CAPITULO 1:
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cinve Centro de Investigaciones Económicas CAPITULO 1: Economía, principales conceptos Versión revisada Montevideo, 5 de enero de 2005 1 Indice 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.3 1.4 1.4.1 1.4.2 1.5 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.5.4 1.5.5 1.5.6 1.5.7 1.6 1.6.1 1.6.2 1.6.3 1.6.4 1.7 1.8 1.9 LA ECONOMÍA COMO CIENCIA: DEFINICIÓN Y OBJETO DE ESTUDIO .......................................... 3 LOS AGENTES ECONÓMICOS .................................................................................................... 7 Hogares o familias ................................................................................................................. 7 Empresas ................................................................................................................................ 8 Estado o sector público ....................................................................................................... 11 Sector externo....................................................................................................................... 13 ECONOMÍA POSITIVA Y ECONOMÍA NORMATIVA .................................................................... 13 ENFOQUES MICRO Y MACROECONÓMICO ............................................................................... 13 El enfoque microeconómico ................................................................................................. 14 El enfoque macroeconómico ................................................................................................ 14 MODELOS Y VARIABLES ........................................................................................................ 15 Modelo del flujo circular...................................................................................................... 16 Producto a nivel agregado ................................................................................................... 18 Ingreso y gasto agregados ................................................................................................... 19 Valor agregado .................................................................................................................... 20 ¿Cómo se mide el PIB? ........................................................................................................ 20 ¿Cómo es el PIB de Uruguay? ............................................................................................. 23 Crecimiento económico........................................................................................................ 26 OFERTA Y DEMANDA AGREGADAS ........................................................................................ 28 Un flujo circular más complejo............................................................................................ 28 La Contabilidad Nacional .................................................................................................... 30 La oferta agregada u oferta final ......................................................................................... 32 La demanda agregada o demanda final............................................................................... 33 CONCEPTOS CLAVE ............................................................................................................... 37 PREGUNTAS DE REPASO (OJO VAN EN CADA SECCIÓN, NO AL FINAL)..................................... 38 BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................. 39 2 Capítulo 1: Economía, principales conceptos En este capítulo se define la Economía como ciencia y se presentan los conceptos teóricos básicos que permitirán lograr una mejor comprensión de los temas que se abordan en los capítulos posteriores. 1.1 La economía como ciencia: definición y objeto de estudio La Economía es una ciencia social que estudia el problema que enfrentan las sociedades al tener que asignar recursos limitados para satisfacer fines múltiples. ¿Por qué es una ciencia social? Porque se ocupa de las decisiones que toman las personas cuando viven en sociedad. Las decisiones de Robinson Crusoe aislado en su isla no le interesan a la ciencia económica, aunque indudablemente él asignaba recursos escasos para satisfacer todas sus necesidades. ¿Por qué esto es un problema? Cuando las personas toman decisiones económicas existe un problema por dos razones básicas: por un lado, las necesidades que intentan satisfacer no tienen un límite preciso y por otro lado, no cuentan con una cantidad ilimitada de recursos. Las personas buscan satisfacer las necesidades propias y las de su familia para poder sobrevivir y para tener una vida placentera. Entre ellas se encuentran las necesidades básicas o primarias, como la alimentación o la salud, y también necesidades de tipo secundario, que aumentan el bienestar. Las necesidades secundarias son muy variadas y, en general, se asocian al bienestar espiritual; entre ellas se encuentra, por ejemplo, el deseo de ir al cine, de escuchar música, de asistir a un espectáculo deportivo o de ir de vacaciones a otro lugar. Estas necesidades cambian según la época, el país, la educación o la moda, son “culturales”. Antiguamente, la vestimenta solía incluir como accesorio importante el sombrero. Hoy en día, sin embargo, las personas no consideran necesario usar un sombrero para salir a la calle. Antiguamente, para comunicarse con un amigo que estaba lejos, era necesario escribirle una carta. Hoy en día es posible llamarlo por teléfono o conectarse con él a través de Internet. Estos ejemplos ilustran la primer dificultad: las necesidades a satisfacer no tienen un límite preciso y cambian con el tiempo. Por otra parte, las personas cuentan con una cantidad limitada de recursos en relación a esas múltiples necesidades. Permanentemente deben optar porque sus ingresos no les permiten hacer todo lo que desearían: deciden comprar un pantalón nuevo o comprar un par de zapatos; eligen ir a un espectáculo deportivo o a un concierto de rock; compran un auto o hacen un viaje, etc. La decisión es difícil porque se trata de asignar recursos limitados a la satisfacción de necesidades infinitas. Ahí está la segunda dificultad que enfrentan los individuos: la escasez relativa de los recursos. Por eso a la ciencia económica se le llama la ciencia de la escasez. 3 ¿Se enfrentan los individuos ricos al problema económico de la escasez? Sí, también tienen este problema porque la escasez es relativa pues deviene de la disparidad entre los deseos humanos y los recursos disponibles para satisfacerlos. Por más que una persona disponga de gran cantidad de recursos para la satisfacción de sus necesidades, siempre deberá optar pues éstas son ilimitadas. Además de la satisfacción de necesidades comunes, tendrá deseos de poseer diamantes de tamaño cada vez mayor o de viajar a la luna, o de dominar una compañía que le proporcione más poder y más dinero, etc. En la medida en que las personas y los países más ricos dedican mayores ingresos y tiempo al ocio, se van multiplicando sus necesidades secundarias en forma permanente. Así, las necesidades de las personas pueden ser consideradas como infinitas, no sólo porque son muy variadas, sino también porque la mayoría de los individuos prefieren tener mucha cantidad de un bien que les satisface antes que poca cantidad. Esta idea es uno de los supuestos que la ciencia económica adopta en cuanto a la racionalidad del comportamiento de los individuos. Cuando las personas adoptan decisiones económicas son capaces de establecer un orden de preferencias o prioridades. Así, por ejemplo, saben si prefieren comprar una torta de chocolate o una de frutilla. Esta idea es otro de los supuestos básicos que adopta la Economía: que el individuo toma decisiones de forma de lograr el mayor nivel de satisfacción posible. Mediante este supuesto se descarta la posibilidad de que el individuo sea indeciso y que le resulte indiferente cualquier opción. En todos los casos las personas toman decisiones. Toma decisiones un empresario, cuando resuelve qué productos va a ofrecer en el mercado, qué cantidad va a producir y qué tecnología va a utilizar. También toma decisiones económicas una persona cuando decide en qué va a gastar sus ingresos, qué cantidad de cada producto va a adquirir, etc. Estas decisiones se interrelacionan en los mercados a través de la oferta y la demanda de bienes y servicios. La sociedad en su conjunto emplea sus recursos escasos para producir bienes y servicios con el fin de satisfacer múltiples necesidades, mediante las opciones que realizan sus miembros. Los recursos de una sociedad son, por ejemplo, los recursos energéticos, los trabajadores, las máquinas, etc. Con ellos la sociedad produce bienes y servicios (alimentos, servicios de salud, de educación, etc,) que se distribuyen entre sus miembros para atender sus necesidades. Aunque las sociedades más ricas ponen a disposición de sus miembros una cantidad mayor de bienes y servicios, el problema económico de la escasez se mantiene ya que los deseos de estas sociedades también son ilimitados en la medida en que las necesidades secundarias se multiplican. 4 Recuadro 1.1: Recursos o factores productivos Recursos o factores: Son los medios básicos que se utilizan para producir bienes y servicios. En general se clasifican en tres grupos: Trabajo: Es el tiempo y el esfuerzo que las personas dedican al proceso productivo. Depende de las facultades físicas e intelectuales de cada uno. La cantidad de trabajo se designa generalmente con la letra L. Capital: Son los bienes duraderos que contribuyen a la producción de bienes y servicios. Comprende las maquinarias y equipos, las construcciones y las existencias (stocks) de bienes intermedios utilizados en el proceso productivo. La cantidad del factor capital se designa generalmente con la letra K. Tierra o Recursos naturales: Son los recursos que brinda la naturaleza en un país determinado; no son producidos por el hombre. Estos son la tierra, los minerales, los recursos energéticos, el agua, etc. Se designan generalmente con las letras RN. Los recursos de que dispone una sociedad para la producción determinan, en cierto grado, los bienes que puede producir esa sociedad con mayor facilidad. Un país con abundancia de pasturas, como Uruguay, tendrá muy buenas condiciones para producir ganado y productos derivados de la ganadería. Por el contrario, un país que no dispone de petróleo en su subsuelo, no tiene las mejores condiciones para desarrollar la industria petroquímica. Los bienes que utilizan las personas para satisfacer sus necesidades pueden obtenerse de dos maneras, pagando un precio por ellos o en forma gratuita. Esa diferencia de acceso al bien está determinada por su escasez. Cuando un bien es muy abundante, por ejemplo el aire que se respira, se puede obtener sin pagar ningún precio por él. Estos bienes se llaman bienes libres. En cambio, cuando un bien es escaso y las personas lo requieren para cubrir sus necesidades, deben pagar un precio por él. Estos bienes se denominan bienes económicos. El agua del río, que no es potable, es un bien libre, pero el agua potable es un bien económico porque debemos pagar por ella. La Economía se ocupa del estudio de los bienes económicos y no se ocupa del estudio de los bienes libres. Diagrama 1.1 Recursos limitados Bienes limitados Necesidades ilimitadas 5 Recuadro 1.2: Bienes Bien: Es todo objeto material utilizado, directa o indirectamente, para satisfacer los deseos de los seres humanos. Si los bienes no están limitados en cantidad y no pertenecen a nadie en particular son bienes libres. Si los bienes son escasos en cantidad en relación con las necesidades humanas y pueden ser apropiados, son bienes económicos. Los bienes económicos pueden clasificarse de distinta forma. Según se destinen en forma directa o indirecta a la satisfacción de necesidades, se clasifican en: - Bienes de consumo: Se utilizan directamente en la satisfacción de las necesidades de las personas, como por ejemplo, aquéllos comprados por una familia para la alimentación de sus miembros (pan, carne, verdura, arroz, etc.), los que adquieren para la higiene personal (jabón, pasta de dientes, etc.), los electrodomésticos utilizados en la casa (heladera, cocina, lavarropa, televisor, etc.). Algunos de los bienes de consumo son duraderos: permiten la satisfacción de las necesidades durante un período extenso de tiempo, porque pueden ser utilizados muchas veces sin agotarse, como por ejemplo, un mueble, un televisor o un auto. En cambio, hay bienes de consumo que satisfacen las necesidades sólo durante un período corto, porque se agotan cuando se utilizan, y por lo tanto, deben ser adquiridos frecuentemente para la satisfacción de las necesidades. Los alimentos son bienes de consumo no duradero. - Bienes de capital: No son utilizados en forma directa en la satisfacción de las necesidades de las personas. Son los bienes que se utilizan para producir otros bienes, por ejemplo, las máquinas que se usan en la producción de alimentos, vestimenta o automóviles. Existen bienes que, por sus características intrínsecas, son siempre bienes de capital: una motoniveladora, un tractor, un telar. Existen otros bienes que son de consumo o de capital según el uso que se les dé: una camioneta comprada por una familia es un bien de consumo, mientras que la misma camioneta comprada por un distribuidor es un bien de capital. En los últimos 50 años se ha producido un cambio importante en los bienes que satisfacen las necesidades de las personas. Cada vez más se requieren ciertos bienes intangibles o inmateriales, llamados servicios. El cambio tecnológico y el aumento de los ingresos inciden para que las personas consuman proporciones crecientes de estos bienes en comparación con los bienes materiales o tangibles. En la actualidad, cualquier persona de ingresos medianos destina una parte importante de sus ingresos a pagar bienes intangibles o servicios: electricidad, agua, teléfono, televisión por cable, seguros, patentes, salud, impuestos. Más aún, hace 50 ó 60 años el consumo de electricidad correspondía básicamente a lamparillas, radio, plancha y heladera. En la actualidad, la tarifa eléctrica incorpora el consumo derivado del televisor, el lavarropas, el lavavajillas, el aire acondicionado, la computadora, el reproductor de videos. A su vez, las tarifas telefónicas en la actualidad incorporan no sólo el gasto por telefonía fija sino el gasto en acceso a Internet, los teléfonos celulares y los servicios obtenidos por línea telefónica: partidas de nacimiento, por ejemplo. Si bien las actividades de producción de servicios no crean objetos materiales, su resultado también es la satisfacción de necesidades humanas en forma directa o indirecta. Hay servicios que satisfacen necesidades básicas en forma directa, como las clínicas que brindan servicios de asistencia a la salud. Otros, por ejemplo, los centros de turismo termal 6 satisfacen directamente necesidades de tiempo libre (ocio) o esparcimiento. Otros servicios colaboran en la satisfacción de necesidades, como los servicios que presta un distribuidor, llevando productos desde la fábrica a los locales de venta al público. Texto de apoyo La paradoja del agua y los diamantes Adam Smith en el siglo XVIII, denominó la paradoja del agua y los diamantes, a la siguiente reflexión: ¿cómo se explica que siendo el agua tan útil para los seres humanos y tan esencial para conservar la vida, sin embargo, es menospreciada y vendida excesivamente barata? Contradictoriamente, los diamantes, cuya utilidad real para la vida es nula y sirven únicamente en su condición de joya, se venden a precios altísimos. El razonamiento continúa así: las personas pueden sobrevivir sin diamantes, pero si estuvieran en medio del desierto durante tres días, valorarían un vaso de agua más que todos los diamantes del mundo. Lo que ocurre es que los diamantes tienen precios elevados debido a una cierta utilidad (o satisfacción) alta que se relaciona con su limitada existencia. La utilidad del bien no es lo que explica sus precios sino que éstos responden a la escasez. No obstante, el hecho de que un bien sea escaso no asegura que tenga un precio alto. Un cuadro pintado por un mal pintor puede ser sumamente escaso, digamos que una pieza única, pero ello no va a determinar que tenga un gran precio, si las personas no obtienen satisfacción de su contemplación. Las dos condiciones, utilidad y escasez, contribuyen a la explicación de los diferentes precios que tienen los bienes. 1.2 Los agentes económicos La economía estudia las decisiones que adoptan en una sociedad ciertos agentes o instituciones: los hogares, las empresas y el Estado. También el sector externo (el resto del mundo) es considerado como agente económico en la medida en que se relaciona con los otros agentes a través de los mercados. 1.2.1 Hogares o familias Los hogares o familias son considerados como unidades de consumo. Esto significa que compran o demandan en el mercado de bienes y servicios todo lo necesario para cubrir sus necesidades. Diariamente las familias toman decisiones de consumo: resuelven qué cantidades de bienes o servicios van a comprar, sean ellos alimentos, salud o vacaciones. Sus decisiones dependen, por un lado, del ingreso que tenga la familia para gastar (su restricción de presupuesto o restricción presupuestaria) y de los precios vigentes de los artículos de consumo. Por otro lado, sus decisiones de cuánto comprar de cada bien dependen de sus preferencias o gustos. Se supone que las familias distribuyen el ingreso entre todos los consumos de la mejor manera posible, dadas sus preferencias. Así, en un año determinado y con el nivel de 7 precios vigente, dos familias con igual cantidad de recursos e igual cantidad de integrantes, pueden elegir opciones de consumo muy diferentes. Mientras que una de ellas puede decidir tomar vacaciones y alquilar una casa en la playa, la otra puede considerarlo disparatado pues prefiere satisfacer otras necesidades que considera prioritarias, como comprarse un auto. Sin embargo, al año siguiente si hay un cambio de precios relativos, aunque ambas familias mantengan las mismas preferencias, sus decisiones pueden ser otras. La decisión óptima o de mayor eficiencia consiste en asignar los recursos disponibles de forma de satisfacer al máximo las necesidades, teniendo en cuenta las preferencias. 