LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO

LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO
LATINOAMERICANO
Siete ejercicios en retrospectiva *
Albert O. Hirschman **
Al visitar de nuevo la América Latina para reunir impresiones utilizables
en este ensayo, pronto me convencí de que la característica más conspicua
de la experiencia reciente de la región es la diversidad, y que las historias más interesantes que pueden contarse se refieren a las experiencias
específicas, a menudo contrastantes, de países individuales. Por lo tanto,
excepto en la primera y la última secciones no me ocuparé aquí de la
América Latina en términos generales; más bien presentaré una serie de
"ejercicios" sin mayor cohesión y necesariamente breves en el campo
de la economía política comparada. Como sería de esperarse, prestaré
una atención primordial a los cuatro países que visité esta vez: el Brasil,
la Argentina, Chile y México. En todo momento trataré de presentar una
perspectiva sobre problemas corrientes o recientes, relacionándolos con
sucesos y discusiones de decenios anteriores.
I.
¿"LES TRENTE GLORIEUSES" EN LA AMéRICA LATINA?
Como es bien sabido las economías latinoamericanas fueron duramente
afectadas durante la primera parte de los años ochenta. La marcada recesión cíclica en 1981-1982 en los Estados Unidos y el resto de los países
industriales avanzados se combinó con el surgimiento de la crisis de la
deuda internacional en 1982 y con un descenso de los precios de las materias primas para forzar grandes reducciones en las importaciones, el
gasto público y la inversión privada en toda la América Latina. Los ingresos bajaron en todas partes y el desempleo subió a niveles sin precedente
en los países más industrializados tales como el Brasil, la Argentina y
México, ninguno de los cuales tenía programas de seguro de desempleo.
Tras reducciones efectivas de la producción total en 1982 y 198.3, se pre* Ensayo presentado ante el XIII Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos reunido en Boston, del 23 al 25 de octubre de 1986. Es publicado con la autorización de Latin American Research Review [traducción dpi inglés de Eduardo L- Suárez].
** Instituto de Estudios Avanzados de Princeton. En preparación de este ensayo visité el
Brasil, la Argentina, Chile y México en abril y mayo de 1986, con gastos pagados por la Fundación Ford. Estoy muy agradecido con la Fundación por su apoyo, con sus representantes en
Rio de Janeiro y México por su a^"uda, y con mis amigos e interlocutores latinoamericanos por
su disposición a compartir información e ideas.
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sentaron recuperaciones desiguales en 1984 y 1985, de modo que en términos del producto total el subcontinente se encuentra ahora al mismo
nivel que en 1981. Dado el crecimiento continuo de la población los ingresos per capita se encuentran 10 % por debajo del de 1981.
Este grave retroceso en el desarrollo de la región tuvo una curiosa
contrapartida: por primera vez se percibieron los decenios precedentes
como una larga época, casi dorada, de avance ininterrumpido y sostenido.
Así como, de acuerdo con Hegel, empezamos a entender una época sólo
cuando cae la cortina ("el buho de Minerva despliega sus alas sólo al caer
la tarde"), aparentemente sólo podemos reconocer los aspectos positivos
de un periodo al entrar en el periodo siguiente, cuyas dificultades queremos destacar ahora trazando un gran contraste con lo que ocurrió ante?.
Es probable que este sea un rasgo humano general: en Francia Jean Fourastié acuñó en 1979 la expresión les trente glorieuses (el periodo glorioso de treinta años) para referirse a la explosión sin precedente de
crecimiento y modernización de la posguerra; parece probable que la
fórmula deba mucho de su éxito al hecho de que Francia, como otros países económicamente avanzados, estaba iniciando entonces una nueva época
de dificultades, de modo que ahora estaba dispuesta a proclamar que
todo había marchado muy bien .. . hasta el día de ayer.^ Pero este rasgo,
esta renuencia a festejar o siquiera reconocer el progreso mientras se
desenvuelve ante nuestros ojos, de modo que la celebración coincide con
el lamento porque el progreso se aleja, ha sido particularmente marcado
en la América Latina. En efecto, a la mayoría de los lectores de los informes recientes acerca de la América Latina debe haberles parecido una
gran revelación que también ese Continente pudiera haber tenido sus
trente glorieuses ... y quizá un poco más.
¿Cómo se explica la conspiración del silencio acerca de las buenas
nuevas cuando todavía estaban ocurriendo? Con buenas razones por supuesto. La información referente al crecimiento económico, el aumento
de los ingresos per capita, los avances de la industrialización y la elevación de las clases medias, se mezclaba indisolublemente en la América
Latina con tendencias y percepciones contrastantes: surgió una nueva conciencia de las tensiones y la injusticia sociales, la inveterada pobreza de
las masas se urbanizó y así se hizo más visible, se agudizaron los desequilibrios económicos entre la ciudad y el campo, y entre las regiones avanzadas y las atrasadas, y la eficacia del Estado para corregir estos efectos
^ Jean Fouraftió. Les Trente gloriueses: ou la révolution invisible de 1946 á 1975, París,
Fayard, 1979.
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secundarios negativos del crecimiento económico distaba mucho de ser satisfactoria. Muy importante quizá, y en marcado contraste con la firme
consolidación de la democracia en la Europa Occidental durante ese periodo, la América Latina experimentó —casi con la sola excepción de
México— graves trastornos políticos durante el periodo de 30 a 40 años,
cuyo punto medio se destacó por un "accidente" grande e influyente: el
derrocamiento de la democracia en el Brasil por el golpe militar de 1964.
Por último, existe por supuesto la tendencia tácticamente inspirada a destacar lo negativo para presentar la región como una víctima inveterada del
sistema económico y financiero internacional. Así se explica que los trente
glorieuses de la América Latina no hayan encontrado un profeta.
No aspiro a ese papel. Pero ahora que el progreso de la América Latina desde 1945 hasta 1980 ya no es un secreto celosamente guardado
convendrá recordar brevemente sus dimensiones económicas y sociales.
En esos treinta y cinco años la población total de la América Latina
ha aumentado rápidamente, desde 155 hasta .388 millones de habitantes.^ Esto da una tasa de crecimiento anual de 2.7 %. De 1950 a 1981
se ha quintuplicado el producto interno bruto del área en términos reales,
ya que aumentó de manera sostenida durante el periodo a la tasa media
anual de 5.5 % de modo que los ingresos per capita aumentaron aproximadamente a la misma tasa que la población (2.7 %), de 420 a 960 dólares (a precios constantes de 1970). Mientras los ingresos anuales aumentaban de esta manera la duración de la vida se extendió considerablemente
—la esperanza de vida aumentó desde poco más de cincuenta años hasta
cerca de sesenta y cinco—, de modo que los ingresos de toda la vida
aumentaron mucho más que lo indicado por las estadísticas del ingreso
per capita (expresadas en términos anuales).
Un cambio importante en la estructura social de la América Latina
es la relativa declinación de la población rural, de acuerdo con la experiencia histórica de las economías más avanzadas. La transferencia de
población hacia afuera de la agricultura ha sido excepcionalmente rápida
durante los últimos treinta y cinco años. En 1950 en países como el Brasil, México y Colombia cerca de 60 % de la fuerza de trabajo se ocupaba
en la agricultura. Este porcentaje ha bajado ahora a menos de 30 %. En
el Brasil y algunos otros países ya no está creciendo el número absoluto
de las personas ocupadas en la agricultura. En cambio, a resultas de una
2 Excluye el Caribe, excepto la República Dominicana y Haití. Todos los datos estadísticos
de las páginas que siguen han sido tomados de CEPAL, ]9S4 Síatistical Yearbook for Latin
America, complementados en algunos casos con cifras tomadas de su banco de datos y del
World Dcvelopment Repon 1985, del Banco Mundial.
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masiva migración rural-urbana las ciudades latinoamericanas, desde Lima
hasta Caracas y desde Sao Paulo hasta la ciudad de México, se han vuelto
conurbaciones enormes, a menudo muy contaminadas, con una gran proporción de la población urbana que vive en casas autoconstruidas, a menudo rudimentarias, con títulos inciertos y acceso inadecuado, aunque en
proceso de mejoramiento, a los servicios públicos, en particular el transporte, el agua y el drenaje.
Sin embargo, es probable que la urbanización masiva haya sido el
mayor impulso de los grandes avances logrados en materia de salud y
educación desde los años cincuenta. El aumento ya señalado en la esperanza de vida refleja en gran medida el incremento de las probabilidades
de supervivencia de los recién nacidos durante los primeros años de su
vida. La mortandad infantil ha declinado de manera marcada y sostenida; a principios de los años cincuenta se encontraba a un alarmante nivel
cercano a 130 por millar de nacidos vivos en los países de la zona tropical; en la mayoría de éstos la cifra ha bajado a cerca de 50, aunque en
el Brasil y el Perú es todavía mucho mayor (70 y 98). También el analfabetismo ha bajado: fuera del Cono Sur, donde todos estos indicadores
sociales han mostrado desde hace largo tiempo niveles mucho más elevados, una tasa de 50 % era la regla alrededor de 1950; ahora se encuentra a menos de la mitad de este nivel. Las tasas de inscripción escolar
han subido correspondientemente: la asistencia a la escuela primaria es
ahora casi universal, aunque quizá no sea particularmente significativo
este estadístico. Serán más confiables las cifras que muestren un movimiento real en los niveles secundario y superior: en países como el Brasil, Colombia y México la tasa de inscripción en las escuelas secundarias
ha pasado de cerca de 10 % en 1950 a cerca de 50 % ahora, mientras
que en el nivel universitario aumentó de 2 o 3 % en los años cincuenta
a 12-15 % en la actualidad. Aparentemente la pirámide educativa está
creciendo y ensanchándose al mismo tiempo.
Para dar una imagen más completa de los adelantos del bienestar social y de su estado actual, tendríamos que citar muchas otras cifras, desde
el consumo de calorías per capita hasta la provisión de viviendas con
servicios básicos tales como agua y drenaje; asimismo datos sobre la
difusión de bienes de consumo durables tales como refrigeradores, teléfonos, automóviles, radios y televisores. Algunos de estos datos (calorías, conexiones de agua y drenaje) son muy deficientes; otros —los referentes a la difusión de automóviles, teléfonos y refrigeradores— revelan
el ascenso de una considerable clase media que disfruta estas comodida-
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des, y en otros casos aún —los radios y cada vez más los televisores—
se ha tornado casi universal la difusión, de modo que curiosamente su
posesión ya no es útil como una medida de posición y realización económicas.
En lugar de observar las nuevas posesiones que la gente puede adquirir, quizá sea más significativa la observación de lo que cada vez en
mayor medida deciden prescindir: la tradicional familia con gran número de hijos. Fuera de la Argentina y el Uruguay, donde las familias pequeñas han sido comunes desde hace mucho tiempo, las tasas de natalidad
por toda la América Latina se aproximaban al muy alto nivel de 45 por
millar a principios de los años cincuenta; estas tasas declinaron rápidamente en los años sesenta y setenta, de modo que ahora fluctúan alrededor
de 30 por millar en todos los grandes países tropicales y continúan bajando. Encuestas por muestreo revelan que el porcentaje de mujeres casadas que usan anticonceptivos varía de 40 a 55 % en estos países (en la
Europa Occidental y la América del Norte esta cifra se encuentra entre
70 y 80 %); esto significa que la práctica se extiende considerablemente
más allá de la clase media. No disponemos de cifras comparables para
años anteriores, pero no hay duda de que la difusión del control natal a
un sector tan amplio de la población es algo muy reciente.
