…………………………………………………………………….
41
a) Experiencias Diversas: Irlanda, España, Italia, Bélgica, Argentina y Corea del Sur….
b) Lecciones Aprendidas ………………………..……….………………………………
41
58
V. Pacto Social en la Argentina de Hoy………………………………………………… 62
a) Contexto Económico, Político y Social Actual ……………….………………………
b) Condiciones para el Surgimiento de un Pacto Social………………………………...
c) Problemas y Oportunidades de un Pacto Social ………………………..……………
d) Premisas para un Pacto Social Argentino……………………………………………
VI. Conclusiones ………….……………………………………………………………
62
66
69
78
84
Bibliografía………………………………………………………………………………. 86
2
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Introducción
Acuerdo, Diálogo o Pacto Social han sido los términos que se han oído recientemente en la
Argentina, como las herramientas de política necesarias para lograr crecimiento y estabilidad.
La actual Presidente Cristina Fernández de Kirchner, con cada una de estas tres acepciones,
ha intentado definir su proyecto político y sus objetivos respecto al manejo de las tensiones
existentes en la esfera de la economía. No obstante, con el correr de los días, la posibilidad de
llevar a cabo un acuerdo social, no parece ubicarse entre las prioridades del gobierno, por lo
menos en un horizonte cercano.
Los Pactos Sociales han tenido éxito en determinados países pues han permitido conciliar
intereses diferentes, en particular en naciones donde los retos económicos y sociales son
relevantes. Han servido como instrumentos claves para sobrellevar situaciones de crisis
económicas, y ciertos países han optado por desarrollar hasta su punto máximo esta nueva
forma de hacer política económica, institucionalizando el proceso,
y de esta manera
perpetuando la idea de consenso y cooperación en la sociedad.
Hoy en día, la Argentina sigue vulnerable a una nueva reversión de las condiciones externas.
Sería deseable encaminar la política económica en dirección a resguardar la economía de los
shocks externos, procurando una serie de reformas que estimulen el ahorro, la inversión y
permitan diversificar riesgos, generando confianza. Ciertamente, este objetivo implica la
formación de una visión estratégica de largo plazo, para lo cual se hace necesario un
entendimiento común de la situación que atraviesa el país. Claramente, este camino podrá
seguirse, si se dejan de lado las pequeñeces obstaculizantes y si se logran despejar los
conflictos sociales y políticos, que alimentan cada vez más la inestabilidad económica de
nuestro país. Evidentemente, la estabilidad política será primordial a la hora de implementar
los cambios en la dirección correcta. ¿Será un Pacto Social lo que nos ayude a cortar con el
cortoplacismo, y de esta manera encaminarnos hacia un compromiso colectivo y un sendero
de estabilidad?
3
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Indudablemente, este tipo de planteamientos despierta un notable interés por involucrarse en
la cuestión, por lo que se vuelve clave analizar qué características engloba el concepto de
Pacto Social y cuáles son sus ventajas y desventajas, bajo qué condiciones se dan en los
diversos países, y cuáles son los requisitos generales para poder alcanzar consensos exitosos
y que definan la política económica de largo plazo del país. El objetivo de esta tesis será
entonces analizar estas cuestiones teóricas, para luego abordar cuestiones más prácticas
respecto a experiencias exitosas y las fallidas, y de esta manera, a partir del análisis de la
literatura y de la evidencia empírica, poder plantear un abordaje para el caso argentino
actual, arribando consecuentemente a conclusiones más generales para el país. Ciertamente,
estas generalizaciones dejarán abierto un espacio para el debate y para posteriores
investigaciones.
En la Sección I, se pretende mostrar cómo la inestabilidad social, que conlleva a la creación
de un círculo vicioso, y la inestabilidad política, conducen ambas a la inestabilidad
económica de un país, y cómo estas dificultades han estimulado el surgimiento de la idea de
Pactos Sociales en varios países. En la Sección II, se describe el concepto de Pacto Social,
para luego presentar una taxonomía de los Pactos Sociales, y por último se analizan las
argumentaciones de los defensores y críticos de los mismos, dejando entrever de esta manera
las diversas visiones existentes respecto a la implementación de este tipo de procesos. La
Sección III, tiene como objetivo plantear el contexto necesario para el surgimiento de un
Pacto Social, como así también, los prerrequisitos y características de éxito de este tipo de
acuerdos. A continuación, en la Sección IV, se procede al análisis de casos prácticos que han
experimentado procesos de diversa naturaleza, arribando a conclusiones de interés. Luego, en
la Sección V, se estudia particularmente el caso argentino actual, analizando si están dadas las
condiciones para la emergencia de un Pacto Social como los prerrequisitos de éxito, y si éste
finalmente se lleva a cabo, cuáles serían las posibles dificultades y ventajas de la
implementación de un Pacto Social en la realidad de hoy, reconociendo consecuentemente los
desafíos a plantearse, a partir de la consideración de los criterios de éxito definidos en la
sección anterior. Luego, se desarrollan las premisas para un Pacto Social Argentino. Y por
último, en la Sección VI, se plantean las principales conclusiones del trabajo expuesto.
4
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
I. Inestabilidad Social y Política = Inestabilidad Económica
a) Inestabilidad Social
El Círculo Vicioso de las Economías Débiles: la falta de consenso conduce al estancamiento
económico
La adopción de cualquier esquema de desarrollo económico, requiere contar con un sustento
adecuado para así alcanzar sus objetivos. Ciertamente, una política económica sana requiere
que ella se plantee frente a la agenda real de los temas latentes en la sociedad tal como ellos
son percibidos por los actores claves.1 En un sistema democrático, esta situación implica la
búsqueda de consensos.
Una sociedad polarizada impide constituir mecanismos que convoquen a la concordia. Este es
el rasgo típico de una sociedad subdesarrollada, incapaz de crear propuestas para definir un
proyecto de nación incluyente. Los choques entre sectores llevan a un "juego de suma
negativa" caracterizado por un retroceso económico global. Ante esta situación, se vuelve
necesaria una visión capaz de ofrecer una propuesta para reconstituir el capital social y
brindar espacios de convivencia y progreso para todos, a partir de una búsqueda del bien
común.2
En toda nación, existe una amplia gama de intereses, que son representados por los diversos
sectores que integran la sociedad. Una de las funciones claves de un gobernante, es hacer que
la confluencia de todos los grupos de la sociedad sea justa y tenga la menor cantidad de
afectados posibles. No obstante, los países débiles del mundo son generalmente presididos
por gobiernos que utilizan el poder para establecer políticas arbitrarias y no consensuadas.
1
Foxley Alejandro, “Las alternativas para la política posautoritaria”; 1985
El diálogo es esencial en cualquier construcción comunitaria. El que acepta este camino amplía sus perspectivas. Gracias a
la opinión constructiva del otro, descubre nuevos aspectos y dimensiones de la realidad, que no alcanzaría a reconocer en el
aislamiento y la obstinación (“Hacia un Bicentenario en Justicia y Solidaridad”, 2008).
2
5
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Aquellos gobiernos incapaces de lograr un diálogo rompen toda posibilidad de desarrollo
sustentable a largo plazo. Los recursos, son utilizados para lograr objetivos sin sustento, y se
pierde la noción de estrategia incluyente, de bien común. Este tipo de gobiernos se
caracterizan por la imposición de políticas que maximizan su electorado, más allá de
consideraciones de largo plazo, y de esta manera, las estrategias muchas veces poco tienen
que ver con lo que está sucediendo realmente en el país. No se concretan acciones que a
través de un diálogo comprometido lleven a la prosperidad sustentable de todos, y no a la de
unos pocos. Obviamente, esta situación desencadena reacciones de protesta y críticas entre
los diversos sectores. Los choques entre sectores llevan a un "juego de suma negativa", que
conduce a un retroceso económico general. Asimismo, ante la presencia de un gobierno
incapaz de escuchar y dialogar, los problemas de la nación empeoran. Entonces, es así como
se crea una poderosa cúpula de burócratas ciegos y sordos, alejados de una visión coherente.
Toda esta situación conduce a la aparición de la corrupción, perjudicando cada vez más los
intereses nacionales y generando más protestas.3 Frente a tales circunstancias, quien se opone
al gobierno se transforma en un enemigo y quien señale errores desde adentro es un traidor.
Ante una mínima base de consenso que posibilite un juego cooperativo, los distintos sectores
enfrentados entre sí y con el Estado, invierten enormes esfuerzos y recursos en defenderse, en
lugar de negociar una propuesta que permita el mejoramiento de todos. Este escenario,
imposibilita una definición eficiente de los derechos de propiedad, la inversión se estanca y
con ella el crecimiento.
La única salida existente del gobierno, consiste en contener y cohibir las oposiciones, y al
cabo de un tiempo, lo que resta es la pérdida de la gobernabilidad, que nuevamente conduce
al surgimiento de políticas arbitrarias y de corto plazo. Consecuentemente, se puede percibir
la conformación de un círculo vicioso, que conduce inexorablemente al estancamiento. Ver
Gráfico 1.
Como observamos, aquellos países que no permiten consensuar una estrategia país, y que
dejan de lado a ciertos sectores de la sociedad, no logran un crecimiento sostenido. Los
3
Frente a situaciones de tal politización se plantea la necesidad de fortalecer la sociedad civil, de asegurar cierta
participación a las organizaciones sociales, y de articular sus demandas a través de instituciones que representen sus
intereses.
6
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
gobiernos que “ignoran” al conjunto de la población, pierden el rumbo, y no logran perdurar.4
Este escenario explica la mayoría de las crisis político-económicas que se viven en los países
latinoamericanos, en el siglo XX.5
Gráfico1: El Círculo Vicioso
Falta de
Diálogo
Uso de recursos
para objetivos sin
sustento
Gobierno
Desacertado
Protestas y
enfrentamientos
entre sectores
Juego No
Cooperativo
Inversión
Políticas no
Consensuadas
Crecimiento
Contención de la
Oposición
Burócratas ciegos
y sordos
E
s
t
a
n
c
a
m
i
e
n
t
o
Fuente: Elaboración Propia
b) Inestabilidad Política
Visión Estratégica de Largo Plazo: la importancia de la estabilidad de las políticas
económicas
Un punto clave a tener en cuenta para el desarrollo de una visión estratégica en un país, es
que ésta debe estar fundada en la existencia de políticas de estado de largo plazo dadas por
consensos amplios. Dado que ciertas acciones del Estado se hacen efectivas a través de
4
Se trata de un régimen con representación parcial de los intereses sectoriales, y estatista en la formulación de las políticas.
Claramente, Argentina ha vivido este tipo de experiencias a lo largo de su historia.
5
Las dificultades en la mayoría de los países latinoamericanos, son de variada naturaleza: instituciones débiles, gobiernos
arbitrarios y oportunistas, marcados ciclos político- económicos, falta de diálogo.
7
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
períodos de tiempo prolongados, se vuelve fundamental la estabilidad de las políticas que le
sirven de base. Asimismo, por la misma característica, deben estar basadas en consensos más
extensos que el de algún partido político victorioso o dominante.6 Es decir, este tipo de
consensos deben ser trasversales a los partidos políticos para que se mantengan en el tiempo,
de manera que la alternancia electoral no provoque dinámicas de polarización y deterioro en
la trayectoria temporal de las instituciones y por ende en el desempeño de la economía.
En varias experiencias se ha verificado que la inestabilidad asociada a políticas económicas
conducidas por los gobiernos se debe principalmente a que su enfoque coincide fuertemente
con el interés de algún grupo particular, como así también a motivaciones oportunistas y
desacuerdos políticos. De este modo la administración siguiente se ve fácilmente tentada a
apartarse de la línea seguida por el gobierno antecedente con lo cual se cae en ciclos con la
consecuente pérdida de continuidad, coherencia y consistencia de los objetivos de la
administración pública. Esta situación es lo que denominamos inestabilidad política. La
confrontación
entre
dos
lógicas
opuestas
sin
base
consensual
lleva
a
ciclos
contraproducentes. Claramente existe una gran relación entre inestabilidad política y
crecimiento económico.
Inestabilidad Política = Inestabilidad Económica y Menor Crecimiento Económico
Claramente, el punto de incumbencia de esta tesis es demostrar como la inestabilidad
política, que consecuentemente conlleva a la inestabilidad en las políticas económicas y a la
incertidumbre en la sociedad, termina perjudicando el crecimiento de un país y la posibilidad
de alcanzar una visión de desarrollo de largo plazo.
Numerosos trabajos se han realizado referentes a factores políticos e institucionales que se
encuentran correlacionados con el crecimiento económico de largo plazo. Sobre la base de
conceptos desarrollados por Persson y Tabellini (2000)7, se pueden distribuir los factores
políticos en 4 categorías: i. Distribución del ingreso, riqueza o tierras; ii. Estabilidad política,
6
7
Resico M.; “Las Reformas Económicas y la Modernización del Estado”; 2006.
Persson, T. and G. Tabellini; “Political Economics: Explaining Economic Policy”; 2000.
8
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
medida por frecuencia de cambio en los regímenes políticos, desacuerdos políticos y
conflictos; iii. Protección de los derechos de propiedad; iv. Promoción de innovación y
desarrollo tecnológico. Los estudios empíricos que se han realizado concluyen que existe una
correlación negativa tanto entre desigualdad en la distribución del ingreso como inestabilidad
política, con respecto al crecimiento. Para este trabajo, analizaremos el punto ii desarrollado
por los autores, para luego abordar el tema de incumbencia de esta tesis.
La inestabilidad política es un concepto que varios analistas han definido y le han atribuido
un rol fundamental en términos del crecimiento económico y bienestar social. La idea que se
encuentra implícita en este fenómeno es la incertidumbre que provoca un eventual cambio de
gobierno sobre las decisiones de los agentes económicos en cuanto a inversión, producción y
decisiones en el mercado laboral. En muchos países, un cambio de gobierno significa un
cambio de visión estratégica para el país, rompiéndose la relación con las políticas del
pasado. Los agentes económicos concebidos como adversos al riesgo interrumpirán sus
iniciativas, postergarán sus decisiones económicas productivas, aumentando el consumo
presente, o quizás hasta decidan apartarse de dicha economía. Por su parte, los inversores
extranjeros preferirán siempre un marco político estable, con el menor grado de
incertidumbre política posible, así como la garantía de sus derechos de propiedad.8 Así, en el
modelo neoclásico de crecimiento, esta incertidumbre implicará trayectorias para el consumo,
y, por ende, para la acumulación de capital, diferentes que en el caso de no existir
incertidumbre. Esto, a su vez, se traduce en una menor acumulación de capital y, entonces, en
un menor crecimiento.
La incertidumbre política es causa tanto de la arbitrariedad o discrecionalidad del gobierno
como de la inestabilidad de las reglas. La arbitrariedad se genera a partir de la libertad ex
post con que cuenta el gobernante para cambiar las reglas existentes. Cuando el gobierno es
arbitrario los resultados de las decisiones económicas de los agentes van a depender del
ánimo de los gobernantes. La inestabilidad tiene que ver con reglas que cambian
continuamente. En este sentido, el problema de la inconsistencia temporal agrega
complejidad, tanto al sistema económico como político. La mayoría de las decisiones
8
Poisnot Flavia; “La inestabilidad Política, la incertidumbre y el crecimiento económico”; 2004.
9
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
políticas pueden dar “marcha atrás” o ser modificadas en periodos posteriores. En un régimen
sin compromisos con las decisiones pasadas, aún un gobierno benevolente no será capaz de
implementar una política óptima ex ante. Entonces, a pesar de que los cambios en la política
obedezcan a causas justificables, el costo que ello implica- la pérdida de reputación del
gobierno, la desconfianza de los agentes del sector privado y la incertidumbre que ello genera
en el sistema- puede ser mayor a su beneficio inmediato.
La evidencia empírica recabada por Persson- Tabellini (2000) demuestra que las tasas de
crecimiento son más bajas en aquellos países que se manifiesta un alto de grado de
inestabilidad política. Siguiendo con esta línea, por su parte, Alesina, Ozler, Roubini y
Swagel9, han tratado este tema, y concluyeron que en los diversos países y períodos de
tiempo con mayor propensión a un cambio de gobierno, el crecimiento es significativamente
menor.
Ahora bien, ¿qué conduce a los gobiernos a tener este tipo de comportamientos?
Primeramente, siguiendo las ideas de Murphy, Sheifer y Vishny (1991)10, muchas veces se
percibe cómo la falta de gobernabilidad, dada por la amenaza de perder el poder, conduce a
que las decisiones del gobernante puedan estar enraizadas en motivaciones que sólo tienen
como objetivo recuperar el poder perdido, en detrimento de decisiones que tiendan a
mantener la senda del crecimiento.
Por otra parte, Rodrik (1998)11 realiza argumentos que son de gran utilidad para analizar los
conflictos ocurridos en la actualidad. Rodrik estudia el modo en que los conflictos sociales y
la debilidad de las instituciones de manejo de crisis vulneran a la actividad económica. La
economía internacional y particularmente las economías latinoamericanas son un ejemplo
ideal para observar los comportamientos que describe Rodrik. Por un lado están los shocks
internacionales comúnmente observados: deterioro en los términos de intercambio, cambios
abruptos en las tasas de interés y la reversión de los flujos de capitales internacionales. Por el
otro, las instituciones débiles en combinación con lo que Rodrik denomina “conflicto social
9
Alesina, Ozler, Roubini y Swagel;“Political Instability and Economic Growth”; 1992.
Murphy, K., A. Shleifer and Vishny; “The Allocation of Talent: Implications for Growth”; 1991.
11
Rodrik Dani; “Where did all the Growth go?: External Shocks, Social Conflict and Growth Collapses”; 1998.
10
10
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
latente”, es decir, desacuerdo en temas sociales y económicos. Ello conforma una esfera
compleja de intereses diversos, de modo que se procede sistemáticamente a la postergación
de decisiones, generalmente asociada a la fragmentación y fraccionamiento del sistema
político. Esto promueve una amplificación de los shocks a lo largo del tiempo y por tanto, el
crecimiento se vislumbra severamente deteriorado.
Lane y Tornell (1998)12 estudian la inestabilidad política desde el punto de vista del poder
que poseen los grupos de interés y cómo estos presionan sobre las decisiones de
redistribución fiscal; y la posibilidad de las autoridades de evitar que dichas presiones se
vuelvan reales. Es así como concluyen que una economía en la que existen grupos de poder,
las tasas de crecimiento de la actividad económica son menores que en aquellas en las que o
bien no existen grupos poderosos o actúan de manera coordinada. Además, el crecimiento es
menor en presencia del poder distribuido en pocos grupos que estando diversificado entre
varios grupos. Es así como se puede percibir que la existencia de ciertos grupos puede
perjudicar la presencia de una visión de desarrollo país de largo plazo, que incluya a todos los
miembros de la sociedad. Claramente la resolución de los problemas de acción colectiva no
es una tarea fácil. Los aportes de Mancur Olson, que parten de un punto de vista similar al de
Douglass North, se centran en destacar las condiciones y la posibilidad de soluciones de
equilibrio para la resolución de problemas de ‘acción colectiva’, señalando que la existencia
de grupos de interés múltiples, y con intereses parciales, dificultan la existencia de estas
soluciones. La existencia de grupos de interés sólidamente entretejidos con el sistema de
formación de instituciones impide la flexibilidad necesaria para adaptarse a los cambios
económicos y para aprovechar las condiciones con lo cual el rendimiento de la economía es
menor que en los casos en que existen menos grupos o no están tan consolidados en el
sistema.
Y por último, a este análisis se suma la importancia de las motivaciones oportunistas de los
gobernantes a la hora de impulsar las políticas económicas del país, y cómo estas pueden
afectar las tasas de crecimiento de un país. En la literatura, uno de los pilares en la
12
Lane and Tornell; “Voracity and Growth”; 1998.
11
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
investigación respecto a las motivaciones oportunistas es el trabajo de Nordhaus (1975)13. El
autor muestra como quienes se mantendrán en el poder serán aquellos que se comporten de
un modo oportunista, en detrimento de quienes se focalicen en sus posiciones ideológicas. La
idea subyacente en términos de oportunismo es que los hacedores de políticas son individuos
con una racionalidad propia, donde el objetivo de bienestar social es uno entre varios. Su
racionalidad está en actuar de acuerdo a incentivos, que generalmente no se encuentran
alineados con los de la sociedad en su conjunto. Si bien existen motivaciones ideológicas y
benévolas de los gobernantes, se suele asociar el éxito de un partido político en democracia
con su habilidad de permanecer en el poder. Esto, usualmente incluye la adopción de
estrategias y el diseño de mecanismos que permitan al partido de gobierno maximizar la
probabilidad de ser reelecto.
c) La Necesidad de Buscar Soluciones
A lo largo de este apartado se ha presentado un marco teórico que trata de explicitar los
fundamentos de la inestabilidad social y la inestabilidad política en la teoría del crecimiento.
Ha quedado claro, como las vulnerabilidades que presentan las economías que poseen una
combinación de debilidad institucional, inestabilidad política y conflictos sociales, pueden
tener un impacto enorme sobre la actividad económica.
Por un lado, planteamos la posibilidad de un círculo vicioso de la falta de consenso conduce
al estancamiento económico, y por el otro, como la inestabilidad política, dada por diversas
acciones contraproducentes de los gobernantes, conllevan a menores tasas de crecimiento.
Si un país se caracteriza por este tipo de premisas, las políticas económicas dependerán sin
duda de los ciclos políticos, por lo que ante este esquema, se hace imposible configurar una
visión estratégica de desarrollo-país de largo plazo, ya que la presencia de esta clase de
comportamientos conducirá a la inconsistencia del cortoplacismo.
Hemos visto como la toma de decisiones políticas alejadas del consenso, de la realidad
actual, y de una visión incluyente de largo plazo, ponen en peligro al crecimiento económico
y a la estabilidad. Si bien se hace necesario el desarrollo de políticas económicas de corto
13
Nordhaus; “The political business cycle”; 1975.
