Cooperación descentralizada y multiplicidad de actores.

Especialista Universitario
Cooperación Internacional para el Desarrollo
Titulo Propio 34 créditos. 340 horas
-PROGRAMACIÓN Bloque Didáctico IV
Jueves, 2 de Diciembre (Aula: Aulario 1 / 1-35P)
De 16:00 a 20:00 h.:
“Las políticas y las actuaciones de la
cooperación descentralizada”.
José Ramon González Parada – Sociólogo, Consultor, Asesor institucional y
Director de la revista Esbozos
[email protected]
Primera parte: Fundamentos
1 Introducción
La cooperación descentralizada es la que realizan las Comunidades Autónomas, Las
Diputaciones, los Ayuntamientos, las agrupaciones de Ayuntamientos tales como
mancomunidades y los Fondos Municipales de cooperación. Los organismos de
cooperación la Unión Europea suelen incluir también en la cooperación
descentralizada la que realizan las ONGs.
La cooperación descentralizada española es relativamente temprana, y tiene sus
orígenes en el proceso nicaragüense de los años 80, intensamente seguido desde la
península. Los primeros Hermanamientos entre ciudades, y el inicio del Fons Catalá y
el Fondo Vascos se dan en el contexto nicaragüense.
1
Hoy se puede afirmar que la extensión de la cooperación en Ayuntamientos y
Diputaciones es fruto de la confluencia de una demanda ciudadana, y de la asunción
de competencias como consecuencia de la descentralización del Estado.
Debate teórico. Los pioneros. La burocratización posterior.
En España, los municipios pioneros iniciaron las primeras actuaciones de ayuda a
mediados de los años 80. Se trataba de acciones simbólicas promovidas por la
sensibilidad de algún responsable de la Administración –como fue el caso del alcalde
de Arbucies (Cataluña), que desarrolló las primeras actividades de que tenemos
noticia y que están en el origen del Fons Catalá. Entre las iniciativas de colaboración
institucional, cabe citar el impulso desde el Ayuntamiento de Madrid, en 1982, para la
creación de la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI), o el nacimiento
en Granada, bajo el impulso de varias diputaciones provinciales andaluzas, del Centro
de Estudios Municipales y de Cooperación Interprovincial, en 1987. También debe
recordarse la labor emblemática del Ayuntamiento de Vitoria, desde 1986, que abrió
caminos luego muy transitados.
Al principio la cuestión de la cooperación municipal se planteó fundamentalmente
como una cuestión de solidaridad política, muy ligada a los movimientos sociales.
Cosa distinta a lo que ocurría en la cooperación autonómica, muy influida inicialmente
por planteamientos nacionalistas; importaba que la Comunidad Autónoma defendiera
sus competencias también en el ámbito de la Ayuda al Desarrollo.
A partir de 1994, tras la movilización ciudadana que reclamaba el 0,7% de los
presupuestos públicos para cooperación al desarrollo, la participación de las entidades
locales en la ayuda internacional se generaliza. El crecimiento del tejido y el
fortalecimiento de las instituciones locales como consecuencia de la descentralización
coinciden en el tiempo con la expansión económica del país y la reivindicación de la
“solidaridad” como valor comunitario. En el punto de encuentro de estos factores
madura la idea de la cooperación descentralizada y se consolida su procedimiento de
gestión, a través, fundamentalmente, de subvenciones a ONG.
Los debates sobre la asignación de proyectos, el costoso seguimiento, y la forma de
justificación, que tanto tiempo ocuparon (y ocupan todavía) a los técnicos municipales
y responsables de ONGs, han creado situaciones que han ido desgastando a las
Corporaciones Locales. Las Corporaciones Locales y las Comunidades Autónomas
no son ajenas a un procedimiento burocratizado y cada vez más ajeno a los
problemas reales del desarrollo.
Pero este método de trabajo, la delegación de todas las actividades en manos de las
ONGs a partir de una convocatoria de subvenciones, no satisface plenamente ni las
potencialidades ni las aspiraciones de los Gobiernos Locales, por lo que a través de
los Hermanamientos, convenios y proyectos desde muy pronto se empieza a hablar de
“cooperación directa”, como la forma de cooperación en la que la Administración Local
se compromete y asume responsabilidades directamente en las acciones de
cooperación al desarrollo. Esta línea de trabajo fue la dominante en la propuesta de
los Fondos Municipales, cuya andadura se inicia en 1986.
Para volver a situar la cooperación descentralizada en aquella posición en que mejor
puede cumplir su prometedora función a favor de la solidaridad, parece necesario
volver al debate, repensar de nuevo su propio discurso y establecer una relación
transversal con las experiencias de desarrollo local en nuestra propia sociedad.
2
2. Panorama general
2.1 Evolución de la cooperación descentralizada
La cooperación descentralizada española entra por primera vez en la
contabilidad del Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) en 1992, por
lo que se puede considerar ese año el de la consolidación, al adquirir carta de
naturaleza las aportaciones todavía exiguas de s y Diputaciones que sumaron
entonces 1.221 millones de pesetas (7,3 millones de euros).
Y atendiendo al conjunto de la cooperación descentralizada (las llevadas a
cabo por las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales) constituye la
partida de la AOD que ha experimentado un mayor crecimiento en los últimos
años, pasando de los poco más de 30 millones de euros gastados en 1994, a
los aproximadamente 595 millones de euros previstos para el año 20071.” La
cooperación descentralizada supone el 14% del total de la Ayuda Oficial al
Desarrollo española2, contribuyendo sustancialmente a la recuperación de la
AOD prometida por el Gobierno Zapatero. Pero atendiendo a la AOD bilateral
neta, que es con la que se debe comparar, la cooperación descentralizada
española explica nada menos que el 36% del total de esta Ayuda.3
De los comienzos tentativos y experimentales de los primeros años se ha
pasado a una actividad extendida, implantada y normalizada en la actividad
municipal. A ello contribuyeron poderosamente las ONGs, cuya labor creó el
clima favorable para las iniciativas locales comprometidas con la solidaridad
internacional. A partir de entonces serían los crecientes presupuestos de
cooperación los que imprimirían un impulso a la expansión territorial y
crecimiento de las ONGs.
Evolución de la cooperación de Ayuntamientos y Diputaciones
1994- 2008
Millones de euros
Sobre
el año
anterior
1994
1995
1996
1997
1998
1999
14,26
42,5
55,1
65,7
73,6
139%
297%
37%
19%
12%
2002
2003
2004
2005
80,2
92
Sin datos
117
9%
5%
interanu
al
2006
2007
2008
122
126,8
148,7
4,2%
4%
17%
Fuente: FEMP y estimaciones propias para 2002
Sobre la cifra ofrecida para el año 2008 caben serias reservas por dos razones.
La primera es por la forma de obtención de los datos, que una vez elaborados
1
467 millones corresponden a las Comunidades Autónomas, según las previsiones del PACI 2007. La
DGPOLDE nos informa de que los datos de la cooperación local tendrán un crecimiento espectacular en
el año 2007, sin que documente sus nuevas previsiones; más bien estas expectativas corresponden a los
deseos, más que a la evolución estadísticamente previsible. Dado el sistema de recogida de datos, a año
vencido, no se tendrán datos fiables hasta mediados del año 2008. No cabe descartar sin embargo que
algunos s gobernados por el PSOE den un salto espectacular en breve.