1.2.2 Empresas Las empresas son las unidades de producción, organizan el proceso productivo para la obtención de bienes y servicios. Deciden qué cosas producir, cómo producir (en base a qué tecnología) y cuánto producir. Para hacerlo, las empresas utilizan factores de producción (capital, trabajo y recursos naturales) combinados en ciertas proporciones determinadas por la tecnología que utiliza. Esa combinación se denomina función de producción. Recuadro 1.3: La función de producción La función de producción determina la cantidad máxima que se puede producir de un determinado bien a partir de ciertas cantidades de factores utilizados en el proceso productivo. La relación entre el producto y los factores es directa, a medida que se utilizan más factores se obtiene más producto. En términos algebraicos, la función de producción se expresa como: Qx = f (L, K, RN) siendo: Qx la cantidad producida del bien x L, K y RN las cantidades de los factores productivos (ver Recuadro 1.1) Los factores de producción pueden combinarse de muchas maneras para producir una misma cantidad. Una empresa alcanza la eficiencia técnica si obtiene la máxima producción posible con determinadas cantidades de factores. La función de producción resume la información técnica sobre las combinaciones de factores técnicamente eficientes que están disponibles para la empresa. Sin embargo, las empresas van a tratar de minimizar los costos de producción, dados los precios de los factores productivos que utilizan. Cuando se alcanza este resultado la empresa logra la eficiencia económica. A nivel de la economía en su conjunto, la posibilidad de expandir la producción está limitada por la disponibilidad de los recursos y el acceso a la tecnología, los cuales en tanto “bienes económicos” son “escasos”. 8 ¿Se puede medir la eficiencia técnica a nivel de la economía en su conjunto? Para responder a esta pregunta se plantea un sencillo modelo que permite identificar las distintas opciones de producción y ubicar cuáles son las más eficientes. Este modelo denominado frontera de posibilidades de producción (FPP), es un gráfico que representa las cantidades producidas en una economía a partir de los recursos disponibles. Se supone que en esta economía se producen sólo dos bienes, por ejemplo, alimentos y vestimenta. Recuadro 1.4: La frontera de posibilidades de producción (FPP) La frontera de posibilidades de producción o frontera de posibilidades tecnológicas define todas las combinaciones de dos bienes que son alcanzables, dadas la dotación de recursos y la tecnología disponibles para el país. Los puntos sobre la FPP son puntos de óptimo porque señalan la máxima producción posible dada la dotación de recursos. La dotación de recursos disponible define un conjunto de combinaciones posibles entre la producción de alimentos y de vestimenta. Para una dotación determinada de recursos las combinaciones posibles se ubican sobre la curva FPP. En un extremo, si todos los recursos disponibles se dedican a producir alimentos, estaremos ubicados en el punto A en el Diagrama 1.2. En el otro extremo, si todos los recursos se utilizan en la producción de vestimenta, nos ubicaremos en el punto V. Entre estos dos extremos, sobre la curva, se encuentran todas las combinaciones posibles de ambos bienes que pueden producirse con los recursos disponibles. Diagrama 1.2 Frontera de Posibilidades de Producción ( FPP) Vestimenta V xP xQ Combinaciones alcanzables dada la dotación de recursos pero inferiores a situaciones posibles y más deseables A Combinaciones inalcanzables dada la dotación de recursos. Situaciones deseables pero no posibles Alimentos Si nos desplazamos a lo largo de la curva FPP en dirección al punto V estaremos aumentando la cantidad producida de vestimenta para lo cual es necesario disminuir la cantidad producida de alimentos. Lo inverso sucede si nos desplazamos a lo largo de la curva en dirección al punto A. Sobre la FPP, cualquier intento de incrementar la producción de un bien necesariamente supone la renuncia a una determinada cantidad del otro. La 9 cantidad de unidades de un bien que se dejan de producir para generar una unidad más de otro bien se denomina costo de oportunidad. Recuadro 1.5: Costo de oportunidad El costo de oportunidad de un bien o servicio es la cantidad de otros bienes o servicios a la que se debe renunciar para obtenerlo. Por ejemplo, el costo de oportunidad de leer un libro es la cantidad de actividades que se podrían hacer y se sacrifican cuando se decide leerlo. Del mismo modo, el costo de oportunidad del capital es el rendimiento que se deja de percibir en una inversión alternativa. En el caso de la Frontera de Posibilidades de Producción el costo de oportunidad es igual a la cantidad de unidades de un bien que se dejan de producir para generar una unidad más de otro, dados los recursos existentes. Así, por ejemplo, el costo de oportunidad de producir más alimentos es igual a la cantidad de vestimenta que se debe dejar de producir al reasignar los factores productivos para aumentar la cantidad de alimentos. El costo de oportunidad de producir una unidad más de vestimenta es distinto según las unidades que se estén produciendo de este bien (es decir, depende del punto de la FPP en que nos encontremos). Las diferencias en la relación de unidades de uno y otro bien a lo largo de la FPP explican su forma cóncava. Cuando la mayor parte de los factores productivos se destina a producir alimentos (cerca del punto A), la FPP es muy empinada. Esto significa que por cada unidad de alimentos que se deja de producir se aumenta la producción de vestimenta en mucho más que una unidad. Esto se debe a que cerca del punto A los factores productivos más aptos para producir vestimenta se estarían utilizando en la producción de alimentos y bastaría una pequeña disminución en la cantidad producida de alimentos para aumentar significativamente la cantidad de vestimenta. Por ejemplo, si las costureras estuvieran dedicadas a producir tallarines, su habilidad estaría desaprovechada. En la medida en que aprovecharan mejor sus aptitudes, dedicándose a producir vestidos y no tallarines, se lograría aumentar las unidades de vestimenta en mayor proporción que lo que disminuirían las unidades de alimentos. Lo contrario sucede en el otro extremo de la FPP (cerca del punto V): por cada unidad de vestimenta que se deja de producir aumenta la producción de alimentos en mucho más de una unidad. La FPP en este tramo se vuelve más achatada (horizontal). Cuando nos encontramos en el tramo intermedio de la FPP, donde se producen cantidades similares de los dos tipos de bienes, los factores productivos están asignados en forma más equilibrada. La cantidad que se debe sacrificar de cada bien para producir mayor cantidad del otro se vuelve más pareja. 10 Los puntos sobre la FPP son puntos de eficiencia porque en ellos se está produciendo la máxima cantidad posible con los recursos disponibles. Cualquier combinación de alimentos y vestimenta situada en el interior de la frontera (como el punto Q) supone ineficiencia, puesto que sería posible ubicarse en un punto más a la derecha y/o más arriba que permitiría aumentar la producción de al menos uno de los dos bienes, sin disminuir la producción del otro. Los puntos interiores son, por lo tanto, posibles pero no deseables, en la medida en que representan combinaciones inferiores a las que se ubican sobre la FPP. En cambio, las combinaciones que se ubican fuera de la FPP (como el punto P) serían deseables pero no posibles, dado que los recursos disponibles no permiten alcanzarlas. Sólo es posible lograr esas combinaciones si un cambio tecnológico desplaza la FPP hacia la derecha. 1.2.3 Estado o sector público Además del sector privado (empresas) en las economías modernas actúa el sector público. El sector público diseña e implementa políticas económicas o “políticas de gobierno”, establece regulaciones para el funcionamiento de las actividades económicas, controla el cumplimiento de dichas regulaciones y sanciona su incumplimiento. Las políticas que el Estado implementa y las actividades que desarrolla tienden a ciertos objetivos principales en relación al funcionamiento general de la economía: el crecimiento económico, la estabilización de los precios, la disminución del desempleo y la equidad en la distribución del ingreso. También está entre sus cometidos el garantizar a los ciudadanos sus derechos de propiedad y el usufructo del producto de sus esfuerzos económicos. El Estado también actúa como agente económico cuando consume bienes y servicios (unidades de consumo públicas) y, en muchos casos, cuando produce directamente bienes y servicios (unidades de producción públicas). En el ámbito del derecho privado un individuo tiene asegurada su libertad por el hecho de que puede hacer todo aquello que las normas no prohíban. En cambio, en el ámbito del derecho público, el Estado sólo puede hacer lo que las normas habilitan, lo cual contribuye a asegurar la libertad de los individuos. En consecuencia, el sector público como agente económico, realiza algunas acciones similares a las del sector privado pero que están regidas por un marco jurídico diferente, mucho más regulado. ¿Por qué el Estado regula las actividades económicas que realiza el sector privado? Existen varias razones para ello, derivadas de la existencia de imperfecciones o fallas del mercado. Las fallas del mercado son situaciones o condiciones en las cuales los precios no dan buenas señales a los consumidores (no reflejan adecuadamente sus preferencias) o a los productores (no reflejan adecuadamente sus costos). Tradicionalmente se entendía que en esos casos estaba justificada la producción por parte del Estado de los bienes y servicios que respondían a tales características. Actualmente se entiende que el Estado debe regular y controlar tales situaciones, pero no necesariamente desarrollar las actividades por sí mismo. 11 Existen básicamente tres tipos de fallas de mercado que justifican la regulación pública: existencia de bienes públicos, de externalidades y de monopolios naturales. Suelen agregarse otros dos tipos de fallas: la información asimétrica y los mercados incompletos. • Bienes públicos. Son bienes que pueden ser consumidos de manera indivisible por toda la comunidad. Tienen la característica de no poder excluir de su utilización a las personas y que no resultan más caros porque los utilice una persona más. Por ejemplo, la luz de un faro es un bien público. No puedo impedir que un barco se beneficie de su señal aunque no pague impuestos para mantenerlo en funcionamiento y tampoco resulta más caro si la utilizan cien barcos en lugar de uno solo. • Externalidades. Algunas actividades tienen efectos positivos o negativos sobre terceros sin que los precios en los mercados reflejen los beneficios o perjuicios ocasionados. En tales casos el Estado debe intervenir, al menos para sancionar a quien perjudica a los demás. Existen externalidades cuando los costos o los beneficios que corresponden a los agentes privados no son iguales a los costos o los beneficios que corresponden a la sociedad en su conjunto. Es el caso de empresas que contaminan un arroyo perjudicando a las familias que se encuentran aguas abajo. En tal caso el Estado puede obligar a las empresas a reducir los efectos contaminantes o puede cobrarles multas (o derechos de contaminación). • Monopolios naturales. Existe un monopolio natural cuando en cierta actividad una sola empresa produce a menor costo que si hubiera dos o más empresas. Un ejemplo de este tipo puede darse en la distribución de electricidad, en el transporte ferroviario o en un gasoducto. Si el monopolio natural se dedica a la producción de un bien que cubre necesidades primarias de la población, por ejemplo, electricidad o agua potable, es frecuente que esta actividad sea realizada o regulada por el sector público porque tomará en cuenta el bienestar general de la población y no solamente la maximización de su ganancia. • Información asimétrica. Existen actividades donde las unidades de producción tienen mucha más información que las unidades de consumo. En estos casos, el Estado interviene para obligar a informar a las personas acerca de las características de los bienes que están comprando o los servicios que están contratando, en particular si esos bienes o servicios afectan necesidades primarias de las personas. Así, por ejemplo, es obligatorio declarar los ingredientes de los alimentos, informar la fecha de vencimiento y cuál es la empresa que los produce o que los importa. • Mercados incompletos. Son mercados en los cuales, aunque existan agentes dispuestos a pagar por un bien o servicio, existen condiciones de incertidumbre o riesgo que hacen que no se instalen empresas privadas para su producción. Un caso típico en Uruguay son los seguros contra el granizo. En la medida en que es alta la probabilidad de que caiga granizo, las empresas privadas no aseguran a los 12 agricultores contra este fenómeno; sólo lo hace el Banco de Seguros del Estado, que es una institución del sector público. Existen otras razones por las cuales el Estado actúa en la economía. Estas no son meramente económicas sino que responden a juicios de valor aceptados por la sociedad. Más allá de las funciones centrales del Estado (justicia, defensa, seguridad) en todos los países del mundo el sector público presta ciertas funciones que por alguna razón la sociedad considera que las hace mejor que el sector privado: es el caso de la educación pública o la salud pública. Por eso decimos que las economías modernas son economías mixtas, porque participan en ellas tanto el sector privado como el sector público. 1.2.4 Sector externo Los países no están aislados, tienen relaciones con el resto del mundo al que se denomina, en forma genérica, sector externo. El sector externo produce parte de los bienes y servicios que luego son ofrecidos dentro del país a través del comercio. A su vez, el sector externo consume parte de los bienes y servicios que se elaboran dentro del país. 1.3 Economía positiva y economía normativa La realidad económica puede abordarse desde un punto de vista positivo o normativo. La economía positiva es aquélla que describe la realidad: realiza afirmaciones acerca de cómo es o cómo podría ser el mundo. Trata de señalar qué condiciones pueden determinar que sucedan ciertos fenómenos en el futuro. La economía positiva se puede validar o refutar analizando la evidencia, por lo tanto es una disciplina científica. La economía normativa es aquélla que indica cómo debería ser el mundo, realiza un juicio de valor. Ofrece prescripciones acerca de lo que es deseable en base a juicios de valor. Por tal motivo la economía normativa no se puede validar o refutar con información, porque los juicios de valor tienen que ver con criterios éticos, ideológicos o políticos que tienen las personas. El análisis económico forma parte de la economía positiva y en la medida en que no incorpora juicios de valor se considera conocimiento científico. 1.4 Enfoques micro y macroeconómico La Economía se divide en dos grandes campos que responden a distintos niveles de análisis: microeconomía y macroeconomía. 13 1.4.1 El enfoque microeconómico El enfoque microeconómico analiza cómo actúan las unidades económicas y cómo se relacionan en el mercado de bienes y servicios o en el mercado de factores. La microeconomía estudia, por ejemplo, cómo se modifica la demanda de combustibles cuando su precio aumenta a raíz del incremento en el precio del barril de petróleo. También brinda respuestas a la interrogante de lo que puede suceder en los mercados de otros bienes sustitutivos (como la electricidad o el gas natural) frente a ese aumento del precio del petróleo. Recuadro 1.6: Microeconomía La microeconomía es la rama de la teoría económica que analiza el comportamiento de las unidades individuales tales como los consumidores, las empresas, y los mercados. Analiza la conducta de los individuos en sus roles de consumidores y de productores, de demandantes y de oferentes, y sus interrelaciones. La primera percepción que tiene una persona sobre los temas económicos es microeconómica. Cuando un niño recibe por primera vez una moneda de 10 pesos, y se dirige a un quiosco a comprar golosinas, realiza su primera actividad económica. Deberá elegir entre múltiples ofertas atractivas de golosinas de diferentes formas y colores que le son ofrecidas desde tentadoras vitrinas, a determinados precios. Empezará preguntando al quiosquero los precios de las golosinas que más le gustan y mentalmente irá asignando sus 10 pesos. En ese momento sentirá por primera vez, el dilema de querer obtener múltiples bienes con recursos escasos. Se ha convertido en un consumidor, vive el conflicto entre lo que desea tener y lo que puede comprar. 1.4.2 El enfoque macroeconómico La macroeconomía estudia el comportamiento de la economía en su conjunto y de los grandes agregados económicos: el empleo global, el ingreso o renta nacional, la inversión, el consumo, los precios, los salarios, etc. En forma cotidiana, en los informativos, en las reuniones de trabajo o en las conversaciones domésticas, se escuchan referencias a la marcha de la economía en general: referencias al desempleo o a la inflación. Estos conceptos tienen cierto nivel de abstracción, no son tan intuitivos como los de la microeconomía. El propósito de la macroeconomía es obtener una visión simplificada de la economía en su conjunto, que permita conocer y actuar sobre el nivel de la actividad económica o de otros agregados de un determinado país. 14 Recuadro 1.7: Macroeconomía La macroeconomía se ocupa del estudio del funcionamiento de la economía en su conjunto. Estudia fenómenos tales como la inflación, el crecimiento económico y el desempleo. Responde interrogantes acerca de por qué hay expansiones y recesiones, por qué suben los precios o el desempleo, cómo influye el déficit fiscal, etc. En el campo de la macroeconomía se plantean distintas opciones a quienes deben tomar decisiones a ese nivel. A veces es necesario elegir entre aumentar el crecimiento económico o lograr mayor equidad en la distribución del ingreso, entre tener más crecimiento o evitar la contaminación, entre aceptar un nivel de precios mayor o un mayor desempleo, etc. Entre otras cosas, la macroeconomía permite la elaboración de políticas para evitar que se produzcan cambios bruscos en la producción o en el empleo en ciertos períodos, aumentos de los precios en otros, o procesos generalizados de endeudamiento de los agentes. En cambio, la macroeconomía no busca explicar por qué en determinado año se producen más o menos automóviles o computadoras, ni por qué su precio aumentó o se redujo. De este tipo de cuestiones se encarga la microeconomía. Los dos enfoques, el micro y el macroeconómico no son excluyentes sino complementarios. Existe una estrecha relación entre ambos campos y de hecho, los efectos micro o macroeconómicos de un determinado fenómeno son difíciles de separar. Un ejemplo que ilustra esta complementariedad es el establecimiento de un impuesto a la renta. El análisis macroeconómico se pregunta sobre las consecuencias que este impuesto puede tener sobre el nivel de actividad. Para analizar esta cuestión, sin embargo, debe preguntarse cómo afecta este impuesto las decisiones microeconómicas de los hogares en términos de la cantidad de bienes y servicios que desean consumir. 