Aunque no nos atrevamos a hablar de les trente glorieuses en la América Latina, las pruebas estadísticas indican que la región puede mostrar
dos grandes realizaciones en los últimos tres o cuatro decenios: i) ha
absorbido un aumento enorme del número de habitantes al mismo tiempo
que mejora sus niveles de vida en promedio y aumenta sus esperanzas
de vida, y ii) refutando las numerosas profecías de desastre demográfico
basadas en proyecciones del crecimiento de la población a las muy elevadas tasas de los años cincuenta, la región ha alcanzado claramente la
"transición demográfica" que permitirá el logro de un crecimiento demográfico mucho más moderado, aunque en niveles permanentemente mayores de densidad de la población.
Un tercer logro está implícito en los datos citados: como quiera que
evolucione la distribución está mejorando la posición de los sectores más
pobres de la población, ya que éstos son obviamente los beneficiarios principales de la declinación de la mortandad infantil y el analfabetismo.
Además, hay algunas pruebas de que estas clases de incrementos en el
bienestar social ya no se atan rígidamente a los altibajos de la economía.
Así, en los últimos años de recesión y estancamiento la mortandad infantil parece haber continuado su tendencia descendente, y es probable que
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ocurra lo mismo con el analfabetismo, ya que las tasas de inscripción
escolar continúan aumentando, y con la tasa de natalidad.
Varias razones pueden alegarse para explicar estos avances afortunados. Las declinaciones de la mortandad infantil, del analfabetismo y de
la tasa de natalidad dependen más de la difusión del conocimiento y
de las nuevas prácticas y actitudes culturales que del aumento y la disminución del ingreso. Es evidente que está operando por lo menos un
efecto de cremallera, como se observa en el caso de la decisión de recurrir
al control de la natalidad: en muchos casos tal decisión puede haber sido
inducida por el complejo interrelacionado de la elevación de los ingresos, la urbanización, el mayor alfabetismo y la difusión de conocimientos
específicos acerca de la anticoncepción, pero una vez adquirido este conocimiento no desaparecerá, ni la decisión de usar anticonceptivos se
revocará por una baja temporal del ingreso, sino que ocurrirá más bien
lo contrario en este caso. De igual modo, es improbable que se descarten,
una vez aprendidas y adoptadas, ciertas prácticas sanitarias y dietéticas
en la crianza de hijos que son importantes para salvar vidas infantiles.
Asimismo, los nuevos conocimientos y las mejores prácticas en materia
de medicina y de salud pública, incluida la inmunización, propician adelantos en gran medida independientes de las condiciones económicas; un
buen ejemplo reciente es la introducción y la amplia difusión (de ordinario gratuita) de paquetes de rehidratación oral que permiten atacar
en muchos países la deshidratación a menudo fatal derivada de la diarrea en los niños pequeños. Por lo que respecta a la educación, un determinante básico de la asistencia a la escuela, y por tanto del alfabetismo,
es simplemente la determinación de los padres de enviar a los hijos a
la escuela: también en este caso, una vez tomada esta decisión por cualquier razón que sea (incluidas las económicas), no es probable que se
revoque por efecto de los recesos económicos subsecuentes, excepto en
las circunstancias más severas; y tal determinación será comunicada a
otros padres de estratos socioeconómicos similares, más por efecto de la
difusión cultural que del mejoramiento económico.
La política pública desempeña un papel importante en estas cuestiones. Por supuesto, los costos de operación corrientes se reducen a medida
que un receso económico restringe los presupuestos, pero en la medida en
que la provisión de educación, salud y transporte depende de los gastos
de capital anteriores (escuelas, hospitales y otras instalaciones sanitarias,
caminos, metros, etcétera), es probable que disminuya el efecto de las
declinaciones económicas en la disponibilidad de tales servicios.
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Así pues, hay varias razones por las cuales en cierto nivel de desarrollo podemos esperar alguna separación entre los indicadores económicos
y los sociales, donde estos últimos son más positivos que los primeros,
sobre todo durante las recesiones económicas temporales. El sociólogo
Christopher Jencks observó esta separación para los Estados Unidos en
su artículo titulado "The Hidden Prosperity of the 1970s".^ De acuerdo
con la opinión general, basada en datos económicos, las cosas se deterioraron durante ese decenio: "la inflación se aceleró, el desempleo aumentó, la productividad se estancó", y el ingreso familiar real, que había
aumentado más de 30 % en los años cincuenta y sesenta, permaneció virtualmente constante (p. 37). Pero Jencks demuestra con detalle considerable que algunas medidas más directas y desagregadas del bienestar
material referentes a la salud, la vivienda, el transporte y el consumo
de alimentos "mostraron a menudo un mejoramiento marcado, y algunas de ellas mejoraron durante los años setenta tanto como en los años
cincuenta y sesenta, supuestamente más prósperos" (p. 38).
Tales hallazgos son inesperados. En los años sesenta se proponía ampliamente una mayor utilización de los "indicadores sociales" referentes
a la salud, la educación, etcétera, a causa de la suspicacia generalizada
y la incredulidad en el mensaje entonces optimista de los indicadores
económicos. Se pensaba en particular que la serie del ingreso per capita,
con su avance incesante, ocultaba toda clase de aspectos menos afortunados de la realidad social, desde la distribución desigual y la depredación
ecológica hasta la difusión de la delincuencia. Así, es desconcertante, aunque agradable, la noticia de que algunos de los indicadores sociales pintan ahora un cuadro un poco más rosado de los cambios que están ocurriendo en nuestra sociedad, en relación con los indicadores económicos.
Es posible que en la América Latina se esté forjando una historia
similar. Por lo que respecta a la mortandad infantil, dos estudios recientes sobre el Brasil y Chile, encargados por la UNICEF, sobre el efecto de
la reciente recesión mundial en los niños, señalaron el rompimiento de un
nexo estrecho con el desempeño económico.* Nada de esto significa, por
3 The Public Interest, núm. 77, otoño de 1984, pp. 37-61.
^ Roberto Macedo, "Brazilian Children and the Economic Crisis: Evidence from the State
of Sao Paulo", y Alejandro Foxley y Dagrnar Raczynski, "\'ulnerable Groups in Recessionary
Situations: the Case of Children and the Young in Chile", The Impact of World Recession on
Children, R. JoUy y G. A. Comía (comps.), Oxford, Pergaraon, 1984, pp. 42-43 y 63-64. En
trabajos de investigación posteriores no publicados, Macedo y Raczynski (junto con Ricardo
Fírench-Davis) han documentado la evidencia de mortandad infantil creciente, el deterioro de
condiciones de salud y nutrición, y el descenso de la asistencia escolar durante los años de recesión. Pero estos datos se refieren de manera específica a los lugares más directamente afee-
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supuesto, que la recesión, con su desempleo y su dislocación, no ha sido
una experiencia muy cruel para grandes grupos de personas. Pero es concebible que, en algún nivel del desarrollo, las considerables incomodidades y privaciones económicas ya no traigan consigo castigos tan extremos
como la mortandad infantil y el analfabetismo, mientras que algunos grupos que no son directamente afectados por la recesión continúan avanzando, debido a cierta difusión inercial de la educación y del conocimiento. Una separación de los indicadores sociales y económicos no debe
sorprender mucho. Después de todo, considerables avances en materia de
salud y de alfabetismo han caracterizado desde hace largo tiempo a Cuba
y otros países "socialistas", aunque su actuación económica dista mucho
de ser brillante.
Así pues, si la actuación económica y social de la América Latina
durante los últimos decenios muestra varios puntos fuertes, ¿por qué es
tan sombrío el humor actual de muchos pronunciamientos acerca de las
perspectivas del área? Una razón es sin duda que, con la posible excepción del Brasil, los países no han salido todavía claramente de la recesión
reciente, mientras que México, y probablemente también Venezuela y
Ecuador, afrontan otra declinación este año a causa del descenso de los
precios del petróleo. Otra razón para el pesimismo es la excesiva carga de
la deuda, cuyo servicio hipoteca una porción considerable de toda expansión de las exportaciones que pudiera lograrse a medida que se reanudan
la recuperación y el crecimiento. Pero me parece que el desencanto de
muchos observadores contemporáneos está arraigado principalmente en
el campo de las ideas. Se afirma a menudo que el panorama actual carece
del sentimiento, tan intenso en los años treinta y cuarenta, de que estén
por explorarse toda clase de direcciones nuevas, audaces y excitantes, de
la política económica y social. Esta nostálgica mirada retrospectiva se
complementa a menudo con otra observación triste: que los caminos seguidos entonces, como otros que se abrieron más tarde, han terminado en
un fracaso total, desde el "desarroUism.o" de los años cincuenta hasta los
experimentos monetaristas (en el Cono Sur) de los años setenta. Relacionados estos dos enunciados descorazonadores en realidad permiten
una conclusión más optimista: ¡quizá sea preferible que no se exploren
ahora tantas direcciones nuevas y audaces!
tados por el desempleo industrial que surgió con la recesión; es decir, Sao Paulo y Santiago.
Por tanto, habrá que comprobar que estos resultados parciales son congruentes con los promedios
nacionales. Además, como hace notar Macedo, es posible que el incremento en la mortandad
infantil en Sao Paulo, que sobrevino después de una larga mengua, se debió principalmente
a una epidemia de sarampión.
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Algunos de los economistas y de los gobernantes más jóvenes de la
América Latina están actuando en efecto como si convinieran en este
punto. No están hablando tanto como sus antecesores acerca de direcciones o soluciones enteramente nuevas, mientras que en efecto están ensayando varias ideas y prácticas originales que señalaremos más adelante.
Prepararé el terreno para este aspecto más alentador revisando primero
algunas de las experiencias más infortunadas de la política económica del
pasado reciente.
II.
INDUSTRIALIZACIóN Y DESINDUSTRIALIZACIóN:
LA ARGENTINA Y CHILE
La América Latina ha sido siempre un conjunto heterogéneo de economías
y organismos políticos, pero esta característica ha sido más o menos pronunciada según el periodo específico que se estudie. También ha cambiado
la naturaleza específica de la desemejanza. Hasta la segunda Guerra Mundial la principal línea divisoria desde el punto de vista del desarrollo
económico y social, se ha trazado entre los países de clima templado,
fértiles, de la región del Río de la Plata, la Argentina y el Uruguay, a los
que se sumaba a veces Chile, y los demás países que, además de encontrarse predominantemente en el trópico, contenían (para agravar su desdicha, según se pensaba generalmente) gran número de personas de origen africano, indio y mestizo. Uno de los méritos enormes de Raúl Prebisch fue que, olvidando su propia posición privilegiada como ciudadano
de la "avanzada" Argentina, lanzó una campaña para el progreso económico de toda la América Latina destacando ciertas características comunes: su posición en la periferia del sistema económico mundial y su
relegación al papel de proveedores de materias primas y alimentos. La
emancipación de esta condición se lograría en gran medida por la industrialización, una tarea que se propuso como si fuera universalmente manejable, que sólo requería capital, espíritu de empresa y promoción o
protección por parte del Estado, es decir, como si el clima, la raza y los
recursos naturales específicos no contaran mucho. Y esta posición ha resultado correcta; en efecto, durante los últimos cuarenta años el grupo
de los países tropicales ha superado ampliamente a los países templados
de la América Latina y, dado que al principio eran mucho más pobre?,
ha ocurrido un movimiento hacia la mayor igualdad entre países.