2
Total AOD neta, que incluye la cooperación multilateral y la bilateral con los instrumentos
reeembolsables (créditos FAD y microcréditos) una vez descontados los reitegros
3
Calculado sobre las donaciones netas de la Ayuda Bilateral. Fuente PACI 2007.
3
por los municipios y recogidos por la FEMP son revisados por la DG-POLDE,
normalmente al alza para conseguir cuadrar las metas de inversión propuestas;
y en segundo lugar porque el inicio de la crisis hizo que ya se retrajeran
algunos presupuestos aprobados, que no llegaron a ejecutarse en su totalidad.
El gráfico que sigue muestra la serie del año 1994 al 2007.
Evolución del volumen de fondos de la cooperación descentralizada local.
Año 1994=100
Línea de tendencia
Evolución de la cooperación de las CC.AA
2004
2005
2006
2007
2008
221,27
266,26
20,34 %
323,91
21,65%
389,75
20,33%
464,71
19,23%
Sobre
12%
el año
anterior
Fuente: PACI 2008
La suma del conjunto de la cooperación descentralizada española supone en el año
2008 el 16% del total de la A.O.D.
Implantación, 1985-1995
Los primeros datos que recogen el esfuerzo de la cooperación descentralizada
española datan de 1989, sin embargo actividades de cooperación de ayuntamientos
y diputaciones de forma aislada se remontan algunos años, a mediados de la década
de los 80. Al principio se trataba de un reducido aunque emblemático número de
Ayuntamientos, entre ellos el de Vitoria, y otros como el ya citado municipio catalán
de Arbucies, embrión del Fons Catalá. Volviendo a los datos del año 1989, en este
ejercicio se contabilizan 410 millones de pesetas4 (2,46 millones de euros) para
Ayuntamientos y Diputaciones, cifra que en el año 2000 se sitúa en torno a los 100
millones de euros, es decir, 44 veces más que once años antes.
Respecto al número de Corporaciones Locales implicadas, el salto también es
espectacular. Frente a las dos docenas de ayuntamientos indentificados que
aportaron más de 1.000.000 pts en dicho ejercicio5, en la FEMP reporta 321
Diputaciones y Ayuntamientos de municipios mayores de 5.000 habitantes, que
disponen de presupuestos de cooperación y ayuda al desarrollo. No se contabilizan
aquí los municipios menores de 5000 habitantes asociados a los fondos, por lo que el
número de Corporaciones Locales involucradas se acercaría en dicho año a 400
entidades. El incremento de pequeños municipios asociados a los Fondos Municipales
existentes hacen prever que en el año 2005 las Corporaciones Locales cooperantes
sobrepasarán las 400 entidades, siendo ya hora de que por los organismos
competentes se actualicen los datos de la cooperación descentralizada española.
Crecimiento cuantitativo 1992-2000
4
Poder Local y Solidaridad, FEMP, 1993.
Idem. Un tercio del monto total es aportado en esa fecha por dos Ayuntamientos: Vitoria y Zaragoza, y
casi la mitad del gasto total fue realizada por diputaciones.
5
4
La cooperación descentralizada española entre por primera vez en la contabilidad del
Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) en 1992, por lo que se puede
considerar ese año el de la consolidación, al adquirir carta de naturaleza las
aportaciones todavía exiguas de Ayuntamientos y Diputaciones que sumaron entonces
1.221 millones de pesetas (7,3 millones de euros)
Estancamiento y declive 2000-2004
Los debates sobre la asignación de proyectos, el costoso seguimiento, y la forma de
justificación, que tanto tiempo ocuparon (y ocupan todavía) a los técnicos municipales
y responsables de ONGs, han creado situaciones que han ido desgastando a las
Corporaciones Locales. En este período, en el que se da un apagón informativo sobre
los recursos de la cooperación descentralizada, se sabe no obstante que en algunas
entidades la partida de cooperación sufre importantes recortes6.
Recuperación 2005.
La reactivación de la actividad de la FEMP, el papel de los Fondos, y las iniciativas de
cooperación directa en algunos importantes ayuntamientos, son indicadores del
resurgimiento del espíritu de la cooperación descentralizada. Se inicia el quinquenio
con una iniciativa en la comunidad de Castilla León para poner en marcha un Fondo
de las Corporaciones Locales, y con la firma del acuerdo entre la FEMP y la SECIPI
para la creación de un banco de datos de la cooperación descentralizada y otras
actividades de apoyo a la gestión, entre ellas la promoción de evaluaciones.
Crisis global 2009-2010.
Con la crisis la cooperación descentralizada se resentirá en el volumen de fondos. En
efecto, ya existen noticias de fuertes recortes a lo largo del año 2009, que se
intensificarán en el 2010. Si estos recortes no se trasladan a recortes del ya escaso
personal destinado a la gestión de la ayuda, la crisis deberá ser el tiempo de la
reflexión crítica, y de la renovación. El problema de fondo no es un problema de
recursos, ni de gestión, sino de enfoque político. Todos los análisis hacen ver que una
buena orientación del sentido de la cooperación conseguiría mejores resultados con
los mismos o incluso con menos recursos económicos.
2.2. La cooperación descentralizada en el marco de la cooperación
internacional al desarrollo.
Durante las últimas décadas el escenario de la “cooperación internacional” se ha
vuelto cada vez más participado y complejo. A ello han contribuido no sólo los flujos
financieros y de otros recursos sino también la multiplicidad de actores así como sus
diversas interrelaciones.
6
En Enero del 2005 la AECI renovaba con la FEMP el acuerdo para la recogida de datos de la
cooperación de Ayuntamientos y Diputaciones. Los datos que se barajan para los años 2003 y 2004 son
estimaciones no oficiales a partir de proyecciones. La hipótesis que se baraja en este informe es la del
estancamiento de la cooperación descentralizada. A ello contribuye la suspensión cautelar del presupuesto
de cooperación en el Ayuntamiento de Sevilla en el año 2002 y el importante recorte del presupuesto de
cooperación del Ayuntamiento de Madrid en el año 2004. La Diputación y Ayuntamiento de Salamanca
reducen su aportación a una cantidad simbólica. El Ayuntamiento de Valencia
5
Los beneficios que, en teoría, podrían derivarse de esa pluralidad de iniciativas y de la
intensidad de las relaciones que se producen en ese escenario, se ven limitadas por
las todavía poco congruentes formas de relación y coordinación entre los diversos
actores y, desde luego, por la insuficiente o ambigua producción de los resultados de
desarrollo que esos procesos se proponen alcanzar.
Precisamente, la confusión y la ambigüedad en el logro de avances y resultados y, en
particular, en el análisis y valoración de unos y otros en la perspectiva de resultados o
avances efectivos de desarrollo, tienen su reflejo en y suelen autoalimentarse de la
escasa definición o proyección sistemática de las políticas y estrategias de los países
socios en el marco general de la cooperación para el desarrollo y en sus diversos
ámbitos o sectores. Hay, en todo caso, una manifiesta y generalizada insatisfacción
por esos magros resultados, sobre todo, vistos en relación con el incremento
exponencial de recursos y de la acrecida participación de actores.