1.5 Modelos y variables La economía analiza el comportamiento de los agentes y cómo se relacionan entre sí a través de modelos. Los modelos son visiones simplificadas de la realidad económica que permiten analizar los grandes agregados o los comportamientos promedio de los agentes económicos. Estas simplificaciones permiten analizar aspectos específicos de una economía para poder entender su comportamiento. Existen dos formas básicas de conocer una ciudad donde uno nunca ha estado. Una de ellas es tomando una foto aérea, donde aparecerán las calles, las casas, los árboles, las antenas, los cables y los autos. Otra forma es mediante un plano donde estén dibujadas las líneas esenciales que marcan las calles y las plazas. Si bien una fotografía es una reproducción más exacta de la realidad, contiene demasiados elementos que generan confusión cuando uno quiere identificar las calles para llegar a un cierto destino. En cambio, si bien el plano no contiene todos los elementos de la realidad (es una simplificación de la misma), resulta 15 mucho más útil para orientarse y seleccionar los caminos. Los modelos económicos son los planos que nos permiten conocer de manera más simple y rápida cómo funciona la economía. Los modelos económicos consisten en diagramas y ecuaciones que establecen relaciones que reflejan lo que sucede en la realidad. Los modelos se basan en supuestos y toman en cuenta sólo los aspectos más relevantes de la realidad. Los modelos utilizan para representar la realidad un conjunto limitado de variables económicas. Se denomina variable económica a todo lo que influye en las decisiones sobre el qué, el cómo y el para quién de que se ocupa la economía o que describe los resultados de esas decisiones. Su nombre deriva del hecho de que puede asumir distintos valores en diferentes momentos del tiempo o en diferentes lugares. Por ejemplo, cualquiera de los agregados macroeconómicos tales como inversión, consumo, ahorro, gasto, etc., es una variable económica. 1.5.1 Modelo del flujo circular ¿Cómo se relacionan los agentes económicos? El modelo del flujo circular de la economía permite observar cómo se relacionan dos tipos de agentes: las unidades económicas de consumo (hogares o familias) con las unidades económicas de producción (empresas) en el ámbito de dos mercados: el mercado de bienes y servicios y el mercado de factores. Este modelo también relaciona las variables producción, ingreso y gasto. Recuadro 1.8: Modelo del flujo circular El modelo de flujo circular es una representación de las corrientes permanentes de intercambios reales y monetarios que se generan entre las empresas y las familias. 16 Diagrama 1.3 Diagrama simple del flujo circular de la economía Mercado de Bienes y Servicios Ingreso de las empresas ) Bienes y servicios comprados Bienes y servicios vendidos Empresas Factores de producción ofrecidos Mercado de factores y Flujo real • + Hogares Factores de producción demandados Salarios, alquileres beneficios Gasto de las familias Ingreso o Renta de las familias Flujo monetario El mercado de bienes y servicios En la parte superior del Diagrama 1.3, se representan las relaciones que se dan en el mercado de bienes y servicios. En él las empresas venden lo que producen y las familias compran lo que necesitan. Un ejemplo sencillo que permite entender cómo se relacionan los agentes económicos en el mercado es la famosa feria de Tristán Narvaja que funciona en Montevideo todos los domingos. Suponiendo que todos los feriantes son también productores, ellos son los agentes económicos que deciden qué frutas, flores o verduras producir, con qué tecnología y en qué cantidad. Cuando los feriantes ven que no logran vender la totalidad de la mercadería que llevaron al mercado, es probable que decidan bajar el precio. Es común ver en la feria carteles donde se van tachando los precios y se muestra su tendencia a la baja a medida que se acerca la hora en 17 que finaliza la feria. Los consumidores, a su vez, atendiendo al dinero que tienen en su monedero, a sus preferencias y a los precios, deciden qué productos comprar y en qué cantidades. La confluencia de las decisiones de estos dos grupos de agentes económicos determina qué productos se venden ese día en la feria, qué cantidad y a qué precios. Las decisiones de productores y consumidores determinan cuánto dinero llevan los primeros a su casa como resultado de sus ventas (y cuánta mercadería retorna porque no fue vendida), cuánto gasto realizan los compradores y cuántas frutas y verduras llevaron a sus casas. La suma de las decisiones microeconómicas de los individuos determina el resultado de ese día de mercado en la feria de Tristán Narvaja. • El mercado de factores En la parte inferior del Diagrama 1.3, se observan las relaciones entre los distintos agentes en el mercado de factores. Para realizar sus compras las familias deben poseer una cantidad de dinero equivalente al gasto que realizan. ¿De dónde obtienen las familias sus ingresos para poder consumir? Las familias son las propietarias de los factores de producción (trabajo, capital y recursos naturales), que son utilizados en la producción de los bienes y servicios. Por lo tanto, las familias obtienen su ingreso en el mercado de factores donde venden los servicios de los mismos. Ellas ofrecen el uso de los factores en este mercado y a cambio de esto, reciben una retribución. La retribución que proviene del trabajo es el salario, la que proviene del uso del capital es el beneficio o interés y la del uso de la tierra se denomina renta. En el mercado de factores las empresas son las que “compran” y las familias son las que “venden” y en él se determinan los precios de los factores. 1.5.2 Producto a nivel agregado A nivel agregado o global, la suma de las decisiones de todos los vendedores y compradores del país, determina el resultado macroeconómico del mercado global de bienes y servicios de la economía. Siguiendo el diagrama, la línea llena que va desde las empresas al mercado de bienes y servicios representa la producción o flujo real de bienes y servicios. Supongamos que las empresas que se representan en el diagrama del flujo circular producen sólo bienes y servicios que se destinan a satisfacer necesidades de las familias. Con este supuesto, al flujo real en la parte superior izquierda del diagrama, le corresponde un flujo monetario que representa el pago que reciben las empresas en el mercado de bienes y servicios finales por las ventas realizadas. A nivel agregado, si suponemos que todos los bienes y servicios producidos son vendidos, este flujo monetario representa lo que se denomina Producto Interno Bruto (PIB) de la economía simple ilustrada en el diagrama. El PIB es el valor monetario de la suma de todos los bienes y servicios producidos en esta economía. 18 Diagrama 1.4 PIB Mercado de Bienes y Servicios ) Empresas 1.5.3 Ingreso y gasto agregados Si observamos nuevamente el diagrama del flujo circular, podemos ver otras variables importantes a nivel agregado. En primer lugar, en la parte inferior derecha del diagrama, el Ingreso Nacional (Y) que también se denomina Renta Nacional. Dado que las familias son propietarias de los factores de producción, la retribución obtenida en el mercado de factores se distribuye hacia las familias como indica la línea punteada. Diagrama 1.5 Gasto o consumo privado (C) Mercado de Bienes y Servicios + Hogares Mercado de factores Ingreso Nacional (Y) Las empresas pagan a las familias un valor monetario por el servicio de los factores. Esta retribución a los factores es el ingreso que reciben los hogares. A nivel agregado, en esta economía simple, es indiferente medir el PIB o el valor del ingreso nacional porque ambos valores son idénticos. El ingreso nacional está formado por la suma de todos los salarios, rentas y beneficios percibidos por los hogares. 19 Producto = Ingreso PIB = Y (1) En segundo lugar, el diagrama de circulación permite ver el gasto de los agentes. Si suponemos, para simplificar, que todo el ingreso de las familias es gastado en comprar bienes y servicios en el mercado, el ingreso de los hogares es igual al Gasto o Consumo privado (C). Y=C (2) PIB = C (3) 1.5.4 Valor agregado El diagrama se completa, en la parte inferior izquierda, con la contribución de los factores al valor de producción. La línea punteada representa la retribución pagada por las empresas por el uso de los factores de producción. Es igual a la suma de todos los pagos realizados a los factores por concepto de salarios, alquileres o rentas e intereses o beneficios y se denomina valor agregado. Este valor agregado es igual al PIB. VA = PIB (4) Diagrama 1.6 ) Empresas VA 1.5.5 Salarios, beneficios rentas y Mercado de factores ¿Cómo se mide el PIB? En una economía verdadera, la medición del PIB es más complicada que la que surge a partir del modelo de flujo circular descrito anteriormente. No sólo existen en este caso bienes finales que son directamente consumidos por las familias, sino también bienes intermedios y bienes de capital que se utilizan por las empresas en el proceso productivo. Por otra parte, no sólo consumen las familias, sino también el Estado y no todos los bienes 20 producidos son consumidos en el mismo período, sino que algunos de ellos se acumulan en stocks que serán utilizados en períodos posteriores. Adicionalmente, algunos bienes no se consumen en el país sino que se venden al sector externo (se exportan), del mismo modo que algunos bienes que se consumen en el país no se producen en ese espacio geográfico sino que se compran al sector externo (se importan). El flujo de bienes y servicios que da lugar al PIB, implica un proceso productivo donde se van encadenando los productos generados en distintos sectores. Por ejemplo, en la producción de una mesa con destino a los hogares, se recorren distintas etapas que van desde la producción de la madera (forestación) hasta la producción de muebles en la carpintería, pasando por una serie de servicios, como el de transporte. En una primera etapa, la madera en bruto es vendida al aserradero por un cierto valor, supongamos $150, que corresponde a su valor de producción. Los troncos de madera en bruto son la materia prima o el consumo intermedio de la actividad económica siguiente (el aserradero). ¿Cuánto vale la producción del aserradero? El valor de lo que produce el aserradero se obtiene multiplicando la cantidad de madera aserrada por su precio de venta. Si se producen 100 metros cúbicos que se venden a $2 el metro cúbico, el valor de producción del aserradero es de $200. Como vimos, este valor de producción no se genera solamente en el aserradero, ya que la madera en bruto tenía un valor de producción de $150 cuando entró al aserradero para ser transformada en tablas. Este costo está incluido en el precio al que se venden las tablas aserradas. Por lo tanto el valor que genera el aserradero como actividad económica es el valor de producción de la madera aserrada menos el valor de producción de la madera en bruto. Esto es $200 menos $150, o sea, $50. Es decir, el valor que agrega el aserradero es la diferencia entre su valor de venta y el valor del consumo intermedio. Luego la madera aserrada es comprada por un carpintero para fabricar la mesa. ¿Cuánto vale la producción de esta nueva actividad (la del carpintero)? Se debe contar la cantidad de mesas que produce y multiplicarla por el precio al cual las vende. Si fabricó 10 mesas y las vendió a $35, el valor de la producción de la actividad realizada por el carpintero es de $350. Sin embargo, el valor que agrega el carpintero es la diferencia entre el valor de producción de las mesas y el valor de las tablas aserradas (consumo intermedio). Esto es, $350 menos $200, lo que da un valor de $150. Este es el valor agregado de la carpintería. No debe confundirse entonces, el valor de la producción de cada actividad con su valor agregado, que es la resultante de restarle al valor de producción el del consumo intermedio (materias primas o bienes intermedios). Si en la economía sólo se fabricaran mesas a partir de los árboles plantados en el país, el PIB se mediría por el valor de producción de las mesas que se destinan al consumo final, que es igual a la suma del valor agregado de cada una de las actividades involucradas, como se muestra en el cuadro 1.1. 21 Cuadro 1.1 Valor de producción, PIB y valor agregado Etapa de la producción Plantación de árboles Aserraderos Producción de bienes intermedios Fabricación de muebles Producción de bienes finales PIB En pesos Valor de producción 150 200 350 350 350 Consumo intermedio 0 150 150 200 200 Valor agregado 150 50 200 150 150 350 En la economía en su conjunto, para medir el PIB o Valor Agregado se contabiliza el valor de producción de todos los bienes y servicios producidos menos el consumo intermedio de bienes utilizados en esa producción. Esto es igual a la suma del valor de los factores productivos (trabajo, capital, recursos naturales) utilizados en todas las actividades. Esta definición suele ser la más utilizada. Recuadro 1.9: Producto Interno Bruto (PIB) ¿Qué es el Producto Interno Bruto o PIB de un país? Es el valor monetario final de todos los bienes y servicios generados por los factores de producción localizados en ese país durante un período determinado. La palabra PRODUCTO se refiere al valor generado por los factores de producción, sin tomar en cuenta el valor de las materias primas o los insumos intermedios incorporados en los bienes y servicios producidos, a efectos de evitar duplicaciones en el total agregado. Es equivalente al “valor agregado” por los factores de producción en un período determinado. La palabra INTERNO indica que se considera la producción realizada dentro de las fronteras del país aunque los productores o las empresas sean extranjeros. Del mismo modo, significa que no se tiene en cuenta la producción realizada por factores de producción uruguayos en el exterior. El calificativo de BRUTO se añade al producto interno para señalar que no se toma en cuenta la pérdida de valor (o depreciación), que hayan sufrido los bienes de capital durante el período de tiempo que se está considerando (por desgaste u obsolescencia, por ejemplo). Si se tomara en cuenta la depreciación se estaría considerando el producto “neto”. 22 Recuadro 1.10: Valor bruto de producción (VBP) y Valor Agregado bruto (VAB) El valor bruto de producción es el valor total de los bienes y servicios producidos en un país en un período de tiempo determinado. El valor agregado bruto es el valor de los bienes y servicios producidos en dicho país en un período de tiempo, pero descontando el costo de los insumos utilizados en la producción. En ambos casos, los valores son “brutos” porque no se toma en cuenta la pérdida de valor o depreciación que sufren en el período considerado los bienes utilizados en la producción. 1.5.6 ¿Cómo es el PIB de Uruguay? • El PIB de Uruguay y su estructura Según las cifras preliminares del Banco Central del Uruguay (BCU), en el año 2003 el PIB alcanzó un monto de $ 315.446 millones. Esta medida del PIB en pesos uruguayos (unidad monetaria del país), está expresada en pesos corrientes. Esto significa que las cantidades de bienes y servicios producidos están valoradas a los precios vigentes en 2003, período en el cual se generaron esos bienes y servicios (período corriente). 23 Las actividades que se realizan en el país pueden ser agrupadas en sectores económicos y el total del PIB puede ser descompuesto según la contribución que hace cada uno de ellos al valor agregado bruto. La composición por sectores del PIB uruguayo en el año 2003 se presenta en el Gráfico 1.1. Gráfico 1.1 Estructura del PIB en 2003 12,4% 40,0% 18,0% 3,3% 10,3% Sector Agropecuario, Pesca y Minería Electricidad, Gas y Agua Comercio, Restaurantes y Hoteles Otros servicios 4,5% 11,5% Indusria Manufacturera Construcción Establecimientos financieros y seguros Fuente: Elaborado con datos del BCU. En 2003 el sector primario (que incluye las actividades agropecuarias, la pesca y la minería) generó algo más del 12% del PIB y la industria manufacturera fue responsable de un 18% del total. El conjunto de actividades que componen el sector servicios representaron más de 60% del PIB en ese año. Entre ellas se destacan las actividades de comercio, restaurantes y hoteles y los servicios financieros. Un conjunto muy variado de otros servicios (como las actividades que realiza el gobierno, los servicios a empresas y los servicios culturales, personales, etc.) representan un 40% del total. 24 Cuadro 1.2 Evolución de la estructura del PIB por sectores de actividad (en porcentajes) Sector Agropecuario y demás primarios Industria Manufacturera Construcción Sector Servicios Electricidad, Gas yAgua Comercio, Restaurantes y Hoteles Transportes y Comunicaciones Establecimientos financieros y seguros Bienes inmuebles Servicios prestados a las empresas Servicios del Gobierno General Otros serv. comunales, sociales y personales Total PIB Fuente: Elaborado con datos del BCU • 1983-1989 1990-1999 2000-2003 8,2 22,0 4,8 65,0 3,0 15,1 6,8 8,8 11,2 2,1 8,6 9,3 100 7,7 16,9 5,0 70,3 4,1 12,8 8,5 9,7 13,6 2,3 9,1 10,4 100 8,4 16,5 4,5 70,6 4,3 12,0 8,8 10,5 13,4 2,2 9,1 10,3 100 El PIB real o a precios constantes Para considerar la evolución del PIB a lo largo del tiempo es necesario medir la variación en las cantidades de bienes y servicios producidos. Esto requiere eliminar las variaciones del PIB ocasionadas por cambios en los precios. Volviendo al ejemplo de las mesas, supongamos que en 2002 se produjeron 100 mesas que se vendieron a $50 cada una y que en 2003 se produjeron 80 mesas que se vendieron a $100 cada una. En el primer año, el valor de lo producido es $500, mientras que en el segundo ese valor es $ 800. Aunque el valor aumentó, la cantidad producida es menor (80 contra 100). Si comparamos los valores en uno y otro año, llegaríamos a la conclusión errada de que la producción de 2003 es mayor que en el año anterior. Sin embargo, la población tendrá menos mesas disponibles en este último año. Cuando se desea saber si las actividades productivas del país aumentaron o disminuyeron en un período de tiempo es necesario medir el PIB a los precios vigentes en un determinado año. A esto se le llama valor del PIB a precios constantes. Al igual que en el ejemplo de las mesas, entre 2000 y 2003 el PIB de Uruguay, pasó de $243.027 millones a $ 315.446 millones, como lo indica el Cuadro 1.3. En pesos corrientes es evidente que aumentó. Sin embargo, ese incremento responde a subas en los precios y, por lo tanto, esos valores no reflejan el crecimiento de las cantidades producidas de los distintos bienes y servicios. Para conocer la variación real de la actividad productiva realizada en el año es necesario eliminar el efecto de los precios. Con ese fin, se valúan los distintos componentes del PIB a precios constantes correspondientes a un año base, en este caso, 1983. Al hacerlo, se 25 comprueba que, contrariamente a lo que sugieren los valores a precios corrientes, el PIB de 2003 a precios constantes es menor que el de 2000. Cuadro 1.3 PIB de Uruguay a precios corrientes y constantes En millones de pesos Años PIB PIB a precios corrientes a precios de 1983 2000 243.027 287 2001 247.211 277 2002 260.967 246 2003 315.446 253 Fuente: Elaborado con datos del BCU Cuando el valor del PIB o de cualquier otra variable económica está expresado en precios del año considerado (precios corrientes), se le denomina valor nominal y cuando está expresado en precios constantes se le llama valor real. Para transformar una variable como el producto, que se compone de múltiples bienes y servicios, de precios corrientes a precios constantes, se utilizan Indices de precios. Recuadro 1.11: Indice de precios Un índice de precios es el cociente entre el valor monetario de un conjunto dado de bienes y servicios en un período determinado (por ejemplo, 2003) y su valor monetario en un período elegido como base (por ejemplo, 1983), multiplicado por 100. Si en 2003 el valor del índice de precios es mayor que 100, significa que los precios de ese año son mayores que los de 1983 (año base). Por el contrario, si el valor del índice de precios en 2003 es menor que 100 eso implica que los precios de 2003 son menores que los de 1983. 