Sin embargo la propia industrialización ha generado nuevas desigualdades y disparidades. Una nueva división, que se ha hecho más marcada
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
con los años, es la que se establece entre los países más grandes y los más
pequeños, midiendo el tamaño de la población. Dada la importancia del
mercado interno en el curso de la industrialización, sobre todo en el caso
de la sustitución de importaciones, la industria estaba destinada a desarrollarse con mayor vigor en los países más grandes que en los menos
populosos. Esta es la razón primordial de que el peso económico de los
dos países más grandes, México y el Brasil, haya aumentado considerablemente: su participación en el ingreso nacional total de la región ha
aumentado de menos de dos quintos del total (38.7 % en 1950) a más
de tres quintos (61.3%) en 1981, mientras que su participación en el
total de la población permaneció constante en cerca de la mitad.
El apremio de la industrialización, arraigado en las experiencias de
la depresión y de la guerra de los años treinta y cuarenta, se apoderó
de todos los países latinoamericanos, a excepción de los más pequeños
y pobres, durante los años cincuenta y sesenta. Pero en el decenio siguiente lo que había sido una característica unificadora se convirtió extrañamente en lo contrario y pasó a ser ahora un factor acentuador de la
diversidad.
No ocurrió como en los primeros años, cuando el ritmo de la industrialización difería considerablemente entre los diversos países; había
ahora una separación real de los caminos: algunos países experimentaron
una ¿esindustrialización mientras que el Brasil, que era ya el país industrial más avanzado del grupo, entró a una etapa por completo nueva del
desarrollo industrial. El contraste es suficientemente marcado para ameritar un examen más detenido.
En otra parte he escrito acerca del doble ataque contra el impulso de
la industrialización a partir de los años sesenta.^ La izquierda latinoamericana criticó la industrialización por ser "desintegrada" o "truncada",
por acentuar la "dependencia" o por atender (con sus productos) primordialmente a las clases altas y medias. En el otro extremo del abanico el
establecimiento internacional neoclásico atacó el desarrollo industrial
"orientado hacia adentro" por causar una mala asignación de los recursos, problemas de balanza de pagos y "búsqueda de rentas". Ninguna de
las críticas carecía del todo de fundamento, pero en los debates ideológicamente cargados de la época no se preguntaba si los variados problemas de la industrialización con sustitución de importaciones no serían
^ "Orto y ocaso de la economía del desarrollo", De la economía a la política y más allá,
México, Fondo de Cultura Económica, 1984; "Linkages in Economic Development", Rival Vieivs
of Mnrkel Society.
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concebiblemente dolores del crecimiento que podrían superarse a su tiempo mediante una política económica hábil, gradual, más bien que el
resultado de pecados que debían expiarse y eliminarse de raíz mediante
un cambio de curso total. La hipótesis de los dolores del crecimiento no
carece de mérito, como lo demostraron efectivamente algunas experiencias de países que lograron una transición gradual de la dependencia
exclusiva del mercado interno a las grandes exportaciones de manufacturas mediante diversos instrumentos, tales como las minidevaluaciones
de la moneda, la reducción progresiva de la protección y las políticas de
promoción de las exportaciones." Pero la escuela del cambio radical ganó
decisivamente en los países —la Argentina y Chile— donde en los años
setenta los regímenes militares de la derecha radical llegaron al poder
con la determinación de extirpar una gran diversidad de conductas incorrectas, desde la subversión hasta la mala asignación: considerando que
estos regímenes resolvieron exiliar, encarcelar o "desaparecer" a miles de
ciudadanos en nombre de la seguridad nacional, se entiende fácilmente
que no tenían escrúpulos intelectuales o sentimentales respecto a la eliminación de centenares de empresas industriales en pro de la ley de la ventaja comparativa, aunque en el proceso perdieran sus medios de vida
decenas y aun centenares de miles de trabajadores.
De esta manera la industrialización retrocedió en Chile después de
1973: el empleo industrial bajó de 555 mil personas en 1973 a un mínimo de 378 mil durante el año deprimido de 1983; una modesta recuperación ha incrementado esta cifra a 449 mil en 1985. En este punto,
por tanto, una de cada cinco persona? empleadas en la industria hace
trece años ha perdido su empleo.
En la Argentina el crecimiento industrial ha sido sustituido también
por una marcada declinación durante el régimen militar iniciado en 1976
y terminado en 1983. En pocos años la fuerza de trabajo industrial ha
disminuido más de 10 %, de 1 525 000 trabajadores en 1974 a 1 360 000
en 1985.
Tales cifras globales no narran toda la historia, ya que algunas industrias fueron mucho más afectadas que otras. Entre las liquidadas a resultas de las reducciones arancelarias y medidas similares se encontraban
por supuesto algunas operaciones altamente protejiidas. obviamente ine^ Simón Teitel y Francisco E. Thoumi, "From Impon Substitution to Exports: the Manufacturing Exports Experience of Argentina and Brazil", Economic Development and Cultural
Chanc^. 34, abril de 1986, pp. 4.55-490. Por lo que respecta a Colombia réase mi ensayo titulado "El paso al autoritarismo en América Latina y la búsqueda de sus determinantes económicos". De la ecnnomía a la política y más allá, op. cit.
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ficientes (por ejemplo ciertos ensamblados de automóviles en Chile).
Pero el efecto adverso más nocivo y totalmente inmerecido en la industria
nacional no provino de la reducción de la protección arancelaria sino de
dos aspectos relacionados de las políticas monetaristas aplicadas en la
Argentina y Chile, sobre todo después de 1978: el más importante fue
la sobrevaluación de la moneda nacional considerada como un instrumento antinflacionario. La medida no resultó muy eficaz para tal propósito,
pero otorgó una ventaja de costo artificial a un gran conjunto de importaciones. Entre las industrias fuertemente afectadas no sólo estaban las
manufactureras de bienes de consumo tradicionales, tales como las de
textiles y calzado, sino ciertos bienes de consumo duraderos de tecnología
avanzada —como los televisores de color en la Argentina— que se habían
iniciado prometedoramente y habían desarrollado su propio diseño, su?
características y sus redes de proveedores y reparadores locales.'
Además, el experimento monetario elevó las tasas de interés internas, lo que afectó a las empresas nacionales más pequeñas al mismo tiempo que hacía muy atractivo el endeudamiento externo a tasas considerablemente menores para las empresas más grandes. En estas condiciones
las industrias más grandes, bien conectadas, a menudo basadas en los
recursos naturales (química, petroquímica, pulpa y papel, etcétera), prosperaron durante algún tiempo mucho más que las empresas industriales
más pequeñas, puramente nacionales. Por último, a medida que el tipo
de cambio tuvo que devaluarse drásticamente a principios de los años
ochenta y que las tasas de interés internacionales se elevaban, por supuesto el costo de los préstamos externos se hizo intolerable para quienes los
habían contratado. Pero al igual que ocurrió con los bancos privados y
las compañías financieras que con frecuencia habían actuado como intermediarios, no se permitió que las grandes empresas quebraran, sino que
los gobiernos intervinieron con garantías y diversas operaciones de salvamento. El resultado fue irónico: los gobiernos cuya misión económica
se había anunciado profusamente como la privatización de la economía
y la restauración de los mercados libres, acabaron apropiándose o controlando el sistema bancario del país y muchas de sus empresas más grandes. Esto ocurrió en Chile cuando muchos industriales y banqueros se
desilusionaron con el régimen de Pinochet; pero en este punto descubrieron que el costo de toda oposición o todo disentimiento había aumentado
^ Véase un interesante estudio del caso en Hugo Nochteff, Desindustrialización y retroceso
tecnológico en Argentina, 1976-1982: La industria electrónica de consumo, Buenos Aires, CELFLACSO, 1984.
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drásticamente a resultas del aplastante poder económico recién adquirido
por el Estado.
Pocos negarán que la experiencia de desindustrialización de Chile
y la Argentina fue un capítulo muy desdichado de la historia económica
latinoamericana. Como ocurre a menudo con tales aberraciones, su perversidad resulta casi incomprensible en una visión retrospectiva. No basta, para entenderlas, que se destaquen el fracaso de la ortodoxia monetarista o los peligros de otorgar un poder dictatorial a los ideólogos, así
sean partidarios del mercado libre. Para fines de comparación convendrá
observar las circunstancias especiales prevalecientes en el financiamiento
internacional durante mediados y fines de los años setenta. Este fue por
supuesto el periodo en que se estaban reciclando "expertamente" sumas
enormes de "petrodólares" por los bancos comerciales de los Estados
Unidos, la Europa Occidental y el Japón. De pronto parecía haber una
oferta virtualmente ilimitada de divisas no sólo para los exportadores
de petróleo sino también para los importadores; de hecho para todos los
países que pudieran convencer a los banqueros de su solvencia. Y los
bancos, con sus depósitos hinchados, estaban muy dispuestos a dejarse
convencer; en efecto, se pusieron a "comercializar" sus petrodólares con
toda la energía y la determinación de que eran capaces.^
Sólo en estas circunstancias fue posible que Chile y la Argentina sostuvieran la sobrevaluación de sus monedas y los grandes déficit resultantes en sus balanzas de pagos, en cuenta corriente y en cuenta de capital,
durante un periodo prolongado. En este sentido por lo tanto los gobernantes chilenos y argentinos eran menos autónomos de lo que pensaban
ellos mismos y sus críticos. En lugar de ser forjadores soberanos de su
propia desdicha, es probable que se les deba considerar tristemente caídos
en una trampa que les tendiera el sistema financiero internacional.
III. DESUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES Y L\A CONVERGENCIA
CURIOSA: MÉXICO
Ver las cosas en esta forma contribuye a entender otra experiencia calamitosa del pasado reciente cuyas consecuencias están todavía presentes
en gran medida: el auge petrolero mexicano y su secuela. Como es bien
sabido el desarrollo económico de México continuó a un ritmo notablemente sostenido durante la posguerra más o menos hasta mediados de los
años setenta. La estabilidad política, asegurada por un régimen donde
^ ^'éa.^e mái adelante.
782
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
predominaba un partido único aunque no totalmente exento de críticas,
también era impresionante, ya que la regular sucesión sexenal del Presidente generaba cierto pluralismo y flexibilidad, mientras que cada nuevo
Presidente parecía considerar como su tarea el corregir las inclinaciones
derechistas o izquierdistas que hubiera mostrado su antecesor. Luego llegó el petróleo, y con él poco después el final del crecimiento prolongado
así como una gran preocupación acerca de la viabilidad del sistema político.
Tras un largo periodo de estancamiento y escasez de la producción
de los pozos viejos se hicieron grandes descubrimientos petroleros en
México a fines de los años sesenta y principios de los setenta. En 1975
se inició la venta al exterior en grandes cantidades. La producción aumentó rápidamente, hasta llegar a un producto diario de 2.3 millones de barriles en 1981, lo que convertía a México en un gran productor y exportador. Para 1980 el petróleo se había convertido en el principal renglón
de la exportación del país, de la que representaba dos tercios, y en uno de
los renglones fundamentales del presupuesto (los impuestos pagados por
Pemex, el monopolio estatal, eran la cuarta parte de la recaudación total).
Un auge repentino de la exportación de esta clase conduciría normalmente a la acumulación de considerables divisas por parte del nuevo rico
país, incapaz de desarrollar en el corto plazo una demanda de importaciones equiparable al aumento de las exportaciones. Esta fue la experiencia de muchos países del Medio Oriente ricos en petróleo tras la elevación de los precios del petróleo en 1973, que generó la necesidad de
"reciclar" sus petrodólares en primer lugar. Lo sorprendente desde el
principio de la historia mexicana es que las importaciones del país nunca
se quedaron atrás de las exportaciones petroleras en rápido crecimiento.