12
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
plazo para la resolución de ciertos problemas de incumbencia, la adopción del cortoplacismo
como método para definir una estrategia de desarrollo, claramente no conducirá a un rumbo
eficiente. En el cortoplacismo no hay idea alguna sobre el futuro, y no hay manera de saber
cuál es la estrategia adoptada ya que no existen metas, ni objetivos, ni finalidades, y todo se
convierte en improvisación, azar e incertidumbre.
Podemos distinguir dos clases de efectos en las medidas económicas adoptadas por los
gobernantes: los efectos primarios o impactos y los efectos secundarios o inducidos. Los
efectos primarios generan consecuencias inmediatas. Los efectos secundarios provocan
resultados inducidos después de un tiempo y no resultan ser tan favorables. Estos efectos
secundarios, no se pueden apreciar con inmediatez, se producen después de un lapso
desvinculado de las circunstancias que promovieron la medida y tienen una prolongada
duración. Cuando se actúa con criterios del cortoplacismo, los efectos secundarios casi
siempre neutralizan el efecto de las medidas de impacto y en muchos casos esas
consecuencias derivadas provocan resultados contrarios al impulso inicial, alterándolo por
completo. De esta manera, la percepción de la sociedad no se encontrará, ante estos
comportamientos, siempre alineada con los fundamentos de largo plazo de la economía, pues
perciben el desenvolvimiento del sistema económico de acuerdo a las actitudes oportunistas
de los mandatarios de turno.
Entonces, ¿Son las motivaciones oportunistas de los gobernantes perjudiciales para el
crecimiento? Una respuesta intuitiva a este respecto es sí. Las motivaciones oportunistas por
sí solas no estimulan el crecimiento de una economía, sino que en el mejor de los casos,
pueden no tener efectos dañinos. La cuestión es que las políticas con motivación oportunista
sistemáticamente promueven acciones no dirigidas en pos del bienestar social y el
crecimiento económico. Bajo esta perspectiva, la adopción de reglas resulta imperiosa en pos
del bienestar y el crecimiento de la actividad. En este sentido, la Nueva Economía
Institucional supone que la calidad de las instituciones existentes en un país es la clave para
determinar su comportamiento económico de largo plazo, en particular la posibilidad de un
crecimiento alto y estable. Ante este supuesto, se necesita de una estructura institucional que
13
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
permita la que los agentes privados tengan la certeza de que su riqueza real no se verá
depreciada ante el manejo equivocado de políticas macroeconómicas de corto plazo.
En materia de política económica, la dirección en pos de fortalecer a la institución
gubernamental, debería ser la imposición de un mecanismo que permita generar compromiso
con el futuro, consenso, credibilidad y confianza social.
Ahora bien, una vez analizados estos problemas, sería útil considerar los caminos seguidos
por diversos países para sobrellevar estas dificultades sociales, políticas y económicas que
hemos descripto. Es aquí donde entra en juego la importancia de los Pactos Sociales, como
una opción de política económica elegida por diversos países del mundo para lograr la
conformación de una visión estratégica consensuada que permita el desarrollo sostenible.
Ciertamente, una política económica sana requiere que ella se plantee frente a la agenda real
de los temas claves de la sociedad. Ciertos países, han optado por el proceso de Pactos
Sociales como una forma de hacer política económica que prioriza la estabilidad y la
confianza. Diversos autores encuentran en los Pactos Sociales, una herramienta para lograr
comportamiento responsable y compromiso, a partir de una visión estratégica integral de
largo plazo. Veamos ahora las diversas visiones al respecto.
II. La Opción de los Pactos Sociales
a) Definición de Pacto Social
La pregunta que nos incumbe ahora para poder comprender el análisis propuesto en esta tesis
es: ¿Qué es un Pacto Social?
No es fácil definir con precisión el concepto de "Pacto Social". La cultura política,
económica, social y laboral de cada país hace que su forma, contenido y resultados difieran
significativamente de un país a otro e incluso a lo largo del tiempo en el mismo país. No
obstante, existen ciertos rasgos que permiten describirlo. En primer lugar cabe destacar que
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
en el Pacto Social el Estado o las autoridades públicas participan como actores junto con las
organizaciones de empresas y de trabajadores, incluso participan otros actores tales como las
ONG, la Iglesia, sociedad civil. En segundo lugar, el Pacto Social por lo general suele
representar un consenso entre los principales actores respecto de la orientación de las
principales políticas económicas y sociales de un país. Un ‘Pacto Social’ es un método de
implementación política en países democráticos basado en la concertación entre los
principales actores sociales.
Los Pactos Sociales son el resultado de un dialogo social exitoso.14 Implican un profundo
proceso de consulta, intercambio de información, negociación, y concertación. Los Pactos
Sociales tienen como resultado final, el consenso, luego de que las partes han examinado los
trade-offs y han reconciliado los diversos intereses a través del diálogo social. Como
resultado de negociaciones se firma un acuerdo en el que se incorpora una lista de medidas a
implementar.
El análisis de la literatura nos permite distinguir diversos conceptos claves que engloba la
idea de Pacto Social. Avdagic, Rhodes y Visser15, argumentan que existe una confusión
terminológica en la literatura respecto al concepto de Pacto Social. Ellos definen a los Pactos
Sociales como formas específicas de macro-cooperación en relación a otras formas de
macro-concertación e intercambio político. Los representantes del gobierno y los demás
socios negocian y coordinan ciertas políticas a través de un número de aéreas formalmente
independientes pero a la vez realmente relacionadas e interconectadas (ingresos, trabajo,
temas fiscales y políticas sociales).
Parte del concepto de Pacto Social incluye la idea de negociación, que se trata de un proceso
a partir del cual cada parte participante con sus preferencias definidas tratan de maximizar
sus ganancias. Si bien esta es una parte importante de los Pactos Sociales, el proceso total
pareciera envolver algo más. El mecanismo envuelve a los jugadores en un proceso de
deliberación que tiene el potencial de darle forma a sus entendimientos, identidad y
preferencias. Esta idea de que la identidad
14
puede ser moldeada en la interacción es
ILO, www.ilo.org
Avdagic, Rhodes and Visser; “The Emergence and Evolution of Social Pacts: A Provisional Framework for Comparative
Analysis”; 2005.
15
15
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
claramente importante. Implícitamente el proceso es descripto como “dependiente de un
entendimiento compartido” y “caracterizado por un enfoque de resolución de problemas
(problem-solving approach) diseñado para producir consenso” (NESC, 1996). Esta dimensión
descripta agregada a la noción de negociación y solidaridad, adecuadamente captura la idea
general del proceso.
Por su parte, La Conferencia Nacional de Pactos Sociales (2008)16, ha definido el concepto
de manera precisa. Los Pactos Sociales son interpretados como intentos de innovación socioeconómica- introduciendo nuevas normas y objetivos, aumentando el nivel de coordinación
entre los actores privados y públicos, y entre diversas áreas de políticas- de manera de
asegurar la estabilidad y el crecimiento, la competitividad y el empleo. Como una forma de
“governance interconectada” , los Pactos Sociales envuelven un proceso de diálogo social en
el cual los actores informan sus intenciones y capacidades, elaboran e intercambian
información, y clarifican y explican sus supuestos y expectativas. En efecto, hoy se acepta
que la democracia supone pluralismo, esto es, el reconocimiento de la coexistencia de grupos
autónomos con intereses diferentes y a veces contrapuestos, y que la articulación de los
mismos debe, necesariamente, pasar por su reconocimiento y participación. Este enfoque se
basa en la convicción de que los actores económicos poseen el conocimiento requerido para
identificar los principales problemas y así proponer las soluciones apropiadas. Además, la
inclusión de los mismos en el proceso de desarrollo movilizaría energías y recursos humanos
que de lo contrario hubieran permanecido inactivos.
En síntesis, el concepto de Pacto Social es amplio e inclusivo. Puede ser definido en términos
generales como un arreglo en el cual diversas partes cooperan y trabajan juntos.
Específicamente, el objetivo principal es coordinar los recursos de los actores
económicamente y eficientemente. En este contexto, los actores tendrán un objetivo común, y
desarrollarán un compromiso para una agenda de acción conjunta. Idealmente, los actores
lograrán una sinergia, alcanzando mucho más al actuar conjuntamente que lo que cada actor
alcanzaría de manera individual.
16
Rhodes M. and Avdagic S.; “Workshop and Practitioner Forum- National Social Pacts Conference”; 2007.
16
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Los Pactos Sociales han tenido éxito en algunos países pues han permitido conciliar intereses
diferentes, en particular en países donde los retos económicos y sociales son relevantes.
Como ejemplos, en la década de 1990, muchos Estados miembros de la Unión Europea han
firmado Pactos Sociales cuando preparaban la introducción del euro, como también en varios
países de Europa central y oriental se firmaron Pactos Sociales para abordar aspectos claves
de la transición a una economía de mercado. Asimismo, otros prototipos de Pactos Sociales
se dieron en Asia, Sudamérica, América central y África, firmados en momentos crisis
financieras y programas de ajuste estructural. Estos consensos sociales y económicos, han
permitido manejar con prudencia los problemas socioeconómicos de cada país.
Existe un alto grado de diversidad en los Pactos Sociales, esencialmente respecto a temas
cubiertos, o en el nivel de éxito obtenido. El tipo de participantes es otra cuestión que
diferencia a los Pactos Sociales europeos, reflejando la composición del consejo económico y
social de cada país. Los países desarrollan diversas formas de diálogo social que refleja sus
sistemas tradicionales de concertación y relaciones. Por lo tanto, los mecanismos y procesos
de diálogo social que resulta en los Pactos Sociales son únicos para cada país. El
envolvimiento del gobierno en los Pactos Sociales varía en cada sociedad. Por ejemplo en
Irlanda, Italia y Portugal, el gobierno se involucra intensivamente en la negociación,
firmando, lanzando y a veces haciendo un seguimiento de los Pactos Sociales. En Finlandia,
muchos Pactos son concluidos con el soporte del gobierno, que lleva a cabo las medidas
necesarias establecidas en los acuerdos, incluyendo legislación específica por ejemplo. En
España, el Estado se involucra y además da el soporte.
b) Una Taxonomía de los Pactos Sociales
Ahora bien, una vez definido el concepto de Pacto Social, el análisis que nos concierne es
acerca de las diversas formas que estos pueden tomar, ya que la experiencia nos demuestra
que existen diferentes acuerdos para determinados objetivos y contextos, variando en la
17
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
naturaleza del intercambio, la cantidad de áreas de políticas englobadas como así también la
influencia de los diversos actores sobre las reformas de política, entre otras cosas.
El perfil de los Pactos Sociales más recientes es claramente distinto a aquel que se percibía en
los acuerdos neo-corporativistas característicos de la era keynesiana. Primeramente, la
particularidad distintiva corresponde al contexto en el que se dieron, es decir que se ha dado
un giro hacia políticas de mercado más liberales y de descentralización en un escenario de
nuevos shocks exógenos. Segundo, tanto el contenido como los objetivos de los mismos han
variado, volcándose hacia metas de mayor competitividad internacional en el nuevo mundo
globalizado. Y por último, el estado ha cumplido un rol clave y de compromiso.
Luego de esta primera distinción, analizando más detalladamente, podemos diferenciar dos
dimensiones de los Pactos Sociales: horizontal y vertical17.
La dimensión horizontal tiene que ver con el tipo y número de temas acordados en el Pacto18;
y la dimensión vertical hace referencia a los niveles de gobierno (nacional, regional y local) y
a la naturaleza de la articulación de políticas entre ellos. Ahora bien, una vez distinguidas
ambas dimensiones, podemos presentar una taxonomía general de los Pactos Sociales.
Siguiendo a Avdagic, Rhodes y Visser (2005), se pueden identificar cuatro tipos de Pactos
Sociales, dependiendo de las dimensiones horizontal o vertical, como así también del grado
de institucionalidad.
17
Treu T.; “Participation in Public Policy Making. The Roles of Trade Unions and Employers Associations”; 1992.
Los diversos países han aplicado Pactos de distinta índole, unos más abarcativos, otros menos. Sin embargo, aquellos
países que adoptaron Pactos más limitados, llevaron a cabo acuerdos y concertaciones con mayor frecuencia a lo largo del
tiempo. Irlanda y Finlandia son dos de los países que han sido más consistentes a lo largo de las dos últimas décadas para
celebrar Pactos cada 2 o 3 años. Irlanda, desde 1988, ha firmado 6 Pactos Sociales, cubriendo un período de 3 años en cada
uno. Finlandia, desde 1990, ha celebrado un Pacto Social aproximadamente cada 2 años.
18
18
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Tabla 1- Una Taxonomía de Pactos Sociales
Tipo de temas – Número de áreas de política
Baja
Alta
1. Restringidos/Exclusivos
Nivel de
Gobierno Grado de
Articulación
2. Amplios/Inclusivos
Baja
Débilmente integrados/
poco profundos
3. Restringidos/Exclusivos
Débilmente
integrados/poco
profundos
4. Amplios/Inclusivos
Alta
Altamente
Profundos
integrados/
Altamente
Integrados/Profundos
De la Tabla 1, pueden desprenderse dos grupos bien diferenciados de Pactos Sociales, según
han demostrado las experiencias. A continuación, se detallará la explicación de cada caso,
complementando las ideas con las conclusiones expuestas por el Foro de la Conferencia
Nacional de Pactos Sociales. El Foro también ha enfocado su discusión en torno a la
categorización de los Pactos Sociales en 4 tipos, según el grado de concertación e
institucionalización. De esta manera, presentaremos la siguiente clasificación:
A) Pactos escasamente institucionalizados, de corto plazo
1) Aquí la negociación y la consulta se dan por razones políticas o funcionales en
diversas mesas sin una relación explicita entre ellas, pero con efectos que son
similares a los del punto siguiente, es decir, desinflación, consolidación fiscal y
reformas coordinadas. Pactos que son una solución aislada para un pequeño rango de
problemas de políticas y que ocurren en momentos de extrema turbulencia política y
de debilidad gubernamental. Es estos casos no existe una estructura institucional
estable y hay poco acuerdo sobre cuándo y en qué áreas de política debe ocurrir la
19
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
concertación. existe un limitado grado de acuerdo en las políticas y en los procesos
también, los cuales se debilitan a lo largo del tiempo. (Caso Portugal)
2) Relaciona diversas áreas de política simultáneamente, y lo hacen de una manera
declaratoria, en foros y textos anunciados públicamente. Son Pactos que están basados
en acuerdos esporádicos en áreas de concertación política como en procesos, pero
están bajamente institucionalizados.
B) Pactos bien institucionalizados, de largo plazo
3) Simples pero sujetos a un sistema de negociación salarial centralmente coordinado, y
típicamente beneficiado de un alto grado de articulación entre los niveles nacional,
sectorial y local.
4) Pactos iterativos, caracterizados por altos niveles de compromiso político y confianza,
que se construyen sobre un sistema de diálogo social permanente entre las partes del
mercado laboral y otros sectores, y los gobiernos y frecuentemente cubren múltiples
temas de políticas. Pactos basados en un entendimiento común tanto en procesos
como en las áreas de políticas, las cuales pueden ser múltiples y estar interconectadas.
Estos Pactos tienen una gran probabilidad de institucionalizarse a lo largo del tiempo,
y así se logra la característica esencial de una “sociedad basada en el consenso. (Caso
de Irlanda)
Estos dos grupos de Pactos varían en términos del grado de institucionalización, por lo que
consecuentemente variarán respecto al nivel de confianza. Los tipos de Pactos 1) y 2)
generalmente son respuestas a shocks exógenos no repetidas o no habituales, consistiendo en
relaciones no estables de intercambio político, en la forma de paquetes de políticas acordadas
y trade-offs, que compensan la ausencia de confianza mutua entre los actores económicos en
momentos determinados.
Haciendo un paralelismo entre los cuatro tipos de Pactos comentados, en todos casos los
actores relevantes han acordado que los payoffs obtenidos a partir de la interdependencia y la
cooperación superan las ventajas de la independencia y la acción individual. Lo que difiere en
20
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
los casos, es el grado en que este compromiso se estabiliza o consolida, apuntalados por redes
de interacción, sostenidos por confianza mutua y normas sociales, en pocas palabras, el grado
en que los Pactos se institucionalizan. Este diverso grado de institucionalización, hace que los
Pactos difieran en la probabilidad de duración a lo largo del tiempo, la resistencia ante shocks
externos y la reconstitución de los intereses de los actores implicados. Existen diversas
trayectorias de desarrollo de los Pactos, caracterizadas por procesos de institucionalización,
reinstitucionalización, y desinstitucionalización.
La evidencia demuestra, que mientras ciertos Pactos florecen inesperadamente y luego
mueren, otros toman camino y consecuentemente se vuelven más estables y consolidados.
¿Qué es lo que determina la trayectoria subsecuente? Ciertamente, ésta dependerá de la
naturaleza de su formación y los problemas que tratan.19
Mientras algunos Pactos surgen en ambientes no propicios como respuestas emergentes a
crisis domesticas por problemas distributivos o a un shock exógeno (habitualmente ambos),
otros emergen a partir de prácticas usuales de concertación en momentos críticos de
redefinición o renegociación, en respuesta a nuevos desafíos.
c) Críticos vs. Defensores de los Pactos Sociales
Críticos de los Pactos Sociales
Para la elaboración de un análisis completo de cualquier cuestión, siempre resulta importante
considerar los riesgos y aspectos negativos que engloba, de manera de arribar a conclusiones
más relevantes.
Entre las críticas más comunes hacia los Pactos Sociales, existen dos principales. Por un lado,
se cree que los Pactos generan una cierta distorsión al libre mercado, y por otro, se considera
que provocan una dilución de la democracia parlamentaria.20 La primera crítica se apoya en
la idea de que el cambio económico en tecnología, mercados, habilidades, demanda que las
19
Rhodes M., Avdagic S. and Visser J.; “The Emergence and Evolution of Social Pacts: A Provisional Framework for
Comparative Analysis; 2005.
20
Ver O’Donnell R.; “The Future of Social Partnership in Ireland”; 2001.
21
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
empresas tengan flexibilidad para adaptarse a las diversas circunstancias, y los Pactos
Sociales no permiten este tipo de acciones. Ciertos analistas sienten que el énfasis en el
consenso sirve para prevenir la innovación, llevando a rigideces perjudiciales. Se argumenta
que este mecanismo ha disminuido la capacidad para alcanzar cambios, pues el consenso se
percibe como una traba. Además, siguiendo con este punto, otros creen que los acuerdos
crean considerables rigideces en el mercado laboral (Haughton, 1998)21.
Respecto a la segunda critica, ésta se apoya en la idea de que la democracia representativa es
delegativa, es decir, el pueblo no delibera ni gobierna “sino por medio de sus representantes”,
por lo cual la idea de acuerdos o Pactos, diluiría la naturaleza de este tipo de democracia.
Asimismo, existen otro tipo de críticas a la idea de Pactos Sociales. Algunos analistas creen
que si bien los Pactos generan ventajas, los términos de inclusión en los mismos son
inequitativos. Los economistas más liberales y ortodoxos han opinado críticamente al
respecto. Algunos objetaron la politización de las relaciones industriales. Otros discutieron
sobre el rol de los socios en los Pactos de negociación salarial, denominados “insiders”,
cuyas condiciones son protegidas a la expensa de los “outsiders”, que trabajarían por menos
dinero, lo que provocaría el aumento del nivel de desempleo y la emigración (Walsh and
Leddin, 1992).22
Además, ciertos socios que han participado de este tipo de procesos, si bien reconocen los
logros significativos del mecanismo, también expresaron cierta frustración respecto a la
dificultad en hacer que su participación se exprese en un cambio real. Siguiendo con esta
línea, otros opinan que determinados actores no cumplen sus responsabilidades y que los
objetivos del Pacto podrían ser alcanzados de manera más completa fuera de este enfoque.23
Defensores de los Pactos Sociales
La literatura a favor de la idea de los Pactos Sociales, entre otros, Baccaro (2006) y
Donaghey (2005), ha tratado de demostrar las equivocaciones de quienes los critican.
21
Haughton, J; “The dynamics of economic change”; 1998.
Walsh B.and Leddin A; “The Macroeconomy of Ireland”; 1992.
23
Los empresarios y sindicatos en contra de la concertación creen que este tipo de procesos es costoso, y hacen perder parte
de su autonomía. Ver Licha 2003.
22
22
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Respecto a las críticas económicas citadas anteriormente, los analistas argumentan que las
mismas parecerían estar basadas en una visión más mecánica, que ve a los precios y costos
como los únicos signos relevantes en la economía. Claramente, la visión ignora ciertos
problemas de coordinación que pueden dificultar la performance de la economía. Parecen
ignorar la importancia de las expectativas en las decisiones económicas, la posibilidad de
reclamos inconsistentes sobre el producto de la economía, el rol del consentimiento en
mejorar la implementación de la política, el rol de las relaciones en la performance de la
empresa, el rol de un acuerdo en sostener una respuesta flexible y coordinada a los eventos
inesperados, y el rol del acuerdo y el consenso en ciertos parámetros claves en facilitar una
discusión constructiva sobre temas más relevantes y polémicos. Además, se asume que los
Pactos Sociales imponen restricciones rígidas a las empresas y reducen la habilidad de las
mismas y de los otros grupos a reaccionar ante eventos inesperados. Sin embargo, muchos
Pactos Sociales han favorecido la competitividad y flexibilidad en la economía, lo cual es
importante tener en cuenta a la hora de hacer un análisis profundo del tema.24
Respecto a la crítica que se relaciona con la democracia representativa, ciertos analistas creen
que al gobernar representantes, muchas veces estos se desprenden por completo de sus
representados. Mecanismos más directos de ejercicio de la voluntad popular, como consultas,
consenso, si bien no son incompatibles con la democracia parlamentaria, no le son
consustanciales; se puede prescindir de ellos. Si bien es necesario que exista representación,
pues en la complejidad de la sociedad actual sería imposible prescindir de mediadores a la
hora de las decisiones cotidianas, esta situación no quita la importancia y ventaja de los
Pactos Sociales para acrecentar la democracia y el pluralismo propio de la misma. No se trata
de situaciones contrapuestas, sino que ambas se complementan.25
En la década anterior, ha habido un surgimiento progresivo de Pactos Sociales como método
para la realización de diversas reformas, en países europeos principalmente. Intentos de
acuerdos existieron en todos los países miembros de la Unión Europea, excepto en Gran
Bretaña. Claramente, esto deja entrever que la idea de llevar a cabo un Pacto Social,
ciertamente tiene sus ventajas. En Europa Occidental, los Pactos de segunda generación, de la
24
25
Pizzuto A.; “Social Pacts in Europe”; 2006.