1.5.7 Crecimiento económico El crecimiento de la actividad económica se mide a través de la variación del PIB a precios constantes o, lo que es lo mismo, a través de la variación del VAB a precios constantes. Para determinar si hubo crecimiento económico se considera si aumentó el PIB real, esto es, si aumentó la cantidad física de bienes y servicios producidos en un período de tiempo dado. Usualmente se calcula la tasa de variación porcentual del PIB real como indicador de la marcha de la economía del país año por año. 26 Recuadro 1.12: Tasa de variación porcentual La tasa porcentual de variación es una medida estadística que muestra los aumentos o disminuciones que experimenta una variable entre dos momentos diferentes del tiempo. Se calcula como el cociente entre la variación (diferencia) que registra el valor de una variable en un período y el valor de esa misma variable al comienzo del período, multiplicado por 100. Si la variable (por ejemplo, el PIB) está medida en precios constantes, el porcentaje obtenido es la tasa de variación real del PIB. Algebraicamente si queremos calcular la tasa de variación del PIB de 2003 con respecto al año anterior, tendremos: PIB 2003 − PIB 2002 tasav PIB = PIB 2002 .100 siendo tasav PIB la tasa de variación porcentual del PIB Puede suceder que la cantidad real de bienes aumente pero la población crezca a una tasa mayor, de modo que cada persona podría acceder a menos bienes. Por tal motivo, el crecimiento también se evalúa mediante el PIB real per cápita, es decir, el PIB real dividido por la cantidad de habitantes del país. Esta variable da una medida de la cantidad de bienes y servicios en relación al tamaño de la población. El PIB por habitante es también la medida adecuada para comparar la situación de un país en relación a los demás. Obviamente si los países A y B tienen un PIB similar pero el país A tiene una población que duplica a la de B, los habitantes de este último estarán en condiciones de satisfacer mejor sus necesidades porque tendrán acceso al doble de bienes y servicios. 27 Recuadro 1.13 Producto por habitante y Paridad de Poderes de Compra ¿Qué es el producto por habitante? El producto por habitante o producto per cápita, es el cociente entre el PIB y el número de habitantes de un país para un período determinado. El producto por habitante es un indicador frecuentemente utilizado para medir la variación de la riqueza de una economía a lo largo del tiempo y, fundamentalmente, es empleado para comparar la riqueza entre países. Para poder hacer estas comparaciones es necesario, en primer lugar, medir el PIB por habitante de los diversos países en una misma moneda. Se suele utilizar como moneda común el dólar americano. En segundo lugar, se deben realizar ciertos ajustes a las cifras de los PIB en dólares, dado que una misma cantidad de esta moneda compra cantidades diferentes de bienes en cada país. En consecuencia, el valor del PIB por habitante en dólares es ajustado para que refleje en todos los países igual capacidad para comprar bienes. A este ajuste se le denomina ajuste por Paridad de Poderes de Compra (PPC). 1.6 Oferta y demanda agregadas 1.6.1 Un flujo circular más complejo En una economía verdadera, las relaciones que se establecen entre los agentes no son tan simples como las que surgen del modelo del flujo circular. Además de las relaciones entre empresas y familias, a través de los mercados de bienes y servicios y de factores, existen relaciones entre estos agentes y otros como el Estado, el sector externo y las instituciones financieras. En el Diagrama 1.7 se agrega algo más de complejidad al modelo del flujo circular, esquematizando los principales flujos monetarios que se dan entre todos esos agentes económicos. 28 Diagrama 1.7. Diagrama complejo del flujo circular de la economía Pagos de import. y export. Ingresos de las empresas Inversión ) Déficit público Empresas Pagos a factores Þ & Instit. Financ. Mercado de Bienes y Servicios Compras del Estado * Impuestos + Hogares Estado Ahorro privado Mercado de Sector externo Consumo Ingreso o renta factores Pagos a factores de y hacia el exterior • Los hogares Los hogares, además de vincularse con las empresas, se relacionan con el Estado a través del pago de impuestos. Algunos hogares no gastan todo su ingreso en la compra de bienes y servicios y en el pago de impuestos, sino que ahorran una parte del mismo, mediante depósitos u otros instrumentos ofrecidos por las instituciones financieras. • Las empresas Las empresas no sólo venden bienes y servicios a los hogares, sino también al Estado, recibiendo a cambio un flujo monetario. Las empresas requieren fondos para financiar la inversión que les permite producir bienes y servicios. Estos fondos los obtienen de las 29 instituciones financieras que intermedian entre el ahorro de las familias y las necesidades de las empresas. • El sistema financiero El sistema financiero está formado por instituciones que operan como intermediarios entre los hogares que ahorran y las empresas que necesitan recursos monetarios para invertir y producir bienes y servicios. También el Estado necesita fondos para financiar sus déficits cuando sus gastos superan a sus ingresos. • El Estado El Estado o sector público obtiene sus ingresos a través de la recaudación de impuestos que cobra a los hogares. Es también un demandante de bienes y servicios producidos por las empresas.1 • El sector externo La economía nacional se relaciona con el resto del mundo (o sector externo) a través de dos flujos principales, uno real y uno monetario. El flujo real está compuesto por los bienes y servicios importados o exportados. El flujo monetario está compuesto por los pagos y cobros por concepto de exportaciones o importaciones. 2 1.6.2 La Contabilidad Nacional Como se vio en el diagrama del flujo circular más simple, el PIB es igual al ingreso total y al gasto total: PIB = Y (5) De acuerdo a la versión del flujo circular representada en el Diagrama 1.7, el gasto total debe incluir no sólo el gasto de consumo de los hogares (C), sino también el gasto de inversión de las empresas (I), el gasto del consumo del Estado (G) y el gasto neto del sector externo o exportaciones netas (X - M). Debemos escribir, entonces: PIB = C + I + G + X – M (6) Esta expresión se denomina identidad de la contabilidad nacional. Es una identidad porque se cumple siempre, debido a la forma en que se definen las variables. 1 Suponemos, por ahora que el Estado no produce bienes y servicios, no contrata factores ni invierte ni tampoco cobra impuestos a las empresas. 2 En esta versión del flujo circular se supone que las relaciones con el resto del mundo se limitan al comercio de bienes y servicios. 30 Texto de Apoyo Identidades y ecuaciones Identidad Una identidad está formada por dos expresiones separadas por un símbolo de igual donde, para cualquier valor de las variables, se cumple su igualdad. Igualdad En una ecuación, en cambio, sólo se cumple la igualdad para ciertos valores de la expresión. • Ingreso disponible y ahorro Con el ingreso (Y) que reciben, las familias pagan impuestos (T) al Estado. El monto que pueden gastar depende, entonces, no sólo de sus ingresos sino también de cuánto pagan por concepto de impuestos. Se define así el ingreso disponible (Yd), que es la porción del ingreso total que puede efectivamente ser gastada en consumo: Yd = Y –T (7) Sin embargo, las familias no gastan todos sus ingresos en consumo, sino que también ahorran. El ahorro (S) es aquella parte del ingreso disponible que las familias no gastan en consumir en el período presente. Cuando las familias deciden ahorrar están postergando su consumo de hoy para consumir en el futuro. S = Yd – C (8) La cantidad de ahorro de las familias depende del nivel de sus ingresos y de sus pautas culturales en relación al consumo. Hay familias (y hay países) que tienden a gastar una parte mayor de sus ingresos que otras, dado un mismo nivel de ingresos. Sustituyendo Yd en la ecuación (8): S=Y–T–C (9) A su vez, como Y es igual al PIB, sustituyendo Y por la desagregación del PIB se obtiene: S=C+I+G+X-M–T–C (10) Supongamos que estamos en una economía cerrada (sin relaciones con el exterior) y que G = T, es decir que el Estado está en equilibrio (no tiene déficit ni superávit). Bajo estas condiciones, el ahorro es igual a la inversión: S=I (11) 31 De la ecuación (10) se puede deducir también la relación que existe entre los saldos o balances del sector privado, del Estado y del sector externo. Reagrupando términos se obtiene: (S – I) + (T - G) = X – M Balance Privado (12) Balance Balance del Gobierno Externo Esta igualdad es meramente contable; no implica relaciones de causalidad entre los balances o saldos de cada uno de estos agentes económicos relevantes. 1.6.3 La oferta agregada u oferta final En una economía abierta (es decir, que se relaciona con el resto del mundo), se define la oferta agregada (también llamada oferta final) como la suma de todos los bienes y servicios finales que se ofrecen en el país, cualquiera sea su procedencia. Se distingue dentro de la oferta agregada dos grandes componentes: los bienes y servicios producidos internamente (el PIB) y los bienes y servicios importados (que designaremos con la letra M). OA = PIB + M (13) Recuadro 1.14: Oferta agregada o final La oferta agregada u oferta final es la suma de todos los bienes y servicios finales que se producen o se importan en una economía en un determinado período. Gráfico 1.2 Estructura de la oferta agregada en Uruguay (valores promedio 2000-2003) 17 % 83% Producto Interno Bruto Importaciones Fuente: Elaborado con datos del BCU 32 En los últimos tres años, los bienes y servicios producidos en Uruguay han representado, en promedio, un 83% de la oferta agregada del país. 1.6.4 La demanda agregada o demanda final A nivel de la economía en su conjunto, también se puede definir una demanda agregada (también llamada demanda final). Esta es la suma de todos los gastos que realizan los agentes económicos cuando adquieren bienes y servicios finales. La demanda agregada tiene dos grandes componentes: la demanda interna (DI) que incluye todas las demandas de los agentes radicados en el país y las exportaciones (X) que son los bienes y servicios que el sector externo le compra al país. A su vez, la demanda interna está compuesta por el consumo de los hogares o familias (C), por la formación bruta de capital o inversión de las empresas (I) y por el consumo o gasto del gobierno (G). • Consumo privado El mayor componente de la demanda agregada es el consumo de las familias o los hogares, también llamado consumo privado (C). Las familias compran bienes y servicios en diferentes lugares (almacenes, supermercados, teatros, restaurantes, carpinterías, bancos, etc.) independientemente de que sean producidos en el país o importados. Los bienes y servicios consumidos por las familias son bienes finales, es decir, que no se utilizan en la producción de ningún otro bien o servicio, sino que se destinan directamente a satisfacer las necesidades de las personas. • Formación bruta de capital o inversión Un segundo componente de la demanda agregada es el que corresponde a la formación bruta de capital o inversión (I). Tanto las empresas como el sector público gastan (o invierten) en adquirir maquinaria, en construir edificios, carreteras, etc., en hacer cultivos o plantaciones, etc. Todos estos gastos no se destinan a satisfacer directamente necesidades de ningún agente económico, sino que se incorporan al proceso de producción de bienes y servicios. Sin embargo, a diferencia de las materias primas y de los insumos intermedios, este tipo de bienes no se agota en un solo período de uso, sino que las empresas o el sector público los utilizan en forma recurrente en el proceso productivo. La demanda de este tipo de bienes también se considera una demanda final y, por lo tanto, integran la demanda agregada. • Consumo o gasto público También el Gobierno demanda bienes y servicios en el mercado para poder desarrollar sus actividades. Debe comprar papel para sus oficinas, alimentos para los comedores infantiles, medicamentos para los hospitales públicos, etc. El consumo o gasto del gobierno (G) comprende únicamente los gastos corrientes realizados por el sector público, porque los gastos de inversión se consideran como parte del componente anterior. De manera que la demanda agregada está compuesta también por el gasto público: 33 DI = C + I + G • (12) Exportaciones Finalmente, el sector externo también demanda bienes y servicios del país. La suma de las compras que agentes económicos del exterior realizan en el país también es parte de la demanda agregada. Cuando vienen turistas al país o cuando se vende carne o automóviles a compradores del exterior, se están exportando bienes o servicios. Estas exportaciones representan la demanda externa que enfrenta el país. En definitiva, la demanda agregada de bienes y servicios se expresa como: DA = C+I+G+X (15) Recuadro 1.15: Demanda agregada o final La demanda agregada o final es la suma de los gastos de consumo (público y privado) de los gastos de inversión y de las compras de bienes y servicios del sector externo. En los tres últimos años, el consumo privado representó, en promedio, un 61% de la demanda agregada en Uruguay. La demanda externa fue el componente que siguió en importancia, siendo casi un 18% del total, como lo indica el Gráfico 1.3. Gráfico 1.3 Estructura de la demanda agregada en Uruguay (promedio 2000-2003) 17,6% 10,8% 10,6% 61,0% Inversión Consumo privado Gasto Público Exportaciones Fuente: con datos del BCU. 34 La oferta y la demanda agregada son iguales ex post. Esto significa que al final del período todos los bienes y servicios producidos en el país o importados fueron utilizados (o demandados). Por lo tanto, se verifica la siguiente igualdad: PIB + M = C + I + G + X (16) Cuadro 1.4 Oferta y demanda agregada en Uruguay (2000-2002) En millones de pesos constantes de 1983 2000 Producto Interno Bruto Importaciones Oferta agregada o final Inversión Gasto Público Consumo privado Exportaciones Demanda agregada o final 2001 2002* 2003* 286,6 276,9 246,4 252,5 138,6 128,8 92,8 94,3 425,2 405,7 339,2 346,8 43,8 39,9 26,1 32,7 36,5 35,5 32,2 31,5 238,4 233,6 194,2 192,3 106,5 96,7 86,7 90,3 425,2 *Datos preliminares Fuente : BCU 405,7 339,2 346,8 35 1.7 Conceptos clave Necesidades Escasez relativa Preferencias Factores productivos Bienes libres y económicos Bienes de consumo y de capital Fallas del mercado Externalidades Modelo del flujo circular Bienes y servicios finales Producto Interno Bruto Ingreso Nacional Consumo privado Bienes y servicios intermedios Valor agregado bruto Precios corrientes y constantes Valor nominal y real Indices de precios Producto por habitante Oferta y demanda agregada Importaciones Consumo Ahorro Inversión Exportaciones Ingreso disponible 37 1.8 Preguntas de repaso (ojo van en cada sección, no al final) 1) ¿Cuál es el objeto de estudio de la Economía? 2) ¿Tienen más necesidades las personas que viven en países de altos ingresos o las que viven en países de bajos ingresos? 3) ¿Cuál es el dilema que enfrenta el consumidor? 4) ¿Qué es un bien económico? 5) ¿Qué es un bien libre? 6) ¿Qué son los factores productivos? 7) ¿Qué es un bien de consumo duradero? ¿Y uno no duradero? 8) ¿Qué es un bien de capital? 9) ¿Cuáles son las Unidades de Consumo y qué decisiones toman? 10) ¿Cuáles son las Unidades de Producción y qué decisiones toman? 11) ¿Cuál es la decisión óptima del consumidor? 12) ¿Qué es la eficiencia técnica? 13) ¿Qué es la eficiencia económica? 14) ¿Pueden diferir la eficiencia técnica y la económica? 15) ¿Qué es la frontera de posibilidades de producción (FPP)? 16) ¿Qué es el costo de oportunidad? 17) ¿Por qué razones el Estado regula algunas actividades económicas que realiza el sector privado? 18) ¿Cuál es la diferencia entre economía positiva y economía normativa? 19) ¿Cuál es el objeto de estudio de la microeconomía? 20) ¿Cuál es el objeto de estudio de la macroeconomía? 21) ¿Los enfoques micro y el macroeconómicos son excluyentes? 22) ¿Qué es un modelo económico? 23) ¿Qué es una variable económica? 24) ¿Cuáles son los principales mercados del Modelo del flujo circular de la economía? 25) ¿Qué es el flujo real? 26) ¿Qué es el flujo nominal? 27) ¿El PIB se mide a través del valor bruto de la producción? 28) ¿Qué es el Consumo privado? 29) ¿Cuál es el sector productivo con mayor participación en el PIB de Uruguay? 30) ¿Qué quiere decir que el PIB está valuado a precios constantes de 1983? 31) ¿Cómo se mide el crecimiento de la actividad económica? 32) ¿Qué papel juega la tecnología en la FPP? 33) ¿Qué es la función de producción? 34) ¿Qué es la oferta agregada y cuales son sus componentes en una economía abierta? 35) ¿Qué origen tiene la oferta total que existe en un país en un cierto momento? 36) ¿Qué es la demanda agregada y cuáles son sus componentes en una economía abierta? 37) ¿Las familias gastan todos sus ingresos en el consumo? 38 1.9 BIBLIOGRAFIA BERGARA, M. et al. (1999). Economía para no economistas. Montevideo, Departamento de Economía. Facultad de Ciencias Sociales. BEKER, V.; MOCHON, F. (1995). Economía. Elementos de micro y macroeconomía. Madrid, Mac Graw Hill. FISCHER, S.; DORNBUSCH, R. y SCHMALENSEE, R. (1990). Economía. 2ª Edición. México, Mc Graw Hill. LARRAIN F. (2004) Macroeconomía: un enfoque práctico. México, Pearson Educación. MANKIW, N.G. (2004). Principios de Economía. 3ª Edición. Madrid, Mc Graw Hill. MANKIW, N.G. (1997). Macroeconomía. 3ª Edición. Madrid, Antoni Bosch. SACHS, J.; LARRAIN, F. (1994). Macroeconomía en la economía global. México, Prentice Hall Hispanoamericana. 39 cinve Centro de Investigaciones Económicas CAPITULO 2: Crecimiento durante el siglo XX Versión revisada Montevideo, 5 de enero de 2005 1 Indice 2.1 EL CRECIMIENTO ECONÓMICO DE URUGUAY DURANTE EL SIGLO XX .......................... 3 2.1.1 ¿Crecimiento lento o con fluctuaciones profundas? ...................................... 3 2.1.2 Crecimiento comparado: rezago relativo ...................................................... 7 2.2 ¿QUÉ DICE LA TEORÍA SOBRE LOS DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO? 11 2.2.1 ¿Qué es el crecimiento económico? ............................................................. 11 2.2.2 ¿Por qué se puede expandir la frontera de producción? ............................. 12 2.2.3 ¿Por qué crecen los países? ......................................................................... 17 2.2.4 La evidencia empírica: determinantes próximos del crecimiento................ 19 2.2.5 Determinantes Finales del Crecimiento Económico .................................... 26 2.3 CONCEPTOS CLAVE ................................................................................................. 