Inicialmente esto parecía demostrar la capacidad de los gobernantes mexicanos para acelerar el ritmo del desarrollo económico del país a fin de
aprovechar al máximo sus nuevas oportunidades. Pero pronto el crecimiento de las importaciones superó al de las exportaciones por márgenes
cada vez mayores y preocupantes. También se puso en claro que el proceso no tenía nada de planeado. Aunque México no experimentó desindustrialización, por lo menos durante los últimos años setenta, sufrió un
proceso semejante "desustitución de importaciones".® Contrastando con
la experiencia del desarrollo anterior las importaciones empezaron a constituir una porción cada vez más importante de la oferta nacional total
de bienes de consumo, de capital e intermedios.
* Rene Villarreal, La contrarrevolución monetarista, México, Océano, 1984, pp. 429-434.
ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO
783
Todo se debió a una secuencia común: las importaciones aumentaron
rápidamente a medida que se elevaban los precios internos y el gobierno
se negaba a devaluar o a restringir las importaciones mediante controles
administrativos. Finalmente, cuando el público empezó a percibir que la
sobrevaluación de la moneda no podría durar hubo también una masiva
fuga de capitales, como en la Argentina. Otra vez el exceso de importaciones y la fuga de capitales se hicieron posibles gracias a las políticas de
préstamos del sistema bancario internacional que eran particularmente
generosas en el caso de México, cuya riqueza petrolera se consideraba una
garantía sólida de pago. No hay necesidad de recordar en detalle el resultado: la crisis de la deuda y la moratoria temporal de 1982, las grandes
devaluaciones, las difíciles negociaciones con los acreedores extranjeros
y el Fondo Monetario Internacional, las reducciones del gasto público, y
la recesión de la economía que no pudo recuperar su auge y fue golpeada
otra vez, tres años más tarde, primero por el terremoto de 1985 y luego
por el descenso tremendo de los precios del petróleo a principios de 1986.
La comparación de la historia mexicana con la de la Argentina y Chile
plantea algunas cuestiones inquietantes. En los tres casos la disposición
de los bancos internacionales a financiar déficit de balanza de pagos desempeñó un importante papel promotor de las políticas sorprendentemente similares que se aplicaron. Estas políticas consistían en el mantenimiento de tipos de cambio sobrevaluados que impulsaron las importaciones, castigaron las exportaciones y produjeron salidas especulativas de
capital. Pero las ideologías que se encontraban detrás de estas políticas
no podrían haber sido más diferentes. En México durante los últimos años
del régimen de López Portillo (1976-1982) obtuvo una influencia considerable un grupo de economistas y funcionarios que, con la ayuda de
asesores "neokeynesianos" de Cambridge (Inglaterra), elaboró un plan
ambicioso para impulsar la industrialización del país.^'' Esperando poder
aprovechar la bonanza petrolera de México para acelerar el desarrollo del
país este grupo aconsejó la implantación de fuertes controles cuantitativos
de las importaciones, las divisas y la inversión, de modo que se asegurara
la preferencia de sus proyectos. No lograron la adopción de estas políticas
pero unidos a otros actores, de motivaciones muy diferentes, pudieron
evitar la devaluación durante largo tiempo, quizá porque pensaban que
las presiones derivadas de la sobrevaluación forzarían una decisión favorable para la política económica que propugnaban.
1" Plan Nacional de Desarrollo Industrial, 1979-1982, Secretaría de Patrimonio y Fomento
Industrial, México, marzo de 1979.
784
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Las doctrinas y las preferencias de los gobernantes de Chile y la Argentina, cuyos maestros y asesores provenían de Chicago, se oponían por
supuesto a los controles administrativos selectivos y favorecían los instrumentos generales de la política monetaria, de modo que eran el otro
extremo de los mexicanos con sus confederados de Cambridge. Pero también apoyaron la sobrevaluación de los tipos de cambio y lo hicieron durante demasiado tiempo. Esta convergencia en la praxis (errada) de las
dos irreconciliables doctrinas en las que gustan de parapetarse los economistas es seguramente notable. No se puede dejar de pensar que los responsables de las políticas económicas de México y del Cono Sur eran
fundamentalmente inducidos por el anhelo de aprovechar las oportunidades sin precedentes de endeudamiento que estaban surgiendo en los años
setenta y aprovechaban cualquier ideología que tuvieran a la mano para
satisfacer ese apetito. Según esta interpretación la contribución principal
de la ideología no fue la elección de una política económica sino la terquedad con la que persistieron en sus errores gobernantes de muy distintas convicciones.
IV.
LA "INDUSTRIALIZACIóN A MARCHAS FORZADAS": EL BRASIL
Por fortuna, el panorama latinoamericano es suficientemente variado para
proporcionar algún alivio de las historias desalentadoras reseñadas hasta
ahora. Mientras que la Argentina y Chile se desindustrializaban y México
reducía su sustitución de importaciones, el Brasil, que ya era la mayor
potencia industrial del subcontinente, consolidó y extendió vigorosamente
su liderazgo. La paradoja del desarrollo económico latinoamericano en
el periodo de altos precios del petróleo (1973-1985) es en efecto el notable contraste entre los graves retrocesos económicos experimentados por
México, el nuevo rico petrolero, y los notables avances logrados por el
Brasil, pobre en petróleo y hambriento de este combustible. Están aquí
todos los elementos de un cuento moral excelente, aunque desconcertante:
parecería que la carencia de petróleo fuera una bendición disfrazada,
mientras que su dotación abundante fuera una maldición disfrazada con
mayor habilidad aún. Pero esto no basta para el científico social que
siente legítima curiosidad acerca de los componentes básicos de la historia del éxito brasileño.
En primer lugar se necesita quizá una breve explicación de que el
Brasil haya tenido éxito. La aseveración puede ser una sorpresa para quienes sólo conocen una estadística repetida con frecuencia: el Brasil, con
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
785
una deuda mayor de los 100 mil millones de dólares, es el mayor deudor
de la América Latina (seguido de cerca por México). Es cierto también
que los pagos de intereses de esta deuda constituyen una pesada carga,
ya que se llevan cerca de uno de cada tres dólares de las exportaciones
corrientes. Pero el monto de la deuda en dólares debe verse en relación con el tamaño de la economía del país y los pagos de intereses en
relación con el notable cambio ocurrido en sus cuentas externas durante
los últimos años. Desde 1983 se ha logrado un superávit muy grande en
la exportación, debido por igual a una vigorosa expansión de las exportaciones, sobre todo de manufacturas, y a una drástica reducción de las
importaciones que no ha impedido en 1984 y 1985 un fuerte resurgimiento de la actividad económica interna. En contraste con lo ocurrido en la
Argentina y México, sólo una pequeña parte de la deuda del Brasil es
la contrapartida de la fuga de capital interno; los préstamos se utilizaron
principalmente en la construcción de grandes proyectos industriales y de
otra índole en los años setenta. El Brasil experimentó una gran recesión
en 1981-1983, pero el crecimiento se reanudó en 1984 como consecuencia
de un auge de las exportaciones; en 1985 la tasa de crecimiento llegó a
8 % y el empleo aumentó de nuevo. En marzo de 1986 se utilizó un
método novedoso —que se examinará en seguida— para controlar la inflación mientras que el crecimiento continuaba a alto nivel. Por último,
en medio de estos desarrollos económicos el país realizó la difícil transición del gobierno militar de veinte años a una "Nueva República" civil.
En un libro reciente titulado A economía brasileira en marcha forjada ^^ Antonio Barros de Castro propone una explicación, que a mí me
parece convincente, de los recientes éxitos de la economía brasileña. Su
argumento principal es que el mejoramiento de la balanza de pagos del
Brasil y su rápida recuperación simultánea de la recesión no pueden
explicarse adecuadamente por una reacción rutinaria del mercado a la
"maxidevaluación" de 1983. Deberán acreditarse tales fenómenos más
bien a una conjunción peculiarmente afortunada (y fortuita) del mercado
y el plan: la devaluación llegó en el momento de la maduración, a fines
de los años setenta y principios de los ochenta, de un gran número de proyectos industriales emprendidos como parte del llamado "Segundo Plan
Nacional de Desarrollo" elaborado por la administración de Geisel (19731979) al inicio de su mandato. Este nuevo cambio de la política industrial se decidió en 1974, en el marco del primer choque petrolero (1973)
^1 Río de Janeiro, Paz e Terra, 1985. Este libro se ha escrito en colaboración con Francisro
Eduardo Pires de Souza, pero aquí me refiero al capítulo uno, escrito por Castro.
786
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
que asestó un duro golpe al Brasil, dada su dependencia del petróleo importado y del automóvil como medio de transporte. Quizá hubiera sido
recomendable entonces la aplicación de políticas económicas restrictivas
para frenar las importaciones. Por el contrario, Geisel y sus asesores económicos decidieron desviar las inversiones industriales de las industrias
de automóviles y de bienes de consumo duraderos de los años del "milagro" (1968-1973), para canalizarlos hacia los sectores representativos de
la última etapa de la industrialización con sustitución de importaciones
que hasta entonces se había resistido a los esfuerzos de los industrializadores latinoamericanos: los insumos intermedios, sobre todo de las industrias química y metalúrgica, y los bienes de capital. Dado el incremento
de los precios del petróleo sólo podría tomarse este camino incurriendo
en grandes déficit de la balanza de pago?, es decir, mediante préstamos.
Pero esta era una opción viable en vista de que los petrodólares estaban
disponibles en grandes cantidades. Las cuantiosas inversiones eran a menudo empresas conjuntas de capital público y privado, nacional y extranjero, y el estímulo y las facilidades de crédito del Banco Nacional de
Desarrollo (BNDE) con sus tasas de interés subsidiadas, desempeñaron
un papel esencial. Durante la siguiente administración de Figueiredo
(1979-1985), la política económica se tornó mucho más vacilante e incluso errática y sujeta a las presiones del Fondo Monetario Internacional,
pero en vista de que ya se encontraban en marcha, los grandes proyectos
industriales del Segundo Plan se continuaron a regañadientes.
Sería instructivo comparar los esfuerzos brasileños y mexicanos en
los años setenta, para llegar a la "última" etapa de la industrialización
con sustitución de importaciones. Voy a sugerir la tesis siguiente, obviamente estilizada: los brasileños lograron, sin asesoría extranjera, lo que
planearon los planeadores económicos mexicanos con sus asesores de Cambridge pero que no pudieron lograr, en parte porque empezaron muy
tarde en el decenio y en parte porque sus inversiones planeadas fueron
realizadas por la gran explosión de importaciones de bienes de consumo
provocada por la sobrevaluación del peso.
La historia brasileña, tal como la narra Antonio Castro, parece muy
clara. Pero pienso que sólo podría formularse ahora porque en una etapa
anterior, o sea antes de que los militares renunciaran efectivamente al
poder político, ningún científico social progresista habría hablado tan
positivamente de ellos y de sus políticas. De nuevo pudieron reconocerse
los logros de un periodo sólo después de que había transcurrido a salvo.^^
^^ Ni siquiera eso debe haber sido fácil ya que equivalía en efecto a la violación de una
ECONOMÍA POLíTICA DEL DESARROLLO
787
Por supuesto debe acreditarse a la administración de Geisel también una
gran realización en el terreno político: haber cesado la tortura institucionalizada y haber implantado la apertura política o "distensión" que finalmente permitió el retorno de las elecciones y el gobierno civil.