World Bank; “National Visions Matters: Lessons of Success”; 2005.
23
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
década del 90, representaron una vuelta, luego de la primera ola de Pactos de política de
ingresos negociados en respuesta de las crisis monetarias y de energía de la década del 70. En
la década del 80, por su parte, ha habido una pausa en la actividad de pactar, junto con una
tendencia de descentralización de las relaciones laborales.
Gráfico 2: Pactos Sociales 1970 – 2007 26
Como bien muestra el Gráfico 3, los dos picos de Pactos Sociales son particularmente
visibles si nos focalizamos en intentos de negociar un Pacto, con la iniciativa proviniendo
usualmente desde el gobierno (variable “pactneg”). En el segundo período (1990-2007), ha
habido 80 intentos de Pactos, contra 62 intentos en el primer periodo (1970-1989). En este
sentido, los analistas que apoyan el desarrollo de Pactos Sociales, argumentan que para
aquellos que discuten que los Pactos no son una opción viable, la experiencia demuestra que
26
Visser J.; “Institutionalization of Social Pacts”; 2008.
24
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
siguen creándose nuevos Pactos, demostrándose su potencial, resistencia y capacidad.27 Los
Pactos Sociales son una característica recurrente y estable de las sociedades europeas. La
tasa de éxito, es decir, aquellas negociaciones que terminaron en un acuerdo firmado
(variable “pactsign”), creció de 56.4% a 63.8 %.
Ahora bien, ¿Qué motiva este impulso por introducirse en el proceso de pactar? Ciertamente,
la diversa literatura coincide en la existencia de ciertas ventajas.
Procesos sucesivos de consenso pueden resultar en ciclos virtuosos, basados en la
cooperación y la confianza.28 Los principales resultados de la implementación de los Pactos
Sociales han sido la moderación salarial, el empleo y la consolidación fiscal. Comparando los
niveles cooperativos de empleo e inflación respecto a los casos no cooperativos, los diversos
estudios demuestran que la cooperación siempre induce a una mejor performance en término
de ambos conceptos.
El NESC
29
, ha argumentado que los programas negociados, cuando están basados en un
entendimiento común de mecanismos económicos y sociales claves, puede no sólo alinear a
los grupos en acciones consistentes y competitivas sino también proveer un escenario para
una política pública estratégica.30 El rol del consenso en asistir al gobierno y darle forma las
políticas probablemente proviene de la combinación de ciertos efectos:
• Coherencia creciente y consistencia
• Mejoramiento en la implementación y aumento de la eficiencia
• Aumento de la innovación y experimentación de las políticas
Asimismo, se argumenta que el proceso inicial de implementación de acuerdos ha sufrido
diversas variaciones positivas, que parecieran crear un nuevo modelo de concertación y de
gobernabilidad. La observación de las tendencias sugiere tres características de este nuevo
27
Donaghey, J. and Teague, P.; “The persistence of social pacts in Europe”; 2005.
Ver Pizzuto A., “Social Pacts in Europe”; 2006.
29
En ingles, National Economic and Social Council (Irlanda).
28
30
“Los Pactos Sociales proveen un mecanismo de adaptación pragmática al trilema de reconciliar la integración del
mercado, intergobernalismo y responsabilidad democrática”.
25
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
modelo: primero, la naturaleza y el rol de los socios está cambiando. Las características
tradicionales de los socios en los sistemas neo-corporativos- representación monopólica,
estructuras centralizadas para representar y a los miembros- están dando paso a nuevas
características: la información es un recurso clave, nuevas formas de apoyo público: análisis,
dialogo y entendimiento común. Segundo, existe un cambio profundo en el rol del gobierno
nacional. Los roles tradicionales- reasignar recursos, dirigir la operación de los
departamentos, y administrar complejos sistemas de deliberación y vigilancia- han
culminado, para dar lugar a otros nuevos: emprendimiento político, monitoreo, facilitar la
comunicación y la acción conjunta entre los grupos, y apoyar la formación de grupos
representativos. Tercero, la relación entre el armado de las políticas, la implementación y el
monitoreo está cambiando, hacia un camino que pone a la función de monitoreo en el centro
del desarrollo de las políticas.
El enfoque ha tenido un Pacto significativo en ciertas economías, lo cual muestra las ventajas
del proceso. Por ejemplo, la economía irlandesa –como se analizará en la sección siguiente-se
ha visto beneficiada a partir de tres canales principales: la negociación salarial, una política
macroeconómica coherente y consistente y cambios en los factores de oferta. Si bien pueden
percibirse ciertas críticas, existe un gran énfasis en la idea de que el mecanismo de Pactos
Sociales no puede divorciarse de la gran cantidad de cambios que tuvieron lugar en Irlanda:
el cambio del rol de la mujer en la sociedad, la economía y la vida pública; la representación
de intereses; la aparición de una cultura mas empresarial o emprendedora y la adopción de un
nuevo enfoque para la organización; el continuo aumento en los niveles de educación; la
aparición de una cultura de la investigación; la extensión de la tecnología de información.
En conclusión, los impulsos crecientes por llevar a cabo este tipo de procesos tienen sus
justificaciones. Este enfoque todavía tiene un futuro bueno si continúa siendo consistente con
la dinámica de la economía y la sociedad, y si puede anticipar y ayudar a resolver los
problemas que sus cambios revelan. Es decir, los Pactos deben ser dinámicos y permitir ka
posibilidad de cambios.31 La idea es aprender de los éxitos y los errores, y tomar esta forma
31
En algunos países, este tipo de enfoque se ha visto como la única forma de alcanzar un cambio, particularmente en
bienestar, ya sea en presencia de fortaleza política (Suecia, Portugal, España) o bien en presencia de debilidad en el sistema
26
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
de hacer política económica como un nuevo desafío a plantearse, tomando todas las
consideraciones al respecto. La literatura argumenta que la evidencia empírica demuestra que
la posibilidad de alcanzar acuerdos sociales a la hora de plantearse una estrategia de
desarrollo futura, ciertamente conduce a la formación de círculos virtuosos. Sólo bajo estas
premisas puede hablarse de un desarrollo sostenible, la armonización social conduce al
afianzamiento de un compromiso normativo con lo propuesto, y el diálogo permite la
definición de los valores que sostendrán a la sociedad en lo que respecta a las consideraciones
de desarrollo económico y social.
III.
Contexto para el Surgimiento de un Pacto Social y Condiciones para
su Éxito
a) Contexto para el Surgimiento de un Pacto Social
La economía mundial ha cambiado, ahora los países se enfrentan a un proceso de
globalización, en donde las alzas de impuestos pueden producir contracciones de la inversión
extranjera, dificultando su uso para calmar demandas sociales; donde el mercado laboral ha
variado y los mercados globales son altamente inestables. Este tipo de temas representan un
importante reto para los gobiernos. Debido a ello, el diálogo social aparece como una
alternativa válida ante los nuevos desafíos.
En general, los países han entendido que la concertación social resulta fundamental en un
mundo moderno, de forma que los agentes sociales logren acuerdos sobre temas
fundamentales que beneficien a la sociedad en su conjunto. En ese contexto, hay diferentes
instrumentos para lograr dicho objetivo, pero la forma más usada y relevante en términos de
política económica, ha sido el mecanismo de los Pactos Sociales.
político (Italia). Sin embargo, la literatura demuestra que el proceso de Pactos Sociales ha resultado mejor en aquellos países
en los cuales este mecanismo ha sido renovado o fue reinventado, que en aquellos países que el enfoque varió poco. Esta
idea sugiere que el análisis del tema precisa de un balance entre las ventajas de aquellos Pactos Sociales continuos y
estables- en términos de entendimiento común y confianza- y las desventajas de un modelo rígido, en el cual ciertos intereses
atrincheran y vetan la posibilidad de cambio.
27
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Los nuevos Pactos Sociales, ocurridos durante la década del 90 y en luego del 2000,
claramente son diferentes a sus predecesores, correspondientes al período 1950-1980. Estos
Pactos de segunda generación han abandonado la teoría neo-corporativista que acompañó al
fenómeno original de los Pactos Sociales. Los Pactos de segunda generación se diferencian
claramente de los predecesores tanto en la motivación como en la dinámica organizacional.
La aparición de estos Pactos y la consolidación institucional se dieron de manera desigual en
los diversos países. Algunos países usaron este tipo procesos como forma de hacer política
económica extensivamente, otros de manera limitada; otros países trataron de forzar estos
Pactos pero fallaron; en ciertos casos en los que fueron alcanzados, se trató de fenómenos de
corto plazo; ciertos Pactos se limitaron a determinados sectores; en otros los Pactos fueron
usados repetidamente, entre múltiples sectores, a pesar de llevarse en una forma
gradualmente débil; en dos países- Irlanda y España- se han vuelto una forma regular y
permanente de hacer política económica; y en este último caso, completamente ha
transformado el sistema socio-económico de gobernabilidad, como así también las
identidades de los actores públicos y privados envueltos en el proceso.
Los nuevos acuerdos han surgido bajo shocks externos similares, y su fragilidad o falla
proviene precisamente de la ausencia de las condiciones que permitieron a los Pactos
predecesores perdurar. Sólo cuando estas condiciones están presentes- respecto a jerarquía
de objetivos y predisposición de los actores privados como de los agentes con propósitos
públicos y bajo condiciones de reciprocidad y cooperación (características que se parecen a
aquellas de los primeros Pactos)- los Pactos Sociales perdurarán. De lo contrario, las ventajas
de los Pactos Sociales pueden convertirse en desventajas, como los incentivos que generaron
la primera ronda de cooperación entre los actores.
Ahora bien, el objetivo de este apartado es analizar cuáles son los determinantes potenciales
que han llevado al surgimiento de los Pactos Sociales en las experiencias recientes, es decir,
cuál es el contexto que conlleva al planteamiento de este tipo de procesos.
Los momentos de crisis económicas y la necesidad de ajuste son ampliamente reconocidos
como los impulsos que han llevado a los actores económicos de diversos países europeos a
28
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
considerar la opción de realizar Pactos Sociales como una solución institucional viable para
sus respectivos problemas económicos. Mientras los objetivos inmediatos pudieron ser
diferentes (desde la necesidad de lograr el criterio de Maastricht y prepararse para ser
miembro de EMU, a objetivos más generales como la mejora de la competitividad
internacional), los mismos shocks exógenos enfrentados por las respectivas economías
nacionales son los que se consideran ser la causa de este cambio institucional. Al respecto,
Rhodes (2001), argumenta que los Pactos son una respuesta a las presiones de la
“globalización”, especialmente a la necesidad de asegurar la competitividad de exportaciones
y la estabilidad macroeconómica. Ciertos autores han desarrollado la idea denominada
bundling hypothesis (hipótesis de conjunto), lo que implica que cambios en las condiciones
macroeconómicas internacionales en la década del 90 ha impulsado a los gobiernos a lograr
coordinación en múltiples áreas simultáneamente en oposición a tratar solo áreas de manera
independiente, como forma de incrementar la competitividad nacional.32 En relación a este
concepto, se analizó que las presiones específicas externas, dadas por el establecimiento de
EMU, han incrementado la propensión de los gobiernos a alcanzar cooperación en las
políticas con los grupos de la sociedad claves, especialmente en aquellos países donde el
umbral de calificación era más difícil de alcanzar.33
Sin embargo, la literatura y las diversas experiencias, nos indican que mientras una situación
económica crítica podría ser una condición necesaria para construir un Pacto Social o
promover un rápido proceso de aprendizaje institucional, no es una condición suficiente. Es
decir, si bien es cierto que los Pactos son iniciados en la mayoría de las veces en momentos
de crisis o serias dificultades económicas, estas no pueden adecuadamente explicar por qué
en ciertos casos estas negociaciones han terminado fallando, a pesar de la presencia de tales
condiciones económicas. Claramente, para entender por qué ciertos Pactos logran darse
mientras otros no, se requiere un mayor análisis de las condiciones políticas e institucionales
detrás de los Pactos Sociales. Entonces, ¿qué otras condiciones deben considerarse? ¿Por qué
las soluciones experimentadas en los casos exitosos no son seguidas en los países donde un
ajuste es necesario? ¿Cómo podemos explicar la falla de estas soluciones en algunos casos
32
33
Rhodes M., “The Political Economy of Social Pacts: “Competitive Corporatism” and European Welfare Reform”; 2001
Schmitter P. and Grote J.; “The Corporatist Sisyphus: past, present and future”; 1997. También, Hassel 2000.
29
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
aun cuando ellos parecen más capaces de alcanzar resultados sociales eficientes? El caso de
Polonia por ejemplo, muestra que a pesar de haber existido necesidades de ajuste, los actores
fallaron en alcanzar una solución cooperativa y continuaron perpetuando soluciones
subóptimas. Veamos por qué.
Siguiendo con la línea planteada por el “Foro Profesional de la Conferencia de Pactos
Sociales Nacionales (2008)”, apuntaré a mostrar cuáles son los determinantes más relevantes
de los Pactos Sociales, además de la existencia de una situación económica crítica.
Analizando dos o tres períodos de tiempo (1980´s, 1990´s y 2000´s), los autores se
preguntaron acerca de las condiciones para que se dé un Pacto Social, y han identificado los
siguientes prerrequisitos o situación de contexto:
a) Contexto Económico:
-
Inflación alta
-
Déficit
-
Deuda
-
Desempleo
-
Disminución de la competitividad
b) Contexto Político:
-
Prevalencia de gobiernos minoritarios
-
Coaliciones inestables
-
Fragmentación parlamentaria
-
Una tradición de toma de decisiones a partir del consenso
c) Contexto Institucional/Organizacional:
-
Centralización de organizaciones alta o intermedia – Interconexión – Unidad InternaAusencia de conflictos internos visibles y divisiones
-
Asociaciones moderadamente fuertes – Prevalencia de sectores más moderados
-
Representatividad e Independencia
30
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
-
Incapacidad de amenazar con abandono- Compromiso claro de negociación
Esta clasificación, nos demuestra que las condiciones para que se conlleve un acuerdo social
no se remiten únicamente a una crisis económica, sino que engloban conceptos que van más
allá de lo meramente económico.
Savina Avdajic (2008), ha demostrado que ninguna condición individual se vuelve necesaria
y suficiente, sino que el surgimiento de un proceso de concertación es complejo, multi-causal
y está fuertemente influenciado por las condiciones específicas de contexto, como demuestra
la experiencia europea en la década del 90. Más que de un rango de causas especificas para
explicar todos los casos, se puede hablar de tres “caminos causantes” de los Pactos Sociales:
1) Combina alta inflación o déficits con gobiernos débiles y centralización intermedia de
organizaciones (caso de Italia, Portugal y España)
2) Combina
alto
desempleo,
organizaciones
relativamente
centralizadas
y
predominantemente gobiernos débiles (caso de Irlanda)
3) Combina alto desempleo con centralización intermedia de organizaciones (caso de
Finlandia)
Del análisis realizado, se pueden extraer algunas lecciones a tener en cuenta. Primero,
muchos de los factores que fueron críticos para explicar los Pactos de primera generación, no
son relevantes para los Pactos de segunda generación. Segundo, los Pactos tienen mayor
probabilidad de emerger durante períodos de distress económico, en particular alta inflación
y/o desempleo. Además, otros autores reconocen determinadas características que hacen que
los Pactos sean más probables de emerger: los Pactos son más probables en países más
expuestos a la economía internacional, especialmente a través del comercio; y los Pactos son
más probables en países con resultados pobres de balanza comercial.
Segundo, los problemas económicos son importantes para explicar los Pactos pero no se trata
de un factor suficiente de explicación. Los gobiernos no sólo llevaron a cabo estos Pactos
para manejar los problemas económicos, sino también cuando ellos percibieron que eran
31
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
útiles para reducir los costos electorales potenciales de ajuste económico.34 De esta manera,
los Pactos generalmente surgen en la época cercana a las elecciones y son más probables en
gobiernos débiles.
Tercero, se sabe que la solidez y unidad de las agrupaciones también es importante. Entonces,
¿Qué condiciones deben darse generalmente en los actores sociales para que se plantee un
Pacto Social? Claramente, para que un Pacto Social sea sólido, debe consistir en una alianza
entre “débiles y moderados”, es decir entre un gobierno en condiciones de inestabilidad y
debilidad, y organizaciones de los sectores más moderados. Ciertamente es una condición
relevante en la mayoría de los casos, que no existan divisiones internas o falta de
compromiso unificado. Asimismo, se vuelve importante considerar aspectos más subjetivos
respecto indicadores de poder relativo, que tienen que ver con la habilidad de presentar una
amenaza creíble de abandono o salida, tanto para las organizaciones como para el caso
gubernamental. Es decir, se debe evitar que el gobierno actué unilateralmente, abandonando
el Pacto, o que las organizaciones decidan soportar los costos de abandonar la negociación.
De este análisis, surge que puede suceder que existan ciertas divisiones en las organizaciones
y que el Pacto se dé igual, ya que las mismas se encuentran incapacitadas para amenazar con
retirarse, lo cual ciertamente sucedió en algunos casos. Por lo tanto, este indicador ha jugado
un rol clave en diversos intentos de Pactos.35
De la misma forma, la existencia de un diálogo social real supone la presencia de actores
sociales representativos e independientes. De faltar alguna de estas condicionantes, tal
diálogo no existirá, o existirá una formalidad carente de contenido real, o será tan
desequilibrado que en verdad encubrirá la imposición de la voluntad de algunas de las partes.
En términos de relaciones laborales, esos presupuestos se identifican con los principios de
libertad sindical, autonomía colectiva y autotutela. Sólo allí donde existan estos principios, se
darán las condiciones habilitantes del desarrollo de un diálogo social verdadero, sustantivo y
fluido. En América latina siempre se ha registrado un déficit de todos o algunos de estos
requisitos. Hoy, además, las dificultades también se presentan, a veces, en otras regiones, a
34
35
Hamman K. and Kelly. J; “Party Politics and the reemergence of Social Pacts in Western Europe”;2007.
Avdagic S.; “Distributive Politics: Experimentation, Learning and Reform: National Social Pacts”; 2006.
32
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
causa de la política económica predominante y el consecuente debilitamiento de las entidades
colectivas. El debilitamiento de los principales actores sociales dificulta el diálogo social por
ausencia de sus presupuestos, razón por la cual, el fortalecimiento de los actores es necesario
para el desarrollo del diálogo social, tanto como el de este lo es para el de la democracia
pluralista, razón por la cual habrá un círculo vicioso- debilidad de los actores - inexistencia
de diálogo social real y eficaz - carencias de la democracia, o un círculo virtuosofortalecimiento y representatividad de los actores - diálogo social real y fluido profundización de la democracia pluralista.
b) Prerrequisitos y Características de un Pacto Social Exitoso
Hemos analizado las condiciones o contexto necesarios para el surgimiento de un Pacto
Social. Es decir, existen ciertas condiciones de demanda propias de este tipo de procesos.
Ahora bien, que el contexto se dé o no, no asegurará el éxito o fracaso de la implementación
de un Pacto. Ciertamente, la ejecución exitosa y eficiente de un Pacto Social, dependerá de
diversas cuestiones, tanto técnicas como político-sociales.
El análisis de los prerrequisitos engloba ciertamente conceptos más profundos, que van más
allá de las consideraciones anteriores. Es decir, puede existir el contexto propicio para la
celebración de un Pacto Social, pero sin embargo este puede no llegar a buen rumbo.
• Prerrequisitos de éxito:
Como prerrequisito clave de éxito, los diversos estudiosos del tema, han coincidido que es de
extrema importancia el entendimiento común de la situación entre los actores, pues
facilitaría la cooperación y el alcance de un acuerdo. Sin este entendimiento, los intereses
concentrados de corto plazo serán quienes guíen el rumbo, dejando atrás los beneficios
potenciales de largo plazo para un mayor número de actores de la economía entera.
Analizando la experiencia de Pactos Sociales exitosos, se puede observar como los Pactos
son producto de una situación en la cual los actores socioeconómicos, que en escenarios
críticos inesperadamente y milagrosamente se convierten en actores pragmáticos que
33
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
resuelven problemas y cooperan en un rango de temas.36. La cooperación en economías
políticas complejas depende de consideraciones estratégicas, económicas y políticas.
Respecto a este análisis, es relevante considerar lo expresado por Compston (2003), quien
argumenta que la creación de un proceso de concertación amplio y eficaz es causada por una
combinación determinada de factores: a) el reconocimiento de un problema serio relevante;
b) acuerdos preexistentes considerables respecto a los objetivos y mecanismos de la política
económica; c) la percepción de que los participantes del Pacto razonablemente
implementarán lo que corresponda según el acuerdo.
Ciertamente, la persistencia estará basada en la relevancia continua de estos factores, y la
terminación estará determinada por la depreciación de estos factores. Se trata de factores que
son internos al proceso de concertación. En la política Europea, la concertación social es una
característica estable en los últimos 30 años, más que un arreglo momentáneo dado en las
épocas del consenso keynesiano.
Respecto al punto a), Donaghey y Teague (2005) argumentaron la importancia de las
percepciones comunes, de un reconocimiento general del problema del país, introduciendo
el concepto de “mecanismos de aprendizaje”, que se trata de cómo los actores desarrollan
ciertos entendimientos comunes y realizan elecciones estratégicas particulares no en
respuesta a determinadas limitaciones macroeconómicas, sino por condiciones históricas
iníciales y la cultura.
Para que esto se convierta en un beneficio es necesario revisar las estructuras institucionales
en búsqueda de un diseño, ya sea voluntario como espontáneo, en el que se puedan tener en
cuenta los balances necesarios: participación-gobernabilidad, decisiones prudencialesconsenso, contrapesos-cooperación, etc.