La Declaración de Paris (2005), y su ejercicio de revisión evaluativa en Accra (2008),
marcan una inflexión para la de toma de conciencia colectiva sobre esa situación y,
sobre todo, para avanzar en nuevos enfoques y propuestas que sitúen esta práctica de
la cooperación internacional para el desarrollo en una nueva perspectiva. Diversos
pueden ser los efectos o consecuencias que se derivarían de esos cambios en la
práctica y en los enfoques. Cabría esperar que, al menos, alguno de ellos se oriente a
abordar como mayor rigor la delimitación o separación adecuada de la “cooperación
para el desarrollo” respecto de otras prácticas o estrategias fronterizas con las que no
tienen que ser co-fundidas, como por ejemplo con las diversas formas de ayuda o
socorro internacional para enfrentar los efectos (no la prevención) de catástrofes
socio-naturales o los efectos y secuelas (no daños colaterales) de las guerras y
conflictos políticos diversos.
En todo caso tendría que aprovecharse como una oportunidad para delimitar la
“cooperación para el desarrollo” respecto de otras formas y prácticas no tan
coyunturales, como son el asistencialismo o la mayoría de las acciones dirigidas a
aliviar los problemas de la miseria, la pobreza y la marginalidad, pero que, parece
probado, no han aportado los elementos necesarios para producir una modificación
estructural de esas situaciones, integrando a actores (beneficiarios) en la corriente del
desarrollo general y afianzando las condiciones para la sostenibilidad de los procesos.
No se trata de negar o invalidar la relevancia que en sí mismas tienen estas prácticas,
sólo se trataría de situarlas adecuadamente en la complejidad de las relaciones
internacionales en sentido más amplio. Es decir, si la práctica no nos lo desmiente,
este último tipo de prácticas suelen quedarse como periféricas a (o al margen de) las
políticas armonizadas (ables) para un desarrollo efectivo, con equidad, sostenible,
humano, tal como es consagrado en las grandes declaraciones o pronunciamientos en
la materia.
La Cooperación Descentralizada.
En ese contexto, los procesos, de la cooperación y la solidaridad, con sus actores y
prácticas plurales, sociales e institucionales, bilaterales y multilaterales, han ido
decantando un segmento definido (y asumido) como cooperación descentralizada y,
más propiamente, como “cooperación pública (oficial) descentralizada”.
Cabría definir, en principio, esta cooperación como lo que no es: la cooperación no
centralizada; aquella que no es la que diseñan y / o ejecutan los actores
tradicionalmente competentes en el marco de la cooperación y de las relaciones
políticas internacionales, los Estados y más propiamente los gobiernos centrales. Y
que, como tal, como acción (política) de cooperación de relaciones internacionales se
6
establecerían
y
acordarían
con
los
Estados
(Gobiernos
nacionales
(intergubernamentales) de los países en vías de desarrollo, y en tanto que se
plantearía como cooperación intergubernamental para el desarrollo.
La experiencia muestra que, en general, esta relación básica, de acuerdos marcos, de
comisiones mixtas entre los gobiernos nacionales de los países socios sirve de
soporte y marco de referencia para la incorporación de los diferentes actores,
centralizados y descentralizados. Aunque la experiencia también permite observar el
establecimiento de vínculos de colaboración, ¿cooperación para el desarrollo?,
asimétricas, entre actores descentralizados de los países “donantes” con actores
centrales (menos) y descentralizados de los países socios, al margen de aquellos
acuerdos marco.
Lo anterior nos llevaría a delimitar esta cooperación (descentralizada) por la naturaleza
de los participantes (actores), no tanto por lo que hacen y cómo lo hacen, el objeto y
método o enfoque de su cooperación que, en general, sería básicamente asimilable a
la práctica de los actores clásicos de la AOD.
Sin embargo, definir la cooperación descentralizada por lo que no es, no ayuda a
mostrar con claridad las señas de identidad diferenciada de esta cooperación, entre
otras cosas porque deja abierto un mundo ambiguo de actores muy diversos, de
enfoques y de prácticas heterogéneas; además de no explicitar, por ejemplo, si estos
actores de la cooperación no centralizada son (o deben ser) simples ejecutores u
operadores de la política de cooperación del Estado, que puede ser eventualmente
construida con el concurso de los diversos actores, o si, por el contrario, debieran
contar con su propia política, planes, etc.
Por ello, cabe expresar aquí una primera definición en sentido positivo sobre la
cooperación descentralizada como cooperación pública que emana de políticas
públicas y que se asienta y proyecta, en consecuencia, desde los gobiernos y
administraciones locales o descentralizadas, es decir en el caso español, además de
las EELL, las CCAA. Y que, por ello, deberían tender a establecer (dirigir) sus
relaciones de cooperación con aquellos gobiernos locales y descentralizados de los
países en desarrollo. Sin entrar ahora si esto es posible y tiene sentido en los
diferentes escenarios donde se pretende incidir en cambios políticos e institucionales
no sólo en el territorio sino que implican muchas veces procesos más complejos en el
conjunto del Estado o del sistema político.
En todo caso, parece de consenso que la cooperación descentralizada es aquella que
contiene en sus prácticas, procesos y relaciones a los actores públicos (Gobiernos y
administraciones públicas) “no centralizados” o descentralizados, como son, en el caso
español, las EELL y las CCAA y que establecen acuerdos y compromisos de
cooperación con sus homólogos (gobiernos y administraciones públicas no
centralizadas o descentralizadas) de los países en desarrollo.
Cómo concreten o encaucen esos acuerdos o compromisos, directa o indirectamente,
a través de la intermediación de agentes no gubernamentales, o recurriendo a la
intermediación de organismos multilaterales, sería para esta definición, una cuestión
secundaria.
Sin embargo, la realidad es más compleja: ni está definición ni las delimitaciones
derivadas de la misma son de consenso. Tampoco, por otra parte, la interacción entre
actores de diversa naturaleza tiende a dibujar la transparencia de las relaciones entre
actores y, a su vez, las exigencias del derecho internacional y de los convenios
internacionales así como la política exterior de los Estados acaban por situar esta
7
configuración de la cooperación descentralizada en una constelación de actores y de
acciones que no es fácil esclarecer y, menos, sistematizar.
Las relaciones.
Los actores de la cooperación descentralizada de los países “donantes” pueden
establecer (de hecho lo hacen) relaciones con los gobiernos centrales y sus
instituciones y, aunque no necesariamente en la práctica esto sea así, para apoyar
políticas públicas de desarrollo en sectores determinados (educación, salud, ambiente)
o para llevar a cabo actividades de formación o capacitación en una pluralidad de
tópicos.