En este punto resulta casi imposible no retornar a un debate muy enconado hace unos diez años acerca de la relación entre los regímenes
autoritarios y las etapas del desarrollo industrial en la América Latina.
Lo inició la imaginativa propuesta de Guillermo O'Donnell en el sentido
de que la "difícil" etapa avanzada de la industrialización con sustitución de importaciones, que consiste en la manufactura de materiales industriales intermedios y de bienes de capital, trae consigo varios problemas políticos que minan a los gobiernos populistas o democráticos de la
América Latina. De aquí la sugerencia de que existe cierta correspondencia entre esta etapa y el establecimiento de formas políticas autoritarias. El Brasil, con su estructura industrial avanzada, es obviamente un
campo de prueba decisivo para esta hipótesis que no es irrelevante a priori. Como había indicado ya José Serra en 1977, sin embargo, los datos
brasileños refutaban la hipótesis en varios aspectos.^^ Con el análisis de
Castro nos vemos tentados a ir más allá y explorar la hipótesis contraria:
¿existe razón para pensar que había alguna conexión orgánica entre la
política de desarrollo industrial del gobierno de Geisel y el desmantelamiente gradual del autoritarismo represivo que se puso en marcha? ¿O
fue totalmente fortuita la simultaneidad de las dos políticas? Dudo mucho de la existencia de alguna conexión causal directa en una dirección
o la otra. Pero hay una característica compartida por las dos tareas iniciadas por esa emprendedora administración: ambas requerían en alto
especie de código. Convendrá recordar que, a pesar del carácter autoritario del régimen militar
brasileño, muchos comentarios publicados sobre sus políticas económicas provinieron de oponentes del régimen, eran decisivamente críticos y fueron aplaudidos por esa razón. El propio
Castro se refiere extensamente a ciertas críticas casi rituales de la indu?trialización con sustitución de importaciones, o sea que conduce al "e?trangulamiento" al incrementar las necesidades de importaciones o que sólo satisface las necesidades de una reducida clase media;
explica de manera paciente e incisiva que estas críticas no se aplican a la clase de industrias
que tuvieron prioridad en los años setenta. También examina los anteriores comentarios polémicos de otros economistas brasileños tales como Carlos Lessa, Maria Concei^áo Tavares v
Edmar Bacha, tratando de afirmar —según lo leí— que ahora se requiere una concepción más
diferenciada de las anteriores políticas económicas de los diversos regímenes militares. Creo
que Albert Fishlow no captó esta intención del argumento de Castro en sus comentarioi- ci¡ticos que por lo demás son valiosos. Véase «u trabajo titulado "A Tale of Two Presidents: The
Political Economy of Brazilian Adjusment to the Oil Shocks". Ensayos de Trabajo en Economía,
Universidad de California, Berkelej', febrero de 1986, pp. 49-5L
^3 "Three Mistaken Theses Regarding the Connection belween Industrialization and Authoritarian Rcgimes", David Collier (comp.t. The New Authoritarianism in Latín America. Princeton, Princeton University Press, 1979 (traduccón al español del rcE I.
788
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
grado un delicado manejo (de la economía y la política, respectivamente), así como gran confianza en que, con la cantidad y la calidad apropiadas de tal operación desde arriba, el país tendría asegurado un destino brillante y verdaderamente moderno: la antigua fe positivista. En este
sentido puede afirmarse que las dos tareas emprendidas por la administración de Geisel tuvieron un origen común.
V.
DE LA SUSTITUCIóN DE IMPORTACIONES A LA PREVENCIóN DE
IMPORTACIONES: LA INDUSTRIA DE LA COMPUTACIóN BRASILEñA
(o
EL ROMPIMIENTO DE LOS GRILLETES DEL CICLO
DE
PRODUCTOS)
La industrialización latinoamericana ha seguido desde hace largo tiempo
la vía de la sustitución progresiva de las importaciones. Impulsada por la
dinámica de la conexión hacia atrás la última etapa del proceso habría
de ser, como se acaba de ver, la sustitución de las importaciones por la
producción nacional en el campo de los insumos intermedios y los bienes
de capital. Muchos autores (a menudo intentando criticar los logros obtenidos) han presentado los avances en este campo como esenciales para
el establecimiento de una estructura industrial "integrada", como la Meca
que aliviaría toda clase de males que afectan el esfuerzo de industrialización, de la fragmentación a la "dependencia". Es posible que la fascinación de esta última etapa redentora haya impedido observar que no
es realmente el non plus ultra de la industrialización. Aparte de completar
la secuencia de la sustitución de importaciones, es posible que un país de
industrialización reciente rompa en algún momento con todo el proceso,
y prescinda del servicio brindado por las importaciones para proyectar y
desarrollar su propio mercado. Esto ha ocurrido rutinariamente en la
competencia entre las naciones industriales avanzadas. En efecto, la marca
distintiva de un país que alcanza la madurez industrial es el hecho de que
cortará la secuencia de la sustitución de importaciones con mayor frecuencia cada vez. Esto puede ocurrir espontáneamente, como sucede cuando
un país alcanza una posición de liderazgo empresarial y tecnológico, o a
resultas de una política pública deliberada: un gobierno decide que la
manufactura nacional de algún producto nuevo que se produce ahora en
el exterior pero que no se ha importado todavía en gran volumen debería
ser estimulada, y reserva temporalmente de una u otra manera el mercado
interno para la industria nacional que habrá de surgir. Tal política se
asemeja al conocido proteccionismo destinado a alentar la sustitución de
ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO
789
las importaciones por la producción nacional, pero va un paso más adelante: podríamos llamarla la industrialización con prevención de las importaciones.
Sin molestarse en crear este concepto, los brasileños se toparon con
la política correspondiente en relación con la industria de las computadoras en el curso de los últimos diez años. Tras una preparación considerable de los expertos técnicos y los elaboradores de la política, el primer
paso abierto se dio en junio de 1977, cuando el gobierno negó a la IBM
y a otras corporaciones transnacionales el permiso para fabricar minicomputadoras en el Brasil, y esta política se reafirmó solemnemente en
1984 cuando una ley que definía una "política nacional para la informática" se aprobó por una gran mayoría en el Congreso del Brasil. La
política básica incorporada en la ley se conoce como "Reserva de Mercado": durante un periodo de ocho años se reservará el mercado interno
para las empresas nacionales en ciertos productos de la industria de las
computadoras, principalmente las minicomputadoras y las microcomputadoras. Tras una iniciación lenta y difícil la industria brasileña parece
haberse desempeñado bien, sobre todo en el campo de las microcomputadoras. Al igual que en los países productores líderes, esta industria ha
experimentado un crecimiento rápido y costos decrecientes, ha desarrollado una capacidad de innovación nacional y se ha convertido en una
fuente importante de empleo.
Ya se cuenta con varios excelentes estudios sobre este capítulo, el
más nuevo de la industrialización en los países de industrialización tardía, escritos sobre todo por politólogos y sociólogos políticos atraídos por
su promesa de iluminación del proceso de elaboración de las políticas
y del carácter del Estado.^* Por lo tanto sólo haré algunas observaciones
generales sobre la economía política del fenómeno, o sea lo que ya he
empezado a hacer al insertar el abanico de las políticas de industrialización como una "industrialización con prevención de las importaciones".
El caso brasileño sugiere las condiciones en las cuales es probable que
esta variedad de la política industrial parezca atractiva para los gobernantes de un país que se industrializa:
^■^ Emanuel Adler, "Ideological 'Guerrillas' and the Quest for Technological Aiitonomy:
Brazil's Domestic Computer Industry", International Organization, 40. verano de 1986, pp. 673705: Fabio Stefano Erber, "'Thp Development of the "Elertronics Coniplex' and Government
Policies in Brazil", WoM Development. 13, marzo de 1985, pp. 293-310; Peter B. Evans, "State,
Capital, and the Transformation of Dependence: the Brazilian Computer Ca-se", Ensayo de
Trabajo núm. 6. diciembre de 1985. Centro para el Estudio Comparado del Desarrollo, Universidad BroM'n. y Simón Schwartzman. ""High Technology vs. Self-Reliance: Brazil Enters the
Computer Age", Centro de Estudios Internacionales, SIIT, 1985.
790
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
a) En primer lugar, por supuesto, el país debe tener un fuerte mercado interno potencial para los productos de la nueva industria; del lado
de la oferta el país debe estar bastante avanzado en el campo de la ingeniería industrial y en la capacidad para "reproducir" los prototipos importados.
b) Ayudará considerablemente que el establecimiento de la defensa
nacional manifieste un interés especial en la industria y su desarrollo
interno, como ocurrió en el Brasil.
c) Considerando que la política tenderá a utilizarse sólo en pocos
casos excepcionales, es probable que se restrinja a las industrias "de
época" que tienen una aureola especial de anunciadoras de una nueva
era industrial.
d) Por último, la política de reservación del mercado o de prevención de importaciones parecerá particularmente atractiva cuando, en su
ausencia, sea probable que las corporaciones transnacionales dotadas de
la capacidad para crear una "adicción al consumo" se apoderen del mercado; porque en este caso es probable que una vez establecidas estas corporaciones no sean desplazadas jamás por los productores nacionales. La
prevención de las importaciones puede verse como una respuesta del país
que se industrializa a ciertas prácticas y ciertos productos de los líderes
industriales que tienden a impedir la posterior sustitución de las importaciones.
Esta observación ofrece una justificación económica para la nueva
política. Por supuesto su defensa más básica (contra la acusación de uso
antieconómico de los recursos) descansa en el argumento clásico de la
industria incipiente o "infantil". El argumento tradicional en contrario,
que la protección suele persistir mucho tiempo después del crecimiento
del infante, no se aplica en este caso: la forma extrema de la protección
—la exclusión del producto extranjero— otorgada a la industria brasileña tiene como contrapartida el periodo finito de ocho años que habrá
de durar la exclusión; los productores nacionales saben que tendrán que
haber "crecido" para 1992.
Un argumento que suele formularse contra la política brasileña es
que resulta dispendioso y estúpido el deseo de "reinventar la rueda".
Pero este argumento se desvanece tras un poco de reflexión. De nuevo
es útil la analogía de los infantes. Los humanos deben reinventar muchas
cosas —desde aprender a caminar hasta el uso correcto del lenguaje—,
y esta práctica intensiva de reinvención y re-creación es seguramente una
condición necesaria, pero no suficiente, para la subsecuente generación
ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO
791
de genuina creatividad. El problema de la investigación y el desarrollo
experimental en el campo industrial no es minimizar la reinvención sino
lograr el mejor balance posible, a fin de maximizar la creatividad, entre
la reinvención y el aprovechamiento del acervo de conocimientos existente."