36
Rhodes M., Avdagic S. and Visser J.; “The Emergence and Evolution of Social Pacts: A Provisional Framework for
Comparative Analysis; 2005.
34
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
• Características de un Pacto Social Exitoso
A partir del análisis anterior y siguiendo la literatura al respecto, me propongo exponer las
características propias de un Pacto Social exitoso, y que deberían considerarse a la hora de
encarar un consenso nacional, y por lo tanto un proyecto de país sostenible. Entonces, a
continuación, describiré las características que deberían formar parte de una propuesta de
desarrollo a través de un consenso como estrategia económica y social, y que claramente
deberían ser tenidas en cuenta para la celebración de un Pacto Social en cualquier país.37 Para
este punto, me apoyaré en los principios fundamentales que forman parte del Marco
Integrado de Desarrollo, propuesto por el Banco Mundial.38 Ver Gráfico 3.
Gráfico 3: El Círculo Virtuoso
Estrategia de D esarrollo País
Criterios para el éxito
de un Consenso
EconómicoEconómico- Social
Credibilidad y Voluntad
Persistencia
Diversidad de Conocimie nto
Estrategia Integral de
Largo Plazo
Compromiso y Focalización
en Resultados
Responsabilidad Social
Cooperación
Fuente: Elaboración Propia
37
Confianza social
Se consideran las ideas planteadas por Alexandra Pizzuto, 2006.
World Bank, “Supporting Development Programs Effectively: Applying the comprehensive development framework
principles: a staff guide”, 2004.
38
35
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Credibilidad y Voluntad: La credibilidad se vuelve una característica indispensable para
lograr la sostenibilidad de cualquier estrategia de desarrollo. Para que una política económica
implique formalidad, es necesario que el gobierno se muestre capaz y con voluntad de aplicar
la política que se está tratando. La credibilidad se obtiene a partir de una estrategia de
comunicación con la sociedad, notificando sobre las políticas propuestas y las intenciones de
desarrollo, demostrando la voluntad y seriedad con lo planeado. Ciertamente, la credibilidad
en la sociedad permite una implementación eficaz de cualquier política económica, si la
estrategia no es creíble, los resultados se dispersan. Otro factor que motiva la credibilidad es
la firmeza en las políticas que poseen los hacedores de políticas. Es clave no permitir el
avance de presiones políticas en búsqueda de ciertos beneficios sectoriales, que pueden llevar
a revertir un programa ya anunciado.
Persistencia: La persistencia contribuye de manera importante al éxito de los Pactos
Sociales, muestra la experiencia. Como se observa en el gráfico, persistencia y credibilidad
van de la mano. La estabilidad y credibilidad de los mismos suele ser superior en aquellos
casos en los que los Pactos se consuman y se renuevan regularmente. La persistencia en las
acciones estimula el desarrollo de la confianza mutua y social, logrando encarar los
beneficios desde una perspectiva de largo plazo.39
En un país donde el Pacto Social y el consenso sólo es un evento ocasional, existe un menor
grado de confianza en la sociedad, ya que la evaluación de los resultados se lleva a cabo en
un marco de cortoplacismo, atentando ciertamente contra la credibilidad.
El Banco Mundial, propone entre los principios englobados en el Marco Integrado de
Desarrollo, la necesidad de una visión estratégica integral a largo plazo, que de dirección y
consistencia a las acciones y políticas de corto plazo. Se enfatiza la necesidad de tener
continuidad en las acciones, modificando la mentalidad de que todo lo realizado por el
gobierno anterior es inoportuno y debe ser modificado.
Diversidad de Conocimiento: Las asociaciones empresariales, los sindicatos, ONGs, y
demás sectores, poseen cierto conocimiento de utilidad, que puede ser efectivamente
39
Pizzuto A., “Social Pacts in Europe”; 2006.
36
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
aprovechado a través del diálogo y el intercambio de información en las negociaciones. El
“diálogo social” debe implicar una mayor amplitud y diversidad de conocimiento, logrando
de esta manera considerar los diversos intereses de la sociedad y necesidades reales, y no caer
en el error de implementación de políticas arbitrarias, que no tengan en cuenta las propuestas
de cada sector.40 El gobierno, puede estar motivado por razones políticas, por lo que se
vuelve oportuno que las políticas y reformas sean negociadas entre los sectores claves de la
sociedad para lograr mayor eficiencia y coherencia en el planteamiento del Pacto Social.
Estrategia Integral de Largo Plazo: Esta diversidad de conocimiento necesaria en el
proceso de las negociaciones, ciertamente permitirá perfilar una estrategia integral de largo
plazo que conlleve a un equilibrio entre los económico y lo social, como se aprecia en el
gráfico. Los Pactos que cubren temas de importancia tanto para el crecimiento económico y
como para el bienestar social tienen mayor probabilidad de éxito, por lo cual, se vuelve una
condición esencial para el éxito de los consensos nacionales, la consideración de aspectos
políticos, económicos, sociales y morales, a la hora de plantear un modelo país.41 El Marco
Integrado de Desarrollo, enfatiza la necesidad de lograr una visión estratégica integral de
largo plazo, a partir de una consideración explicita de la interdependencia de los aspectos
económicos, sociales, políticos, jurídicos, institucionales, ambientales, mejorando las
oportunidades de lograr un enfoque más integrado. Los Pactos que envuelven una profunda
diversidad de temas de importancia para la gobernabilidad y el desarrollo económico del país,
tienen mayor posibilidad de éxito que aquellos que tienen un enfoque más restringido.42 Es
evidente, que una mayor cobertura permite realizar resarcimientos y compensaciones entre
los diferentes actores involucrados y mejora las oportunidades de lograr una perspectiva
conjunta más integrada.
40
Se deberían institucionalizar las necesarias políticas públicas para el crecimiento de toda la comunidad. Instalarlas
requiere la participación y el compromiso de los ciudadanos, ya que se trata de decisiones que no deben ser impuestas por un
grupo, sino asumidas por cada uno, mediante el camino del diálogo sincero, respetuoso y abierto. Nadie puede pensar que el
engrandecimiento del país sea fruto del crecimiento de un solo sector, aislado del resto. (Hacia un Bicentenario en justicia y
solidaridad; 2010-2016)
41
La búsqueda de consensos implica un diálogo moral, y muchos concluyen en los cambios de valores sostenidos por la
sociedad.
42
Algunos Pactos sólo cubrieron una o dos áreas, como Holanda y Finlandia. Otros intentaron cubrir un rango más amplio
de temas, como por ejemplo los casos de Irlanda y Eslovenia.
37
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Claramente, cualquier Pacto Social debe considerar entre sus estrategias a los sectores menos
favorecidos para lograr un modelo de país incluyente.43
Compromiso y Focalización en Resultados: La efectividad de los Pactos Sociales depende
de que se den acuerdos precisos y con compromiso por parte de los actores sociales. Como
demuestra la experiencia, la falta de compromiso de uno de los actores, conduce al fracaso.
Es decir, es realmente importante materializar las propuestas, de manera de lograr
credibilidad asimismo. Por esta razón, es primordial que estos acuerdos especifiquen
cronogramas para realizar las distintas medidas y etapas de la reforma consensuada. El
Marco Integrado de Desarrollo, hace hincapié en este punto, asentando que es necesario
establecer metas concretas para los objetivos estratégicos a alcanzar, determinando
indicadores de progreso y procesos de seguimiento y evaluación. Es decir, que las estrategias
deben tener resultados concretos, que puedan evaluarse y monitorearse periódicamente de
manera de considerar los avances y efectividad de las acciones realizadas hasta el momento,
alarmándose por los errores, y animándose por los logros.
Responsabilidad Social: en relación con el criterio anterior, como se percibe en el grafico, el
compromiso en las políticas, genera indudablemente responsabilidad social. Debe darse una
apropiación interna de la estrategia por todos los actores sociales, de manera de lograr una
conciencia de responsabilidad social. La estrategia debe ser el resultado de un amplio
consenso interno de los diversos socios. Si bien el Gobierno ejerce el liderazgo, es necesario
concienciar sobre la responsabilidad que tiene cada uno para lograr el fin propuesto, por lo
cual se requiere un proceso participativo continuo, logrando de esta manera un apoyo certero
de los partidos políticos, empresarios, trabajadores y sociedad civil. Las responsabilidades
deben estar bien definidas, e identificadas para cada actor, fijando prioridades y secuencias.
Ahora bien, esta serie de criterios o características, conducen a un proceso que desemboca en
la confianza social y la cooperación, permitiendo de esta manera el perfeccionamiento de una
Estrategia de Desarrollo País, conformándose un círculo virtuoso.
43
“Sólo habrá logros estables por el camino del diálogo y del consenso a favor del bien común, si tenemos particularmente
en cuenta a los más pobres y excluidos”. (Hacia un Bicentenario en justicia y solidaridad; 2010-2016)
38
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Este proceso consigue que las partes de la sociedad asuman que el juego cooperativo es mejor
que el confrontativo, tanto para salir de una crisis como para emprender un proceso de
desarrollo, y que cualquier programa de desarrollo, o aunque sea de crecimiento económico,
requiere tener visiones y políticas, públicas y privadas, de largo plazo. Claramente, el
resultado de esto, es la institucionalidad.
Estos criterios permiten la efectividad de los Pactos y consensos sociales y económicos, y el
círculo virtuoso contenido dentro del mismo proceso consigue la formación de una cultura de
concertación social en el país, contribuyendo de esta manera al afianzamiento de un clima de
negociación cooperativa y confianza recíproca.44 La ausencia de estos criterios podría llevar
a resultados no beneficiosos, generando ciclos viciosos de desconfianza y conflictividad,
como se ha demostrado en la Sección 1 del trabajo.
c) Consideraciones sobre las Particularidades de los Pactos Sociales
Como conclusión del apartado 3), propongo unir los conceptos analizados hasta ahora,
desarrollando una generalización de las características de los Pactos según las condiciones en
las que se dan. Esta caracterización, muestra como a pesar de la existencia de una situación
económica grave, o crisis económica, y de debilidad gubernamental, los prerrequisitos de
éxito claramente influyen sobre la forma en que se dan los Pactos Sociales, como así también
influyen en que no prospere un Pacto Social. Ver Tabla 2.
44
Ver Siegel N.; “Assessing the effects of Social Pacts- with a special focus on the German case”; 2003.
39
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Tabla 2.: Caracterización de los Pactos Sociales
Características de los Pactos
Tipos
Áreas Cubiertas
Condiciones
Económicas
Simples- Tema
principal del acuerdo:
negociación salarial
Soluciones de Largo
Plazo
Soluciones Aisladas
Múltiples temas de
políticaInterconexión entre
áreas
Pequeño rango de
políticas o
negociación salarial
principalmente
Diversas áreas de
políticas de interés
del momento
Pocas áreas o
aisladas- negociación
salarial
Mal Implementados
Cambio en las
condiciones
macroeconómicas
internacionales;
proceso de
globalización; crisis
Crisis económica;
extrema turbulencia
Contexto de cambios;
crisis importante
Diversas áreas- falta
de interconexión
Condiciones Políticas
Necesidad de aumentar
la competitividad
nacional para no perder
prestigio internacional,
necesidad de buscar
una visión estratégicaidea de
institucionalizar
Pactos- Alto
compromiso político y
voluntad de diálogo,
confianza y
percepciones comunes
Debilidad
gubernamental,
necesidad de apoyo en
momentos de ajuste
económico,
compromiso político
para superar situación
adversa
Falta de compromiso
político y de los
actores, inexistencia de
un entendimiento
común
Fuente: Elaboración Propia
Más allá de esta clasificación, la idea clave es identificar los principales problemas y
proponer las soluciones más apropiadas. La inclusión de diversas áreas, y por lo tanto de
diversos actores en el proceso de desarrollo permitirá movilizar energías y recursos humanos
que de otra forma hubieran quedado inactivos. Durante los últimos años el concepto de Pacto
Social ha evolucionado para incluir cada vez más cantidad de actores colectivos que
pertenecen a diversos sectores públicos y privados. Sin embargo, existe una observación
básica: diversos tipos de Pactos Sociales pueden llevar a programas de desarrollo de tasas de
eficiencia similares.
40
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Más precisamente, el tamaño y la inclusión en los Pactos no influencian el éxito o falla del
programa, pero si influencia la calidad del programa, es decir, el tipo de acciones
perseguidas. 45
Y por último, se puede percibir como la existencia de una situación económica extrema es
condición necesaria pero no suficiente para el éxito de un Pacto Social, por lo que se vuelve
clave considerar la presencia de un entendimiento común en el país, como de un compromiso
político al diálogo, que generará confianza y credibilidad, y por lo tanto se logrará un círculo
virtuoso, que permitirá que el Pacto prospere.
IV.
Análisis de casos
a) Experiencias diversas: Irlanda, España, Italia, Bélgica, Argentina y Corea del Sur
Cada economía tiene sus particularidades, cada país se define por su cultura y valores, por lo
que es cierto que buscar las claves del éxito en casos prósperos no es tarea fácil, sin embargo
permiten orientarnos y descubrir nuevos caminos, como así también las experiencias
frustrantes, nos invitan a cambiar y a buscar soluciones. Es así, como me atrevo a explorar 6
casos de países respectivamente diversos que han logrado acuerdos sociales con favorable
resolución, como también casos que han fracasado. Los Pactos Sociales efectivos, como los
de Irlanda o España, por ejemplo, realizados a la salida de sus profundas crisis, son
ciertamente interesantes de analizar. El Diálogo Social a nivel nacional ha sido ampliamente
practicado en muchos países europeos luego de la Segunda Guerra Mundial. Se ha vuelto un
importante instrumento para enfrentar los desafíos económicos y sociales de la globalización
y la integración económica. En la década del 90, el enfoque de los acuerdos fue ampliado,
considerando estrategias más generales que incluyan el incremento de la competitividad
económica y la justicia social.46 Los Pactos, se desarrollaron como resultado de la toma de
conciencia, por parte de los principales actores económicos, de que la implementación
45
Dipartimento per le Politiche di Sviluppo, 2003.
Muchos países adoptaron diversos Pactos Sociales a lo largo del tiempo: Austria (1), Bélgica (5), República Checa (1),
Finlandia (8), Irlanda (6), Italia (6), Lithuania (1), Holanda (6), Polonia (2), Portugal (10), Eslovenia (3) y España (6).
46
41
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
efectiva de políticas económicas y sociales requería una aceptación generalizada de las
mismas. Existe un alto grado de heterogeneidad en los Pactos Sociales que han llevado a
cabo los diversos países, principalmente en cuanto a las áreas políticas o temas cubiertos, en
el tipo de firmantes, o en los resultados alcanzados. Es interesante analizar los gráficos 1 y 2
que se presentan debajo. Si miramos el Gráfico 547, durante la década del 90, y en los
primeros años del nuevo milenio, las negociaciones se han ampliado en todos los países de
Europa, menos el Reino Unido. Claramente observando el Gráfico 4, se percibe un doble
proceso de repetición de Pactos en sólo algunos países y una difusión de intentos de Pactos
en otros países durante los 90. La sorpresa es que los nuevos Pactos Sociales, surgieron, y en
algunos casos se volvieron estables, en países no probables, es decir, caracterizados por
organizaciones divididas o falta de ciertas instituciones, lo cual muestra que ciertas
condiciones propias de Pactos anteriores no deben darse de manera exacta para que surja un
Pacto Social.
Gráfico 4: Pactos Sociales 1970 – 1989 48
47
Visser J.; “Institutionalization of Social Pacts”; 2008.
Grecia (EL, 1975-), Hungría (HU, 1990-), Irlanda (IE), Italia (IT), Países Bajos (NL), Nueva Zelanda (NZ), Noruega
(NO), Polonia (PL, 1990-), Portugal (PT, 1976-), Suecia (SE), Eslovaquia (SK, 1993-), Eslovenia (SI, 1990-), España (ES,
1977-), Reino Unido (UK), Estados Unidos (US).
48
42
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Gráfico 5: Pactos Sociales 1990 - 2007
A continuación, presentaré una visión general del contexto y aplicación de consensos sociales
y económicos en dos de los casos más famosos y más imitados,
Irlanda y España, y
asimismo, analizaré los casos de Italia, Bélgica, Corea del Sur y Argentina. Se trata de 6
países que han intentado llevar a cabo el proceso de Pactos Sociales, algunos efectivamente,
otros sin cumplir ciertos principios claves para el éxito. Es ciertamente útil aplicar las
consideraciones teóricas a casos prácticos, de manera de observar de qué manera han surgido
los Pactos Sociales en diversas sociedades. Se vuelve clave analizar el contexto y condiciones
en las que se dieron los Pactos Sociales con ineficiente resultado, de manera de extraer
lecciones más notables. Y por otro lado, las experiencias más exitosas, dejarán entrever como
un compromiso claro y la existencia del diálogo en una sociedad, dadas ciertas condiciones
necesarias, permiten la aplicación de políticas cercanas a la realidad social y económica de la
nación.
Irlanda: ¿Milagro celta o simplemente visión consensuada a largo plazo?
¿Cómo pudo un país con un elevado grado de retraso relativo, tanto en lo económico como en
lo social, convertirse en una de las economías más prosperas del mundo?
43
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
¿Qué sucedió para que un país que hace 20 años tenía un ingreso per cápita de 6000 dólares,
una desocupación de 17%, una inflación galopante, una deuda insostenible, que se expresaba
en un ratio deuda/PIB de 125% en 1987, déficit fiscal mayor al 8% del PIB, expulsor de
mano de obra, se convirtiera en un país con un ingreso per cápita de más de 40000 dólares,
con uno de los menores desempleos de Europa, baja deuda, superávit fiscal y en un receptor
de mano de obra?
El mecanismo de “social partnership” ha sido identificado como la principal fuerza que
genera el éxito de Irlanda, en los últimos años, mediante un esquema institucional y un
proceso por el cual el gobierno, el sector privado y la sociedad civil acuerdan sobre las
principales decisiones socioeconómicas; siempre con un amplio apoyo popular, creando una
dinámica de beneficio para todos los participantes, mediante competitividad y un contexto
amigable que estimula la inversión y el crecimiento.
En las primeras negociaciones, patrones y sindicatos, abandonan el modelo tradicional de
confrontación por el de concertación, con efectos en el empleo, los salarios, las relaciones
industriales, los métodos de producción y la mayor flexibilidad laboral. Particularmente en
este país, el liderazgo de las confederaciones favoreció las negociaciones entre el gobierno y
los sectores.
Este país se ha visto fuertemente beneficiado por la firma e implementación de Pactos
Sociales sucesivos desde los 80s, los que permitieron que alcanzara los beneficios de
pertenecer a la Unión Europea –Irlanda experimentó un rápido incremento del PBI per cápita,
pasando de apenas el 70% del promedio de la UE a alcanzar cerca del 140%.
¿Cómo surge el primer y tan estudiado Pacto Social en Irlanda? Después de 1987, el país se
encontraba en una situación bastante complicada, con un gobierno minoritario. Para superar
esta crisis y regenerar la economía hubo que trabajar por una cooperación entre los distintos
sectores sociales. Es así como ese mismo año, se firmó el primer acuerdo social, bajo el
nombre de Programa para la Recuperación Nacional (PRN). Este consistió en acuerdos
multisectoriales, en las que se convinieron determinadas medidas, como disminuir los
aumentos salariales a cambio de que las empresas mejoraran los beneficios sociales para sus
44
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
empleados. Como contraparte, el estado se comprometió a rebajar los impuestos a los
trabajadores. Se consideraban a todos los grupos como “socios” para implementar los
acuerdos establecidos. El patrón de negociación del PRN siguió usándose en diversos Pactos
Sociales sucesivos.49
El objetivo del proceso que desarrolla Irlanda es lograr la inclusión social principalmente, y
no tiene como meta única la regulación salarial, lo cual es clave. Este objetivo más amplio
impacta en la estructura institucional de este proceso de tres maneras. Una es que las partes
envueltas en la negociación de los acuerdos nacionales no son sólo las asociaciones
empresariales y de trabajadores, sino también una amplia gama de asociaciones civiles. Otra
es que los acuerdos sociales condujeron al surgimiento de un nuevo enfoque respecto a lo que
implica el quehacer de las políticas económicas. Es discutido que este proceso en Irlanda, ha
resultado en formas más abiertas de realización de las políticas económicas, lo que implica
considerar a todos los socios relevantes en cada etapa del proceso político.50 Otra
característica institucional de gran importancia sobre los acuerdos sociales en Irlanda es que
ellos tienen una fuerte orientación descentralizada lo cual permite la inclusión de las
asociaciones locales civiles y comunitarias en la formación y deliberación de las políticas
diseñadas para sus respectivas áreas.
¿Cómo es el método de pactar en Irlanda? El método abierto de coordinación desarrollado en
Irlanda tiene ciertas características básicas. Primero, un atributo significativo ha sido el
énfasis puesto en producir un consenso de procedimiento, con la gran capacidad de cambiar a
través del tiempo, y no produciendo equilibrios estáticos que hacen que los acuerdos sean
fijos y rígidos. La segunda característica es que el proceso de decisión no sólo implica una
negociación para alcanzar ciertos ajustes, sino también un tipo de interacción deliberativas
que se basan en discusiones razonables para avanzar en ideas de política. Tercero, la
49
Desde 1987 Irlanda ha implementado diversos programas y consensos: Programme for National Recovery (PNR) (1987 a
1990); Programme for Economic and Social Progress (PESP) (1990 a 1993); Programme for Competitiveness and Work
(PCW) (1994 a 1996); Partnership 2000 (1997 a 2000); Programme for Prosperity and Fairness (PPF) (2000 a 2003);
Sustaining Progress (2003 a 2005) (Fuente: ILO)
50
O’Donnell R.; “Ireland’s economic transformation: Industrial policy, European integration and Social Partnership”; 1998.