Pero también pueden concretar esos acuerdos con organizaciones no
gubernamentales para llevar a cabo acciones de carácter productivo, para formar y
capacitar a diversos agentes de la sociedad civil, etc. Incluso, pueden llegar a
establecer acuerdos y compromisos con organismos y programas multilaterales para
integrarse en prácticas de ayuda humanitaria (refugiados, catástrofes socionaturales) o
en programas asistencialistas e, incluso, en algunos casos en iniciativas de desarrollo
local.
Las acciones.
El balance acumulado de la participación de la cooperación descentralizada española
en los últimos años muestra que la orientación de sus esfuerzos ha sido escasamente
dirigida al fortalecimiento institucional y de las capacidades de gestión de los
municipios o de otras instancias más o menos descentralizadas o a entablar acuerdos
y compromisos con esos socios de los países.
Por el contrario, la mayor parte de las acciones de los “donantes” d ela cooperación
descentralizada se han concentrado en la ayuda humanitaria y en otras formas de una
suerte de asistencialismo discrecional sin que se perciba con la claridad del caso el
apoyo institucional o el respaldo a las políticas y programas públicos. Es decir,
pareciera que así hubieran querido “actuar” como administración más cercana,
olvidando que esa administración existe en los países socios y que suele mostrar
notables precariedades e insuficiencias, propias y del conjunto del sistema, para
atender con solvencia esos y otros problemas de la cotidianidad de sus ciudadanos y
territorios.
Cooperación descentralizada y multiplicidad de actores.
Hablar de la cooperación descentralizada es hacerlo sin más de una multiplicidad de
actores. A ello habría que añadir que el ámbito de la cooperación internacional (no
sólo de la cooperación para el desarrollo como AOD) ha conocido una multiplicación
de actores y de iniciativas (bilaterales, multi y multibilaterales) durante las últimas
décadas y que ha propiciado a su vez un conjunto diverso de interrelaciones –redes –
que, en principio, supone el aumento de su potencialidad y capacidades de incidencia,
sin que en la práctica se pueda constatar esa relación en términos de eficacia y
calidad de la cooperación, aunque en lo que sí se ha traducido es en la dispersión y
volatilidad de muchas de sus acciones.
Es decir, la pregunta es si este nuevo escenario de actores e iniciativas de
cooperación ha repercutido en avances en la calidad o, en todo caso, en el diseño de
contribuciones que favorezcan el logro de resultados de desarrollo.
8
Independientemente de formular tal cuestión con unos u otros matices, el balance
general de resultados de cambio para el desarrollo de los países socios y de sus
sociedades no es positivo y, situándolo en la perspectiva de la multiplicación de
actores e iniciativas, tampoco ha habido una multiplicación de resultados de cambios
en la lógica del desarrollo predicado: sostenible, con equidad, superador de la pobreza
y de las condiciones de pobreza y exclusión de numerosos sectores sociales.
Lo anterior, porque los problemas y desafíos de las sociedades de los países socios
se han acentuado en el período. Agravamiento, debido principalmente a que, en esos
contextos, las políticas de desarrollo (ligado a objetivos y metas del milenio) y de
cooperación para el desarrollo sufrieron un retroceso o se congelaron mientras se
dictaban y ejecutaban las políticas neoliberales, políticas públicas que
paradójicamente favorecían el dictat del mercado en detrimento del peso de las
instituciones públicas del Estado y de la rectoría de las políticas de desarrollo.
Y, en ese sentido, es muy probable que esa larga coyuntura neoliberal haya propiciado
o en todo caso haya acentuado esa relativa anarquía de actores y la proliferación de
iniciativas aisladas, desarticuladas y que, en consecuencia, Paris 2005 y otros foros
han terminado por hacerse eco de esa tendencia de la AOD.
De ahí también que el período inmediatamente anterior haya conocido también una
proliferación de redes de colaboración (¿cooperación para el desarrollo?) entre
agentes descentralizados, de países “donantes y receptores”. Muchas de estas redes
de corte “clientelar”, amparadas por la “cooperación” directa o indirecta de las EELL u
otras entidades descentralizadas, a veces como cooperación “tercerizada” a través de
las ONGs principalmente.
Con este panorama, un número elevado de éstas acciones, configuradas sobre todo
bajo la modalidad de proyectos, se han dirigido hacia actividades de tipo socioproductivo, a economías de subsistencia, o hacia modalidades de capacitación técnica
o de intercambio, pasantías, etc.; en definitiva, situadas más en aquella perspectiva
asistencialista que en la de cooperación para el desarrollo, tal como refleja el Informe
2007 de la FEMP sobre “La cooperación al desarrollo de las Entidades Locales”.
No obstante, habría que destacar también que, en los últimos años ha emergido una
suerte de planteamiento sobre la cuestión si no más riguroso al menos un poco más
orientado por la necesidad ordenar, racionalizar el esfuerzo y, en todo caso, establecer
o promover mecanismos más efectivos de coordinación de esta práctica de la
cooperación para el desarrollo.
En todo caso, esta tendencia viene a ser también coincidente con el cuestionamiento
social y político y, posteriormente (primeros síntomas y agudización de la crisis
económica global), también con el fracaso del neoliberalismo. Con ello, surgen los
primeros indicios de una revisión al alza del papel de las instituciones y las políticas
públicas y, en consecuencia, del papel de unas y otras en la promoción y dirección del
desarrollo.
Una de las primeras consecuencias para la cooperación en general y para la
cooperación descentralizada en particular es que esta revisión al alza del
protagonismo de las instituciones y las políticas públicas choca con las inercias de la
cooperación internacional y, sobre todo, con sus prácticas clientelares.
9
COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
Universidad de Alicante
SEGUNDA PARTE. DESARROLLOS TEMÁTICOS: 2 HORAS
3. Modalidades de cooperación
3.1 Subvenciones a ONGs.
Las subvenciones a ONGs canalizan más del 80% de la cooperación municipal, y el
55% de la de las CC.AA7. Las subvenciones a ONGs se rigen por la Ley General de
Subvenciones, 38/2003, que establece el principio de concurrencia competitiva, lo que
significa que todas las ONGs que cumplan con los requisitos administrativos están en
igualdad de condiciones para acceder a los fondos.
Además de cumplir los requisitos administrativos, la concurrencia competitiva supone
la exigencia de que los proyectos respondan a los objetivos de la ayuda de la
institución financiadora, junto con contenidos mínimos y de calidad. La opción tomada
ha sido la de exigir que los proyectos presentados respondan a la metodología del
Enfoque del Marco Lógico. (Apartado 4.1) Las subvenciones están sometidas a un
procedimiento de examen de las propuestas, de manera que se establecen unos
baremos (puntuaciones) para calificar los proyectos. La validez de los baremos para
seleccionar los proyectos se examina en el apartado 4.2.
3.2 Cooperación directa.
La cooperación directa consiste en las acciones de desarrollo realizadas por la propia
institución pública sin intervención de terceros en la toma de decisiones. Suele
referirse a proyectos, formación, pasantías, etc. cuya responsabilidad y gestión es
asumida por la propia entidad financiadora. Este modelo es posible cuando la
institución cuenta con el equipo profesional adecuado y ha identificado acciones o
proyectos de su interés: es decir, sabe qué hacer (proyecto, actividad), sabe con quién
hacerlo (institución u organismo con quien establece el acuerdo de cooperación) y
tiene cómo hacerlo (recursos económicos, recursos humanos, apoyo institucional).