28 2.4 RESUMEN ............................................................................................................... 28 2.5 PREGUNTAS ............................................................................................................ 30 2.6 BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................... 31 2 Capítulo 2: Crecimiento durante el siglo XX Entre los habitantes de Uruguay existe una percepción generalizada de que el país sufrió un fracaso económico considerable en algún momento del siglo XX. Con frecuencia se cree que en el “pasado lejano” las condiciones de vida en Uruguay eran mejores que en el “pasado cercano” y en el presente. Se dice que Uruguay era la Suiza de América, se habla del “país de las vacas gordas” y se añora una época en la que todo funcionaba tan bien que hasta el seleccionado de fútbol salía campeón del mundo. Se afirma que después el país se estancó y peor aún, entró en una crisis que se ha extendido prácticamente a lo largo de toda la segunda mitad del siglo XX. ¿Es así? ¿Esa percepción es compatible con los datos “duros y puros” que manejan los economistas? Este capítulo identifica los hechos sobre los que se asienta la percepción del fracaso, al tiempo que resume los principales argumentos que explican sus causas. En la primera sección se describen las principales características del desempeño económico de Uruguay durante el siglo XX. En la segunda, se presentan los conceptos principales relacionados con la contabilidad del crecimiento y los resultados que arroja para Uruguay y otros países. En la tercera, se comenta la adecuación de las teorías basadas en la acumulación de factores productivos a distintos países y/o períodos. En la cuarta se analiza el papel de variables como el cambio tecnológico en la explicación del crecimiento de economías como la uruguaya. Finalmente en la última parte se introducen las corrientes explicativas sobre los determinantes del crecimiento en países en desarrollo donde variables tales como la estabilidad macroeconómica, la calidad de las políticas, variables como la educación juegan un rol destacado. En esta sección quedan planteados algunos de los temas que serán desarrollados en los capítulos siguientes. 2.1 El crecimiento económico de Uruguay durante el siglo XX 2.1.1 ¿Crecimiento lento o con fluctuaciones profundas? Diversos indicadores sociales muestran que en los últimos cincuenta años las condiciones de vida del promedio de la población uruguaya no sólo no empeoraron sino que mejoraron. La mortalidad infantil se redujo de 55 a 18 por cada 1.000 niños nacidos vivos, la esperanza de vida al nacer pasó de 67 a 74 años y el analfabetismo de las personas mayores de 15 años descendió desde 6,7% a 2,4%. Sin embargo, el hecho de que, a mediados del siglo XX, Uruguay dejó de ser un país de inmigración para transformarse en uno de emigrantes apunta en la dirección opuesta. En el plano estrictamente económico, los datos disponibles muestran que en la última mitad del siglo hubo más bienes y servicios disponibles que los que había en 1950, como lo indica el Gráfico 2.1. ¿Por qué existe, entonces, una visión tan negativa sobre la evolución económica reciente? 3 Gráfico 2.1 PIB per cápita de la economía uruguaya: 1900-2003 Índice a precios constantes del año 1913=100 300 250 200 150 100 50 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Fuente: L. Bértola y Banco Central del Uruguay A lo largo del siglo XX (más precisamente, entre 1900 y 2003) el PIB por habitante (o per cápita) de Uruguay creció, en promedio, un 1,4% por año. Esto significa que, si bien hubo años en que la cantidad producida de bienes y servicios se redujo, en otros años aumentó lo suficiente como para compensar esas caídas y lograr que promedialmente el PIB per cápita creciera, aunque a un ritmo relativamente lento. A ese ritmo se requieren aproximadamente cincuenta años para que el conjunto de bienes y servicios se duplique. Este crecimiento promedio a lo largo de un período tan extenso, en realidad resume dos realidades diferentes, como lo muestra el Gráfico 2.1. En la primera mitad del siglo (entre 1900 y 1955), el PIB por habitante creció a una tasa anual promedio de 1,87%, pero posteriormente (entre 1956 y 2003), sólo se logró un aumento promedio de 0,84% anual. Esto quiere decir que el ritmo de crecimiento se redujo a menos de la mitad del observado en los primeros 55 años del siglo XX. Dicho de otra forma, aunque los uruguayos de hoy disfrutan de más bienes y servicios que sus antepasados, la velocidad a la cual éstos han aumentado es mucho menor en la segunda mitad del siglo XX que en la primera mitad. Si el PIB por habitante en los últimos cincuenta años hubiera crecido al mismo ritmo que en 1900-1955, hoy se podría disfrutar de casi 80% más bienes y servicios. ¿Será este enlentecimiento en el ritmo de crecimiento lo que explica la sensación de fracaso que se asocia a la evolución económica del país en la segunda mitad del siglo? Para responder a esta pregunta es útil observar con un poco más de detalle este último período, representado en el Gráfico 2.2. 4 Recuadro 2.1: Números índice y tasa de variación Indice del PIB. Para construir un índice del PIB (o de cualquier otra variable) se divide el valor del PIB (o de la variable) en cada año entre su valor en un período que se toma como base y el resultado se multiplica por 100. De este modo, el índice toma el valor 100 para el período base y su valor en cada año refleja un valor comparable respecto a ese período base. Si en un año determinado el valor del índice es mayor que 100 eso significa que el PIB es mayor que en el año base. A partir de los valores del índice para distintos años se puede calcular las tasas de variación del PIB año a año, como se explicó en el Recuadro 1.12 del capítulo 1). En el gráfico 2.1, para construir el Indice del PIB por habitante de Uruguay, se eligió como período base el año 1913 y el gráfico muestra las variaciones del PIB con relación a ese año. Los valores del índice por debajo de 100 (sea antes o después de 1913) señalan que para esos años el PIB por habitante era inferior al valor registrado en 1913. Por el contrario, los valores del índice por arriba de 100 (sea antes o después de 1913) reflejan años en los que el PIB por habitante era mayor que en 1913. El gráfico muestra que a largo plazo, el PIB por habitante creció en comparación con el de 1913. Esto implica que, en promedio, los habitantes de Uruguay disponen de más bienes y servicios que hace noventa años. Gráfico 2.2 PIB per cápita de la economía uruguaya: 1955-2003 Índice a precios constantes del año 1913=100 280 260 240 220 200 180 160 140 120 19 55 19 57 19 59 19 61 19 63 19 65 19 67 19 69 19 71 19 73 19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 100 Fuente: Datos de A. Maddison y preliminares del BCU para 2001-2003 5 La evolución del PIB por habitante entre 1955 y 2003 muestra un primer período de nítido deterioro económico, en el cual la cantidad de bienes y servicios disponibles para la población se redujo. Este período se extendió aproximadamente hasta 1968 y refleja un estancamiento de la producción global que, comparada con el crecimiento de la población da como resultado una tendencia declinante del ingreso per cápita. Generalmente este período se asocia con el agotamiento del modelo de crecimiento basado en la sustitución de importaciones que trataremos más adelante en este libro. A partir de entonces, la economía retomó una senda de crecimiento cuyo ritmo se aceleró a lo largo de la década del setenta. Esta etapa se identifica con un modelo de crecimiento basado en la promoción de exportaciones, que también trataremos más adelante. Este período de crecimiento se interrumpió abruptamente en 1982 iniciándose un fuerte retroceso, en el contexto de la aguda crisis de la deuda que afectó a varios países latinoamericanos. La caída del PIB per cápita fue muy profunda y la recuperación se inició recién en 1985. Al igual que en la mayor parte de los países latinoamericanos el resultado de esta fuerte fluctuación negativa fue una década perdida para el crecimiento, dado que recién en 1991 se recuperó el nivel previo a 1982. En la década del noventa, la economía uruguaya volvió a crecer a un ritmo acelerado, sobre la base de una conexión más estrecha con los países vecinos (en cierta medida vinculada al MERCOSUR). Nuevamente el proceso se interrumpió en 1999 iniciándose un retroceso que se agudizó en 2002, en medio de una fuerte crisis regional que comenzó a revertirse en el año siguiente. Esta nueva fluctuación negativa echó por tierra buena parte del incremento en el PIB per cápita logrado en la década del noventa. En síntesis, observando la evolución económica uruguaya en el largo plazo se identifican tres características básicas: a) el PIB por habitante crece, pero a un ritmo lento, b) aunque se logra un crecimiento importante en algunos períodos, éste no se sostiene en el tiempo y en buena medida los avances se pierden al producirse profundas fluctuaciones1, c) las distintas etapas que se observan en relación al crecimiento están vinculadas con cambios en el contexto externo y en las políticas referidas a la inserción externa de la economía uruguaya. Es importante destacar que la evolución económica de Uruguay no puede calificarse como un proceso de estancamiento de largo plazo, como frecuentemente se argumenta, sino que más bien es el resultado de un estilo de crecimiento caracterizado por períodos de “impulsos” seguidos por períodos de “frenos” a las expansiones previas, como será analizado en el capítulo 3. El retroceso en la década del sesenta y la incapacidad posterior para lograr un crecimiento sostenido sin duda han incidido en esa percepción de fracaso que mencionamos al comienzo de este capítulo. No obstante, otros elementos también inciden en este tema, como veremos en la sección siguiente. 1 Los ciclos económicos y las fluctuaciones se tratan en el siguiente capítulo. 6 2.1.2 Crecimiento comparado: rezago relativo La dificultad para lograr un crecimiento sostenido no es el único factor que explica la visión negativa predominante en Uruguay. Un rasgo central que caracteriza el desempeño económico de largo plazo de Uruguay es que, cuando se compara con el de otros países, su crecimiento resulta débil. El PIB por habitante, que era apenas inferior al promedio de los de Bélgica y Dinamarca a comienzos del siglo pasado, es ahora menos de la tercera parte de ese promedio, como lo muestra el Gráfico 2.3. 2 A pesar de que el producto por habitante creció, Uruguay se “alejó” de las economías industrializadas y algunos países de la región se le “acercaron” en términos de PIB por habitante. Algo similar sucedió con la economía argentina. Esto significa que durante el siglo XX la economía uruguaya se rezagó en términos relativos. Gráfico 2.3 PIB per cápita de Uruguay, Bélgica y Dinamarca En dólares constantes de 1990 25000 20000 Uruguay 15000 Dinamarca Bélgica 10000 5000 0 1900 2001 Fuente: Datos de A. Maddison Entre 1900 y 2001 el PIB por habitante de Uruguay se multiplicó por 3,4. Esto quiere decir que, en promedio, cada habitante actual del país tenía en 2001 casi tres veces y media más ingresos (más bienes y servicios) que quienes vivían en él cien años antes. ¿Qué pasó en los demás países en ese mismo período? Luego de más de un siglo, en promedio, los habitantes del mundo también tienen en la actualidad ingresos más altos que 2 Los datos que aparecen en el gráfico 2.3, al igual que todos los que aparecen en este capítulo comparando distintos países, están expresados en dólares constantes corregidos por la Paridad de Poderes de Compra (PPC). Como se señaló en el recuadro 1.13 del capítulo 1, este ajuste es imprescindible cuando se trata de comparar entre países. 7 sus bisabuelos y tatarabuelos. Entre 1900 y 2000 el PIB por habitante del mundo se multiplicó por 3,8. Más trabajadores y capital y, sobre todo, innovaciones tecnológicas y nuevos conocimientos de mayor calidad, han llevado a que hoy se tenga un mayor acceso a bienes y servicios que hace cien años. ¿Cómo evaluar la importancia del crecimiento económico que registra Uruguay a largo plazo? El Cuadro 2.1 permite comparar el crecimiento de Uruguay con el de otros países, ofreciendo una primera respuesta a esta pregunta. Cuadro 2.1 Crecimiento total del PIB por habitante: 1900-2001 En dólares de 1990 Países Factor por el que se multiplica el PIB en el período Argentina 3.0 Brasil 8.2 Chile 5.1 Colombia 5.2 Uruguay 3.4 Alemania 6.3 Estados Unidos 6.8 Francia 7.3 Reino Unido 4.5 Fuente: Datos de A. Maddison El aumento del PIB por habitante de Uruguay luce escaso cuando se lo compara con el de otros países, especialmente si se tiene en cuenta que el punto de partida de algunos de ellos es desde un nivel de riqueza superior.3 No sólo los países industrializados muestran un crecimiento promedio mucho mayor que el de Uruguay, sino que lo mismo sucede con otros países latinoamericanos. A Uruguay parece costarle mucho lograr un ritmo de crecimiento importante en el largo plazo y lo mismo le sucede a Argentina. Por el contrario, Chile, Colombia o Brasil muestran un grado de dinamismo mucho mayor. En el Gráfico 2.3 se compara el PIB per cápita de Estados Unidos, Finlandia, Francia, Italia, Japón y Uruguay en tres momentos distintos del tiempo: 1900, 1955 y 2001. A principios del siglo XX, el PIB de Uruguay era el tercero de la muestra (superando a Finlandia, Italia y Japón), y esta situación no se modificó sustancialmente al menos hasta 1955. Sin embargo, este panorama se revirtió de manera notable en la segunda mitad del siglo, ya que para el año 2001 Uruguay tiene el PIB más bajo de la muestra y por una diferencia muy grande. 3 Como veremos en la sección 2 de este capítulo, existen razones que permiten pensar que los países que han alcanzado menores niveles de ingreso por habitante tienen mayores posibilidades de crecer que los países más ricos. 8 Gráfico 2.3 PIB por habitante de Uruguay y de países desarrollados (En dólares de 1990) 30,000 Japón 25,000 20,000 Finlandia Italia Uruguay Francia Estados Unidos 15,000 10,000 5,000 0 1900 1955 2001 Fuente: Datos de A. Maddison El fracaso económico que los uruguayos perciben adquiere entonces una dimensión relativa antes que absoluta. Primero, porque si bien quienes habitan hoy en Uruguay tienen, en promedio, un ingreso mayor que quienes lo hacían hace cien o cincuenta años, sus condiciones de vida están más alejadas que en el pasado de las de los ciudadanos de los países industrializados. Segundo, porque a lo largo del siglo XX otros países de la región “se acercaron” a Uruguay en términos de ingreso por habitante. En el Gráfico 2.4, se compara el PIB per cápita de Uruguay, Argentina, Brasil y Chile, nuevamente en tres momentos distintos del tiempo (1900, 1955 y 2001). Como se puede ver, a principios del siglo XX, en términos del nivel de ingreso per cápita, Uruguay tenía la segunda posición (muy cerca de Argentina que ocupaba la primera posición), siendo su ingreso tres veces mayor que el brasileño. A grandes rasgos, esta situación se mantenía en 1955. Sin embargo, en el año 2001 el PIB per cápita de Chile era un 30% mayor al de Uruguay, en tanto que Brasil se acerca mucho más a los niveles de de Argentina y Uruguay. Esto pone de manifiesto que, en algún momento entre 1955 y 2001, algunos países que históricamente tenían un ingreso per cápita inferior, superaron o se acercaron mucho al nivel de Uruguay. 9 Gráfico 2.4 PIB per cápita de Uruguay y de países de la región (En dólares de 1990) 12.000 10.000 8.000 Brasil Chile Uruguay Argentina 6.000 4.000 2.000 0 1900 1955 2001 Fuente: A. Maddison Las dos dimensiones del rezago relativo de Uruguay presentadas en los Gráficos 2.3 y 2.4, muestran que este proceso adquiere mayor relevancia en la segunda mitad del siglo XX. Probablemente, ésa es la razón por la que muchos uruguayos perciben al siglo pasado partido en dos: la primera mitad asociada a la prosperidad y el bienestar, la segunda mitad relacionada con estancamiento y crisis. Es interesante destacar que el particular desempeño económico de Uruguay en el largo plazo, parece ser un fenómeno común a las economías del Río de la Plata, como se puede ver en el gráfico 2.4. En efecto, la experiencia argentina en materia de crecimiento tampoco ha sido exitosa cuando se mira el siglo XX en su conjunto. Entre 1901 y 1910 el PIB por habitante de Argentina era superior al de los países más desarrollados (Alemania, Francia, Reino Unido y Estados Unidos), mientras desde fines de la década de 1940 el crecimiento de estos países es muy superior al de Argentina. Lo anterior es más relevante si se tiene en cuenta que el alejamiento de Argentina de los países ricos tiene lugar, al igual que el de Uruguay, en la segunda mitad del siglo XX. El hecho de que Uruguay haya desarrollado un vigoroso proceso de integración comercial y financiera con Argentina en los últimos treinta años podría explicar en parte esta trayectoria similar. En cierta medida, se podría especular con que el rezago relativo de Uruguay es un fenómeno cuyos orígenes deberían buscarse en el pobre desempeño de las economías vecinas al Río de la Plata 10 2.2 ¿Qué dice la teoría sobre los determinantes del crecimiento económico? En la sección anterior hemos visto que el desempeño económico de largo plazo de la economía de Uruguay se caracterizó por un crecimiento lento y un rezago respecto a los países desarrollados. ¿Qué aportes puede hacer la teoría económica para entender las razones que lo explican? En esta sección se explican brevemente los factores que inciden en el crecimiento económico de los países. A partir de allí se trata de analizar los factores que explican el crecimiento de Uruguay durante el siglo XX. 2.2.1 ¿Qué es el crecimiento económico? El crecimiento económico es uno de los aspectos que presenta el proceso de desarrollo de una sociedad. Es el aspecto relacionado con la evolución del producto y el ingreso de un país. En términos teóricos, es la expansión de la capacidad de producción potencial, el aumento del “poder” para incrementar la producción. En términos empíricos, como vimos, el crecimiento se suele medir a través de la evolución del PIB real (o en precios constantes), y de la variación del PIB por habitante. La posibilidad de expandir la producción de bienes y servicios de un país está limitada por la disponibilidad de los recursos y el acceso a la tecnología, los cuales en tanto “bienes económicos” son “escasos”. Como vimos en el capítulo 1, el instrumento que permite visualizar las posibilidades de producción en un momento dado, para una determinada cantidad de factores de producción es la frontera de posibilidades de producción o FPP (ver Recuadro 1.4). En el caso de un país que produce sólo dos bienes (alimentos y vestimenta), las posibilidades de producción en un momento dado y para un horizonte corto de tiempo, quedan contenidas sobre la curva FPP, que se encuentra dibujada en el Diagrama 1.1. A lo largo del tiempo, sin embargo, la frontera de posibilidades puede ampliarse o expandirse. Expandir la FPP es lo mismo que incrementar la capacidad potencial de producción de la economía. La expansión de la FPP implica crecimiento económico, porque combinaciones de alimentos y vestimenta antes inalcanzables se vuelven factibles. A medida que las economías crecen, la FPP se traslada hacia arriba, se expanden las posibilidades de producción y los habitantes del país están en condiciones de disfrutar de más cantidad de “todos los bienes” (crecen sus conjuntos de oportunidades). El análisis propuesto en dos dimensiones (alimentos y vestimenta), puede fácilmente generalizarse a todos los bienes y servicios sobre los cuales las personas tienen preferencias definidas. 