45
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
coordinación abierta ha ampliado los acuerdos que incluyen políticas públicas diseñadas para
promover la inclusión social. Es decir, que ha permitido que nuevos grupos sociales entren al
proceso de negociación para concluir los acuerdos.51
¿Cuál es el mecanismo propio de los acuerdos? El proceso de negociación para alcanzar un
acuerdo nacional comienza con una sesión abierta donde los participantes determinan las
preocupaciones o problemas que desean tratar. Luego, una multitud de acuerdos son
sostenidos implicando diversos temas. De esta manera el Departamento de Taoiseach - que
entre sus principales tareas esta la coordinación de las políticas para el desarrollo económico
y social - junta esta compleja y flexible cadena de negociaciones. Además es responsable de
volcar la variedad de acuerdos individuales en un documento coherente que es la base del
acuerdo social En lo que respecta al proceso de formación de políticas, una interesante
característica de los acuerdos sociales es la creación de grupos de trabajo especializados, que
envuelven oficiales del gobierno y representantes de los diversos socios, como también
diferentes grupos de interés especializados, de manera de desarrollar políticas, o al menos
realizar recomendaciones de acción, en temas particulares económicos y sociales.
52
Claramente, se vuelve clave el trasfondo institucional que acompaña a este tipo de procesos.
Por lo tanto, es relevante considerar el diseño y estructura institucional del enfoque. Existe
diversa literatura al respecto. Pero principalmente, tres son las características de interés. La
primera es la delegación. El segundo principio es la supervisión y la coordinación, evaluando
la performance para aprender de los éxitos y fallas de los acuerdos. El tercer principio
consiste en lograr acciones pragmáticas de manera de construir iniciativas sustentables. “Los
experimentos en este tipo de procesos debe ir acompañado de por un cambio institucional
significativo”.
Este tipo de enfoque conlleva a un proceso de decisión superior. Primero, porque el énfasis
en el dialogo abierto permitirá destapar conocimientos sobre la fortaleza o debilidad de
métodos existentes para hacer las cosas. Segundo, aquellos implicados en el proceso de
51
Teague Paul; “The Irish Experiment in Social Partnership”; 2002.
“The claim is that this institutional system has allowed the social partners as well as civic associations to have greater
influence on the formation, delivery and evaluation of social and economic policies”; O’Donnell and Thomas, 1998.
52
46
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
formación de políticas tendrán la oportunidad de adquirir nuevas ventajas y un mayor knowhow sobre determinados métodos. Tercero, la promoción de la acción cooperativa y conjunta
conducirá a un modelo más rico de toma de decisiones, permitiendo que los participantes
justifiquen sus posiciones adoptadas con mayor calidad de razonamiento. Cuarto, el fomento
a la construcción de consenso y de la confianza permitirá volcar los límites entre las diversas
circunscripciones que están envueltas en una red política.
Entonces, la idea central es esencialmente la identificación y resolución de los problemas de
política a través de un debate informado y un dialogo de intercambio de información y
preferencias. Se trata de lograr que las instituciones políticas y económicas promuevan la
acción colaborativa que permite movilizar esfuerzos y conocimientos para así avanzar en
prioridades económicas y sociales más amplias. El énfasis esta puesto en lograr soluciones
políticas a preocupaciones económicas y sociales logrando reconciliar intereses particulares
que deben estar colisionados. Crear entendimientos compartidos y actividades de
construcción de consensos son dos características claves de este enfoque. La idea es que cada
grupo abandone su rol de conflicto y desarrollen capacidades para articular opiniones bien
informadas dentro de los diversos grupos.
Enseñanzas del caso irlandés
La transformación económica y social experimentada por la República de Irlanda fue
claramente espectacular. Si bien no puede decirse que el proceso de social partnership fue la
única característica detrás del éxito económico, sino que una multitud de factores,
interactuando positivamente el uno con el otro, permitieron altas tasas de crecimiento, al
mismo tiempo, la aplicación de Pactos Sociales ha hecho una importante contribución a la
transformación económica. Como puede percibirse, el planteamiento del primer gran Pacto
Social se ha dado bajo condiciones de crisis económica, debilidad política y organizaciones
moderadamente fuertes, como bien analizamos en el apartado anterior. Sin embargo, el
movimiento sindical de Irlanda ha tenido gran poder laboral de mercado y capacidad que
ciertas veces fue perjudicial. El proceso irlandés tiene como premisa clave el entendimiento
común, y claramente se ha basado en los criterios de éxito que he expuesto en el punto
47
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
anterior. Por un lado, existió compromiso político e intención de diálogo considerando a los
diversos actores claves de la sociedad, y por el otro, se ha implementado un proceso de
monitoreo y focalización en las políticas, que alimentó el proceso exitosamente, generándose
de esta manera un círculo virtuoso de credibilidad, cooperación y confianza, características
claves en una economía. No se trata de ningún “milagro celta” y menos aún de haber
descubierto la solución mágica. Es simplemente un ejemplo de la aplicación consecuente y
consensuada de políticas correctas, mantenidas a través del tiempo con una visión de largo
plazo, con el doble objetivo de crecimiento elevado con contenido social.
España: compromiso y claridad de propósitos
España es otro país que muestra una historia rica en Pactos Sociales. Esto se manifiesta en
que la transición española es considerada una transición pactada, pues los problemas
asociados con la transición fueron, en su mayoría, resueltos a través de Pactos. El Pacto de
transición más importante es el Pacto de Moncloa, firmado en el año 1977 durante el
gobierno de Adolfo Suárez. En ese tiempo, España venía saliendo de la dictadura de Franco y
enfrentaba una fuerte crisis económica. La dependencia energética hizo que la conformación
de la OPEP provocara un Estado Español altamente endeudado, pues la dictadura no había
tomado medidas para contrarrestar las posibles alzas del petróleo, y una inflación del orden
del 30%. El problema energético e inflacionario hizo que las empresas comenzaran a
despedir trabajadores, creciendo la tasa de desempleo. Todo esto planteaba una crisis social
que amenazaría la recién reinstaurada democracia española. Para enfrentar esta crisis, se
propuso medidas de corto plazo y de largo plazo. Entre las primeras, se sugirió moderar el
crecimiento del gasto fiscal, la masa monetaria y el endeudamiento externo; realizar reformas
tributarias y modernizar el mercado financiero. Además, se fijó en un 22% la tasa máxima de
incremento salarial y se establecieron precios por ley en productos claves. Entre las medidas
de más largo plazo, figuraba el acceso universal y gratuito a la educación. También se realizó
una focalización de los créditos hacia los sectores productivos. Los Pactos de la Moncloa
fueron los acuerdos firmados en el Palacio de la Moncloa en 1977 entre el Gobierno de
España de la legislatura constituyente, presidido por Adolfo Suárez, los principales partidos
48
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
políticos con representación parlamentaria en el Congreso de los Diputados y las
asociaciones empresariales y el sindicato Comisiones Obreras, con el objetivo de procurar la
estabilización del proceso de transición al sistema democrático, así como adoptar una política
económica que contuviera la vertiginosa inflación. El Pacto fue acordado entre los partidos
políticos, donde el Partido Socialista Español lo suscribió por concesiones, igualmente
importantes, como la legalización del divorcio, reformas al derecho de reunión,
despenalización del adulterio y el término de la censura. El Pacto de Moncloa logró
estabilizar la economía, y, por lo tanto, la democracia española. Se considera que este hecho
institucional constituye uno de los cimientos, junto con el ingreso a la Comunidad Económica
Europea en 1986, de la España moderna y democrática de hoy. Si bien este acuerdo fue de
naturaleza política, fue el comienzo de una cultura de Pactos, en donde empezarían a tener
notoriedad los diferentes agentes sociales.
El Pacto de la Moncloa fue el medio clave para la consolidación de la democracia, los
cambios en la economía y el desarrollo armónico del país. En ese marco, hubo planes de
empleo, con modernización y flexibilización del mercado de trabajo. Los Pactos han
constituido ciertamente una respuesta inteligente de la dirigencia de ese país para superar el
retraso e involucrarse en el exitoso tren de la integración europea. El objetivo no era otro que
el de mirar hacia el futuro, evitar los errores que condujeron al colapso de la II República y
concluyeron con el golpe de Franco. Había necesidad y ansia de que todo saliera bien.
Otra gran oportunidad se dio con el ingreso a la Comunidad Económica Europea y desde
1996 con la obligación de acatarse a los criterios de Maastricht para converger al Sistema
Monetario Europeo. Desde la década de 1970, Pactos bipartitos y tripartitos han sido parte
del proceso de democratización. Los primeros Pactos Sociales fueron el Acuerdo Básico
Interconfederal de 1979 y Acuerdo Marco Interconfederal de 1980-81. Estos Pactos, firmados
entre trabajadores y empleadores, regulaban salarios, horas de trabajo, abordaban temas de
productividad y garantizaban derechos mínimos a los trabajadores. Las preocupaciones
políticas como la situación económica en deterioro condujo al resurgimiento de la necesidad
49
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
e importancia del dialogo social y económico en España en los 90.53 Sin embargo, a lo largo
de los años existieron ciertas divisiones en los sindicatos y bajo apoyo, lo cual ha influido de
forma negativa en algunos Pactos. Sin embargo, los diversos Pactos permitieron una
transición tranquila y establecieron una cultura de concertación social en España.
Enseñanzas del caso español
Como se pudo percibir, el famoso Pacto de la Moncloa se dio en un contexto de grave crisis
económica, debilidad gubernamental y organizaciones con representatividad. El objetivo fue
estabilizar la democracia y la economía, apoyándose en el consenso y el entendimiento
común de la situación, para así lograr los objetivos de manera eficiente.
En España, se vio como un fervor por la democracia se había instalado en el sentimiento
social y era la medida para ajustar toda la vida del país. Existía una convicción en lo que se
quería hacer y un claro apoyo para que saliera bien a través de las líneas fundamentales,
dejando de lado las pequeñeces obstaculizantes, como claramente también se ve en el caso
irlandés. Es relevante observar, que en los dos casos analizados, se percató que en esos
momentos de crisis, sólo era necesario pensar en lo que debía suceder a futuro a favor de
lograr la consolidación nacional. Se pusieron los acuerdos por delante y se valoró todo lo que
unía despejando lo que podía crear grietas en el camino que se estaba delineando. Sin duda,
los Pactos de la Moncloa han mostrado respetar los criterios de un Pacto Social exitoso.
Italia: Pactos Sociales Temporales
Una característica de los Pactos de Italia es que, al contrario de los países anteriores, estos
tratan un tema de política determinado. Italia paso por diversas experiencias. Por ejemplo, si
analizamos la década del 90, en Julio de 1992, en un intento de calmar las expectativas de
una devaluación de la lira, y a causa de la debilidad del gobierno, tomó lugar un acuerdo
53
Interconfederal Accord (AI) (1983); Economic and Social Agreement (AES) (1984); Interconfederal Agreement on Labour
Ordinances and Work Regulations (1994); Agreement on the Rationalization of the System of Social Security (1996);
Interconfederal Agreement for Stability in Employment (AIEE) (1997); Interconfederal Agreement on the Coverage of
Gaps/Vacuums (1997); Interconfederal Agreement on Collective Bargaining (AINC) (1997); Agreement on Part-time
Employment Contracts (1998); Agreement for the Improvement and Development of the Social Security System (2001) ;
(Fuente: ILO)
50
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
tripartito que abolía la indexación salarial y prohibía temporalmente la negociación salarial a
nivel empresaria. En 1993, se dio un acuerdo centralizado similar. En 1995, el gobierno y los
sindicatos negociaron una reforma comprensiva del sistema de pensión, cuyo objetivo era
lograr una solución de largo plazo, pero sólo condujo a resultados de mediano plazo. Luego,
en 1996, se llevó a cabo un Pacto tripartito para el Trabajo, que permitió aumentar la
flexibilidad del mercado laboral. En 1997, una nueva reforma de pensión negociada acelero
el proceso de transición hacia un nuevo régimen de pensión. Y en 1998, un acuerdo tripartito
institucionalizó las consultas del gobierno con los socios sobre temas sociales y laborales.
Ciertos Pactos han fallado en su implementación, principalmente debido al hecho de que uno
de los firmantes, el mayor sindicato, no mostró una actitud de compromiso, es decir, ha
fallado una de las características de éxito descriptos anteriormente. Desde la década del 70, el
movimiento laboral italiano ha sido protagonista de una lucha interna entre bandos radicales
y bandos moderados, situación que ha influido en la ejecución de los diversos Pactos,
existiendo en ciertos años debilidad en las organizaciones
y en otros años mayor
interconexión y fortaleza. Sin embargo, es clave analizar los indicadores de poder relativo de
las mismas. Por ejemplo en la década del 70 y luego en 1992, la inhabilidad de un gobierno
minoritario electoralmente y la presencia de actores sociales divididos internamente, provocó
la incapacidad de poder presentar una amenaza creíble de abandono, lo cual transformó las
percepciones de interdependencia de los grupos, incrementando de esta manera la propensión
hacia un acuerdo. Es decir, que ciertas veces puede existir división interna, pero la
incapacidad de actuar de manera individual conlleva a comprometerse con la negociación.
Enseñanzas del caso italiano
En Italia también se cumplen en la mayoría de las veces las condiciones o contexto necesario
para que se dé un Pacto. Ciertamente los Pactos toman lugar a causa de una crisis y los
gobiernos se muestran técnicamente débiles, es decir en términos parlamentarios, o como en
el caso del gobierno de 1992, severamente deslegitimado por escándalos políticos. Respecto a
las organizaciones, los sindicatos causaron ciertas fallas, como la frustración de un intento
gubernamental de reforma del sistema de pensión en 1994, por ejemplo. Italia ha cumplido
ciertos criterios de éxito en ciertos Pactos, pero
51
ha echado a menos otros, lo cual ha
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
provocado que sus Pactos Sociales sean temporales, más que procesos persistentes de
cooperación.
Bélgica: falta de compromiso
Por otra parte, un país donde los acuerdos han continuamente fallado, mientras en el resto de
Europa han resultado exitosos en la mayoría de los casos, es Bélgica (como también el caso
de Indonesia y otros países asiáticos). Hacia el año 1993, tras el diagnóstico de la economía
belga logrado entre trabajadores y empleadores en el Consejo Central de la Economía
(equivalente belga a un consejo económico y social), se comenzó a negociar cambios para
abordar el mercado del trabajo, la competitividad y la seguridad social. No obstante, las
partes no lograron acuerdo, lo que se verificó con el retiro del sindicato FGTB, acusando al
gobierno de intervencionismo y a los empleadores de permitir dicho comportamiento.
Igualmente, el sindicato CSC ofreció seguir con las negociaciones, sin embargo, el gobierno
generó su propio Plan Global de manera unilateral, lo que culminó con una huelga general de
24 horas. Luego en 1994, la incapacidad de lograr acuerdo en torno a la implementación del
Plan Global resultó, nuevamente, en una acción unilateral del gobierno. Estos episodios se
verían repetidos los años 1996 y 1997, donde, tras el fallo en las negociaciones, el gobierno
realizó cambios unilaterales como, por ejemplo, establecer el crecimiento de los salarios
según los aumentos salariales observados en Francia, Holanda y Alemania.
Enseñanzas del caso belga
En el caso belga se puede observar que el contexto político para el surgimiento de un Pacto
Social no ha estado presente y además, ciertas características han hecho fallar la
implementación efectiva del mismo. Como bien hemos analizado, la falta de compromiso y
cooperación ciertamente será la causante de una mala ejecución del proceso. Tres elementos
en el caso belga caracterizan el proceso. Primero, no ha habido una emergencia económica
nacional perceptible de manera clara en el país. Segundo, la razón inmediata de la falla de
varios intentos de Pactos Sociales fue que una porción del movimiento sindical, como en
Corea, no han estado de acuerdo con el contenido de la solución negociada. Tercero, y
quizás el más importante, el gobierno belga ha necesitado de un Pacto Social mucho menor
52
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
que el gobierno irlandés, español e italiano, ya que ha sido más fuerte electoralmente.54 El
gobierno no ha sido vulnerable, por lo que se llevó a cabo una respuesta unilateral más que
una restructuración negociada.
Argentina: la condena del cortoplacismo
Aunque escasa a lo largo del tiempo, la búsqueda de consensos en Argentina ha tenido
aceptación en algunos períodos. Previamente al golpe militar de 1976, se intentó introducir
un esquema de consenso y diálogo, con mayor o menor éxito. Los antecedentes más
importantes en la Argentina de este tipo de acuerdos que hemos analizado se remontan al
Congreso de la Productividad, convocado en 1955, por el gobierno de Perón, y el Pacto
Social de Gelbard, firmado el 8 de junio de 1973. Hubo a lo largo de la historia otros intentos
en ese sentido, aunque menos notables que los mencionados, como el Consejo Económico
Social, de 1946, o incluso se observó un intento de concertación bajo el gobierno militar de
Lanusse, con el Gran Acuerdo Nacional. Parte del fracaso puede endilgarse a que la mayoría
de las veces el gobierno intentó imponer el acuerdo. Descontado el apoyo sindical, la
duración del Pacto dependía del entusiasmo mostrado por los empresarios, el cual terminaba
siendo efímero.
Con la llegada de la democracia, se renueva el interés por la concertación y el diálogo. En el
año 1984 se lanzó la Conferencia Económica y Social, de la cual participaban representantes
del gobierno (Ministerios de Economía y Trabajo), del empresariado (UIA) y del trabajo
(CGT). Durante el mismo año se estableció el Consejo Nacional de Salario Mínimo, con el
objetivo de introducir un mayor consenso en el diseño de las políticas salariales. Con Menem
en el poder, y con la implementación del programa de convertibilidad, la necesidad de
consenso fue dejada de lado. El nuevo escenario social (desempleo) fortaleció las condiciones
para la aplicación de una nueva receta en el mercado laboral: desregulación, modificación de
las relaciones empleador – empleado, como así también del sistema de fijación de salarios
(mayor descentralización). Pese a lo anterior, el gobierno justicialista instrumentó en 1994 un
Acuerdo – Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, y tres años más tarde
54
Baccaro and Lim; “Social Pacts as Coalitions of Weak and Moderates”; Baccaro and Lim; 2006.
53
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
convocó a un Acta de Coincidencias, destinada a consensuar entre los principales actores un
esquema de reformas del código laboral y flexibilizar el mercado de trabajo. La crisis de
2001 vuelve a poner en el tapete la importancia del consenso y el diálogo en la toma de
decisiones. Auspiciado por la Iglesia Católica y el PNUD, se convocó al diálogo social con el
objetivo de buscar salidas que pudieran disminuir el impacto de la crisis, aunque éste no
resultó en políticas concretas. Los resultados de esas experiencias no fueron muy alentadores.
Y por último, seguidamente a estos intentos infructuosos, en la actualidad, la presidenta
Cristina Fernández ha hablado de la idea de firmar un Pacto Social.
Sin embargo, a lo largo de la historia argentina, el único Pacto Social que realmente se
articuló en la Argentina fue el firmado el 6 de junio de 1973, durante el gobierno de Héctor J.
Cámpora, refrendado por la CGE, con Julio Bronner, del lado empresarial, y la CGT de José
Ignacio Rucci, por parte del sindicalismo. El arquitecto del Pacto fue el entonces ministro de
Hacienda y Finanzas, José Ber Gelbard. Se trató de un Pacto Social polémico y controvertido.
El objetivo de este acuerdo era frenar la incontenible inflación de los últimos tiempos del
gobierno de Agustín Lanusse, tras la sucesiva acumulación de ceros en la moneda. Se
buscaba congelar las tensiones económicas entre los distintos sectores de la economía
nacional. Tras determinados aumentos, la meta era limitar las demandas de reajustes
salariales de los sectores gremiales y al avance de los precios impulsados por los grupos
empresariales.
El Pacto Social fue ciertamente complejo, al ensayar el objetivo de constituir un programa
económico y social integral, que incluía varios proyectos legislativos, como el impuesto a la
renta potencial de la tierra, entre otros. ¿Qué establecía ese Pacto Social? Se estableció un
compromiso que incluía el congelamiento de precios y un alza general de los sueldos en 200
pesos mensuales, tras lo cual se suspendían las negociaciones colectivas salariales por el
lapso de dos años. Esas dos obligaciones fueron resistidas por las bases empresarias y
sindicales: las primeras, con desabastecimiento; las segundas, intensificando el conflicto con
reclamos de más aumentos de salarios y desbordando el liderazgo de las conducciones
tradicionales.
54
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Además, se incrementaban las asignaciones familiares, las jubilaciones y las tarifas de los
servicios públicos. Como los incrementos salariales no podían ser trasladados a los precios, el
gobierno estableció una línea de créditos para que las empresas pudieran afrontar los mayores
costos. En efecto, pretendían solucionar un problema de flujos negativos con más
endeudamiento. Por otro lado, se intentó dejar congelados los precios por dos años, se
revisaron los aumentos ocurridos durante 1973, antes del Pacto, y, en algunos casos, se
obligó a las empresas a rebajarlos. También se estableció que no se podían lanzar nuevos
productos al mercado sin la autorización del Estado. Los controles eran amplios. Las tasas de
interés estaban reguladas y el tipo de cambio era fijo y múltiple. En definitiva, la “inflación
cero” de Gelbard no estuvo basada en reformas estructurales, sino que se limitó a redistribuir
ingresos a favor del sector asalariado y en reprimir todo incremento de precios surgidos de la
emisión monetaria, mediante la fuerza pública, sin mirar en un largo plazo.
El Pacto Social pareció funcionar un tiempo. Influyó en ello el efecto psicológico que tuvo
sobre la economía, por un tiempo, el regreso definitivo de Juan Domingo Perón al país. Por
unos meses, los indicadores económicos parecieron estabilizarse ante el paraguas de la
autoridad del general. Pero en realidad, se vio pronto que era un espejismo.55 Las tensiones
crecientes, en especial los reclamos gremiales de sectores de la CGT hicieron irrisorio todo el
andamiaje, incluso con Perón vivo. Tras la muerte de Perón, el Pacto Social se derrumbó
rápidamente. La experiencia terminó en un mercado negro y en el desabastecimiento de
productos esenciales. Como experimento económico-social, el Pacto sólo duró desde el 6 de
junio de 1973 hasta un poco antes de la muerte de Perón, en julio del año siguiente.