La cooperación directa representa la oportunidad de que las entidades locales
compartan su experiencia, conocimientos y recursos con interlocutores afines del Sur:
municipios, comunidades, etc. Esta potencialidad de lo local choca, sin embargo, con
un requisito de la cooperación directa: supone un compromiso a largo plazo con las
7
Año 2007: 65%. Año 2008: 55%
10
acciones; requiere una auténtica identificación con los problemas y objetivos de la
comunidad receptora.
Requisitos de la cooperación directa.
No todas las instituciones pueden asumir un programa de cooperación directa, dado
que este planteamiento requiere, al menos, de tres premisas:
-
Recursos económicos suficientes
Equipo técnico cualificado
Existencia de un programa marco
Hermanamientos
Los hermanamientos son un vehículo de este acercamiento entre los pueblos. Los
objetivos de los hermanamientos con ciudades del Tercer Mundo se han orientado a la
promoción de relaciones de amistad y solidaridad entre sus respectivas comunidades,
a los intercambios culturales, al apoyo de proyectos de desarrollo y, en menor
medida, a la promoción de mutuos intereses económicos. Pero en pocas ocasiones
estos hermanamientos han superado la fase de declaración de intenciones. Por ello es
necesario releer el significado de los mismos a la luz de la cooperación al desarrollo.
Para que los hermanamientos alcancen los objetivos que los justifican, es
necesario que se sustenten en relaciones reales y eficaces entre ambas comunidades,
pero también que ambas instituciones municipales actuantes queden comprometidas
en la consecución de programas factibles. El exceso de voluntarismo no ha favorecido
el desarrollo ni la eficacia de los hermanamientos.
Convenios
Los convenios intermunicipales suelen perseguir la capacitación de la administración
municipal y la mejora de algunos servicios. El convenio se presenta así como otra
eficaz fórmula de ayuda, con un claro horizonte temporal, que también puede
extenderse a los compromisos que las municipalidades del Tercer Mundo pueden
contraer en la ejecución, gestión y supervisión de cualquier proyecto de desarrollo
dentro de su ámbito territorial, financiado con la ayuda internacional.
3.3 Ayuda Humanitaria de emergencia
La ayuda humanitaria presenta problemas de gestión apenas abordados por la
cooperación descentralizada, aunque últimamente se asiste a un intento de
ordenación, desglosando las cantidades que se reservan para estas emergencias.
Una incongruencia habitual consiste en incluir la ayuda de emergencia en las
convocatorias, lo que invalida uno de los objetivos de la ayuda: la inmediatez y rapidez
de la respuesta. Por otra parte las pequeñas donaciones para este tipo de
intervenciones suponen también una dificultad de gestión, por cuanto la ayuda puede
fragmentarse en múltiples actores, concentrarse en solo algunas zonas más
11
accesibles y perder todo control sobre su eficacia. Es por esto por lo que se proponen
fondos provinciales o autonómicos para canalizar las provisiones de fondos
realizadas por Ayuntamientos, Diputaciones y Comunidades Autónomas
4. La cooperación descentralizada y las ONG
4.1 Visiones contrapuestas
Más allá de los tópicos, la tendencia general señala que las visiones de las ONGs y
las instituciones públicas no han sido convergentes. Por un lado las ONGs han
abusado de su posición para reclamar una participación en la gestión de los fondos
más allá de lo deseable; podemos hablar de nichos de financiación cautivos gracias a
la gran repercusión mediática de las ONGs, y a menudo también por su control de
facto de los Consejos de Cooperación. Sin embargo las ONGs han adolecido de falta
de visión de los poderes locales, tanto aquí como en los países empobrecidos, de tal
manera que hay muchas quejas en relación a la competencia de las ONGs con los
mal dotados Ayuntamientos de los países del Sur.
Por su parte –faltos de estrategia- los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas
han extremado en ocasiones su rigor burocrático, haciendo de las convocatorias una
carrera de requisitos administrativos; requisitos que poco aportan a los objetivos de la
cooperación. Así pues hemos asistido a una competición en que la estrategia de
captación de fondos se había de enfrentar a la táctica de hacerlo difícil. El éxito de
unos estaba en mantener o ampliar su bolsa de financiación, el de los otros en contar
con voluminosas justificaciones. En este contexto, los resultados reales acabaron
siendo una incógnita.
4.2 Consejos de cooperación
El Consejo de Cooperación es un procedimiento de participación ciudadana
contemplado en la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local. ¿Deben tener todos
los ayuntamientos un Consejo de Cooperación? Este Consejo de Cooperación ¿que
papel tiene en la asignación de los fondos?
Evidentemente tener un Consejo de Cooperación no es un requisito imprescindible
para desarrollar un programa de cooperación descentralizada. Y en algunos casos
puede incluso resultar inconveniente impulsarlo. Y en el caso de que lo haya, nunca
sus funciones serán sustituir las obligaciones y las competencias de la Corporación,
implicándose en la distribución de los fondos. Cuando esto ha ocurrido, y no han sido
pocas veces, se han conseguido sistemáticamente dos resultados convergentes; de
12
un lado el Consejo pierde sus funciones de canal de participación ciudadana, pasando
a convertirse en una lonja de proyectos, y de otro se resiente la calidad de la
cooperación y de los proyectos de ayuda al desarrollo.
Hecha esta salvedad, resulta muy conveniente que en el municipio exista un espacio
ciudadano, tanto si es constituido formalmente como si es de funcionamiento informal,
que se interese por la solidaridad, conozca lo que hace el Ayuntamiento y pueda
opinar, presentar iniciativas o solicitar una subvención para un determinado proyecto.
A su vez este espacio social facilita esa tarea de comunicación social8 imprescindible
para una fecunda participación ciudadana.
4.3 La colaboración con las ONGs
La comunicación social necesita organizaciones arraigadas en la localidad que a la
vez tengan un buen conocimiento de la problemática de la pobreza y el desarrollo en
los países del Sur. Las ONGs pueden aportar a la cooperación descentralizada la
experiencia y el saber hacer de organizaciones especializadas que trabajen en la
acción de desarrollo en el Sur y su impacto en el propio municipio. Cuando la ONG
cuenta con presencia en el municipio, entonces está en condiciones de ofrecer un
excelente apoyo a los programas municipales de cooperación para el desarrollo.9
A menudo puede haber grupos locales que no son ONG, pero que tienen una
dimensión de solidaridad internacional. También es conveniente contar con ellos.
Pero puede ocurrir que no exista ningún grupo organizado. En ese caso conviene huir
de la tentación de crear nuestra propia ONG local. Y cuando existen esos grupos
organizados se debe explicar que la política del municipio se basa en la colaboración
con las ONG, sin que de ahí se derive que se ha hecho un presupuesto para ellas.
El ayuntamiento puede facilitar medios para que no se queden en un localismo sin
perspectivas o en un voluntarismo ineficaz.