Convendrá hacer una observación final acerca de la significación más
amplia de la decisión del Brasil de construir su propia industria computadora. Por supuesto los latinoamericanos habían justificado desde largo
tiempo atrás sus políticas de industrialización alegando que si se adhirieran estrechamente a la ley de la ventaja comparativa con su marco
estático permanecerían subdesarroUados para siempre. Respondiendo en
parte a esta afirmación, y a las realidades de la industrialización mundial,
algunos de los economistas más ilustrados de Occidente (o del Norte)
vislumbraron una nueva división internacional del trabajo en las manufacturas que tomara en cuenta la ventaja comparativa dinámica. Esta tesis
se materializó en lo que Raymond Vernon llamara el "ciclo de los productos" en un artículo famoso.^* En el curso del ciclo de los productos se
inventarían, fabricarían y perfeccionarían nuevos productos, primero en
los países industriales más avanzados, desde donde se exportarían al resto del mundo. Progresivamente, sin embargo, la tecnología de cualquier
línea de productos dada se estabiliza y los productos nuevos se estandarizan, en cuyo punto la industria se torna móvil y a menudo puede ser
iniciada con provecho, y quizá incluso capturada en gran medida, por los
países de nueva industrialización con su mano de obra más barata. De
acuerdo con esta construcción los países menos desarrollados ya no quedarán permanentemente relegados a la tarea de producir productos primarios para los mercados mundiales; ahora tienen derecho a industrializarse, pero de nuevo se les asigna un papel algo humilde, ya que se
supone que deben permanecer a respetuosa distancia de los países avanzados, los únicos que podrán explorar nuevos caminos industriales. Ahora
se está aclarando la significación de la política brasileña de las computadoras: apareciendo cerca de treinta años después de la proclama de
Prebisch contra los "esquemas obsoletos de la división internacional del
^5 Véase un argumento con tales lincamientos en Richard Nelson, "Uncertainty, Leaming,
and the Economics of Parallel Research and Development Efforts", Review of Economics and
Statistics, 43, noviembre de 1961, pp. 351-364.
1^ "International Investment and International Trade in the Product Cycle", Quarterly
Journal of Economics, 80. mayo de 1966, pp. 190-207; véase también la reseña de R. D. Norton, "Industrial Policy and American Renewal', Journal of Economic Literature. 24, marzo de
1986, pp. 1-40.
792
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
irabajo", puede considerarse como una rebelión de segunda generación
contra un nuevo esquema que otra vez pretendería confinar al país más
industrializado de la América Latina, ahora de acuerdo con las supuestas
reglas de la ventaja comparativa dinámica, ya no de la estática.^'
Dejaremos pendiente la cuestión del posible éxito de la audaz búsqueda brasileña de una participación en el liderazgo industrial. Son sin
duda formidables las dificultades de la competencia en el mundo de la
alta tecnología. Pero aparte de beneficios obvios tales como el adiestramiento en la innovación, también pueden obtenerse ventajas inesperadas
de la entrada a una industria que se encuentra en su etapa inicial y no
en su etapa "asentada". Según Peter Evans la acumulación brasileña de
capacidad nacional en la industria de las minicomputadoras aprovechó la
concentración de las empresas norteamericanas en el desarrollo del producto y de su propio mercado interno. A mediados y fines de los años
setenta ellas no estaban listas para la expansión en el extranjero, también
porque el desarrollo de los productos más avanzados ocurrió en varias
empresas norteamericanas pequeñas que no tenían subsidiarias internacionales ni ambiciones de exportación. En consecuencia, la formación de
la industria computadora brasileña y la política de "reservación del mercado" no provocaron gran preocupación ni oposición durante la básica
etapa formativa.^* Todo esto cambió considerablemente en los últimos
años, de modo que la política brasileña ha pasado a ser un motivo de
disputa comercial entre los dos países. Le sería útil a los Estados Unidos
estar conscientes de la gran importancia simbólica que probablemente
asignarán los brasileños a sus logros, como he tratado de demostrar aquí.
VL
LA TERAPIA DEL "CHOQUE HETERODOXO" PARA COMBATIR
LA INFLACIóN: LA ARGENTINA Y EL BRASIL
Los observadores de la política latinoamericana han popularizado recientemente un término muy útil: hablan mucho de los espacios nuevos que
están abriendo, construyendo u ocupando los actores del panorama político, incluso ocasionalmente en regímenes autoritarios, mediante toda
clase de nuevos movimientos e iniciativas sociales. El término sugiere
una ampliación del alcance y el repertorio de la política y la posibilidad
de dejar atrás las actuales relaciones de poder, ideologías e instituciones.
^^ Las palabra? que aparecen entre comillas han sido tomadas de El desarrollo económico
de América Latina y sus principales problemas. Comisión Económica para América Latina,
1950.
18 Evans, op. ciu, pp. 18-21.
ECONOMÍA
POLíTICA
DEL DESARROLLO
793
Esto es exactamente lo que ocurrió con las extraordinarias medidas tomadas recientemente para controlar la inflación en la Argentina con el
Plan Austral de junio de 1985 y en el Brasil con el Plan Cruzado de marzo de 1986.
Al examinar estos experimentos nuevos en la política monetaria, subrayaré primordialmente los aspectos políticos y sociológicos. Pero también se deben señalar brevemente algunos de los hechos económicos
básicos.
En la Argentina y en el Brasil la inflación había alcanzado el nivel
de tres dígitos, o se había aproximado a tal nivel, durante algunos años,
desde 1975 en la Argentina y desde 1980 en el Brasil, aunque la tasa
inflacionaria argentina era en general dos o tres veces mayor que la
brasileña. Es desusado que la inflación continúe a tales niveles durante
tanto tiempo sin acelerarse para llegar a la hiperinílación. Ello significa
que ambos países estaban equipados con mecanismos refinados para la
indización de los sueldos, los salarios, los tipos de cambio, las tasas de
interés, etcétera, lo que contribuyó en gran medida a hacer la inflación
a la vez tolerable y autoperpetuada. En ambos países los déficit fiscales
desempeñaron inicialmente un papel importante en la inflación, pero a
medida que las alzas de precios continuaban a altos niveles durante varios
años podía afirmarse que el déficit, o una gran parte de él, era tanto un
efecto como una causa de la inflación. En 1981 la economía de los Estados Unidos entró en recesión, las tasas de interés internacionales se elevaron grandemente y los préstamos internacionales netos cesaron por
completo en 1982 con la moratoria mexicana. Como resultado las economías brasileña y argentina sufrieron fuertes presiones para contraerse
a fin de ajustar sus balanzas de pagos. En el curso de la recesión siguiente se redujeron grandemente las importaciones, ayudadas por agudas devaluaciones. En todo momento, sin embargo, la inflación continuó en
toda su fuerza, e incluso se aceleró. En estas condiciones se entiende sin
dificultad la enorme resistencia con la que se recibió el consejo habitual
del Fondo Monetario Internacional de luchar contra la inflación contrayendo aún más la economía.
En los años cincuenta y sesenta un grupo de economistas latinoamericanos había propuesto una opción "estructuralista" al análisis "monetarista" y a las prescripciones del Fondo Monetario Internacional. Los
estructuralistas establecían una distinción entre las presiones inflacionarias "fundamentales" derivadas de las estructuras sociales internas (tales como los anticuados sistemas de tenencia de la tierra) o de ciertos
794
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
rasgos de la división internacional del trabajo, por una parte, y los fenómenos más superficiales de la "propagación", tales como la espiral de
sueldos y precios, por la otra parte. Independientemente de sus méritos,
cuando la inflación se encontraba en la parte baja del intervalo de dos
dígitos, como ocurría en los años cincuenta en los países latinoamericanos
más propensos a la inflación, esta distinción perdió verosimilitud y utilidad en cuanto la inflación llegó al nivel de los tres dígitos. Se hizo entonces obvio que los "mecanismos de propagación" se habían afianzado y
convertido en los factores "fundamentales" que estaban empujando la inflación. Ahora se hablaba de la "inflación inercial" que reclamaba con
urgencia una solución.
Amenazados cada vez más por la hiperinflación los gobernantes argentinos y brasileños se encontraban desconcertados. En virtud de que no
les agradaba el paradigma del FMI, ni tenían su propio paradigma utilizable, buscaban un nuevo espacio para las políticas. Tuvieron la buena
fortuna de ser auxiliados por un grupo de economistas que utilizando
una gran diversidad de enfoques (desde la teoría sociológica de la inflación hasta las expectativas racionales) y dotados de considerables conocimientos teóricos y de imaginación práctica propia, habían concebido una
fórmula novedosa para controlar la inflación: el tratamiento de "choque
heterodoxo" de la inflación que se usó primero en la Argentina en 1985
y luego en el Brasil a principios de 1986."
Este es un breve bosquejo de los elementos principales de los dos
planes de reforma: ^^ i) se sustituye la moneda antigua por una nueva
(una unidad de esta última = 1 000 unidades de la primera); ii) se congelan temporalmente los precios y los salarios; iii) queda abolida la indización de salarios, sueldos, instrumentos monetarios, etcétera; iv) en virtud de que el retorno a la estabilidad de precios mejora la posición fiscal
por varios conceptos, y con la ayuda de medidas de austeridad adicionales, los gobiernos reducirán los préstamos que les hace el Banco Central;
en la Argentina el gobierno prometió renunciar enteramente a tales préstamos, y v) se supone que los contratos celebrados antes de la reforma
que implican pagos en fechas futuras hicieron provisiones por la infláis Es probable que este término sea de Francisco López, cuyo libro con este título se
publicó poco después de la reforma brasileña. Véase O Choque heterodoxo: combate a inflaqáo
e reforma monetaria, Río de Janeiro, Campus, 1986. Otros contribuyentes importantes a la discusión son: Persio Árida, Edmar Bacha, Luiz Carlos Bresser Pereira y André Lara Resende en
el Brasil, y Adolfo Canitrot, Roberto Frenkel y Daniel Heymann en la Argentina.
20 Un plan similar se aplicó en Israel en julio de 1985. Véase el artículo de Michael Bruno
(titular) en Persio Árida, Inflaqáo Zero, Río de Janeiro, Paz e Terra, 1986. Este artículo se
publicó originalmente en hebreo en Riva'on Lekaltala, octubre de 1985.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
795
ción esperada, de modo que se cambian sus términos aplicando a los pagos
futuros en la nueva moneda una tabla de conversión (tabela) que establece una serie de equivalencias entre la moneda nueva y la antigua según
el vencimiento, de acuerdo con una estimación oficial de la inflación
esperada en el régimen antiguo y el nuevo.
El objetivo principal de estas medidas era el rompimiento de las expectativas inflacionarias y la contención de los efectos recesivos, al no
depender exclusivamente de los cambios en los agregados monetarios. Un
papel muy importante habrían de desempeñar los controles de precios
y salarios y este era el principal aspecto "heterodoxo", mientras que la
tabela era su principal innovación técnica. En medida considerable se
pensaba que el éxito de la reforma dependía de la sustitución de los tirones por la distribución del ingreso que la inflación había atizado entre
los diversos grupos sociales, por un nuevo "contrato social" o por la
"concertación social". Se pensaba que estos tirones, institucionalizados
mediante la indización generalizada, eran responsables del componente
inercial siempre mayor de la inflación durante su fase de aceleración.
Las reformas tuvieron éxito al detener la inflación en ambos países ... durante algún tiempo. En la Argentina los precios volvieron a
subir al ritmo de 5 % mensual a mediados de 1986 y en el Brasil el Plan
Cruzado sufrió una herida grave en noviembre del mismo año. Pero aun
los éxitos limitados que se lograron y los paralelos entre las experiencias
de los dos países ofrecen enseñanzas. En primer lugar, ambos países
experimentaron aproximadamente al mismo tiempo una inflación de tres
dígitos que amenazaba con salirse por completo de control. Más significativamente, ciertas ideas acerca del "choque heterodoxo" se habían elaborado en discusiones intensas, a menudo conjuntas, entre un grupo de
prominentes economistas argentinos y brasileños que, teniendo fuertes
convicciones democráticas y nuevas propuestas técnicas, recibieron influyentes posiciones en la política económica o la asesoría de ambos países
cuando la inflación se agravó en 1985-1986. Pero una tercera condición
común de los dos países es la más interesante: ambos países habían reinstalado recientemente gobiernos civiles tras un largo periodo de régimen
militar. En el momento de las reformas los nuevos gobiernos habían tenido el poder durante cerca de dieciocho meses en la Argentina y nueve en el Brasil; en ambos países la inflación se había agravado en estos periodos, haciendo que los nuevos gobiernos perdieran prestigio y
atractivo.