¿Quién podía dudar de que semejante desvarío intervencionista condujera a un resultado
subóptimo? Sólo era una cuestión de tiempo el advenimiento de la crisis. Y así ocurrió.
Alfredo Gómez Morales, el sucesor de Gelbard, intentó flexibilizar algo las variables y
recomponer la estructura de precios relativos, pero duró poco en el cargo de ministro. Lo
55
Diario La Nación; “El recuerdo del plan de Gelbard”; 2007.
55
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
sucedió Celestino Rodrigo, quien a mediados de 1975 hizo una recomposición de precios
relativos que produjo un estallido económico y social.
Claramente, el concepto de Pactos Sociales engloba fundamentos más profundos y
estructurales que conlleven a la conformación de una visión de largo plazo consensuada para
la economía de un país. El Pacto argentino no parece haberse fundado sobre estas bases, sino
que se basó en un acuerdo cortoplacista. El sistema de precios basado en soluciones de corto
plazo y restrictivas, siempre termina mal.56 Si comparamos el caso argentino con Los Pactos
de la Moncloa descriptos anteriormente, a cuya convocatoria acudieron los enemigos hasta
entonces irreconciliables de la Guerra Civil Española, podríamos marcar algunas diferencias
de interés. En la versión Gelbard, el Pacto Social no tiene nada que ver, ni desde la forma ni
desde el contenido, con el Pacto de la Moncloa. Este último fue firmado en España, en 1977,
por todos los partidos políticos que tenían representación parlamentaria y se concentró en
limitaciones al gasto público, la emisión monetaria, etc. Por el contario, el Pacto Social
firmado en Argentina en 1973, fue celebrado entre la Confederación General económica
(CGE), la Confederación General del Trabajo (CGT) y el Poder Ejecutivo –al tope de cuyo
equipo económico estaba Gelbard, líder de la CGE. En otros términos, fue un Pacto
corporativo, que ignoró las restricciones fiscal y monetaria, disponiendo congelamientos de
precios, salarios, tipos de cambio, tarifas públicas y tasas de interés. Pensado para que durara
2 años, durante dicho período tuvo que ser modificado en 4 oportunidades, y terminó en el
Rodrigazo. El contraste entre el Pacto de la Moncloa y el Pacto Social de Gelbard es nítido.
Debe evitarse que del Pacto Social sólo pueda salir un acuerdo entre los firmantes, con
visiones de corto plazo, para que lo que haya que ajustar recaiga sobre los ausentes.
Enseñanzas del caso argentino
En Argentina han existido intentos de Pactos a lo largo de la historia, sin embargo el Pacto de
Gelbard fue el más relevante. Como pudo analizarse, el mismo ha surgido en un contexto de
inflación y crisis, con un gobierno que no mostraba debilidad en términos electorales, y por
56
La actual administración también se ha basado en políticas cortoplacistas respecto al tema precios. Si efectivamente se
celebra un Pacto Social, debería contener propuestas más estructurales, mirando hacia el largo plazo de la economía.
56
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
cierto, las organizaciones se mostraban moderadamente fuertes. Haciendo un paralelismo con
Bélgica, el gobierno argentino ha tomado una actitud unilateral al imponer ciertas medidas y
no consensuarlas, reprimiendo ciertas variables a partir del uso de la fuerza pública, pues no
se encontraba en una situación de debilidad extrema. Claramente, ciertos principios no han
sido cumplidos. Primeramente, las consideraciones se han planteado desde una visión de
corto plazo. Segundo, no ha existido un compromiso claro desde el gobierno en considerar
una estrategia que beneficie a la sociedad en su conjunto es pos de lograr crecimiento
económico de largo plazo. Se trató de un plan de contención principalmente. Tercero, no ha
existido responsabilidad en el cumplimiento de las metas, lo cual claramente provoca la falla
de un Pacto.
Corea del Sur: inestabilidad
El Pacto Social de Corea surgió como respuesta de la crisis asiática de 1997. Bajo el auspicio
de una nueva institución tripartita, la Comisión Tripartita Coreana, un acuerdo muy
abarcativo tuvo lugar en febrero de 1998. Este Pacto tuvo tres elementos claves: aumentó la
transparencia en los asuntos corporativos, incrementó la flexibilidad en el mercado laboral y
logró extender los derechos de las organizaciones de trabajadores para determinadas
categorías. En el período de la crisis financiera el gobierno se encontraba en una etapa crítica,
y la coalición que apoyaba al gobierno elegido en 1997 no tenía mayoría en el Parlamento.
Respecto a las organizaciones, la movilización colectiva de los sindicatos se mostró fuerte, y
ha logrado parar, sólo unos meses antes de la crisis Asiática, una ley de reforma laboral que
contenía elementos cruciales para la legalización de los despidos, situación que ha influido
negativamente en la implementación del Pacto Social.
Enseñanzas del caso coreano
Como en el caso irlandés, italiano y español, el gobierno de Corea era minoritario en el
momento de la crisis. Además, el mismo se ha enfrentado a poderosos movimientos laborales
que han mantenido una capacidad de movilización social relevante, condiciones que
influyeron categóricamente sobre la implementación del Pacto. Es decir, las organizaciones
57
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
no estaban comprometidas con una estrategia de negociación, provocando de esta manera la
inestabilidad en los Pactos Sociales.
b) Lecciones Aprendidas
Estos países han experimentado Pactos Sociales principalmente en la década del 90, con
diversos resultados, como bien muestra la Tabla 3. Esto se dio bajo diversas condiciones. Sin
embargo, a pesar de las múltiples diferencias entre los países, en términos de historia, cultura,
tamaño, desarrollo político, estructura institucional, relaciones industriales, también podemos
extraer diversas similitudes respecto a ciertas condiciones en que surgieron los Pactos. A
continuación, se detallará un análisis general de los casos.
Tabla 3: Resultados de los Casos Prácticos
Irlanda
Resultados
Pactos Sociales Durables - Institucionalización
del Proceso
España
Institucionalización del Compromiso, más que
del proceso en si
Italia
Pactos Sociales Temporales- Negociaciones
Bélgica
Falla del Pacto Social
Argentina
Falla del Pacto Social
Corea del
Sur
Pactos Sociales Inestables
Fuente: Elaboración Propia
Contexto Económico: en los seis países el proceso de formación de un Pacto Social ha
comenzado como una respuesta a un shock externo o crisis económica. A pesar de que las
crisis sean de diversa naturaleza (macroeconómica, financiera, etc.), este factor económico es
claramente el primer impulso para la emergencia de un Pacto Social. Ciertamente, como
argumenta la teoría, un Pacto Social comienza cuando un gobierno débil, imposibilitado por
58
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
razones electorales a manejar la crisis unilateralmente, trata de construir una alianza
alrededor de sus políticas de ajuste.
La literatura de política económica respecto a cambios de política, argumenta que lo que
parece impensable bajo condiciones normales se vuelve posible cuando un país enfrenta un
shock que amenaza los intereses nacionales y el prestigio internacional. Una crisis económica
no determina enteramente la respuesta política de un país y ciertamente no establece el
proceso a través del cual esta respuesta es elaborada, pero sin embargo limita el rango de
opciones disponibles para los hacedores de política. En momentos de crisis, los actores
pelean por una causa compartida. De esta manera, es común ver los picos de procesos de
concertación en los diversos países, en momentos de disturbios exógenos, y ante restricciones
de la economía globalizada. (Rhodes 2000).
El debate se ha centrado alrededor de que es lo que constituye una “crisis” suficiente y
significativa para la respuesta a un Pacto Social. Los recursos mayoritariamente citados como
causantes de crisis, son el alto desempleo y la inflación, es decir condiciones económicas
pobres, que si se dieron en estos países.
Contexto Político: Durante los periodos de formación de Pactos, los gobiernos de estos
países, menos Bélgica y Argentina, eran débiles en términos parlamentarios. Construir un
consenso es una forma de lograr legitimidad y apoyo social. Esto sucede cuando una
estrategia unilateral del gobierno tiene el riesgo de provocar un problema en términos
electorales, que puede beneficiar a la oposición y cuando los gobiernos no tienen la capacidad
de despolitizar los problemas a partir de la construcción de una coalición que envuelva a la
oposición. En los casos analizados, los gobiernos eran minoritarios en el momento de la
crisis, como Irlanda y Corea, o severamente incapacitados por otras razones, como en el caso
de Italia. El caso de Bélgica y Argentina, muestran cómo la existencia de un gobierno fuerte,
conllevó a la falla del Pacto, pues se tomaron medidas unilaterales en beneficio propio al
mostrarse con fortaleza frente a los demás actores.
La evidencia demuestra que, cuando un país enfrenta una emergencia nacional, un gobierno
débil, incapaz por razones electorales de tratar la crisis unilateralmente, es conducido a
alcanzar una alianza con las fuerzas sociales más importantes, especialmente
59
aquellos
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
representando al mercado laboral, pues su consentimiento activo es necesario para una
implementación exitosa de reformas de política potencialmente impopulares. Claramente el
compromiso político fue clave en los casos de Irlanda, España e Italia.
Contexto Institucional-Organizacional: una crisis económica sólo genera consensos de corto
plazo. Para que se convierta en un resultado estable, una coalición entre “débiles y
moderados”, es decir, una alianza entre un gobierno débil y los sectores más moderados del
movimiento laboral, necesita ser establecida. En otras palabras, las organizaciones o
sindicatos deberían alcanzar un consenso interno respecto a la solución negociada. En Irlanda
e Italia, han prevalecido las uniones moderadas, pero en Corea no por ejemplo.57 La
evidencia sugiere que un gobierno débil, enfrentado a una emergencia nacional, incapaz por
razones electorales de manejar la crisis unilateralmente, es conducido a alcanzar una alianza
con las fuerzas sociales más relevantes, especialmente aquellas que representan al sector
laboral, cuyo consenso se vuelve necesario para una implementación exitosa de las reformas.
Con el análisis de los casos hemos mostrado como, contrastando Corea con Irlanda e Italia,
una alianza sólida será formada cuando las organizaciones estén de acuerdo a comprometerse
verdaderamente con una estrategia de cooperación. Sin embargo ciertas veces las
organizaciones han actuado con compromiso sólo por no poseer la fortaleza para tomar
medidas unilaterales. Como bien analizamos teóricamente, las condiciones organizacionales
no siempre deben cumplirse de manera precisa para la emergencia de un Pacto Social, aunque
esto influirá en los beneficios de los actores en cierta manera.
Prerrequisitos de éxito:
Ciertamente en los casos de Irlanda y España, el entendimiento común y el compromiso
fueron las claves del éxito. En Italia, ciertas veces ha primado la falta de compromiso, lo cual
ha hecho fallar los acuerdos en ciertos años. En los casos de Bélgica, Argentina y Corea del
Sur, no han existido percepciones comunes acerca de la situación a resolver, optando por
elecciones estratégicas que permitan el mejoramiento de todos a partir de un juego
cooperativo.
57
Baccaro L.; “The Political Economy of Social Concertation”; 2006.
60
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Características de Éxito
La Tabla 4 muestra qué características de éxito fueron cumplidas por cada caso analizado, y
cómo estas consideraciones influyeron en los resultados del proceso (mostrados en Tabla 3)
Tabla 4: Características de éxito en los casos prácticos analizados
Credibilidad
Diversidad de
Persistencia
y Voluntad
Conocimiento
Estrategia
Integral de
Largo Plazo
Compromiso
Responsabilidad
y Focalización
Social
en Resultados
Irlanda
SI
SI
SI
SI
SI
SI
España
SI
SI
SI
SI
SI
SI
algunas veces
NO
SI
ciertos intentos
SI
SI
Bélgica
NO
NO
SI
NO
NO
NO
Argentina
NO
NO
SI
NO
NO
NO
Corea del Sur
NO
NO
SI
NO
NO
NO
Italia
Fuente: Elaboración Propia
En síntesis, esencialmente la evidencia de los casos de estudio sugiere que el proceso de
concertación social está determinado por la presencia de un shock externo al sistema, en la
forma de una crisis macroeconómica o financiera. En países caracterizados por gobiernos
electoralmente o políticamente débiles, los gobiernos eligen envolver a los principales actores
sociales de forma de producir una solución conjunta para la emergencia.
Sin embargo, se debe tener cuidado en que el elemento de crisis, sólo produzca consensos de
corto plazo entre los actores, y por lo tanto formas altamente inestables y efímeras de
centralización, a pesar del compromiso por lograr una estrategia cooperativa. Hay grandes
diferencias en término de grado de institucionalización en los países. Si bien la emergencia de
los Pactos sigue un camino común, existen importantes diferencias
en el grado de
institucionalización entre los diversos casos. Por ejemplo, Irlanda y Corea son los polos
opuestos en términos de duración y resistencia de los Pactos, e Italia se encuentra en el
medio. (Tabla 3)
Entonces, ¿qué nos dicen estas experiencias? ¿Acaso no es posible extraer relevantes
lecciones?
Independientemente de que se trate un Pacto Social o político, lo fundamental es
61
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
que promovieron el consenso y concienciaron al espectro social de su importancia. En los
casos de Irlanda y España, se observó que existía un “objetivo común”. Es cierto que el
contexto importa, y mucho, en cuanto al establecimiento de políticas o Pactos de consenso se
refiere. Ese contexto tiene mucho que ver con la percepción que de la realidad tienen los
protagonistas. Si es la misma, es que existe esa necesidad, y hay acuerdo. Si no es la misma,
hay confrontación y por lo tanto, falta de una estrategia país nacional, como se vio en el
proceso de Bélgica. Ciertamente, la percepción pública de una crisis es necesaria para crear
las condiciones bajo las cuales es políticamente posible llevar a cabo políticas de reforma
extensivas. Los casos famosos más exitosos analizados, muestran ejemplos de esfuerzos
mancomunados de los actores sociales y el gobierno, para moderar los precios y cumplir
otros objetivos superiores. Los sectores que antes se enfrentaban, se encuentran en ese
momento peleando por una misma causa.58 Pero es relevante considerar que el riesgo del
Pacto Social es jugar un juego donde todos creen ganar, con lo cual no gana ninguno, o un
juego donde todos resignan una parte, pero luego no cumplen, con lo cual tampoco gana
ninguno. El desafío es lograr un juego donde todos resignan una parte (acuerdan) y cumplen,
con lo cual ganan todos. Indudablemente, se pueden tomar estos Pactos de resultado
favorable como una guía a seguir, tomando a posteriori los aspectos positivos de éstos y
adecuándolos en la medida de lo posible a cada caso concreto.
V. Pacto Social en la Argentina de Hoy
a) Contexto Económico, Político y Social Actual
Supongamos que la base de la política económica del gobierno actual sea la celebración de un
Pacto Social.
Deberíamos analizar si en Argentina están dadas las condiciones de demanda o el contexto
para el surgimiento de un Pacto Social.
Se vuelve clave considerar qué tipo de dificultades presentará esta estrategia, a la luz de la
pasada experiencia en la materia y a la de la realidad económica que le tocará enfrentar
58
Rhodes M.; “The Political Economy of Social Pacts: “Competitive Corporatism” and European Welfare Reform”; 2001.
62
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
próximamente. Por lo tanto, analizaré primeramente el contexto económico, político y social
actual.
Si
uno
analiza
económicas
de
las
expectativas
los
argentinos,
claramente se percibe que han caído
fuertemente en los últimos años y
meses,
como
bien
expresa
el
Grafico.59
La crisis financiera internacional ha
afectado a la Argentina más de lo
pensado en un principio, a través de la
economía real, impactando de manera
directa
en
dos
de
los
pilares
fundamentales del modelo económico: el superávit fiscal y externo (aunque los mismos ya
venían deteriorándose). El Fondo Monetario Internacional (FMI) pronosticó que la actividad
económica en la Argentina caerá 1,5% en 2009. Asimismo, los analistas de mercado
consideran la posibilidad de que la economía argentina entre en recesión este año. La
actividad económica ciertamente está debilitándose.60
El sector externo está sumando a la profundización del deterioro económico del país, pues las
exportaciones se han visto reducidas en un 30% durante el primer bimestre del año, lo que
parece ser la tendencia para buena parte del 2009 (probablemente hasta finales del mismo).
Respecto a la situación del gobierno, los gastos fiscales han crecido (presionados en buena
medida por las alzas salariales) y no fueron acompañados por la dinámica de la recaudación.
Transcurrido el primer bimestre de 2009, los ingresos totales crecieron al 12.8% y el gasto
59
El estudio realizado por la Escuela de Economía de la Universidad Católica Argentina y Tns Gallup, ha mostrado como el
Índice General de Expectativas Económicas (IGEE), se ubicó en 77 puntos en el relevamiento de marzo, siendo el valor más
bajo desde los últimos 5 años. La investigación muestra que para 6 de cada 10 entrevistados la situación económica actual es
mala o muy mala, a la vez que la preocupación por el desempleo registra un significativo aumento. (Abril 2009)
60
Por ejemplo, en febrero, la producción industrial observó una contracción interanual del 1,1%, siendo éste el segundo mes
consecutivo en negativo. El debilitamiento de la actividad económica también se observa en los comercios.60
63
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
primario lo hizo al 27.3%, con lo cual el superávit primario mostró una reducción muy
importante (de 45.1%, pasando de $6,568 M en el primer bimestre de 2008 a $3,606 M en
igual lapso de 2009).61
Sin embargo, más allá de las cifras macro, subyace un elemento clave: el empleo. En efecto,
una desaceleración de la tasa de crecimiento, no sólo afecta al nivel de actividad sino que se
expande al empleo y en particular a la capacidad de generación del mismo. Se está
produciendo la desaceleración del nivel de empleo. Los motivos que la originan son varios:
caída de la demanda externa – efecto disminución de precios-; el “credit crunch” producto de
la salida de capitales operados que no afectó al nivel de reservas internacionales; la caída de
confianza de los consumidores con consecuente caída de la demanda.
Claramente, el nivel de actividad está cayendo por la ausencia de políticas anti-cíclicas y la
agudización de la desconfianza. El consumo se mantiene en caída por la combinación de
salarios reales en baja, menor empleo, crédito estancado y fuga de capitales. El consumo
masivo se sostiene y cae fuertemente la demanda de bienes durables. La caída de la inversión
(importaciones y producción de bienes de capital y construcción) es fuerte por la
combinación de menores precios internacionales, riesgo político altísimo, demanda y
confianza baja y desaceleración del mercado inmobiliario. Mientras que la actividad y el
empleo caen, la tasa de inflación se sostiene en 10% anualizado, y podría ser mayor si operan
nuevos incrementos de tarifas y si la devaluación del peso supera 20% en el año. La
contracción monetaria no está siendo suficiente (a corto plazo) para evitar cierto traspaso del
tipo de cambio a los precios y para frenar la inercia inflacionaria.62 En este contexto de
profundización del deterioro económico, se decidió el adelanto de las elecciones, ya que de lo
contrario el Gobierno corría el riesgo de una aceleración en el desgaste de su gestión con
claros efectos electorales desfavorables. Como puede percibirse, es este es un claro ejemplo
de inestabilidad en las reglas de juego y de unilateralismo.
Desde el punto de vista económico, el Gobierno sabe que la situación estará peor en octubre
que en junio en materia de actividad, consumo, empleo y pobreza y caja fiscal. Además como
casi no cuenta con instrumentos de política económica (fiscales, monetarios y cambiarios),
61
62
Análisis Estudio Broda, Abril 2009.
Informe de Banco Ciudad, Abril 2009.
64
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
poco es lo que puede hacer para estimular la demanda agregada y morigerar los efectos de la
crisis, que ya empezaron a pegar de lleno en la economía. Diversos estudios demuestran que
la economía argentina llegará a las elecciones de junio con una situación peor que la que
hubiese habido si no se hubieran adelantado los comicios.63 (Con menos actividad económica
en el IIT09; con menor superávit fiscal y probablemente con una peor asignación del gasto
público (más gasto público clientelar) y con un mercado cambiario bajo mayor presión
producto de una mayor salida de capitales de la que se hubiese producido sin adelantamiento
y una menor oferta de divisas. Ver Gráfico 6.
Grafico 6: Efecto del adelantamiento de las elecciones legislativas sobre el PIB
Fuente: Estudio Broda, Abril 2009
En esta sentido, en el marco de este escenario, los actores sociales no pueden menos que
buscar la herramienta donde poder establecer un marco de negociación, diálogo, consenso y
concertación a los temas para enfrentar la crisis, que mas allá de ser causada por contextos
63
Para “The Economist”, el gobierno podría salir debilitado de las próximas elecciones y luego de las mismas, por lo que el
oficialismo debería negociar con la oposición, algo que las actuales autoridades no se han mostrado muy dispuestas a hacer
hasta el momento.
65
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
internacionales adversos, es empeorada por ciertas actitudes oportunistas del gobierno. ¿Qué
soluciones se plantean al respecto?
El tema del Pacto Social surgió y se estancó, y no fue sino hasta que se produjo la crisis
internacional, que el tema ha vuelto a emerger. Los motivos por los cuales esto ha vuelto a la
luz, ha sido la comprensión del desafío que implica la crisis financiera externa para nuestra
economía, en un momento donde es prioritario mantener el nivel de actividad con tonicidad
luego de la disminución observada en los sectores productores y el retroceso de la inversión
interna bruta fija. La experiencia que se está tomando como caso testigo es la española, Pacto
de la Moncloa. En nuestro caso, la historia nos enseña que existen dificultades por parte de
nuestra dirigencia tanto política como económica para lograr consensos de largo plazo.