5. Un diagnóstico de coyuntura
La cooperación descentralizada como problema
La fragmentación y dispersión geográfica se traduce en incoherencia e ineficacia de la
ayuda, cuyos resultados nunca acaban de ser bien conocidos. El crecimiento en
volumen de fondos de la cooperación descentralizada tampoco dio lugar una
Suele denominarse “sensibilización” connotando una determinada visión no dialógica. Aquí se emplea
el concepto de comunicación social, tecnicismo más libre de contaminaciones ideológicas.
9
Poder Local y Solidaridad Internacional
8
13
preocupación por el seguimiento y la evaluación, lo que motivó una recomendación
del CAD en el examen de la cooperación española del año 2002, para que se
extendiera y generalizara la evaluación de la cooperación descentralizada. Esta
recomendación sigue sin cumplirse, y lo seguirá mientras no se establezcan los
mecanismos de coordinación, y las condiciones logísticas para que las evaluaciones
de la cooperación descentralizada puedan llegar a los pequeños donantes. De
manera que la gestión diaria se vuelve ajena a los resultados de la ayuda, en cambio
dedica su mayor esfuerzo a una ingente tarea administrativa cada vez más
burocratizada.
La mayor parte de los proyectos de las ONGs que obtienen financiación tienen que
ver con la salud y la educación. Centros de salud, escuelas, centros sociales y
culturales son aprobados con bastante facilidad, a veces sin la mínima planificación de
necesidades para que funcionen: personal sanitario, provisión de docentes,
mantenimiento. La obra civil propia de las competencias municipales también ha
destacado entre los proyectos con financiación local: mejora del medio ambiente
urbano, red de distribución de aguas, canalizaciones, saneamiento; pero en la mayor
parte de los casos sin tener en cuenta la situación ni la responsabilidad de las
autoridades locales. Y en los casos más extremos como injerencia en la gestión de
los municipios afectados.
Al hilo de la cooperación bilateral, internacional, o de las ONG, han llegado a la
cooperación descentralizada las modas de la cooperación: indigenismo, mujer,
microcrédito, Objetivos del Milenio, y recientemente “codesarrollo” se han ido
incorporando al ideario de los donantes sin la necesaria apropiación de contenido o
“empoderamiento”, que tanto se exige a los beneficiarios. Ha sido y sigue siendo una
incorporación burocrática, un afán de no dejar nada fuera, una pretensión de
innovación, que se sustancia de un conjunto de recetas en creciente aumento para
acopiar, calificar y finalmente seleccionar proyectos.
“Los problemas de la cooperación descentralizada son bien conocidos: muchas
actividades con pocos resultados, clientelismo, ineficacia, excesivo coste
administrativo. Tradicionalmente la cooperación descentralizada ha tenido sus
mayores críticos soto voce entre los responsables de la cooperación oficial
española.
Pero quienes teóricamente estaban llamados a mejorar los
procedimientos, ni estaban en condiciones de tirar piedras contra el tejado
ajeno, ni pusieron gran empeño en la necesaria mejora. Y así la idea de que
“falta coordinación” es la disculpa para mantener el statu quo de la
cooperación descentralizada”10.
10
Documento de la Red de Investigación y Observatorio de la Solidaridad –RIOS-
14
La sensación de cansancio que se apodera de los técnicos y funcionarios más
experimentados se compensa políticamente convirtiendo la cooperación en una
animada fórmula de relaciones públicas cuyo principal objetivo es tener presencia en
el mundo y, en muchos casos, presentar un escaparate de solidaridad para consumo
interno.
La cooperación descentralizada en la corriente de la globalización
La globalización capitalista ha banalizado la cooperación al desarrollo hasta reducirla a
una simplista decisión moral por el bien de la humanidad, descontextualizada,
despolitizada (lo cual no es en absoluto cierto, pero así es transmitido a la opinión
pública), desprovista de toda función de cambio social. En palabras de Hinkelammert
(2005)11 una simplificación que pretende “eliminar la complejidad del mundo para
que el mismo mundo sea tan simplista como lo es la solución que se ofrece”. La
cooperación al desarrollo es un ejemplo de simplismo social y político,
y no se
escapa de esta tela de araña la cooperación descentralizada española. La
burocratización de la ayuda es consecuencia directa de este flujo de pensamiento
conservador, y no se escapa a la contradicción general de la ayuda al desarrollo. La
experiencia actual nos lleva a pensar que la cooperación descentralizada seguirá
siendo un apéndice muy útil para la AOD, con muy pocos grados de libertad.
La visión asistencialista, la perenne búsqueda de proyectos que se reproducen a sí
mismos y se abandonan cuando cesa la ayuda, las intervenciones basadas en
proyectos puntuales, y el desconocimiento de los liderazgos políticos de los nuevos
movimientos sociales latinoamericanos, son comportamientos demasiado frecuentes
de la cooperación descentralizada española, impermeable a la evolución política y a
los problemas reales del desarrollo. La carencia de compromiso político con los
resultados de su intervención ha facilitado la financiación de proyectos que, bajo la
cobertura de la descentralización del Estado, producen impactos negativos para la
emancipación de los pueblos y acaban facilitando la privatización de la esfera pública.
“Los procesos de descentralización no son ajenos a fuertes tensiones y
conflictos, pues a la vez que se defiende una profundización de la democracia
a escala local y el papel de las instituciones locales como promotoras del
desarrollo local, la descentralización también es un objetivo de las políticas
neoliberales, que proponen el adelgazamiento del Estado central y la mera
privatización de servicios…. Por ello se concluye que no es la descentralización
de estados institucionalmente débiles y con escasa presencia territorial el
objetivo de la cooperación, sino la reconstrucción de una institucionalidad
estatal democrática a través del fortalecimiento de los niveles territoriales de la
administración pública. Los municipios no han participado en el diálogo
institucional sobre los procesos de descentralización desde su ámbito
específico: la administración y el desarrollo local. Esta visión programática de la
11
Hinkelammert, Franz (2005) Solidaridad o suicidio colectivo. Universidad de Granada
15
cooperación en los procesos de institucionalización democrática obliga a
revisar modelos y comportamientos, para conseguir una acción eficaz. Una
posición de cautela resulta conveniente, sabiendo que siempre es posible
hacer algo desde un diálogo leal y transparente, y que no hacer o evitar la
acción precipitada también es una opción”12.
La cooperación descentralizada también aporta su contribución a la creación de un
cuerpo de gestores locales dependientes de la ayuda externa, y que tienden a
hacerse independientes respecto a las comunidades y colectivos sociales que son los
destinatarios finales de los proyectos.
Finalmente su discurso teórico más reciente se alinea con las exigencias de
legitimación del guión oficial. Así hay que entender su encantamiento acrítico con los
Objetivos del Milenio, o la celebración del día del cooperante. Claro que muchas de
sus donaciones han servido para paliar situaciones de pobreza, y también se ha dado
apoyo a movimientos sociales, pero el balance global es –a nuestro juiciodesfavorable.