11 Diagrama 2.1 Cambios en la Frontera de Posibilidades de Producción Vestimenta F2 V2 V1 F1 A1 2.2.2 Alimentos ¿Por qué se puede expandir la frontera de producción? En otras palabras; ¿de qué depende que la economía crezca? En primer lugar depende del aumento en las cantidades de los factores productivos o de la acumulación de factores de producción. En el diagrama 2.1, supongamos que la disponibilidad de una cantidad mayor de uno de los factores de producción, tiene como consecuencia un aumento en la producción de vestimenta, en relación a la cantidad producida de alimentos. La FPP se desplaza de F1 a F2. Ello permitirá contar con más vestimenta para cualquier cantidad de alimentos que el país elija producir. Como el ejemplo supone que el aumento en la acumulación de factores afecta a un solo sector de la economía (el que produce Vestimenta), la curva no se desplaza uniformemente hacia afuera, sino que la expansión es mayor a medida que aumenta la producción de vestimenta. Así, la forma en que se expande la frontera de producción dependerá de cuáles son los factores de producción que se acumulan y cuán importantes son esos factores en la producción de cada bien o servicio. 12 Recuadro 2.2: Capital Tradicionalmente, el capital ha sido concebido por la teoría económica como todos los bienes que pueden ser utilizados para producir más bienes. Capital físico: son los bienes materiales que se utilizan para producir más bienes y que no se extinguen en el proceso de producción. Se lo suele medir por el stock de capital (K) que es la suma de los valores monetarios de los bienes de capital acumulados. Típicamente maquinaria, herramientas, etc. Modernamente, la teoría económica considera al capital como una categoría más amplia que la definición previa. El capital incluye también las habilidades que, además de servir para producir otros bienes, pueden ser acumuladas en el tiempo. Capital humano: Es el stock de conocimientos acumulados mediante el aprendizaje y la educación. Dependiendo del período de tiempo que se quiera analizar y en función de la información disponible, suele ser medido con algún indicador del nivel de educación de la población de un país como, por ejemplo, los años de educación formal de la población económicamente activa. Recuadro 2.3: Acumulación de factores de producción Se entiende por acumulación, el aumento de las cantidades de los factores productivos. Usualmente, la acumulación requiere la asignación de recursos productivos. Por ejemplo, para ampliar el stock de capital físico se requiere inversión, lo que implica ahorro; es decir renunciar parcialmente al consumo presente a cambio de ampliar las posibilidades de consumo futuro. A su vez, para ampliar el capital humano también se requiere que las personas dediquen parte de su tiempo a acumular conocimiento, en vez de trabajar a cambio de un salario o gozar de ocio. A largo plazo, aún en ausencia de innovaciones tecnológicas, las economías pueden crecer si logran acumular factores que no exhiban rendimientos decrecientes. Una segunda razón por la que puede crecer la economía (o expandirse la FPP) es el cambio tecnológico. Esto se da, por ejemplo, cuando con la misma dotación de factores, se produce una cantidad mayor de bienes como consecuencia de una mejor organización del proceso de producción o de la incorporación de un avance tecnológico. La curva F2 del Diagrama 2.2 muestra cómo se desplaza la frontera de posibilidades de producción en forma paralela cuando se supone que el cambio tecnológico beneficia por igual a la producción de ambos bienes. 13 Diagrama 2.2 Cambios en la Frontera de Posibilidades de Producción Vestimenta V2 V1 F2 F1 A1 A2 Alimentos El cambio tecnológico o progreso técnico ha cambiado radicalmente la forma de producir a lo largo del tiempo. El progreso técnico tiene como consecuencia cambios radicales en la vida de las personas; como prueba de ello basta pensar cómo se viviría en un mundo sin electricidad o sin teléfonos. El grado de incorporación de los cambios técnicos a los procesos productivos marca diferencias importantes entre los países. El sentido común relaciona el cambio tecnológico o progreso técnico con descubrimientos o inventos que mejoran las formas de producir. Sin embargo, la noción de progreso técnico debe ser más amplia para incorporar otro tipo de cambios que también mejoran las formas de producir. En un sentido amplio, el progreso técnico es el conjunto de conocimientos técnicos y organizacionales que permiten acrecentar la riqueza productiva. La noción de progreso técnico tiende a ser cada vez más amplia dado que la eficacia económica depende cada vez más de la capacidad de organización, de comunicación, etc. En ese sentido, la eficacia en la venta puede ser tanto o más importante que la eficacia en la producción. ¿Se puede medir el progreso técnico? No, no en forma directa. Lo que podemos medir son los efectos del progreso técnico. 14 Recuadro 2.4: Cambio tecnológico o progreso técnico Definición: En un sentido amplio el progreso técnico es el conjunto de conocimientos técnicos y organizacionales que permiten acrecentar la riqueza productiva. Efectos: -Traslado de la FPP hacia fuera, indicando un mayor conjunto de posibilidades de producción. -Cambio en la función de producción. En el capítulo 1 supusimos que para una tecnología dada la cantidad producida dependía de las cantidades de recursos productivos utilizadas. Si se admite la posibilidad de cambio tecnológico o progreso técnico la función de producción debe ser expresada como: Q = A.f (K, L) donde A es una medida del nivel actual de la tecnología. Esto quiere decir que la producción cambia cuando cambia la cantidad de factores productivos utilizados (K o L) o cuando hay progreso técnico (cambio en A). El concepto de cambio tecnológico entendido en el sentido amplio se encuentra íntimamente relacionado con otro concepto: la productividad de los factores. La productividad se refiere al rendimiento de un determinado factor productivo. Es la cantidad que se obtiene de un bien o servicio por cada unidad utilizada del factor productivo. La productividad del trabajo se refiere al rendimiento con relación al factor trabajo; del mismo modo, la productividad del capital es el rendimiento obtenido al utilizar el factor capital. La productividad también puede referirse a la aplicación conjunta de determinadas cantidades de ambos factores productivos; en este caso, se habla de la productividad total de factores o PTF. Los efectos del progreso técnico se reflejan en aumentos de la PTF. ¿Cómo afecta el progreso técnico a la productividad de los factores? Tomemos como ejemplo una industria que produce automóviles y que, en cierto momento, mejora su tecnología de producción, reorganizando la línea de ensamblaje de automóviles. La mejora introducida tiene como efecto que la línea de ensamblaje pase a armar diez autos por hora, en vez de siete como antes del cambio tecnológico. Si la cantidad de factores de producción utilizada (horas de trabajo y horas máquina) se mantuvo incambiada, se puede decir que la industria ha aumentado su productividad, ya que es capaz de producir más con la misma cantidad de todos los factores. 15 Recuadro 2.5: Productividad de los factores La productividad de un factor productivo es la cantidad de bienes o servicios que se obtiene por unidad utilizada de ese factor. También se le conoce con el nombre de producto medio o producto promedio. Productividad del trabajo: Es la cantidad de bienes y servicios obtenidos por hora de trabajo utilizado. Se mide por el cociente Q/L. Productividad del capital: Es la cantidad de bienes y servicios obtenida por cada hora de servicios del capital utilizada (horas de máquina utilizadas). Se mide mediante el cociente Q/K. Productividad total de factores (PTF). Es la relación entre la cantidad de bienes y servicios obtenidos y las unidades de todos los factores utilizados. El cambio técnico (ya sea en la forma de una mejor organización del trabajo, o por la introducción de máquinas más modernas, etc.) se encuentra estrechamente vinculado con el aumento de la productividad de los factores. El siguiente diagrama muestra los canales a través de los cuales el cambio tecnológico, entendido en un sentido amplio, se transforma en aumentos en la productividad de los factores de producción. 16 Diagrama 2.3 Relación entre el Progreso Técnico y la Productividad Progreso Técnico en el Sentido Amplio Conocimiento técnico Conocimiento organizacional • Aumento de calificación • Mejora las técnicas de producción • Aumenta el valor agregado por unidad gastada Mejores relaciones del trabajo •Mejor organización del trabajo • Motivación de los asalariados • Aumenta los resultados de los esfuerzos de cada uno • Disminuye los riesgo de paros y de dilapidación del capital humano • Disminuye los derroches humanos o de capital • Ahorra factores de producción Ganancias de Productividad Fuente: Gélédan (1995) 2.2.3 ¿Por qué crecen los países? En la sección 2.1.2, se vio que en el último siglo algunos países han mostrado un importante crecimiento económico, mientras que otros, como Uruguay, han crecido relativamente poco. La teoría económica identifica factores determinantes del crecimiento económico y relaciona su comportamiento con el desempeño alcanzado en los distintos países. En el Diagrama 2.4 se presentan los factores que inciden directamente en el crecimiento económico: la acumulación de factores de producción, (acumulación de capital físico o capital humano) y/o el avance tecnológico. Estos determinantes actúan directamente, porque no puede existir crecimiento económico si no existe acumulación de factores o avance tecnológico. Por lo tanto, estos determinantes próximos o directos del crecimiento, en realidad son formas de crecimiento, es decir, son las “vías” a través de las cuales un país puede incrementar su producción, desplazando la FPP como se indicó anteriormente. 17 Sin embargo, esos determinantes próximos del crecimiento económico se encuentran, a su vez, determinados por otros factores. Por ejemplo, la calidad del capital humano se encuentra determinada por el nivel educativo y el adiestramiento de los trabajadores. Un trabajador más capacitado será capaz de producir más que un trabajador poco capacitado, y es por eso que frecuentemente se suele decir que la educación de los individuos es importante para el crecimiento económico futuro de un país. Diagrama 2.4 Determinantes del crecimiento DETERMINANTES PRÓXIMOS O VÍAS DE CRECIMIENTO Capital Humano DETERMINANTES ÚLTIMOS Educación Ambiente Empresarial Adiestramiento Acumulación de Factores de Producción Instituciones Políticas y Económicas Capital Físico Innovación CRECIMIENTO ECONÓMICO Difusión de la Tecnología Avances Tecnológicos (Progreso Técnico) Financiamiento Cultura Geografía Fuente: Fossati, Mantero y Olivilla (2004) Por otro lado, una apropiada difusión de la tecnología y la posibilidad de que las empresas puedan contar con financiamiento, son elementos determinantes de la inversión (es decir, de la acumulación del capital físico) y del avance tecnológico. Todos estos elementos que inciden en el crecimiento (educación, adiestramiento, innovación, financiamiento, etc.), se consideran como determinantes indirectos. Como se aprecia en el Diagrama 2.4, si profundizamos aún más podemos decir que estos elementos se encuentran, a su vez, influidos por otra serie de factores, como la ubicación geográfica del país, su cultura y la calidad de sus instituciones políticas y económicas. Estos últimos suelen considerarse en la literatura económica como los determinantes últimos o responsables finales del crecimiento económico de un país. 18 2.2.4 La evidencia empírica: determinantes próximos del crecimiento La relación entre el crecimiento económico y sus determinantes últimos no resulta fácil de analizar desde un punto de vista empírico. En consecuencia, para explicar por qué crecen los países, es útil comenzar analizando los determinantes próximos del crecimiento económico de los distintos países. En particular, resulta interesante comparar cuáles han sido las “vías” (acumulación de factores o avances tecnológicos), a través de las cuales los diferentes países han logrado incrementar su riqueza a lo largo del tiempo. ¿Cuál es la principal vía de crecimiento de los países más dinámicos? En el caso de los países asiáticos: ¿qué fue más importante, el aumento de los factores productivos o el progreso técnico? ¿Qué es lo que los distingue de América Latina? ¿Cómo se explica el pobre crecimiento de Uruguay en el siglo XX? Para poder responder a estas preguntas, es necesario descomponer el crecimiento económico de cada país entre los distintos factores determinantes, es decir, entre la acumulación del capital físico, la acumulación del capital humano y el avance tecnológico. Esto se realiza generalmente a través de lo que se denomina contabilidad de crecimiento. A partir de una función de producción don dos factores (capital y trabajo) se descompone la tasa de crecimiento en sus fuentes: crecimiento del capital físico acumulado, crecimiento del trabajo acumulado y crecimiento de la PTF. La descomposición del crecimiento económico en sus factores determinantes se basa en el supuesto de que tanto el capital físico como el trabajo acumulado tienen siempre la misma calidad. Esto equivale a suponer que una máquina de hace 20 años tiene la misma calidad que una actual y que un trabajador de 1970 tiene, en promedio, la misma educación que un trabajador actual. También se supone que todos los trabajadores se encuentran empleados y que las máquinas se utilizan a plena capacidad. Estos supuestos son simplificadores, no condicen con la realidad; la calidad de las maquinas generalmente mejora en el tiempo, los trabajadores tienen cada vez un mayor nivel educativo, y los factores de producción casi nunca se encuentran en pleno empleo (existe desempleo laboral y, muchas veces, capacidad ociosa en las fábricas). Por esa razón, muchas veces se ajusta la acumulación de los factores de producción por los cambios en la calidad y utilización de los mismos, con el fin de tener una medida más exacta de la contribución de los mismos (y de la PTF que se obtiene por diferencia) al crecimiento económico. Los estudios empíricos sobre este tema presentan dificultades porque existen serios problemas para obtener datos sobre la utilización de los factores de producción o sobre su calidad. A su vez, muchas veces existen errores de medición en los datos utilizados, por lo que, si bien en teoría el concepto de productividad total de los factores se aproxima al concepto de avance tecnológico, en la práctica, la PTF calculada como residuo suele incluir otros elementos ajenos al cambio tecnológico. 19 Texto de apoyo La Contabilidad de Crecimiento El primer ejercicio de contabilidad de crecimiento fue realizado por el economista estadounidense Robert Solow en el año 1957, con la intención de cuantificar las contribuciones de las distintas fuentes del crecimiento al desempeño económico de su país. Desde entonces, este tipo de ejercicio ha sido utilizado en una gran cantidad de estudios para innumerables países y regiones. A los efectos de estudiar la contribución de los factores al crecimiento es necesario definir una función de producción que admita la posibilidad de progreso técnico. A nivel agregado, el nivel de producción de la economía (PIB) es una función del stock del capital acumulado (K), de la oferta de trabajo (L) y de otros factores que explican el nivel de productividad de los factores (A), que es un reflejo de la tecnología disponible. PIB = A. f(L,K) Mediante algunas transformaciones matemáticas se llega a que la tasa de crecimiento de la producción (gPIB) puede descomponerse en tres fuentes diferentes: el crecimiento del capital físico (gk), el crecimiento de la oferta de trabajo “aumentada” por el componente de capital humano (gh) y el crecimiento de la productividad total de los factores (gPTF). Más formalmente, se puede escribir: g PIB = α k .g k + α h .g h + g PTF siendo αk y αh la participación de K y L, respectivamente, en el producto. Como es muy difícil medir los cambios en la PTF (gPTF) en una economía, y dado que generalmente se cuenta con información sobre la tasa de crecimiento del producto, del capital físico y del trabajo, suele hallarse la tasa de crecimiento de la PTF como residuo. En otras palabras, se toma el crecimiento total de la economía, se le resta el crecimiento del capital físico y el crecimiento del trabajo ponderados por sus participaciones en el proceso productivo, y como resultado se obtiene el crecimiento de la PTF. Matemáticamente: g PTF = g PIB − α k .g k − α h .g h • ¿Qué dice la evidencia internacional sobre cuáles son las “vías” o determinantes próximos más importantes del crecimiento económico? A pesar de las objeciones mencionadas, los ejercicios de contabilidad de crecimiento aportan ideas primarias acerca de los determinantes de la evolución del PIB de los países. Si bien aún existen algunas discrepancias en torno a este punto, la mayoría de las investigaciones recientes coinciden en señalar la importancia de la PTF como fuente de crecimiento económico. Si se ordenan los países de mayor a menor según la tasa de 20 crecimiento y se toman dos grupos extremos, los que más crecieron por un lado y los que menos crecieron por otro, se pueden extraer algunas conclusiones al respecto. Cuadro 2.2 Vías de crecimiento de los países que más crecieron en comparación con los que menos crecieron Producto Factores de Producción PTF 10% de países con crecimiento más alto 7,55% 3,88% 3,67% 10% de países con crecimiento más lento -1,19% 2,29% -3,48% Diferencia 8,74% 1,59% 7,15% Nota: La muestra consta de 214 observaciones basadas en dos promedios de diez años cada uno (1980-1990 y 1990-2000) para 107 países. Fuente: Herald Beyer y Rodrigo Vergara (2002) El Cuadro 2.2 muestra los resultados de un ejercicio realizado para un conjunto de 107 países para el período 1980-2000. Los países se ordenaron en forma decreciente según sus tasas de crecimiento anual. Luego se formaron dos grupos: uno con el 10% de los países ue mostraban tasas de crecimiento más altas y otro con el 10% de los países que mostraban las tasas de crecimiento más bajas. En el Cuadro se puede ver las diferencias en cuanto a la importancia de las distintas fuentes de crecimiento en ambos grupos de países. Los países con mayores tasas de crecimiento han realizado una mayor acumulación de factores de producción (capital físico y trabajo) que los países que han crecido menos, es decir, han invertido más en maquinaria, en herramientas, en recursos humanos. Mientras el primer grupo aumentó en casi 3.88% anual la cantidad de factores utilizados, el otro grupo sólo aumentó en 2,29% por año la acumulación de factores. Sin embargo, la explicación más importante para las diferencias en el desempeño económico se encuentra en el crecimiento de la PTF (en la última columna del cuadro). El grupo de mayor crecimiento aumentó su PTF en casi 4% anual, mientras que el de menor crecimiento sufrió una caída de la misma de más de 3% anual. La diferencia entre la variación de la PTF en uno y otro grupo fue de más de 7% por año. Es posible pensar que los países pueden tener distintas fuentes de crecimiento según el estado inicial de riqueza. Por ejemplo, podría suceder que inicialmente los países más pobres crecieran más rápido mediante la acumulación de factores, pero que, a medida que aumentase su riqueza acumulada, se tornara más importante la PTF como fuente de crecimiento. Para analizar esta hipótesis, se han hecho estudios que separan las buenas y malas experiencias de crecimiento en función de la riqueza inicial de los países. Los resultados obtenidos se pueden observar en el Cuadro 2.3 donde los países se clasifican según su nivel de riqueza en 1980 y luego, según sus tasas de crecimiento. Los resultados obtenidos confirman la importancia de la PTF como fuente de crecimiento, independientemente del estado inicial de riqueza de los países. La conclusión principal aquí es simple: si bien la acumulación de factores de producción es importante, los aumentos en la PTF son la “vía” más importante para alcanzar altas tasas de crecimiento económico. 