Ciertos acuerdos no prosperaron, envueltos ellos en una sucesión de crisis y conflictos que
explicarían los fracasos. Por lo tanto, se vuelve interesante y propicio analizar si están dadas
las bases para la celebración de este tipo de procesos que hemos estudiado a lo largo de la
tesis.
b) Condiciones para el Surgimiento de un Pacto Social
Para este punto, nos basaremos en las condiciones dadas por el “Foro de la Conferencia de
Pactos Sociales Nacionales 2008”, descriptas en la Sección 3 del trabajo:
Contexto Económico: Primero, como hemos analizado en el apartado anterior, Argentina
enfrenta dificultades económicas que se definen por: inflación alta, desempleo en aumento,
caída del superávit fiscal y externo, caída de la competitividad en términos internacionales,
caída de la actividad en general. Por lo tanto, las condiciones económicas parecen estar
dadas. Pero esta situación amerita una solución que lejos esté de las consideraciones
cortoplacistas del gobierno de turno, es decir, se debe mirar al conjunto de la sociedad,
pensando en una salida estratégica que marque el rumbo futuro del país.
Contexto Político: El gobierno se encuentra en una condición de debilidad, reflejada
ciertamente en la decisión del mismo de adelantar las elecciones parlamentarias, disposición
que genera mayor incertidumbre económica y social. Además, no existen coaliciones estables
66
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
en el gobierno que permitan plantear una solución conjunta. Los diversos hechos de los
últimos años nos han demostrado que no parece haber una visión común o un compromiso
compartido en el contexto político.64
Si bien, estas condiciones claramente se dan en la Argentina, no existe en el país una
tradición o historia respecto a la toma de decisiones a partir del consenso, como hemos
analizado en los apartados anteriores, por lo que la sociedad no encuentra en los gobiernos un
compromiso claro y responsable ante los acuerdos, no existe confianza social.
Contexto Institucional/Organizacional: En la Argentina existe una difusa representatividad
de los principales actores económicos (sindicatos y empresas), y aun más en otros sectores.
La crisis 2001 no sólo hizo debilitar las estructuras políticas tradicionales sino que también
afectó con intensidad a las organizaciones gremiales y patronales. Estas ya no son
instituciones legitimadas en sus bases, además de existir una dispersión de su poder en otras
entidades. La baja consideración social de sindicalistas y empresarios –sumada a su creciente
heterogeneidad y fragmentación - refuerza las dudas sobre la representatividad de sus
entidades. Claramente, existen fragmentaciones, y algunas asociaciones no demuestran ser
fuertes, sin embargo ciertas organizaciones son muy representativas. Asimismo, se requieren
estabilidad en los grupos que pactan y organizaciones empresarias independientes de las
prebendas gubernamentales y distantes. Si estas limitaciones se cumpliesen en medida
razonable, los Pactos Sociales podrían ser vistos como Pactos de innovación a partir de la
cultura del compromiso. Compromisos para llevar adelante políticas de distribución del
ingreso, de cambios productivos, de inserción, en suma, del país en el mundo. Son acciones
públicas que requieren actores sociales independientes, que no se confundan con los
privilegios que les otorga el Estado. Las organizaciones sindicales y empresariales no
deberían ser colonizadas por el Gobierno ni éste por aquéllas. Ciertamente, en Argentina
siempre han existido ciertos grupos de interés más privilegiados que otros sectores. En este
marco, cabe preguntarse por los actores que integrarían el hipotético Pacto.
64
Por ejemplo, el problema con el campo en el 2008, condujo a ciertas irregularidades políticas, que enfrentaron al
gobierno con el propio vicepresidente de la Nación, como con diversos partidos políticos.
67
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Sin embargo, como hemos analizado en el apartado anterior, las condiciones organizacionales
no siempre se han cumplido de manera precisa, como demuestra el caso de Italia, ciertamente
son relevantes para una consideración más exhaustiva y correcta del tema, es decir, para el
buen desenvolvimiento del Pacto.
Prerrequisitos de Éxito
Ahora bien, fuera de estas clasificaciones, falta analizar si se cumplen en la Argentina los
prerrequisitos de éxito que hemos descripto en la Sección III. Actualmente, se percibe en la
Argentina una diversidad de enfrentamientos entre sectores económicos y sociales, por lo que
parece no existir un entendimiento común respecto a la situación crítica. Las experiencias
de los años recientes, han demostrado que ciertos sectores rechazan el modelo económico
desarrollado por el gobierno, y ante esta situación, la administración actual no se muestra
proclive a escuchar propuestas o a negociar con los sectores que poseen visiones diferentes.65
Esta condición ciertamente hace difícil la cooperación y el alcance de un acuerdo. Asimismo,
siguiendo la línea de Compston, si bien existe en Argentina un reconocimiento de un
problema serio relevante, no hay una percepción común del mismo, tampoco existen
acuerdos preexistentes sobre los objetivos de política económica, y respecto a los
participantes, no puede asegurarse plenamente que los mismos implementarán lo que
corresponda según el acuerdo.66
De este análisis, podemos observar que si bien el contexto económico y político parece darse
en forma general, el contexto organizacional no se cumple de manera precisa. Asimismo, es
necesario fortalecer en la Argentina los prerrequisitos de éxito, para así alcanzar los objetivos
de un Pacto Social. Claramente, el surgimiento de un Pacto Social que permita encarar el
65
El conflicto con el campo todavía no ha llegado a resolución alguna, hecho que demuestra que ni el gobierno ni los
sectores parecen mostrar voluntad de aceptar los diversos puntos de vistas.
66
La historia demuestra que muchas veces los sectores actúan en beneficio propio, sin compromiso hacia una visión de largo
plazo e incluyente.
68
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
contexto adverso, podría ser útil para comenzar a generar en la Argentina una cultura del
consenso, el compromiso y la cooperación.
Por lo tanto, el objetivo de esta tesis es demostrar, que si bien existen ciertas dificultades para
que un Pacto Social pueda ser exitoso plenamente, dado el contexto actual que atraviesa la
Argentina, también es relevante considerar las oportunidades que surgen a partir del
compromiso de plantarse un Pacto Social entre los actores claves de la economía.
c) Problemas y Oportunidades de un Pacto Social
1) Problemas
Ausencia de Voluntad y Propensión al Diálogo: Cuando en una sociedad el estilo de la
concertación se impone sobre el ánimo de la confrontación, es posible conducir mejor los
problemas económicos de un país. ¿Será capaz el gobierno de alcanzar la inteligencia
acuerdista en un escenario en que ha primado en los años recientes la voluntad de imposición
y falta de consenso? ¿Qué se busca, en efecto, con estas proclamas acerca del Pacto Social?
Ciertos países del mundo han usado al Pacto Social como una herramienta para adoptar
“medidas impopulares”. El énfasis que el gobierno argentino ha puesto sobre el Pacto Social
señala una cuestión muy importante: fracaso del intervencionismo parcial. Es decir, al
fracasar la política de dirección centralizada en aspectos parciales del proceso económico, se
pretende intentar otra estrategia distinta. Si el objetivo es plantearse medidas de crecimiento
basadas en el consenso, claramente se trata de una decisión positiva justamente en el contexto
actual que atraviesa la Argentina, pero si el Pacto Social se usa como sólo vía para llevar a
cabo políticas impopulares, claramente no se trataría de un proceso enriquecedor para el país.
Ciertamente, debería utilizarse como un mecanismo de política económica necesario para
promover el crecimiento y estabilidad a partir del consenso y el diálogo, y de esta manera
asentar las bases económicas de largo plazo para el país. Para esto, debe existir verdadera
propensión al dialogo, y voluntad plena de negociar y dialogar, tanto desde el gobierno, como
de los diversos sectores económicos. Por su parte, el gobierno debería mostrarse capaz de
69
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
escuchar propuestas, sin usar el Pacto como un contrato de adhesión de la actual política
económica, pues este no es el objetivo de un Pacto.
Aunque en muchos casos la resolución consensuada permite superar los resultados que serían
obtenidos bajo un esquema no cooperativo (en situaciones del tipo “dilema del prisionero”),
el lanzamiento del diálogo no garantiza per se su éxito, como bien analizamos en las
secciones anteriores. Para comenzar, las partes deben garantizar la sustentabilidad del mismo,
lo cual implica fijar objetivos y enmarcar al Pacto en un contexto dinámico. Más allá de los
factores que despiertan el interés en la firma de acuerdos (por ejemplo, nivel salarial), los
incentivos pueden no ser lo suficientemente robustos como para que los participantes
mantengan una actitud cooperativa. En otras palabras, aunque nadie niegue la importancia
del diálogo, la ausencia de incentivos o voluntad plena de negociación puede llevar a impedir
el diálogo o incluso el acuerdo, o puede hacer que éste no se muestre sustentable. La falta de
credibilidad en el gobierno no permitiría el éxito del Pacto. En ese contexto, las perspectivas
y los efectos esperados, son negativos. Si el gobierno no muestra verdadera vocación al
diálogo y compromiso con lo que se plantea, continuará restando credibilidad, alimentando la
desconfianza y dilatando las medidas y los ajustes que ya deberían estar en marcha. Es bueno
recordar que los acuerdos económico-sociales prosperan en un clima de consenso que disipa
los disensos pronunciados. Por consiguiente, sólo cuando esta atmósfera prevalece, el Pacto
remeda un régimen asociativo de crecimientos menos proclive a acentuar los
enfrentamientos. Los casos de Suecia, Holanda e Irlanda ilustran esta clase de regímenes.
Ausencia de Diversidad de Conocimiento: Una debilidad del Pacto es la difusa
representatividad de los principales actores económicos (trabajadores y empresarios). Como
hemos analizado en el apartado anterior, el contexto organizacional en la Argentina no se da
de manera precisa, situación que podría ocasionar ciertos riesgos ante una posible
implementación del Pacto. Sumar a otros sectores a un futuro Pacto Social es ciertamente
relevante, como ha mostrado la experiencia irlandesa, e incluso fue planteado por algunos
funcionarios, pero sucede que su representatividad es aún más dudosa que la de los
empresarios y sindicalistas. ¿Quién, por ejemplo, representa a los desocupados? Los
movimientos sociales expresan a sólo una fracción de ellos. Asimismo, aproximadamente la
70
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
mitad de los ocupados están inmersos en el mercado informal y cuanto mayor es la
protección del sector formal del mercado laboral, más aumenta la proporción de gente que no
obtiene dichos beneficios. ¿Quién, por ejemplo, representa a los consumidores, jubilados a
los excluidos? Si el Gobierno finalmente se anima a crear un Pacto Social, deberá, por
supuesto, llamar a los actores tradicionales y ciertamente, son los empresarios y los
sindicalistas con sus condiciones. No se trata entonces de negar su importancia, ni de
excluirlos de un futuro acuerdo, sino de demostrar que la realidad de un Pacto es claramente
compleja.
Claramente debe analizarse qué cabe esperar que le interese a quienes firmen el nuevo Pacto
Social, y por consiguiente, planteando quién va a defender los intereses de los ausentes en la
mesa de negociaciones. En el mejor de los casos, en la referida mesa estarán representados
los asalariados del sector formal de la economía, las empresas industriales y comerciales, las
entidades financieras y quizás las agropecuarias. Dado que la esencia consiste en la defensa
de los intereses de sus miembros, cabe plantear quién se va a ocupar de los restantes actores
económicos. Claramente, como hemos expresado en la Sección III, la falta de
representatividad no conllevará a un acuerdo rico y enriquecedor, por lo tanto el desafío es
hacer que los diversos grupos con sus condiciones asuman un compromiso verdadero
primando el interés general. Una característica clave en un Pacto Social es armar una
estrategia incluyente.
El Riesgo del Cortoplacismo - Pacto de Contención: Los Pactos Sociales abiertos a la
innovación requieren un terreno fértil. Muy diferentes de esos últimos son los Pactos Sociales
de contención de una peligrosa carrera entre precios y salarios como la que se ha desatado en
los últimos meses. Expedientes de corto plazo, estos Pactos suelen encubrir también políticas
de desmadre electoral en materia de gasto público y de inflación inducida. La situación
general de la Argentina, inclinaría la balanza hacia un Pacto Social de contención. Tal vez
por necesidad y no por convicción, estas actitudes podrían al cabo prevalecer. Aun así,
proseguiremos viviendo bajo la férula del corto plazo, apostando a la bonanza de nuestros
precios internacionales. ¿Habrá espacio para innovar desde adentro?
71
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Asimismo, la idea de un Pacto Social no es caer en la centralización sino en formar una
visión estratégica para el país a partir del consenso con los principales actores económicossociales. Es decir, la celebración de un Pacto Social en la Argentina no debe implicar la
defensa de intereses económicos particulares. Por cierto, existe una percepción generalizada
de que no hay desde el gobierno una actitud proclive a escuchar propuestas y nuevas ideas,
para apostar al largo plazo a partir de la cooperación.
Si se trata de un fenómeno de contención para ayudar a la gobernabilidad en el corto plazo,
sin ayudar a la gobernabilidad general del sistema, ciertamente los intereses entrarán en
conflicto, y el Pacto tendría un fin en un horizonte cercano, situación que dificulta poner a la
persistencia como una característica segura.
¿Cuánto ayudaría el Pacto Social para controlar la inflación?: La solución concreta del
tema inflacionario no proviene específicamente de los Pactos Sociales. Si bien los Pactos
Sociales ayudan a coordinar las expectativas, lo cual se vuelve clave en la lucha contra la
inflación, sobre todo para minimizar las pérdidas que en el corto plazo se pueden producir en
términos de actividad económica al realizarse una política inflacionaria, si los acuerdos tienen
lugar sin una política monetaria adecuada, caerán al vacio.67 La inflación impone un límite al
objetivo político de crecimiento con equidad. Entre sus efectos más importantes, la puja
distributiva que desencadena deteriora la coalición social que sirve de soporte al programa
económico y, en último análisis, al gobierno mismo. Conscientes de ese conflicto, las
representaciones de los actores centrales de este programa –la UIA y la CGT- han
considerado la celebración de un Pacto entre los empleadores y los sindicatos que regule los
ajustes de salarios y los precios.
La experiencia argentina en acuerdos de este tipo es antigua y no exitosa. Como hemos
analizado en líneas anteriores, en 1973, el Pacto de Gelbard, se firmó un acuerdo entre la
CGT y la CGE, por el que se convenía que, a cambio de mantener estables los precios, los
salarios serían corregidos conforme al crecimiento de la productividad media de la economía.
El diagnóstico de inflación implícito en este acuerdo era de costos, que se trasladaban a los
precios al consumidor. Luego de resultados iniciales alentadores apoyados en una coyuntura
67
Tiscornia C.; “Inflación y Pacto Social”; 2007.
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
internacional de elevados precios agropecuarios, el creciente déficit fiscal condujo al
“rodrigazo” de 1975. En diciembre de ese año, la tasa anualizada de aumento de los precios
al consumidor fue de 330%. La aceleración inflacionaria continuó hasta alcanzar casi 780%
anual en mayo de 1976. El resultado fue una caída sin precedentes del salario real de 37%
entre 1974 y 1976.
Ciertamente, los Pactos Sociales que no dieron resultado tienen que ver con el déficit fiscal,
que los hacía estallar. Analicemos la situación actual. Durante el cuarto mes de 2009 el gasto
creció a un ritmo que duplica al de los ingresos, dinámica que plantea un escenario incierto
de cara al resto de 2009.68 La consolidación del superávit primario debe encuadrarse en una
política fiscal no expansiva. Con un gasto público creciendo más rápido que los ingresos, será
muy difícil que, aún con un superávit primario, la política fiscal cumpla un rol estabilizador.
Una política fiscal expansiva limita fuertemente la eficacia posible de un Pacto de salarios y
precios. La decisión de congelar el gasto público no alcanza a despejar el horizonte de más
largo plazo. Aún así, la política fiscal no sustituye la necesidad de fijar una pauta nominal
clara y creíble. “Los agentes económicos necesitan tener bien claro cuál será el ancla nominal
capaz de fijar el nivel de precios”. Este es un tema pendiente.
Asimismo, deben cumplirse, simultáneamente, otras condiciones macroeconómicas e
institucionales. En primer lugar, la política monetaria debe mirar la demanda de dinero. El
Banco Central debe no solamente evitar convalidar una tasa de inflación superior a la
deseada, sino la incertidumbre resultante de no observar de manera estricta el compromiso
con las metas monetarias, de inflación y de tipo de cambio. Esto también tiene implicancias
para la eficacia de un Pacto de salarios y precios entre agentes privados. 69 Estas condiciones
sugieren que, para ser efectivo, un Pacto Social debe partir de un marco claro de política
económica, al cual debe sujetarse.
Pero también deben cumplirse ciertos requisitos institucionales. El primero es que el acuerdo
debe involucrar el mayor número posible de sectores económicos. Con un supuesto de plena
representatividad sectorial, la cobertura que podría alcanzar un Pacto acordado por el lado
empleador sólo por la UIA, sería de 20% del empleo asalariado privado formal y 11% del
68
Diario Cronista Comercial; “La recaudación se redujo en términos reales y fue negativa si se considera la devaluación, un
dato no menor debido a que los vencimientos de la deuda se pagan en dólares”; Mayo 2009.
69
“La inflación es siempre y en todas partes un fenómeno monetario”; Milton Friedman.
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
empleo asalariado total. En términos de la masa salarial (incluyendo los asalariados públicos
y privados no registrados) esa cobertura alcanzaría a poco más de 12%. Es claro que la
eficacia sobre salarios y precios de un acuerdo de este tipo sería muy restringida. El segundo
requisito es que las demandas deben procesarse con arreglo a criterios de intercambio y
concesiones recíprocas, excluyendo taxativamente la confrontación sistemática, en especial
cuando ésta sea contraria al orden legal y pueda producir daño a la sociedad. Este debe ser un
punto de partida. Un tercer requisito, tiene que ver con la crisis en el INDEC, que claramente
necesita de una solución para luego poder hablar de un Pacto Social que tenga entre sus
objetivos la disminución de la inflación. Si el objetivo es realizar un Acuerdo Social, la actual
administración debería apurar la reconstrucción del INDEC para que los indicadores
recuperen rápida credibilidad. En caso contrario, cuando se reúnan gremios y empresas a esa
mesa de diálogo, no habrá índices de referencia para ordenar la discusión salarial y la de
precios. Si así sucediera, el Pacto Social correría el riesgo del naufragio o de constituirse en
un acuerdo vacío, sin sustento alguno.
Bajo estas condiciones macroeconómicas e institucionales, un Pacto Social podría ser
instrumento útil en el esfuerzo social para frenar la inflación. Si esas condiciones no se
cumplen, se sumaría a los fracasos del pasado y eso es, precisamente, lo que hay que evitar.
2) Oportunidades
Si bien hemos definido ciertos problemas a tener en cuenta ante la implementación de un
Pacto Social en la Argentina, esto no quita que la posibilidad de una ejecución eficiente
produzca ciertos beneficios, que son ciertamente interesantes de analizar. Las experiencias
pueden tomarse como puntos de referencia para la reflexión. Puede decirse que uno de los
requisitos básicos de cualquier acuerdo social es que las partes involucradas asuman que el
juego cooperativo es mejor que el confrontativo, tanto para salir de una crisis como para
emprender un proceso de desarrollo, y que cualquier programa de desarrollo, o aunque sea de
crecimiento económico, requiere tener visiones y políticas, públicas y privadas, de largo
plazo.
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Medio para superar un contexto adverso: El lograr un Pacto Social entre los diferentes
sectores aparece como un elemento necesario para que la economía argentina pueda superar
este contexto adverso sin tener que enfrentar nuevos episodios de crisis. El gobierno se debe
mostrar dispuesto a escuchar a todos los sectores pero también comprometerlos con la
situación por la que atraviesa la economía.
Lograr credibilidad en las acciones del gobierno y confianza en el mercado: Es claro que
las dificultades que le han comenzado a aparecer a la economía argentina, si bien en parte es
producto de lo que está ocurriendo a nivel internacional, en una medida no menor es producto
de ciertas equivocaciones en materia de política económica. El gobierno argentino ha seguido
una línea de política económica con un dudoso beneficio en el mediano y largo plazo. El
2009 no será un buen año para los dos pilares del actual modelo económico: el superávit
fiscal y externo, los cuales se deteriorarán con fuerza. Frente a este panorama, surge la
necesidad de actuar contundentemente para recomponer los fundamentos macroeconómicos y
generar señales claras que generen confianza en el mercado. Pero los errores que
sistemáticamente ha cometido el gobierno lo obligan a ir más allá de un cambio en la
dirección de la política económica para lograr credibilidad en sus acciones. La experiencia
pasada y reciente indica que en Argentina hace falta consenso entre los diferentes grupos de
interés. El tan nombrado Pacto Social no llegó a resolución alguna. Los Pactos Sociales, han
mostrado que son capaces de generar un clima de confianza y credibilidad, lo cual sería
claramente una característica positiva para la economía.
Medio para lograr Previsibilidad y Estabilidad: entre los resultados positivos que se
podrían alcanzar con este Pacto Social es que ciertamente el compromiso del gobierno (en
caso de que lograra credibilidad) aportaría a la previsibilidad, ayudaría a la estabilidad de las
fuentes laborales y limitaría la caída en la inversión privada (mediante el compromiso
empresario), al tiempo que también permitiría ponerle un límite a la dinámica inflacionaria
(con el compromiso que deberían asumir los sindicatos en materia salarial, siempre y cuando
se tengan en cuenta las consideraciones antes comentadas). Claramente, los Pactos Sociales
75
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
son de utilidad para lograr estabilidad en las políticas, al basarse en consensos que van más
allá de los cambios de gobierno.
Posibilidad de comenzar a plantear una Visión Estratégica consensuada de largo plazo:
Si bien los resultados inmediatos que se alcanzarían con el acuerdo entre los diferentes
sectores de la economía ayudarían a la Argentina a enfrentar de una mejor manera la
situación de crisis, el Pacto Social debe necesariamente incluir una Visión de Largo Plazo de
país, la cual sea respetada por la política económica que no debe tentarse con medidas que
brindan una solución parcial e inmediata a los problemas. Ahora bien, cuando se habla de
una visión de largo plazo se tiene que hablar, entre otras cuestiones, del abordaje del tema
inflacionario y de la cuestión fiscal. Argentina necesita implementar políticas más sanas que
ayuden a ubicar a la inflación dentro de un rango acorde a una economía que busca
desarrollarse y alcanzar un crecimiento sostenido en el largo plazo.