En realidad ambas fases —el empeoramiento de la inflación y la
796
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
subsecuente reforma— de las nacientes democracias de la Argentina y
el Brasil están condicionadas por la política de la situación posterior al
autoritarismo. Cuando un gobierno civil, democrático, llega al poder tras
un largo periodo de represivo régimen militar, es normal que varios
grupos de la resucitada sociedad civil de reciente activación —en particular los sindicatos, largamente reprimidos— formulen fuertes reclamaciones de mayores ingresos. El impulso inicial de aquellos a quienes
se dirigen las demandas es conceder algunas de ellas por lo menos, ya sea
en pro de la paz social o por un sentimiento de obligación de resarcir la
opresión y la injusticia del pasado. Por supuesto, la satisfacción de tales
demandas tiende a generar nuevas presiones inflacionarias y de balanza de pagos. Como he señalado en otra parte, la inflación puede ser a
pesar de todo un mecanismo útil en esta situación: permite que los grupos
sociales que surgen o resurgen flexionen sus músculos, con la inflación
actuando como una providencial válvula de seguridad para las presiones
sociales acumuladas.^^ Pero esto sólo funciona hasta cierto punto, y la tolerancia de inflación adicional varía de un caso a otro. Por ejemplo, en la
España posterior a Franco es probable que la tolerancia de una aceleración de la inflación haya sido mucho mayor que en la Argentina o el
Brasil posteriores a los regímenes autoritarios: en estos países la inflación estaba ya delicadamente colgada en un nivel elevado, de tres dígitos, cuando los gobiernos civiles tomaron el poder, de modo que la aceleración de la inflación podía conducir a la hiperinflación con obvios peligros para el prestigio y la supervivencia de los nuevos regímenes democráticos.
No se requiere gran imaginación para vislumbrar una secuencia cíclica simple y funesta: sustitución de un régimen militar por un gobierno democrático civil-renovada combatividad de los grupos sociales-concesión de nuevas demandas-empeoramiento de la inflación-descrédito y
crisis del régimen civil-retorno de los militares. Pero por fortuna las
relaciones entre el retorno del gobierno democrático y la inflación son
más complejas, como lo han demostrado precisamente las nuevas reformas monetarias de la Argentina y el Brasil. En realidad los nuevos
gobiernos democráticos, sobre todo cuando sustituyen a regímenes autoritarios detestados o despreciados, tendrán que afrontar una nueva oleada
de combatividad de los grupos sociales. Pero al mismo tiempo pueden
recurrir a una reserva especial de buena voluntad y confianza que tienen
^^ Véase mi ensayo titulado "La matriz social y política de la inflación: elaboración sobre
la experiencia latinoamericana", De la economía a la política y más allá, op. cit.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
797
a resultas de las libertades políticas y los derechos humanos que han restablecido o creado. Es este activo considerable de los nuevos gobiernos
de la Argentina y el Brasil lo que constituyó un factor básico en el éxito
de las reformas monetarias; porque si la guerra inflacionaria —que han
librado los diversos grupos sociales con tanta intensidad durante tanto
tiempo— es remplazada repentinamente por la cooperación y la voluntad de creer en el éxito de la nueva política, deberá haber cierta confianza
básica en el Estado que enuncia el nuevo programa. Esta confianza está
menos condicionada por el programa mismo, por excelente que éste sea
desde el punto de vista técnico, que por la promesa representada por un
gobierno y por la misión que se le ha encomendado.^^
Este activo especial de confianza y esperanza puede servir por lo
tanto como un contrapeso a la tendencia hacia presiones inflacionarias
más fuertes que también aparece a raíz del cambio político hacia una
sociedad más humanitaria y más abierta, como también más abiertamente
contenciosa. Por supuesto no se trata de ningún equilibrio mecánico, sólo
de dos fuerzas que tiran en direcciones contrarias, en épocas diferentes,
con vigor variable. De igual manera, aunque las presiones hacia la inflación son muy obvias, no puede darse por sentada la capacidad para
conjurar "desde lo más profundo" los espíritus de confianza y solidaridad. En efecto, tanto en el caso de la Argentina como en el del Brasil
las reformas se promulgaron con gran alboroto, como último recurso de
gobiernos que perdían con rapidez su vigor y que fueron los primeros
sorprendidos por la respuesta y la cooperación entusiastas del público.
Así ocurrió particularmente en el Brasil, donde el presidente Sarney,
al anunciar la reforma, tomó la medida audaz, pero al final muy efectiva, de pedir a cada ciudadano que fuera un "fiscal del Presidente" verificando los precios publicados en tiendas y supermercados y exigiendo
el cumplimiento de la congelación de precios. Este fue tal vez el componente más heterodoxo de la reforma, algo que ni siquiera se les había
ocurrido a los economistas responsables del pacote (paquete de medidas),'" ya que, de acuerdo con uno de mis informantes, esta invitación
a una participación directa de los ciudadanos individuales en la "guerra
contra la inflación" la añadió el propio Presidente al discurso que le
^- Las ideas del párrafo anterior tomaron forma durante una conferencia sobre la inflación
latinoamericana sostenida en Caracas en marzo de 1986. sobre todo en una discusión del ensayo
de Rene Cortázar sobre los problemas de la inflación que tendría que encarar un nuevo Chile
democrático. Los ensayos y las discusiones se publicaron en Pensamiento Iberoamericano (número 9), la revista que patrocinó la conferencia.
^' Este es el término más comúnmente usado en el Brasil para designar la reforma monetaria.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
habían preparado sus asesores técnicos. La respuesta a la invitación fue
categórica en las grandes ciudades durante los primeros días de la reforma: muchos ciudadanos inspeccionaban los supermercados con sus listas
de precios y habiendo descubierto algunas infracciones llamaban a la
policía para que les ayudara a cerrar las tiendas infractoras, y todo esto
se televisaba a la hora de mayor teleauditorio. De esta manera la guerra
a la inflación se convirtió en un ejercicio de política populista: una maravillosa metamorfosis de las prescripciones antinflacionarias del FMI
que se habían denunciado desde largo tiempo atrás como "conjuras imperialistas contra el pueblo".
VIL
OBSERVACIONES FINALES SOBRE IDEOLOGíA Y DEUDA
Hace más de veinte años publiqué un breve artículo sobre las relaciones
interamericanas con el título de "Out of Phase".^* Allí trataba de demostrar que las modas intelectuales en el pensamiento sobre el desarrollo
económico tendían a experimentar cambios en los Estados Unidos que
correspondían, sólo que en dirección contraria, a los cambios que ocurrían aproximadamente al mismo tiempo en el humor de la América Latina, lo que se traducía en una "orgía de malas interpretaciones y malentendidos". Me refería entonces a la experiencia concreta del quinquenio
que acababa de transcurrir, sin tratar de afirmar que esta falta de correspondencia tuviera un carácter inevitable o permanente. Pero observando
el panorama actual y advirtiendo que mi título se aplica más que nunca,
casi me pregunto si habré descubierto alguna clase de "ley".
En el ensayo anterior señalé los cambios contrastantes de un conjunto
de creencias a otro; ahora me interesa un cambio más fundamental, aunque no se defina fácilmente: el cambio de una confianza total en la existencia de una solución fundamental a los problemas sociales y económicos
a una actitud más crítica, pragmática; de la certeza ideológica a una
búsqueda más abierta, ecléctica, escéptica. Por supuesto los latinoamericanos han sido criticados desde hace largo tiempo en el Norte por la rigidez ideológica con la que se supone que enfocan muchos problemas. Y en
el campo de la política económica, donde la discusión sigue a menudo
líneas ideológicas en todo caso a resultas de una larga historia de debate
antagónico en el Norte mismo, quizá sea cierto que muchos latinoamericanos han tendido a adoptar posturas "ideológicas" (de izquierda y de
derecha) en cuestiones tales como la planeación, el mecanismo del mer-* En Encounter, número especial sobre la América Latina, septiembre de 1965, pp. 21-23.
ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO
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cado, la inversión extranjera, la inflación, el papel del gobierno en el
desarrollo económico, etcétera.
Pero recientemente ha habido indicios de un cambio considerable en
esta situación, en gran medida a resultas de amarga experiencia. Como
secuela de los represivos regímenes autoritarios que llegaron al poder en
los años sesenta y setenta, muchos latinoamericanos hicieron algo más
que adherirse a una política que se adecúa a un conjunto de opiniones
(cada una de ellas firmemente sostenida) ; su certeza había sido suficientemente sacudida como para que desearan un diálogo abierto y una deliberación, listos para descubrir algo nuevo acerca de sus propias opiniones
y valores."^
En la Argentina, probablemente la sociedad latinoamericana más conflictiva de los pasados cincuenta años, ha alcanzado un prestigio considerable la idea de la "concertación" social, un proceso que implica muchas
concesiones de diversos grupos sociales, y escuché que nadie daría ahora
orgullosamente el nombre de intransigente a un partido político, aunque
un pequeño partido sigue funcionando con ese nombre (fundado en los
años sesenta, como era de esperarse). Al mismo tiempo, el espectacular
fracaso de las políticas económicas impulsadas por la ideología (de izquierda y de derecha) ha creado un nuevo talento experimental entre los
economistas, los intelectuales y los gobernantes latinoamericanos. Este
talento, con su conocida disposición para utilizar una gran diversidad de
ideas, fue evidente en las reformas monetarias promulgadas en la Argentina y el Brasil.
Ahora ya se está aclarando lo que quería decir yo al hablar de un
"desfase". Así como muchos latinoamericanos influyentes tienen un humor que ha dejado atrás la ideología, con una desconfianza considerable
hacia todo sistema de pensamiento que pretenda tener todas las respuestas a los complejos problemas que afrontan sus sociedades, se enfrentan,
sobre todo en el ámbito de la política económica, a posiciones ideológicas
intransigentes adoptadas por el gobierno actual de su principal socio comercial, inversionista extranjero y acreedor. Por supuesto, no es esta la
primera vez que los Estados Unidos, o las instituciones multinacionales
fuertemente influidas por los Estados Unidos, se han convencido de que
poseen la clave para el progreso y el desarrollo de todos esos países extranjeros remotos y atrasados. En los años cincuenta el Banco Mundial
intentó condicionar sus préstamos al establecimiento de alguna forma de
25 Véa?c mi ensayo titulado "Notes on the Consolidation of Democracy in Latin America",
Rival Viens of Market Society, op. ciu
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
planeación económica por parte de los países solicitantes.^^ En los años
sesenta con la Alianza para el Progreso se aconsejó firmemente a los países latinoamericanos que implantaran reformas agrarias y fiscales, entendiendo por reforma fiscal el uso de impuestos más elevados para los ricos.
Pero nunca han sido tan insistentemente adoctrinados y sermoneados los
latinoamericanos como en los años recientes, ahora con lincamientos muy
diferentes, sobre las virtudes de los mercados libres, la privatización y
la inversión extranjera privada, así como acerca de los peligros de la
dirección y la intervención estatales, y la tributación excesiva, para no
mencionar la planeación. Además, tales lecciones tienen ahora un auditorio cautivo en los altos funcionarios de la política económica latinoamericana que deben hacer frecuentes viajes a Washington para renegociar
y restructurar las pesadas cargas de las deudas que la mayoría de sus
países han acumulado durante los años setenta.