La búsqueda de sentido
En los inicios de la cooperación local se debatió intensamente sobre la legitimidad y
legalidad de que los s y las Diputaciones dispusieran de fondos solidarios que
enviaban al exterior. Una discusión que al menos teóricamente quedó zanjada con la
aportación de la FEMP en su texto sobre “Poder Local y Solidaridad Internacional”
(1993)13 y posteriormente con la aprobación de la Ley de Cooperación (1998).
Curiosamente ningún jurista, interventor del Estado o político puso nunca en duda la
cooperación al desarrollo realizada desde las Comunidades Autónomas.
El hecho de que hoy la cooperación al desarrollo de los Entidades Locales sea una
actividad municipal asumida y asentada en el organigrama de más de 400 Entidades
Locales no quita interés, si no al contrario, a la pregunta permanente sobre su sentido;
ya no cabe preguntarse sobre su legitimidad, pero sí sobre su conveniencia. Las
dudas sobre la conveniencia de la cooperación descentralizada en su versión
municipal
provienen de la crítica a su escasa eficacia; cuando ya existen
procedimientos y estructuras capaces de movilizar y ejecutar crecientes fondos
destinados a los pueblos empobrecidos ¿no sería mejor que la financiación local se
sumara a estos proyectos, evitando así la gran dispersión, fragmentación, costosa
gestión e ineficiencia que se viene sistemáticamente señalando? Esta posición
aplaude que de los presupuestos municipales se detraigan partidas para la acción
solidaria internacional, pero no ve conveniente que las ejecuten por su cuenta y
12
V Encuentro municipalista. Musol. Valencia, noviembre 2007.
Legalidad y legitimidad de la participación de las Corporaciones Locales en la cooperación al
desarrollo. Fundamentos jurídicos. Páginas 37 a 47. “Poder Local y Solidaridad Internacional”.
13
16
riesgo, a excepción de las grandes ciudades, para las cuales jugar en el terreno de la
cooperación al desarrollo es a su vez jugar en el terreno de la competitividad a escala
global.
Esta crítica al funcionamiento de la cooperación descentralizada parte de la asunción
acrítica de la bondad de la cooperación al desarrollo , supuestamente mejor ejecutada
por el Estado y por las grandes organizaciones privadas.
E indirectamente
desautoriza el sentido político de la ayuda al desarrollo
en manos de los
Ayuntamientos y Diputaciones.
Hay en cambio otras razones de fondo para dudar razonablemente de la conveniencia
de la cooperación descentralizada.
Razones que, como ya se ha señalado
anteriormente, tienen que ver con la pérdida de sentido de la práctica actual en
materia de ayuda a los países pobres, con su burocratización, con el fracaso general
de la cooperación al desarrollo y su subordinación a los intereses del nuevo
capitalismo global, en un escenario internacional en rápida transformación. La
cooperación descentralizada, integrada en esa corriente general de la ayuda al Tercer
Mundo, refleja la crisis y el fracaso de la misma. Por ello la salida no pasa por
acumular su financiación a una política fracasada. De ese naufragio nunca consumado
en que parece zozobrar permanentemente la cooperación de los Ayuntamientos
españoles, siempre se salvan algunos pecios. La pregunta es si hay un espacio en la
política local para emprender acciones en los países pobres con otros contenidos,
con otros criterios y con otros resultados. La respuesta es que puede y debe haberlo,
ya no con carácter general para un supuesto sistema de ayuda descentralizada, sino
como alternativa alcanzable para aquellos Poderes Locales que asumen el sentido
político de sus relaciones con los pueblos empobrecidos del Planeta.
Para ello es muy conveniente abordar el sentido de la cooperación descentralizada a
partir del análisis de sus propio discurso y de la realidad de su práctica cotidiana.
Doble discurso
En torno a la cooperación descentralizada española se ha elaborado un discurso
petrificado, anclado en la realidad municipal de los años 80, repetido hasta la
saciedad en seminarios, talleres, y publicaciones; las contribuciones académicas han
venido a reforzarlo sin una elemental revisión conceptual .
El discurso de referencia insiste en tópicos tales como la cercanía de la administración
local a los intereses de los ciudadanos, la participación ciudadana en los proyectos
de cooperación, la mayor libertad de las Corporaciones Locales respecto a las
políticas de Estado, la sintonía con el municipalismo emergente en los países
17
empobrecidos, y pone el énfasis en la originalidad de la cooperación descentralizada
española. Respecto a la teoría del desarrollo, incorpora en sus reglamentos de
subvenciones toda la nomenclatura al uso (sostenibilidad, empoderamiento, género y
pobreza, desarrollo endógeno, codesarrollo, por señalar algunos de los términos más
habituales)
Pero no aporta nada al debate sobre la ayuda al desarrollo, no saca conclusiones de la
originalidad, no profundiza en los componentes políticos de la ayuda ni se sale del
guión convencional. En consecuencia no repara en la dependencia de la ayuda ni
reflexiona sobre cual es su papel (de forma contradictoria muchas publicaciones
financiadas por la cooperación descentralizada abordan la denuncia de estas
servidumbres como “productos de difusión” pero no se incorporan ni al pensamiento
ni a la práctica cotidiana)
Frente al discurso teórico la realidad de la gestión diaria sugiere otras interpretaciones.
Ya no se trata tanto de contar con las ONGs como entidades colaboradoras, sino de
traspasarles la responsabilidad de la gestión. A cambio la responsabilidad
administrativa del donante se traduce en una visión asistencialista de la ayuda donde
prima un rigorismo más teórico que real, pues en muchos casos es una escenificación
incómoda pero compartida con las ONGs, sin controles eficaces, ni rendición de
cuentas, ni asunción de la responsabilidad pública en los resultados.
Esta situación empieza a resultar engorrosa para algunos gestores y políticos, que
buscan desembarazarse del corsé tejido con el tiempo, de ahí surge la cada vez
mayor inclinación hacia la cooperación directa, aunque con la indefinición de qué
diseño tomar, qué hacer que sea diferente y mejor que la práctica actual
Del intenso debate político con el que se inicia la cooperación en los Ayuntamientos y
las Diputaciones, se pasa a posiciones pragmáticas y muy burocratizadas; cuya
preocupación principal en el campo administrativo ya no son los resultados de la
ayuda, sino el control aparente de las subvenciones, mientras que en la esfera
política local la cooperación descentralizada también rinde réditos como instrumento
de poder. Hemos señalado repetidamente que uno de los problemas ha sido que los
recursos económicos han fluido por encima de la capacidad de gestión y de la
comprensión política, con lo que se puso el carro delante de los bueyes. Solo
recientemente hemos visto interés en algunas -pocas- Entidades Locales en planificar
sus propias evaluaciones, con el fin de conocer la realidad de los resultados.
Volver a la política
18
Para finalizar me parece oportuno recordar algunos de los planteamientos teóricos
hechos a lo largo de estas dos décadas, no para renovar el vestuario, sino para
discutir en qué términos se puede recuperar el sentido de la cooperación
descentralizada.