21 • ¿Qué dicen estudios similares para el caso uruguayo? En el Gráfico 2.5 se presentan los resultados de dos ejercicios de contabilidad de crecimiento realizados para Uruguay para el período 1955-2003, en el cual el PIB aumentó 1,33% promedio anual. En el primer ejercicio (columna de la izquierda), se considera el factor trabajo sin ajustar por cambios en su calidad, o sea, se consideran solamente los cambios en la cantidad de trabajo. En el segundo ejercicio se ajustó el factor trabajo por sus cambios de calidad, es decir, se midió además de la variación en la cantidad de trabajo, el nivel educativo de cada trabajador (columna de la derecha). Gráfico 2.5 Contribuciones al Crecimiento de Uruguay: 1955-2003 (% promedio anual) 1,6% 1,4% 1,2% 0,26% 1,0% 0,8% 1,15% 0,74% 1,3 3% 1,33% 0,6% 0,4% 0,2% 0,34% 0,34% -0,1% -0,16% -0,3% Residuo T radicional de Solow Con trib ución de l Ca pital Físico Residuo de S olow Ajustado Con tib ución de l T rab ajo Con trib ución PT F Fuente: Fossati, Mantero y Olivilla (2004) El gráfico permite observar varias cosas. En primer lugar, cuando no se consideran cambios en el nivel educativo de los trabajadores, el factor trabajo explica la mayor parte del crecimiento del período (0,74% de un total de 1,33%). Sin embargo, cuando se toman en cuenta los cambios que han existido en la calidad (en el nivel educativo de los trabajadores), la contribución promedio anual del trabajo aumenta de 0,74% a 1,15%. La contracara de ello es que la contribución de la PTF al crecimiento del PIB (calculada por diferencia), pasa de ser positiva a ser negativa (de 0,26% a -0,16%). Esto significa que ambas estimaciones concuerdan en la importancia de la contribución del factor trabajo al crecimiento del PIB, pero es contradictorio el resultado obtenido acerca de la contribución de la PTF al crecimiento. Se puede decir que en el primer caso la contribución de la PTF se encontraba sobreestimada. Si los resultados de la segunda columna son correctos, el crecimiento económico uruguayo en la segunda mitad del sigo XX ha estado impulsado fundamentalmente por la 22 acumulación de trabajo y la mejora de su calidad, como consecuencia del aumento del nivel de educación, es decir, por la acumulación de capital humano. La acumulación de capital físico también tuvo un aporte positivo al crecimiento (0,34% de un total de 1,33%), una cuarta parte aproximadamente de la contribución del capital humano. En cambio, la PTF se habría reducido, afectando negativamente al crecimiento. Esto estaría indicando que durante el período 1955-2003 la productividad total de los factores no sólo no ha contribuido al crecimiento económico uruguayo, sino que lo ha perjudicado. • ¿Cómo se comparan los resultados hallados para Uruguay con los de otros países latinoamericanos? En el Gráfico 2.6 presenta las tasas de crecimiento de distintas regiones para el período 1960-1999, dividiendo a su vez este período en sub-períodos de 10 años de duración. También se ha incluido Uruguay para apreciar las diferencias de comportamiento. Gráfico 2.6 Tasas de Crecimiento del Producto per Cápita 1960-1999 (%) 7,0% 1961-70 6,0% 1971-80 1981-90 5,0% 1991-99 1961-99 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% Países Industrializados Este Asíatico América Latina y el Caribe África subSahariana Uruguay Fuente: Loayza N., P. Fajnzylber y C. Calderón (2002) En primer lugar se puede ver que, en el promedio de los últimos cuarenta años, los países de América Latina y el Caribe, al igual que Uruguay, han tenido dificultades para alcanzar altas tasas de crecimiento económico. Entre 1961 y 1999 la región ha tenido un crecimiento mucho menor al logrado por los países del Este Asiático, y también menor al de los países industrializados. El desempeño de Uruguay ha sido bastante inferior al promedio de los países de América Latina y el Caribe, lo que confirma que no sólo se ha quedado atrás en comparación con los países desarrollados, sino también en relación con otros países en vías de desarrollo. Es particularmente llamativo el magro crecimiento logrado entre 1961 y 1970 en comparación 23 con la evolución del conjunto de países latinoamericanos. También debe señalarse el impactante crecimiento de los países del Este Asiático en un período en el cual América Latina (incluido Uruguay) presenta un crecimiento negativo de su PIB per cápita. ¿Cuáles han sido los determinantes próximos que han estado detrás del crecimiento de los países latinoamericanos? Veamos el Gráfico 2.7. Gráfico 2.7 Contribuciones al crecimiento para países de América Latina y el Caribe 1960-99 5 .0 % 4 .0 % 3 .0 % 2 .0 % 1 .0 % 0 .0 % -1 .0 % -2 .0 % -3 .0 % B ra sil PTF C ap it a l P IB J am a ica T rab a jo PT F C a p it a l PI B C o lo m b ia T ra b ajo P TF C a p ita l P IB Ch ile T ra b a jo PTF Ca p it al T rab ajo P IB PT F C ap it a l PI B A rg en tin a T ra b ajo P TF C a p ita l P IB Tra b a jo -4 .0 % N ic ara g u a 5 .0 % 4 .0 % 3 .0 % 2 .0 % 1 .0 % 0 .0 % -1 .0 % -2 .0 % P a n am á P ara g u a y P erú T o b ag o Fuente: Loayza N., P. Fajnzylber y C. Calderón (2002) 24 U ru g u ay V e n ez u e la PTF C ap it a l T rab a jo P IB PT F C a p it a l PI B Trin id a d y T ra b ajo P TF C a p ita l T ra b a jo P IB PTF Ca p it al T rab ajo P IB PT F C ap it a l T ra b ajo PI B P TF C a p ita l P IB Tra b a jo -3 .0 % En este conjunto de países de América Latina y el Caribe, al igual que en Uruguay, el crecimiento económico ha ocurrido fundamentalmente por la vía de la acumulación de factores de producción y no mediante aumentos en los niveles de productividad. Más aún, la mayoría de los países muestran contribuciones negativas de la PTF al crecimiento. Como hemos visto antes, los países que más rápido han crecido lo hicieron mediante aumentos sostenidos en la PTF, lo que sugiere que el comportamiento de la productividad en la región estaría explicando su pobre desempeño económico en los últimos años. El énfasis en la ausencia de incrementos sostenidos de la productividad, no significa que la acumulación de capital físico (inversión) y de capital humano, no sean vías importantes para alcanzar mayores tasas de crecimiento económico. Por el contrario, estos factores también inciden en forma importante. Muchos estudios señalan que tanto Uruguay como la mayoría de los países de América Latina tienen tasas de inversión y niveles de educación de sus trabajadores muy inferiores al de los países desarrollados y al de otros países en desarrollo que han crecido aceleradamente. Sin dudas la inversión y la educación son factores fundamentales para el crecimiento económico, pero la clave parece estar en los aumentos sostenidos de la productividad total de los factores. • Problemas de medición de la PTF Como se señaló anteriormente, en teoría, el crecimiento de la productividad total de los factores es tomado como una aproximación del progreso tecnológico no incorporado en el capital físico o en el capital humano. Dado que la mayoría de los países de Latinoamérica experimentaron contribuciones negativas de la PTF al crecimiento del producto, esto estaría indicando un retroceso tecnológico, lo cual intuitivamente parece equivocado. Sin embargo, como se señaló en la sección 2.2.4, la forma residual en que se calcula la PTF hace que en la práctica las mediciones no coincidan estrictamente con el concepto de progreso técnico. Una distorsión posible se origina al no tomar en cuenta el grado de utilización de los factores de producción. Por ejemplo, en épocas de recesión una empresa puede producir 30% menos de lo que su capacidad instalada le permite. En otras palabras, con las mismas máquinas y los mismos trabajadores, la empresa produce menos, manteniendo la misma tecnología. Como el nivel de producción cae y la cantidad de máquinas y trabajadores se mantiene, esa caída en la producción se refleja en la PTF que se reduce cae como si hubiera ocurrido un “retroceso tecnológico”. Por esa razón, las teorías que identifican a la PTF con el cambio tecnológico serían aplicables cuando una economía está en la frontera de sus posibilidades técnicas y, por lo tanto, resultan válidas para los países desarrollados. En economías como la uruguaya y muchas otras latinoamericanas, en las cuales la PTF fluctúa y cae por factores ajenos al progreso técnico, su validez es limitada. De todos modos, los estudios que se realizan con este enfoque aportan información acerca de la contribución de cada factor productivo y detectan la importancia de otros elementos que pueden estar reflejados en la PTF como los que se acaban de mencionar. 25 2.2.5 Determinantes Finales del Crecimiento Económico Hasta ahora hemos visto que de acuerdo con la evidencia empírica el camino fundamental para alcanzar elevadas tasas de crecimiento económico es el aumento en la productividad total de los factores. Sin embargo el análisis realizado hasta ahora no explica por qué algunos países logran niveles de productividad más elevados que otros, ni tampoco por qué algunos países invierten más que otros en maquinarias, en tecnología o en educación. Si el crecimiento económico es algo deseable, ¿por qué hay países que crecen poco? Si el crecimiento de la productividad y la acumulación de factores son fuentes de crecimiento económico, ¿qué es lo que explica las diferencias en la productividad total de factores? ¿Qué es lo que lleva a algunos países a invertir mucho más que otros en capital físico o en capital humano? Para comenzar a entender por qué se dan estas diferencias (que en última instancia son las que explican los distintos ritmos de aumento del PIB per cápita) hay que tomar en cuenta los determinantes últimos o finales del crecimiento económico. En otras palabras, debemos analizar qué factores están detrás de la tasa de crecimiento de la productividad y de la acumulación de factores y, por ende, determinan en última instancia, el crecimiento económico de los países. Diversos aportes teóricos recientes han intentado identificar cómo son las relaciones de causa-efecto entre los determinantes últimos y el crecimiento económico de los países, así como también la importancia de cada uno de ellos. A continuación se mencionan brevemente los lineamientos básicos de estos desarrollos teóricos. 4 Instituciones y Políticas Públicas: ¿Por qué son importantes las instituciones en relación al crecimiento? Las instituciones ordenan el funcionamiento de la sociedad. Son, por ejemplo, la Constitución de un país, sus leyes, los poderes del Estado, el sistema de seguridad social, los sindicatos, etc. Las instituciones afectan el crecimiento en la medida en que implícita o explícitamente establecen las reglas de juego en las que debe encuadrarse la actividad económica y social, incentivando ciertas conductas y desincentivando otras. Así, por ejemplo, si las instituciones generan incentivos para que las empresas inviertan tiempo y recursos en actuar a través de lobbies, ejerciendo presión sobre el gobierno para obtener ventajas en vez de desarrollar formas creativas de producir y comercializar, el crecimiento se verá disminuido. Entre las instituciones que más atención han merecido por parte de los teóricos del crecimiento se destacan aquéllas que protegen los derechos de propiedad y las que aseguran el respeto a los contratos. Se considera que éstas son instituciones que crean mercados porque, en su ausencia, los mercados no existen o funcionan muy mal. En esta área también se incluyen las instituciones que combaten la corrupción y velan por la aplicación y cumplimiento de la Ley y el orden en general. Según la teoría, la corrupción, la falta de respeto de los contratos tanto privados como públicos y el incumplimiento de las Leyes 4 Tomado de “Economic Growth in Latin America and the Caribbean: Stylized Facts, Explanations, and Forecasts” (2002), Loayza N., P. Fajnzylber y C. Calderón. 26 establecidas perjudica el crecimiento económico, ya que los agentes económicos deben tomar sus decisiones con mucha incertidumbre debido a la falta de “reglas de juego” claras y estables. Además de estas instituciones, el crecimiento económico requiere la existencia de otro tipo de instituciones que provean defensas frente a los shocks y que faciliten la distribución de las cargas sociales derivadas de esos shocks. Se trata de las instituciones que regulan los mercados, que estabilizan la economía o que legitiman la acción de los mercados.5 Las instituciones reguladoras, como se señaló en el capítulo 1, deben actuar en los mercados donde existen externalidades, economías de escala o competencia imperfecta (por ejemplo, en el caso de las telecomunicaciones o de los servicios financieros). Las instituciones estabilizadoras corresponden a la adopción de políticas que minimicen la volatilidad macroeconómica y que eviten crisis financieras (por ejemplo, los bancos centrales, los regímenes cambiarios, etc.). En particular, el buen funcionamiento de los mercados financieros promueve el crecimiento, ya que permite canalizar el dinero que proviene de agentes con capacidad de ahorro, hacia otros agentes que tienen necesidades financieras y quieren satisfacer consumo o realizar inversiones. Cuando los mercados financieros no funcionan bien, los agentes que tienen ahorros y aquellos que necesitan de esos ahorros permanecen desconectados y muchas inversiones pueden quedar sin realizarse, perjudicando el crecimiento económico del país. En general, la estabilidad de todos los agregados macroeconómicos contribuye a disminuir la incertidumbre sobre el futuro y a promover la inversión. Las instituciones legitimadoras son aquéllas que proveen protección social, redistribuyen ingresos y atenúan los conflictos sociales (por ejemplo, los sistemas de seguridad social, los seguros de desempleo, etc.). Geografía: La geografía determina las características climáticas de los países, que países son vecinos o no, la cercanía o no al mar, etc. Estos factores son extremadamente importantes para el crecimiento. Por ejemplo la salud de los habitantes de un país depende en parte del clima y como vimos la salud es un determinante del capital humano y por tanto un determinante del crecimiento. Por su parte la geografía de un país puede determinar la productividad de las tierras y la posibilidad de hacerla crecer por tanto determina el potencial de crecimiento de la producción asociada a este factor productivo. La geografía también determina que mercados quedan más cerca o más lejos. No es lo mismo vender productos a Brasil que vender productos a Japón. Mientras que al primero podemos llegar en horas al otro llegamos en días. Esto hace que Argentina sea un socio comercial natural, por una cuestión de geografía. Ahora bien si Argentina es un país muy inestable y por tanto nuestras exportaciones a este país también los son, estaremos 5 Tomado de Rodrik, Subramanian y Trebbi (2002). 27 contagiándonos de esta inestabilidad y como vimos la existencia de inestabilidad y de ciclos económicos puede ser negativa para el crecimiento. Cultura La cultura, determinada entre otras cosas, por las experiencias vividas e influenciada por las religiones, es un determinante decisivo de los valores, las preferencias y las creencias de los individuos y las sociedades. Para algunos autores, estos factores van a jugar un rol decisivo en las opciones o preferencias económicas y, en última instancia, en el desempeño económico de la sociedad. Así suele ponerse como ejemplo que América Latina es pobre por tener descendencia ibérica mientras que Norteamérica es rica por su herencia anglosajona. 2.3 Conceptos clave Frontera de posibilidades de producción (FPP) Acumulación de factores de producción Capital físico Capital humano Vías de crecimiento Cambio tecnológico o progreso técnico Productividad de los factores Productividad total de factores (PTF) Contabilidad de crecimiento Instituciones 2.4 Resumen El crecimiento económico es uno de los aspectos que presenta el proceso de desarrollo de una sociedad. Es el relacionado con la evolución del producto y la riqueza de un país. Entre los habitantes de Uruguay existe la percepción generalizada de que el país sufrió un fracaso económico considerable en algún momento del siglo XX. Dicha percepción conduce frecuentemente a creer que en el “pasado lejano” las condiciones de vida en Uruguay eran mejores que en el “pasado cercano” y el presente. En realidad, los habitantes de Uruguay hoy son más ricos que en 1900 o en 1955, el problema es que la velocidad a la cual ha aumentado su riqueza es mucho menor en la primera mitad del siglo XX que en la segunda mitad. El otro rasgo que caracteriza el desempeño económico de largo plazo de Uruguay es que presenta un crecimiento comparado que resulta pobre en relación al de los otros países. Debido a ello, a pesar de que el producto por habitante crece, Uruguay se “aleja” de las economías industrializadas y algunos países de la región se le “acercan” en términos de PIB por habitante. Algo similar sucede con la economía argentina. Lo anterior permite deducir que durante el siglo XX la economía uruguaya se rezaga en términos relativos. 