Las prédicas ideológicas de esta clase son muy contraproducentes.
Además de suscitar preocupación entre los latinoamericanos por la soberanía y la dignidad de sus países, ahora provocan protestas en el sentido
de que el mundo es un lugar demasiado complejo para corregirlo mediante la aplicación mecánica, por todas partes, de alguna fórmula idéntica y simplista. Irónicamente, los latinoamericanos están esgrimiendo
ahora, contra sus preceptores de los Estados Unidos, la crítica conservadora de Edmund Burke, con su hincapié en las "circunstancias" y su
negativa a "alabar o censurar todo lo que se relacione con las acciones
humanas, y las preocupaciones humanas, con una visión simple del objeto, tal como aparece desligado de toda relación, en toda la desnudez y
la soledad de la abstracción metafísica".^'^ Pretendiendo exportar su credo
de libre mercado como un remedio universal, la administración Reagan
está destruyendo sin saberlo toda clase de comunicación con los nuevos
líderes de las emergentes democracias latinoamericanas.
El fracaso del diálogo o la comunicación eficaces entre los Estados
Unidos y la América Latina es en particular evidente —y peligroso—
en relación con el tema antes mencionado de la deuda. Este es un tema
muy amplio sobre el que se ha dicho ya casi todo. Sin embargo, creo que
28 Casi perdí mi trabajo de asesor en Colombia porque me negué a presionar fuertemente
en esta dirección. Véase mi ensayo titulado "A Dissenter's Confession: Revisiting The Strategy
of Economic Development", G. Meier y D. Seers (comps.), Pioneers in Development, Nueva
York, Oxford University Press, 1984.
2' Reflections on the Revolution in France (1790), Chicago, Regnery, 1955, p. 18. Véanse
algunas observaciones críticas de la política norteamericana actual según tales lineamientos
burkianos en Alejandro Foxley, "El problema de la deuda extema visto desde América Latina",
Colección Estudios OEPLAN 18, diciembre 1985, pp. 59-61.
ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO
801
debo hacer una breve observación al respecto para terminar. Haré hincapié precisamente en la forma en que las percepciones y las ideologías
contrastantes contribuyen a complicar el problema.
Como ha señalado recientemente el senador Bradley en un discurso
vigoroso y constructivo, la acumulación de la deuda de los años setenta,
que cesó abruptamente en 1982 y se conoce ahora como el problema de
la deuda, se ha convertido en un desastre.^^ Pero es un desastre creado
por el hombre, de modo que es de presumir que el hombre podrá resolverlo. La cuestión es entonces: ¿qué impide a deudores y acreedores ocuparse decisivamente de este problema que se ha enconado durante más
de cuatro años? ^° Una razón es que los acreedores y los deudores, o los
norteamericanos y los latinoamericanos, tienen ideas muy diferentes sobre quiénes son los principales responsables de la acumulación de la
deuda. Los norteamericanos se han comportado en general como si la responsabilidad fuera exclusivamente de los prestatarios. Parecen sostener
lo que se ha llamado la "teoría del financiamiento de esperanza frustrada" (Wallflower theory of finanes), según la cual los bancos nunca
toman la iniciativa de un préstamo y esperan a que lo solicite el candidato a prestatario, quien debe asumir por lo tanto la responsabilidad
principal de la transacción y de todas sus fallas.^" Esta concepción es
por supuesto contraria a la noción más elemental de la economía, la que
enseña que toda transacción que implique dos o más partes se hace de
ordinario sobre la base de un beneficio mutuo esperado, de modo que no
hay razón para esperar que una de las partes sea totalmente pasiva. Además, es bien sabido (y ha sido excelentemente documentado en un artículo
confesional ahora famoso, de un antiguo funcionario bancario norteamericano) ^^ que los bancos comerciales realizaron durante los años setenta
=s "A Proposal for Third World Debt Management", 29 de junio de 1986, Senado de los
Estados Unidos, oficina del senador Bill Bradley.
29 Guillermo O'Donnell plantea una cuestión similar, restringida a los deudores latinoamericanos, en su artículo "Deuda extema: ¿Por qué nuestros gobiernos no hacen lo obvio?",
Miguel S. Wionczek, La crisis de la deuda extema en la América Latina, Serie de Lecturas de
EL TRIMESTRE ECONóMICO, núm. 59, vol. I, México, FCE, 1987.
so William Darity Jr., "Loan Pushing: Doctrine and Theor)'", Ensayo para Discusión de
las Finanzas Internacionales, Junta de la Reserva Federal, Washington, D. C, 1985; Robert
Devlin, '"The Structure and Performance of International Banking during the 1970s and Crisis
in Latin America", Ensayo de Trabajo, Helen Kellogg Institute for International Studies, Universidad de Notrí Dame [traducción al español en Miguel S. Wionczek, La crisis de la deuda
extema en la América Latina, Serie de Lecturas de EL TRIMESTRE ECONóMICO, núm. 59, volumen I, México, FCE, 1987], y Lance Taylor, "The Theory and Practice of Developing Country
Debt: An Informal Guide for the Perplexed", Journal of Development Planning, Naciones
Unidas, núm. 16, 1985, pp. 204-205.
31 S. C. Gwynne, "Adventures in the Loan Trade", Harper's, núm. 267, 1983, pp. 22-26.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
—como lo habían hecho en los años veinte, y los bancos británicos en
varias épocas durante el siglo precedente— vigorosas "campañas de préstamos", llegando a veces a usar todas las palancas diplomáticas que pudieran esgrimir contra los países "recalcitrantes", como Colombia.
Así que la teoría del "financiamiento de esperanza frustrada" no es
sostenible. Podríamos oponerle otra metáfora según la cual los prestatarios latinoamericanos fueron cortejados por los prestamistas y fueron
empujados por la vía del jardín, al final de la cual se les administró el
"choque Volcker" de las tasas de interés rápidamente crecientes.^^ Algunos latinoamericanos tienden a considerar la historia más o menos bajo
esta luz, pero es probable que la mayoría crea que la responsabilidad fue
de ambas partes. Una de las dificultades para la formación de un cártel de deudores ha sido precisamente que algunos países latinoamericanos
cayeron en la trampa de la deuda con facilidad mucho mayor que otros.
Como vimos en las secciones anteriores los gobiernos de Chile, la
Argentina y México permitieron o provocaron la sobrevaluación de sus
monedas durante periodos prolongados a fines de los años setenta y principios de los ochenta, proporcionando así fuertes incentivos para la importación en exceso y la fuga de capitales, actividades ambas que condujeron a préstamos cuantiosos y que fueron facilitadas por ellos. Por otra
parte, hay por lo menos un país latinoamericano grande, Colombia, que
pudo mantener su endeudamiento externo en un nivel moderado simplemente porque mantuvo un control centralizado y algo restrictivo sobre la
deuda externa, tanto pública como privada.
Un caso instructivo del desempeño conjunto particularmente deficiente de un prestatario y del sistema bancario internacional, principalmente
el norteamericano, es el de México. Tenemos aquí un país que había descubierto y desarrollado grandes fuentes de petróleo en un momento de
precios muy favorables de este producto. Los economistas del desarrollo
habían aconsejado durante largo tiempo a los países que experimentan
una repentina "bonanza" de exportación de esta clase, que gravaran los
nuevos flujos de ingresos para impedir que las ganancias de divisas resultante se gastaran totalmente en importaciones de bienes de consumo.^^
Tales impuestos habrían de financiar la inversión, o simplemente asegurar la acumulación de divisas que sirvieran como un amortiguador contra
una reversión de la fortuna. Lo que ocurrió en México fue todo lo contradi Lance Taylor, op. cit., p. 212.
^' Véase por ejemplo Ragnar Nurkse, Problems of Capital FoTmation in Underdeveloped
Countries, Oxford, Blackwell, 1953, pp. 98-103 [traducción al español en edición del FCE].
ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO
803
rio de esta política. El país no sólo no acumuló una parte de las divisas
de nueva adquisición, sino que tomó prestadas grandes cantidades de fondos además de las recaudaciones de la "bonanza" de las exportaciones,
y una gran parte de estos fondos se "disipó" —según la frase que se usaba no hace mucho tiempo, cuando la planeación de la inversión tenía una
alta reputación— en gran medida en importaciones de bienes de consumo
y en fuga de capitales.
Pero la responsabilidad de estos acontecimientos corresponde tanto
a la comunidad bancaria internacional como a los tomadores de decisiones de los sectores privado y público de México. Hace pocos años, antes
de que estallara la crisis de la deuda, se felicitaba a menudo a los bancos por la agilidad y la suavidad con la que, en los años setenta, canalizaban los fondos de los exportadores de petróleo del Medio Oriente hacia
los importadores de petróleo cuyas balanzas de pagos eran gravemente
afectadas por los repentinos incrementos de los precios. Pero los casos de
México, Nigeria y otros países demuestran que los bancos prestaron con
un abandono mayor aún a los exportadores de petróleo que desarrollaban
con rapidez, contra todas las reglas de la prudencia, una capacidad para
absorber fondos externos por encima de los abultados ingresos de sus
exportaciones. El hecho es que los bancos internacionales se prendaron
al instante de los países pobres que, al contrario de muchas otras áreas
subdesarroUadas, podían ostentar un activo tan sólido, proveedor de una
seguridad indudable, como el petróleo en el subsuelo: su deseo de convertir a tales países en sus clientes era simplemente irresistible. En esta
forma contribuyeron tanto como los gobernantes de los países prestatarios
a convertir la bonanza en un desastre.
Así pues, los latinoamericanos creen que no hay ninguna razón valedera para que se les den lecciones tan unilateralmente. Y tampoco se muestran receptivos al mensaje de las lecciones, con su alabanza irrestricta del
libre comercio y su condenación del Estado. Por una parte, los gobernantes autoritarios de los países del Cono Sur han experimentado de manera
intensa e infortunada, durante los años setenta, con políticas inspiradas
en las doctrinas del libre mercado, de modo que estos experimentos se
asocian ahora, en la mente de los latinoamericanos demócratas, con los
regímenes militares despiadados y con sus fracasos." Además, si todos
los grandes deudores latinoamericanos han debido experimentar la dolorosa contracción del periodo reciente, esto se debió precisamente a la
operación irrestricta del libre mercado internacional de fondos prestables
'* Alejandro Foxley, op. cit.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
en los años anteriores a la crisis de la deuda de 1982. Resulta en verdad
notable cómo, tras de casi treinta años de transferencias de capital ordenadas y productivas, organizadas con los auspicios de los gobiernos y las
instituciones multinacionales, tales como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo, las energías repentinamente liberadas de
la libre empresa en el financiamiento internacional han podido generar
el caos económico internacional en menos de un decenio.
Estas son algunas de las razones específicas del "desencuentro" actual entre norteamericanos y latinoamericanos. Pero el obstáculo más
básico para un diálogo útil entre las dos partes es esa transformación
extraña: quienes no hace mucho tiempo se enorgullecían de su pragmatismo de pronto han practicado un viraje ideológico mientras que los ideólogos de ayer, cansados de su anterior conjunto de certezas y "soluciones", se exasperan ante los neófitos que pretenden enseñarles un nuevo
conjunto.
Marzo de 1987