En “Poder local y solidaridad internacional”, texto especialmente interesante porque
recoge el estado de opinión de alcaldes, concejales y primeros funcionarios de la
administración municipal que se involucraron en la cooperación descentralizada
española, se la caracteriza así:
 La cooperación descentralizada es un vehículo idóneo para el
ejercicio de la cooperación solidaria, ya que ésta puede moverse con
más libertad que la de sus respectivos gobiernos. Pero además porque
está en condiciones de operar atendiendo a la pequeña escala de su
tejido económico, proponiendo alternativas y soluciones con un nivel de
concreción que, a menudo, pasan desapercibidas al trazo grueso de las
decisiones macroeconómicas.
 La participación ciudadana no puede quedar limitada a los grupos
más especializados o
sensibilizados, como es el caso de las
ONGs. Si se trata de llevar al gran público los problemas del Sur, ningún
canal mejor que el propio movimiento asociativo del municipio.
(FEMP, “Poder Local y Solidaridad Internacional”)
El sentido de la cooperación descentralizada no reside en disponer y financiar
múltiples proyectos en cualquier parte del mundo y con la mayor cantidad de ONGs.
El sentido último de la ayuda es contribuir al proceso global por un mundo más justo y
solidario, es el compromiso concreto con las necesidades materiales, culturales,
políticas y sociales de las comunidades marginadas y empobrecidas, y con las
organizaciones sociales e instituciones públicas que las representan.
La cooperación descentralizada puede propiciar el acercamiento a los problemas del
desarrollo a escala local en la era de la globalización, posibilitando la participación de
iniciativas populares, y buscando la interrelación entre los agentes sociales y las
instituciones locales del norte y del sur. Este enfoque político necesita un diálogo
sincero entre los donantes, los movimientos sociales de los países destinatarios y las
ONG que compartan esta posición. Los mejores proyectos que pueden presentar los s
son aquellos en los que funcionó la alianza entre los gobiernos locales, las ONGs y las
comunidades organizadas.
19
Por ello la cooperación descentralizada no puede quedar reducida al papel de entidad
financiadora de las ONGs ni tampoco puede ser nunca una acción desgajada del
conjunto de las políticas de la institución, pues necesita partir del primer y
fundamental compromiso de la misma con su propia ciudadanía. Estos grandes
objetivos siguen estando presentes. Aunque la tendencia dominante es
la
reproducción a pequeña escala de la cooperación oficial, el ámbito local, dada su
mayor pluralidad política, es también la oportunidad del mantenimiento de un
pensamiento solidario, hoy opacado por el languidecer del municipalismo y de la
participación ciudadana.
“La pregunta es si hay un espacio en la política local para emprender acciones en los
países pobres con otros contenidos, con otros criterios y con otros resultados. La
respuesta es que puede y debe haberlo, ya no con carácter general para un supuesto
sistema de ayuda descentralizada, sino como alternativa alcanzable para aquellos
Poderes Locales que asumen el sentido político de sus relaciones con los pueblos
empobrecidos del Planeta” (Luz Romero , Esbozos, nº 2, 2009)
“Hacer cooperación internacional para el desarrollo en el ámbito de la descentralización
y el fortalecimiento de las instituciones democráticas locales, supone colocar estas
cuestiones (consolidación democrática o de promoción del desarrollo local) en el
“cuadro de mando”. Lo demás sería proseguir con formas y prácticas de corte
meramente asistencialista o plantear la cuestión en otra perspectiva como son las hoy
denominadas prácticas de la diplomacia municipal” ……”habrá tantas formas,
contenidos, métodos y estilos de cooperación para el desarrollo como conceptos de
éste se consignen en función de aquellos proyectos políticos, sociales o de los marcos
axiológicos que los sustenten.” (Daniel García. RIOS 2009).
20
ANEXO
Reglamentos
A diferencia de las ordenanzas que regulan las convocatorias de subvenciones
ONGs, los reglamentos son normas que orientan y regulan el conjunto de la acción de
cooperación de los Entes Locales. Establecen la regulación general de la acción
solidaria internacional y los organismos públicos dependientes del mismo, las
modalidades de cooperación, la coordinación con otras instituciones, y los contenidos
básicos de la ayuda. A pesar de la utilidad de estos reglamentos para consolidar y
orientar el posicionamiento de cada institución en la gestión de la Ayuda, es una
herramienta por ahora muy poco habitual en la cooperación descentralizada.
Ejemplo: Extractos del reglamento del Ayuntamiento de León.
1.
A los efectos de este Reglamento se entiende por acción solidaria internacional las
contribuciones monetarias que contabilizan como parte integrante de la Ayuda Oficial al Desarrollo –
AOD- española, la asistencia técnica en proyectos de cooperación al desarrollo, las actuaciones en
materia de sensibilización y educación al desarrollo, la ayuda humanitaria y de emergencia, la
denuncia de violaciones de los derechos humanos y civiles, la recepción con carácter temporal de
poblaciones afectadas por situaciones de guerra o catástrofes, especialmente niños, y la investigación
aplicada para llevar a efecto las tareas descritas.
2.
La acción solidaria internacional se basa en los principios de autonomía presupuestaria y
responsabilidad en su desarrollo y ejecución, y respetará las líneas generales y directrices básicas a que
se refiere el artículo 15.1 de la Ley 23/1998 de Cooperación Internacional al Desarrollo, y el principio
de colaboración entre Administraciones Públicas en cuanto al acceso y participación de la información
y máximo aprovechamiento de los recursos públicos.
21
Justificación del gasto
Desde el año 2003, existe un modelo de justificación del gasto para la cooperación elaborado
por el grupo de trabajo de interventores de la FEMP. Se trata de un excelente instrumento para mejorar
las prácticas en este terreno. A continuación presentamos su índice y una breve lectura a propósito de
una tendencia en boga en la cooperación: “los fondos rotatorios” (el contenido íntegro de la propuesta de
la FEMP puede visitarse en su página WEB):
1.- Explicación general del contenido de la ordenanza reguladora.
2.- Condiciones generales que definen la ordenanza
2.1.- Gastos subvencionables
2.2.- Contenidos mínimo de las facturas, recibos y justificaciones
2.3.- Conformidad de las entidades locales o instituciones de los países
receptores
2.4.- Atribuciones de los directores de los proyectos
3.- Definición de proveedores y de mercados
3.1.- Definiciones
3.2.- Responsable de los cobros y pagos del proyecto
3.3.- Mercados informales. Requisitos generales
3.4.- Requisitos a exigir cuando los cobros sean efectuados por servicios
prestados tanto por la ONG solicitante como por la ONG gestora local
4.-Justificaciones y certificaciones
4.1.- Arrendamientos o adquisiciones de bienes inmuebles
4.2.- Gastos en infraestructuras, construcción o reforma de bienes inmuebles
4.3.- Suministros
4.4.- Gastos en viajes, estancias y dietas
4.5.- Gastos de personal
4.6.- Justificación de la asistencia técnica
4.7.- Justificación e los gastos en formación y comunicación
4.8.- Justificación de los fondos rotatorios y otros sistemas de financiación
4.8.- Justificación de los gastos de las inversiones en I+D
4.9.- Otros tipos de justificaciones
4.10.- Otros tipos de justificaciones
4.11.- Justificación de los costes indirectos
5.- Criterios de excepcionalidad
6.- Formas de aprobación de los proyectos
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