Vinculado al extendido conflicto entre el gobierno argentino y el campo, surge la necesidad
de que dicho Pacto Social promueva la inversión y el desarrollo de todos los sectores
productivos. El gobierno debe incentivar al sector privado a asumir riesgos con la confianza
de que cuando los resultados sean positivos, éstos no les serán quitados mediante nuevas o
mayores imposiciones. La disciplina fiscal, la estabilidad de precios y reglas claras y estables
en el tiempo complementadas por una calidad institucional que ayude a su cumplimiento, son
los objetivos que el gobierno argentino deberá perseguir si pretende alcanzar un crecimiento
y desarrollo sostenido en el largo plazo. Este año le servirá de lección para aprender que no
se puede ir indefinidamente en contra de las leyes naturales que rigen a la economía.
La línea de los anuncios desde el gobierno se concentró en acciones de corto plazo, algo
lógico para lograr que la economía no pierda impulso, pero que no termina de despejar la
incertidumbre acerca del rumbo económico que adoptará la Argentina a futuro. Creo que la
Argentina tiene una serie de materias pendientes que inevitablemente deberá atacar si quiere
evitar que la crisis afecte significativamente a la economía del país. El economista Roberto
Frenkel enunció una frase que significa mucho al respecto: “La fuente de incertidumbre son
las propias acciones del Gobierno”. Más allá de los anuncios y planes que tenga el gobierno
argentino, surge ahora más que nunca la necesidad de reencauzar el rumbo de la política
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
económica y de darle mayor previsibilidad y coherencia. Antes que anuncios coyunturales,
Argentina no debe olvidar las urgencias que le representan los problemas de fondo. El
deterioro fiscal y la necesidad de mejorar la competitividad de la economía se encuentran
dentro de dichas urgencias. También como se mencionara anteriormente, es necesario lograr
una mayor transparencia y credibilidad en los indicadores económicos. La reinserción del
país en los mercados financieros internacionales no es un tema menor pues influye sobre la
fortaleza macroeconómica. Todo ello también es un elemento necesario para que el sector
empresario pueda realizar un diagnóstico adecuado de la realidad y tomar las medidas
oportunas del caso. Argentina está invadida por las urgencias y se debate entre la necesidad
de implementar medidas de fondo, claras y coherentes con el crecimiento de largo plazo, y la
tentación de aplicar medidas salvadoras de corto plazo pero con consecuencias negativas no
siempre bien evaluadas, en términos del crecimiento y la estabilidad económica. Quizás la
idea de implementar un Pacto Social sirva para comenzar a plantearse una Visión Estratégica
de Desarrollo país consensuada y de largo plazo.
Forma de acotar los niveles de conflictividad social: Sin duda, la posibilidad de fijar
políticas de manera consensuada tiene su interés. Diferentes autores de la economía del
desarrollo han destacado el rol diferenciador del diálogo y el consenso al permitir acotar los
niveles de conflictividad social – y por ende, mejorar el desarrollo. Sin dudas, la inestabilidad
social de la Argentina actual necesita de una solución.
Participación activa: Ciertamente, el camino que tome Argentina no puede permitirse dejar
de lado la defensa del impulso a la generación de riqueza para toda la población, mediante
una política económica inserta en la globalización y que fomente la participación del mayor
número de ciudadanos en la vida política del país. En este escenario, una pregunta clave es
cómo debe ser el Estado en Argentina con el objeto de lograr un equilibrio armónico entre los
principales actores. Su respuesta: se requiere promover un cambio bajo la perspectiva del
consenso de los principales actores sociales. Es decir, establecer una nueva relación, no sólo
por medio de políticas gubernamentales, sino mediante la participación activa de la sociedad
civil.
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
d) Premisas para un Pacto Social Argentino
Entonces, ¿Qué lecciones podemos extraer de todo este análisis para la Argentina?
Ciertamente, nuestra sociedad se encuentra lejos de haber eliminado determinadas tensiones
sociales y económicas, de lo cual se sigue que tal vez un Pacto que recupere el espíritu de
cooperación podría resultar interesante.70 Sin embargo, un análisis completo del tema,
requiere de un balance correcto entre los posibles riesgos y las posibles ventajas. Como
demuestra la experiencia empírica, la emergencia del diálogo no implica per se su éxito, por
lo cual, no podemos afirmar que, dadas las condiciones de demanda para el surgimiento de un
Pacto Social, éste se desarrollará de manera eficiente.
Hemos analizado el contexto que conlleva al surgimiento de un Pacto Social en un país. En
Argentina, el contexto económico y político parece darse, sin embargo, las condiciones
respecto a las organizaciones no se cumplen de manera precisa. Claramente, la
representatividad y fortaleza de ciertos actores está en duda, situación que podría perjudicar
el desenvolvimiento correcto del Pacto, ya que estaría influyendo en una de las características
propias de los Pactos Sociales exitosos, que se relaciona con la importancia de la diversidad
de conocimiento, es decir, la participación de los diversos sectores para lograr una estrategia
incluyente, implicando los diversos puntos de vista y necesidades.
Entonces, si bien el contexto argentino de hoy provoca la existencia de posibles problemas,
es interesante considerar que la opción por un Pacto Social en torno a consensos estratégicos,
ha demostrado ser una opción interesante en situaciones de enorme complejidad,
involucrando fuertes expectativas e intereses altamente contradictorios, en especial en
sociedades con fragmentación social y económica.71 Ciertas experiencias han manifestado
que los Pactos Sociales han surgido en países que no cumplían con el contexto
70
“Sólo el diálogo hará posible concretar los nuevos acuerdos para proyectar el futuro del país y un país con futuro. Ello es
fundamental en este tiempo, donde la crisis de la economía global implica el riesgo de un nuevo crecimiento de la inequidad,
que nos exige tomar conciencia sobre la dimensión social y política del problema de la pobreza” (Hacia un Bicentenario en
Justicia y Solidaridad)
71
“La negociación y el arbitraje son esenciales para la resolución de conflictos –entre naciones, agentes sociales, y entre
grupos políticos. Las instituciones que proveen las reglas para la resolución de conflictos debieran estar guiadas por la
solidaridad. De este modo un “mejor estado” es aquel que logra de modo más acabado esta serie de objetivos” (Resico 2006)
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
organizacional- institucional, y han fallado en otros que sí lo hacían, por lo que el éxito de un
Pacto Social, ciertamente depende además de otras consideraciones más profundas.
A lo largo del trabajo, hemos podido identificar los prerrequisitos de éxito de un Pacto Social.
Para el caso particular argentino, se vuelve necesario fortalecer esta serie de condiciones si
realmente se quieren alcanzar los objetivos y beneficios de un Pacto Social. Sin dudas, la
posibilidad de un Pacto Social supone no sólo un gobierno abierto al diálogo lo que, dicho de
otro modo, supone aceptar errores; sino también de actores sociales comprometidos. Los
consensos sociales y económicos para impartir las estrategias de desarrollo del país,
presentan una oportunidad interesante para impulsar una mayor participación de las
organizaciones de trabajadores y de empleadores en el quehacer público. El Documento de la
Conferencia Episcopal Argentina, “Hacia un Bicentenario en Justicia y Solidaridad”,
destaca la importancia de no caer en reduccionismos y simplificaciones sobre cuestiones que
requieren el aporte de muchos, y valora como un don, la pluralidad de miradas sobre la
cuestión social y política. Pero, por otra parte, hay una cuestión de fondo muy importante:
¿cuál va a ser el contenido del Pacto argentino? Está claro que no resulta trivial esta pregunta
y que los actores que lo promueven deberían comprometerse a realizar ciertos sacrificios y
negociar, analizando los diversos trade-offs propios de una economía, en busca de un bien
común. Como han demostrado los casos analizados exitosos, se necesitan primeramente
consensos en cuestiones básicas, una mirada conjunta hacia el mismo horizonte. Se vuelve
importante la incorporación de nuevas ideas, la existencia de la autocrítica y la voluntad de
dialogar. Si miramos el ejemplo español, en este país se vio como un fervor por la
democracia se había instalado en el sentimiento social y era la medida para ajustar toda la
vida del país. Existía una convicción en lo que se quería hacer y un claro apoyo para que
saliera bien a través de las líneas fundamentales, dejando de lado las pequeñeces
obstaculizantes, como claramente también se ve en el caso irlandés. Es relevante observar,
que en las experiencias analizadas, se percató que en esos momentos de crisis, no era propicio
hacer clasificaciones en distintos grados de responsabilidad por lo ya sucedido sino pensar en
lo que debía suceder a favor de lograr la consolidación nacional. Se pusieron los acuerdos por
delante y se postergaron para más adelante aquellas cosas en la que hubiera divergencias. Se
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
valoró todo lo que unía despejando lo que podía crear fisuras en el camino que se estaba
trazando. Y todo esto ocurría en la realidad de un país con una clara tensión de sectores
sociales deseosos de plantear sus respectivas pujas. En general hubo conciencia de lo que se
estaba frente a un momento clave para el desarrollo futuro, y que ciertamente no se trataba de
un camino fácil, por lo que se precisaba de un gran esfuerzo. Había en estos Pactos un
compromiso con la historia y con el futuro como una claridad de propósitos, y cada uno sabía
lo que tenía que dar o resignar. Claramente, es necesario lograr que en Argentina existan
intenciones de alcanzar una suma de voluntades evitando las divisiones y enfrentamientos.
Asimismo, el proceso de pactar, para ser efectivo, debe partir de un marco claro de política
económica, al cual debe sujetarse, como bien hemos demostrado respecto a los objetivos de
inflación. Sin dudas, las crisis económicas deberían generar un amplio consenso respecto de
"lo que hay que hacer", como ha sucedido en los casos exitosos comentados. Esto ciertamente
caracteriza a un país responsable y comprometido.
Evidentemente, se debería hablar de un Pacto Social donde estuviesen los actores de la vida
económica y social para abordar los tópicos que en estas materias trascendiesen el
cortoplacismo, en un ámbito de debate de los temas nacionales importantes de medio y largo
plazo; especialmente en un escenario de crecimiento leve, caída de niveles de actividad y de
peligro del empleo. En ese cuadro de situación, si el gobierno no le adiciona a su iniciativa
proyectos para la consolidación de un modelo de inclusión social, que implica no sólo el
reclamo de un sello de respaldo a lineamientos generales de la economía sino el debate de
reformas (por caso, del mercado financiero para atender un proceso de desarrollo, o la
reformulación de los planes sociales, o el sistema de salud, o la administración de la renta
energética), quedará como un Pacto simbólico. O, en el mejor de los casos, como un
instrumento para canalizar/disciplinar la discusión salarios-precios en un escenario que se
presenta con un horizonte complicado. Que el Pacto Social se vuelva un acuerdo de
contención o de corto plazo dependerá realmente de la voluntad y objetivos estratégicos que
se propongan las partes. Claramente, un Pacto Social podría usarse como base para encarar
una estrategia de inserción al mundo, una estrategia de desarrollo. Muchos países han optado
por insertarse al mundo de hoy captando claramente las reglas de juego que el sistema
proporciona. Muchos otros, todavía no han percatado las señales que el mundo está
80
“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
ofreciendo para no quedar detrás. La falta de visión concertada, en un contexto de economía
globalizada, trae como consecuencia la convivencia de la democracia con un conjunto de
paradojas que generan un permanente déficit de gobernabilidad. Por gobernabilidad no
entendemos la mera eficiencia institucional, sino también la articulación de intereses sociales.
Por lo tanto, para avanzar se vuelve clave la implementación de un mecanismo de política
económica que permita la inclusión social y el desarrollo. Es imperioso profundizar la
búsqueda de un marco conceptual sistemático que integre suficiente flexibilidad para poder
adaptarse a las exigencias de circunstancias y contextos específicos de cada país en un
momento particular de su historia. Claramente, la gobernabilidad democrática no significa la
ausencia de conflicto, el estatus quo o la emergencia de un consenso amorfo. La política
democrática es, por excelencia, un proceso en flujo constante hecho de conflictos continuos
enmarcados en un consenso sobre las reglas del juego democrático. La clave está en superar
el conflicto político sustentada por una cultura de negociación y compromiso.
En el contexto actual, con la presencia de una sociedad que se hizo cada vez más compleja y
en un régimen democrático, la incapacidad gubernamental de responder a las demandas
políticas y sociales de los actores tradicionales, sin duda alguna, agudiza la crisis. Se requiere
que los intereses sociales dejen de constituirse al interior del Estado, lo que requiere su
embate previo en la sociedad, en un contexto de preponderancia de la lógica del mercado y de
una economía globalizada. Inestabilidad y cierta inseguridad son los sentimientos que
caracterizan la situación actual, predominan
percepciones y actitudes que muestran
vulnerabilidades: desconfianza, miedo al desempleo, indiferencia en relación con el régimen,
reducción de la confianza en el conjunto de instituciones, bajos índices de credibilidad y
aprobación de los gobiernos. Una Estrategia de desarrollo país necesariamente requiere de
una adecuada articulación entre los diversos sectores de la sociedad, siendo la cohesión social
un factor clave a la hora de definir una propuesta para el crecimiento futuro. Claramente, las
posibilidades de generar estrategias de institucionalización del poder y cohesión social están
determinadas por la eliminación del cortoplacismo y la arbitrariedad del poder del Estado y
por la inserción de estas sociedades en una economía globalizada.
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
La estrategia, está entonces, en encontrar los medios para que la eficiencia económica se
logre en un marco de equidad y sustentabilidad. La participación de los sectores de la
sociedad puede servir para balancear ciertas decisiones de los órganos de gobierno, logrando
de esta manera que las políticas tengan una relación más directa con las necesidades de
amplios grupos sociales, tendiendo a ser socialmente más equitativas.
Este análisis se sustenta en la idea de la importancia de la cohesión social, tanto en el sentido
de finalidad como así también en términos de medios. La idea que quiero defender en
definitiva se basa en el desarrollo de los mercados en un contexto donde el marco
institucional y las orientaciones de política económica permiten poner el desarrollo del país
en la línea del largo plazo y la confianza.
El trabajo intentó demostrar cómo las economías débiles aplican políticas no consensuadas y
de corto plazo, que conducen al estancamiento, por lo que se hace necesario un planeamiento
estratégico a largo plazo en conjunto. La falta de compromiso social; la prevalencia del
interés personal sobre el social; la desconfianza que no permite generar credibilidad y
certezas acerca de las políticas nacionales, el compromiso vacío, indudablemente no
conducen a rumbo alguno. Los países necesitan estados comprometidos y coherentes, capaces
de generar consensos y no polarizar, logrando de esta manera confianza interpersonal, que
generará un clima de cooperación y de comportamiento responsable de la sociedad. El
estancamiento es un peligro que debe inquietar a los países. La estrategia de hoy determina el
mundo del mañana, y claramente apostar al diálogo, es la estrategia correcta. Invertir en el
futuro es una tarea para quienes desean ganar. Notoriamente, las experiencias demuestran la
importancia del consenso como premisa esencial para la aplicación de políticas consistentes
que se mantengan en el tiempo. Si bien los Pactos Sociales aplicados en los diversos países
dependieron de determinadas características propias de cada nación, ciertamente se puede
vislumbrar que existen criterios básicos y esenciales que permiten el éxito y el desarrollo de
acuerdos sociales y económicos. No se pretende encontrar una “solución mágica”, pero si es
relevante observar aquellos casos que percataron cuáles eran las soluciones para un desarrollo
de largo plazo, y cómo la necesidad de buscar salidas en momentos de crisis, concienciaron
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
sobre la importancia del diálogo y la participación.
Aunque las utopías son inalcanzables,
éstas nos sirven para caminar, o cambiar. El desarrollo de los Pactos Sociales ha creado
expectativas que han sobrepasado la realidad del fenómeno.
Si tomamos los conceptos analizados al principio del trabajo, Argentina presenta problemas
de inestabilidad social y política, por lo tanto, inestabilidad económica. Esta situación ha
provocado el surgimiento de Pactos Sociales en diversos países, y muchos han logrado
cumplir sus objetivos, como el caso español e irlandés. Sin embargo, en todos estos casos,
existía un verdadero entendimiento común y percepciones similares, la voluntad y los
incentivos para cooperar eran claros. Al evaluar la pertinencia e importancia de un ejercicio
de diálogo, es preciso tener claro las condiciones que lo motivan, el propósito que se
persigue, el contexto en el que tiene lugar el proceso, la tradición democrática y las
necesidades/ prioridades del país. Desde el inicio, el diálogo debe ser orientado como un
mecanismo a ser incorporado orgánicamente en los procedimientos formales, para fortalecer
la democracia y el desarrollo, y por lo tanto, debe ser pensado como un triple proceso:
diálogo/negociación/concertación para la acción: como un proceso por etapas, de maduración
gradual, acompañado por un trasfondo de políticas económicas que acompañen los objetivos
del Pacto, que conduce a acuerdos concertados y a su oportuna operacionalización. La
factibilidad de alcanzar consensos amplios en torno a políticas sociales específicas se basa en
un proceso que necesita tiempo, recursos y foco. Ciertamente, la Argentina debería tomar
los ejemplos positivos, y tratar de que las dificultades que hemos señalado sean superadas,
preponderando los beneficios que traería la implementación de un Pacto Social. Deben
considerarse aquellos prerrequisitos y características de éxito, si verdaderamente Argentina
quiere proponerse objetivos altos. Cuando falla alguno de estos factores la concertación
podría no cumplir sus fines, ocurriendo con ello una cancelación o abandono del proceso.
Cuando los factores se conjugan adecuadamente se produciría una creación de procesos de
concertación y aún más, una persistencia del proceso, que va dando resultados pero que
persiste para seguir asegurándolos.
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
Claramente, la Argentina necesita de una visión estratégica, un esquema que genere
compromiso político y social. Sin estrategias mínimas de cohesión social, será cada vez más
difícil no sólo construir una sociedad más justa, sino también alcanzar un mayor crecimiento.
VI.
Conclusiones
La inestabilidad social, dada por el enfrentamiento entre sectores como consecuencia de la
presencia de gobiernos no partidarios del diálogo y caracterizados por la implementación de
medidas cortoplacistas, como también la inestabilidad política, dada por la variación en las
reglas ante cada cambio de gobierno como por los comportamientos oportunistas de los
estados, despertaron en ciertos países una motivación por encontrar nuevas formas de hacer
política económica que permitan superar los retos económicos y sociales eficientemente. Es
así como surgieron los Pactos Sociales. Ciertamente, los Pactos Sociales son una herramienta
positiva para el planteamiento de una estrategia de crecimiento y desarrollo de un país, y para
la estabilidad de las políticas económicas, y por lo tanto, la estabilidad económica. La
experiencia histórica analítica demuestra que éstos han surgido como resultado de una toma
de conciencia de los principales actores económicos, de que una implementación efectiva de
las políticas económicas, requiere de una aceptación generalizada sobre la necesidad de las
mismas. Si bien existen claras ventajas concernientes a los Pactos Sociales, como hemos
analizado a lo largo del trabajo, diversos analistas encuentran en los Pactos ciertas
dificultades y riesgos, que responden a las críticas de los sectores más liberales, como así
también a críticas de los propios protagonistas del proceso.
Un análisis de la literatura y la investigación de los diversos casos prácticos, nos han
permitido definir el contexto en el que surgen los Pactos Sociales. Claramente, estos emergen
en momentos de crisis o dificultades económicas, en presencia de gobiernos débiles y
generalmente ante organizaciones (principalmente sindicatos) con prevalencia de sectores
moderados, sin divisiones internas y con un compromiso claro de lograr una solución
negociada. Sin embargo, si bien estas condiciones son consideradas los impulsos necesarios
para que surja un Pacto Social, la emergencia efectiva del acuerdo no implicaría per se el
éxito del mismo. Se necesita del reconocimiento general del problema como de un
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“La Opción de los Pactos Sociales como Estrategia de Desarrollo Económico”
Consideraciones para el Caso Argentino
entendimiento común del mismo. Asimismo, existen determinadas características que hacen
al éxito de un Pacto Social, y que deberían ser consideradas por todo país al momento de
plantearse el objetivo de hacer un Pacto Social. Estos criterios tienen que ver con la voluntad
y la credibilidad, la persistencia de los Pactos, la diversidad de conocimiento o inclusión de
sectores, el planteo de una estrategia integral de largo plazo, el compromiso con lo propuesto
y la focalización en los resultados del Pacto, y por último, la responsabilidad social de los
actores.
Por cierto, varios países se han caracterizado por el desarrollo de Pactos Sociales exitosos,
como son los casos de Irlanda, España e Italia, y otros países, como Bélgica, Corea del Sur y
Argentina, han fallado respecto a este tipo de procesos, al no cumplir alguna de los criterios
que caracterizan a los Pacto Sociales con resultado exitoso.
Todo este análisis, tuvo como objetivo principal la investigación particular del caso argentino
actual. Las condiciones del contexto argentino demuestran que existen ciertos riesgos de
aplicación de un Pacto Social. Las condiciones económicas y políticas parecen darse, sin
embargo la representatividad y fortaleza de determinados actores se considera estar en duda.
No obstante, la investigación de las experiencias exitosas nos ha demostrado que la
aplicación de un Pacto Social, puede traer grandes beneficios a un país, principalmente
cuando éste está atravesando graves dificultades económicas y un conflicto social marcado.
De esta manera, la celebración de un Pacto en la Argentina, a pesar de tener sus riesgos, no
deja de tener ciertas ventajas si el acuerdo se plantea de manera seria y coherente, es decir, si
realmente existe verdadera voluntad de diálogo y de alcanzar objetivos de largo plazo.
Entonces, a partir de estas consideraciones, se podría argumentar que se vuelve una opción
interesante para la Argentina el planteamiento de este tipo de procesos, siempre y cuando se
respeten los criterios de éxito claves para que un Pacto Social no falle. En otras palabras, la
Argentina debería primeramente tratar de lograr un entendimiento común de la situación que
atraviesa, para luego, a partir del consenso comprometido y de un diálogo inclusivo y
verdadero, acompañado de un proceso técnico e institucional sólido que le sirva de base,
plantearse una estrategia de crecimiento y desarrollo de largo plazo, que permita el
florecimiento de la confianza y la cooperación.
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