28 ¿Cuáles son los factores directos que explican el crecimiento? La acumulación de capital físico la acumulación de capital humano y/o el avance tecnológico actúan directamente sobre el crecimiento. Estos determinantes próximos o directos del crecimiento en realidad son formas de crecimiento, es decir, son las “vías” a través de las cuales un país puede incrementar su producción. La mayoría de las investigaciones recientes coinciden en señalar la importancia de la PTF como fuente de crecimiento económico, si bien aún existen algunas discrepancias. Así, la explicación más importante a los diferentes desempeños económicos se encuentra en las diferentes tasas de crecimiento de la PTF. Incluso, los resultados confirman la importancia de la PTF como fuente de crecimiento, independientemente del estado inicial de riqueza de los países. Por tanto, la conclusión principal es que si bien la acumulación de factores de producción es importante, los aumentos en la Productividad Total de los Factores son la “vía” más importante para alcanzar altas tasas de crecimiento económico. ¿Qué factores próximos explican el crecimiento en Uruguay? Los ejercicios de contabilidad de crecimiento existentes en Uruguay permiten concluir que los cambios en el factor trabajo y, sobre todo cuando incluyen las mejoras en el nivel educativo o acumulación en capital humano, son los más importantes en la explicación del crecimiento. ¿Cuáles han sido los determinantes próximos que han estado detrás del crecimiento de los países latinoamericanos? La evidencia indica que para el conjunto de países de América Latina y el Caribe al igual que para Uruguay, el crecimiento económico ha ocurrido fundamentalmente vía la acumulación de factores de producción y no mediante aumentos en los niveles de productividad. Los resultados encontrados para Uruguay y América Latina, dado la forma residual en que se calcula la PTF hace que en la práctica las mediciones no coincidan estrictamente con el concepto de progreso técnico. Además hay distorsiones al no tomarse en cuenta el grado de utilización de los factores de producción. Por esa razón, las teorías que identifican a la PTF con el cambio tecnológico serían aplicables cuando una economía está en la frontera de sus posibilidades técnicas y, por lo tanto, resultan válidas para los países desarrollados. En economías como la uruguaya y muchas otras latinoamericanas, en las cuales la PTF fluctúa y cae por factores ajenos al progreso técnico, su validez es limitada. De todos modos, los estudios que se realizan con este enfoque aportan información acerca de la contribución de cada factor productivo y detectan la importancia de otros elementos que pueden estar reflejados en la PTF como los que se acaban de mencionar. A su vez, las formas o vías de crecimiento económico se encuentran determinados por otros factores que se consideran como determinantes finales o indirectos: nivel educativo, adiestramiento de los trabajadores, apropiada difusión de la tecnología, financiamiento, instituciones, cultura, geografía, etc. Para las diferencias entre los países, que en última instancia son las que explican los diferentes desempeños económicos, se deben analizar los determinantes últimos o finales del crecimiento económico. En otras palabras, se deben analizar que factores están detrás 29 de la tasa de crecimiento de la productividad y de acumulación de factores en los países y por ende determinar el crecimiento económico de los mismos. En la literatura económica, tanto a nivel teórico como a nivel empírico, se han desarrollado diversas explicaciones sobre cuáles son las causas últimas detrás del crecimiento económico de los países. Los factores que la teoría subraya en la actualidad como responsables del crecimiento económico son: las instituciones y políticas públicas, la geografía y la cultura. Las instituciones son importantes porque ordenan el funcionamiento de la sociedad y afectan el crecimiento en la medida en que implícita o explícitamente establecen las reglas de juego en las que debe encuadrarse la actividad económica y social, incentivando ciertas conductas y desincentivando otras. Por su parte, la geografía determina las características climáticas de los países, que países son vecinos o no, la cercanía o no al mar, etc. Estos factores son extremadamente importantes para el crecimiento. La cultura es un determinante decisivo de los valores, las preferencias y las creencias de los individuos y las sociedades, que van a jugar un rol decisivo en las opciones o preferencias económicas y, en última instancia, en el desempeño económico de la sociedad. 2.5 Preguntas 1. ¿Qué se entiende por crecimiento económico? ¿Cuáles son las medidas usuales de crecimiento económico? 2. ¿Cuáles son las principales características del desempeño económico de la economía uruguaya durante el siglo XX? 3. ¿Cuál es la razón por la que mucha gente piensa que Uruguay era un país más rico en el pasado que en la actualidad? ¿Qué argumentaría usted a una persona que afirmara que los habitantes de Uruguay hoy son, en promedio, más pobres que nuestros abuelos? 4. ¿Cuáles son, en teoría, las principales “vías” de crecimiento de los países? 5. ¿Qué es la contabilidad del crecimiento? 6. ¿Cómo se estima la contribución al crecimiento de la productividad total de factores? 7. ¿Cuál es, empíricamente, el factor clave que explica el crecimiento a largo plazo de las economías? 8. ¿Qué papel juega la productividad total de los factores en el crecimiento de largo plazo de Uruguay? 9. ¿Qué papel juega la productividad total de los factores en el crecimiento de los países de América Latina? 10. ¿Cuáles son los determinantes finales o indirectos del crecimiento? 30 2.6 Bibliografía − BERTINO, M., TAJAM, H., (1999), El PBI de Uruguay: 1900–1955, Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República, Montevideo. − BÉRTOLA L. & LORENZO F. 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NORDHAUS (1999), Economía, Decimosexta Edición, McGrawHill, México D.F. 32 cinve Centro de Investigaciones Económicas CAPITULO 3: Fluctuaciones económicas de corto plazo y política económica Primer Borrador Montevideo, 5 de enero de 2005 1 Indice 3.1 MACROECONOMÍA DE CORTO PLAZO Y DE LARGO PLAZO ........................................ 3 3.1.1 Corto plazo y largo plazo ............................................................................... 3 3.1.2 El concepto de estabilidad económica ........................................................... 6 3.2 LA INESTABILIDAD DE LA ECONOMÍA URUGUAYA.................................................... 7 3.2.1 Las fluctuaciones económicas en los últimos cuarenta años ......................... 7 3.2.2 Comparación con otros países ..................................................................... 10 3.2.3 Fuentes de inestabilidad............................................................................... 11 3.3 LAS FLUCTUACIONES EN EL MODELO DE OFERTA Y DEMANDA AGREGADA ............ 15 3.4 POLÍTICA ECONÓMICA Y OBJETIVOS....................................................................... 16 3.4.1 Los objetivos de la política macroeconómica .............................................. 17 3.4.2 Tipos de política e instrumentos................................................................... 18 3.5 LA POLÍTICA ECONÓMICA Y LA INESTABILIDAD URUGUAYA .................................. 21 3.5.1 Recuperación democrática y nuevo intento estabilizador mediante el tipo de cambio 21 3.5.2 La nueva política monetaria......................................................................... 22 3.6 CONCEPTOS CLAVE ................................................................................................ 23 3.7 PREGUNTAS DE REPASO ......................................................................................... 24 3.8 BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................... 24 2 Capítulo 3: Fluctuaciones económicas de corto plazo y política económica Cuando se piensa en la evolución de la economía en los últimos veinte años del siglo pasado, muchos uruguayos recordarán la crisis del año 1982, cuando se “quebró la tablita” y el crecimiento se interrumpió abruptamente. Este hecho marca el inicio de una etapa de retroceso, caracterizada por el cambio abrupto en la cotización del dólar, gran caída del producto, subas de precios y aumento del desempleo. Otros países latinoamericanos enfrentaban problemas parecidos en el marco de la llamada “crisis de la deuda”, que implicaba serias dificultades de los países para hacer frente a sus pagos con el exterior. Como se observó en el capítulo anterior (Gráfico 2.2), la caída del PIB por habitante fue muy profunda y la recuperación se inició recién en 1985. Esta fuerte fluctuación negativa que se dio en Uruguay y en otros países de América Latina bautizaron a la década de los ochenta con el nombre de la década pérdida. En los noventa, luego de retomar la senda del crecimiento con gran energía, Uruguay se enfrentó nuevamente a una brusca interrupción a partir de 1999. Esta caída de los niveles de PIB se prolongó hasta el año 2003 donde otra vez se retomó el crecimiento. Como resultado, nuevamente se ha perdido buena parte del avance logrado en los noventa y muchos se preguntan si estaremos ante otra década perdida. Ante la gravedad de estos retrocesos, surgen interrogantes de distinto tipo. ¿Las fluctuaciones, son un problema generalizado o es una característica peculiar de nuestra economía? ¿Presentan fluctuaciones los países desarrollados? ¿Qué es lo que determina las profundas fluctuaciones de la economía uruguaya? ¿Es posible tomar medidas para suavizarlas? En este capítulo se analizan las características principales de las fluctuaciones de la economía uruguaya en el corto plazo y se compara con lo sucedido en otros países, en particular con otros de América Latina. Luego se indaga sobre sus causas y se presentan los elementos teóricos de la macroeconomía de corto plazo que permiten ampliar la comprensión del fenómeno e introducirse en la política económica, cuya finalidad es corregir y mejorar los resultados de la economía y, en última instancia, mejorar el bienestar de los ciudadanos. En la última parte, se analizan algunas de las características de la política económica en los últimos treinta años y se indagan sus principales restricciones, así como sus aciertos y fracasos en las distintas etapas. Asimismo se dejan planteados los desafíos que Uruguay tiene planteados hacia el futuro en esta materia. 3.1 Macroeconomía de corto plazo y de largo plazo 3.1.1 Corto plazo y largo plazo En el capítulo 1 se definió el campo de la macroeconomía como aquél que se dedica al estudio del comportamiento de la economía en su conjunto y de los grandes agregados 3 económicos: el empleo global, la renta nacional, la inversión, el consumo, los precios, los salarios, entre otros. Los temas de la macroeconomía pueden ser estudiados en referencia a distintos períodos: corto plazo y largo plazo. Con respecto a estos períodos de referencia cabe hacer algunas precisiones. Si bien es cierto que el largo plazo es la suma de sucesivos plazos cortos, la diferencia entre ambos conceptos es más sutil que la mera duración de tiempo. En el corto plazo hay elementos que no pueden cambiar, que están dados. Por ejemplo, en el corto plazo se toma como un dato la cantidad del factor capital (K) disponible en una empresa o en toda la economía. En el largo plazo, en cambio, la cantidad de capital no es un dato sino que es una de las variables a considerar. Del mismo modo, en el caso de los precios es muy común suponer que en el corto plazo hay muchos precios que no cambian (precios rígidos), mientras que en el largo plazo los precios varían (precios flexibles). Recuadro 3.1: Corto y largo plazo Largo plazo. Es un período de tiempo tomado como referencia en el análisis económico, lo suficientemente largo para permitir identificar la tendencia o la senda que siguen las variables más importantes de la macroeconomía. En el largo plazo se supone, además, que todas los agregados macroeconómicos pueden cambiar. En particular se supone que las dotaciones de factores productivos pueden cambiar mediante la acumulación y que los precios son flexibles. Los agentes económicos y la economía en su conjunto son capaces de adaptarse a los cambios en los precios. Corto plazo. Es un período de tiempo menor, cuya duración es tal que hay magnitudes económicas que están dadas, que no pueden ser cambiadas. En particular, hay precios que son rígidos. Es un período en el cual los agentes económicos no se adaptan totalmente a las variaciones en los precios. La macroeconomía de largo plazo estudia los problemas de la economía que se manifiestan en plazos largos. El crecimiento de la economía debe ser analizado en el largo plazo, por eso a la macroeconomía del crecimiento se le llama también macroeconomía de largo plazo. Como se analizó en el capítulo 2, en el largo plazo el problema fundamental de la macroeconomía es explicar por qué la cantidad total de bienes y servicios crece o no crece en el tiempo (y por qué puede crecer a tasas distintas entre países). La macroeconomía del crecimiento analiza, en particular, la tendencia del PIB y los factores que inciden en la misma. En el Gráfico 3.1 se observa la tendencia de la evolución del PIB y las fluctuaciones en torno a la misma, abarcando un período de más de 100 años.1 Allí se observa que el PIB de Uruguay en el largo plazo sigue una tendencia creciente, identificada con la línea rosada. La macroeconomía estudia por qué en algunos períodos el producto puede caer o puede crecer a tasas muy bajas mientras en otros crece a tasas muy elevadas. Este es el campo de 1 Es un Gráfico similar al Gráfico 2.1 del capítulo 2. La diferencia es que en este caso se trata del PIB total y no por habitante. Además, el período base para los precios es 2003. 4 la macroeconomía de corto plazo. También la macroeconomía se encarga de proponer algunas medidas que puedan evitar que el producto se reduzca, así como también que crezca a una tasa tan elevada que pueda causar un aumento muy importante de los precios. El Gráfico 3.1 también muestra que el PIB presenta fluctuaciones en torno a la tendencia. La macroeconomía de corto plazo busca explicar esas fluctuaciones o lo que se denomina ciclo económico. El ciclo económico se define como las variaciones o fluctuaciones del PIB y de la mayoría de las variables económicas, en torno a la tendencia de largo plazo. En relación al Gráfico, la macroeconomía busca responder a la pregunta de por qué a veces el PIB está por encima de la línea rosada (área gris en el gráfico) y a veces está por debajo de la misma (área roja en el gráfico). Gráfico 3.1 PIB del Uruguay 1900-2003 (en millones de pesos del año 2003) 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960 1955 1950 1945 1940 1935 1930 1925 1920 1915 1910 1905 1900 0 Fuente: Bértola (1998 ) y Banco Central del Uruguay ¿Todos los países experimentan fluctuaciones en la evolución del PIB? Sí, todas las economías de mercado experimentan fluctuaciones de la actividad económica. Durante el siglo XIX y hasta la década del treinta del siglo pasado, los ciclos económicos de los países solían ser extraordinariamente pronunciados. Luego de la gran depresión de los años treinta, los gobiernos de todo el mundo se preocuparon crecientemente por tomar medidas de política económica que suavizaran la profundidad de los ciclos. ¿Son los ciclos económicos iguales en todos los países? No, las fluctuaciones cíclicas difieren mucho según los países, tanto en su regularidad como en su tamaño y sus causas. En particular, los países pequeños como Uruguay muestran características diferentes a los países más grandes. 5 Recuadro 3.2: Recesión, recuperación y ciclo económico PIB tiempo Recesión: Es la fase de caída o de contracción económica. Recuperación: Es la fase creciente o de expansión económica. Ciclo económico: Es la secuencia más o menos regular de recuperaciones y recesiones de la producción real en torno a la senda de largo plazo de crecimiento de la economía. Auge: Es el punto máximo del ciclo. Depresión o fondo: Es el punto más bajo del ciclo. La macroeconomía de corto plazo no analiza solamente las fluctuaciones del PIB sino también otras fluctuaciones, como la del empleo, los precios, el tipo de cambio, la tasa de interés, el consumo, la inversión, etc. 3.1.2 El concepto de estabilidad económica La estabilidad económica se compone de diversos aspectos y se refleja en muchas variables macroeconómicas. Un país tiene una economía estable cuando tiene poca inflación, cuando no tiene grandes episodios de crisis y auge económico, cuando no tiene grandes desequilibrios en sus relaciones con el sector externo y cuando no tiene importantes crisis financieras. En contrapartida, las fluctuaciones importantes de variables macroeconómicas tales como el producto o el nivel general de precios reflejan inestabilidad en la economía. ¿Por qué es deseable la estabilidad económica? ¿Cuáles son los perjuicios de la inestabilidad? La estabilidad de las principales variables de la economía o la ausencia de grandes fluctuaciones favorece las condiciones para el crecimiento de la economía. A largo plazo, un árbol crecerá más cuánto más propicias sean las condiciones que lo rodean. Generalmente se asocia el concepto de estabilización con las variaciones en el nivel general de precios. Sin embargo, el desafío de estabilización de la economía desborda ampliamente a la mera estabilidad de precios. El concepto de estabilización relevante implica tratar de “suavizar” las fluctuaciones en el nivel de la actividad productiva y, en particular, en la tasa de desempleo. 6 3.2 La inestabilidad de la economía uruguaya Como se señaló en el capítulo 2, el PIB de Uruguay presenta fluctuaciones profundas. El estilo de crecimiento se caracteriza por períodos de “impulsos” que son seguidos de otros que devienen en verdaderos “frenos”a las expansiones previas. El Gráfico 3.2 muestra que, al igual que en la mayoría de los países capitalistas, a lo largo del siglo XX también en Uruguay los ciclos económicos se hicieron menos frecuentes y pronunciados. Sin embargo, los ciclos del PIB de Uruguay continúan siendo comparativamente pronunciados. En esta parte se describen las fluctuaciones del PIB y de otras variables importantes de la macroeconomía: la inversión, el empleo y los precios. La descripción de la evolución de estas variables apunta a responder las siguientes interrogantes: ¿las fluctuaciones se presentan en forma regular y predecible o son irregulares e impredecibles?¿el PIB y las otras variables fluctúan al unísono? ¿Cuando disminuye la producción aumenta el desempleo? 3.2.1 Las fluctuaciones económicas en los últimos cuarenta años En el Gráfico 3.2 se presenta la evolución de cuatro variables a partir de 1960. En el panel superior izquierdo se presenta la evolución del PIB a precios constantes de 1983. Las áreas sombreadas marcan los períodos en los que el producto cae o, lo que es lo mismo, los períodos de recesión. Como puede observarse, las fluctuaciones no son regulares ni tienen todas la misma duración. En el panel inferior izquierdo del Gráfico 3.2, se presenta la evolución de la inversión (o formación bruta de capital). Este agregado macroeconómico es uno de los componentes de la demanda agregada como se presentó en el capítulo 1. Representa todo el gasto o compras que realizan las empresas y el sector público en maquinaria, construcción de edificios o carreteras, en hacer cultivos o plantaciones, etc. De esta forma, la formación bruta de capital físico es el valor de los bienes de capital adquiridos por las unidades productoras con el fin de utilizarlos por más de un año en sus procesos de producción. En el Gráfico la inversión está medida en forma similar al producto, o sea, valuada a precios constantes de 1983. Esta variable fluctúa al unísono con el producto, ya que en las áreas sombreadas (crecimiento negativo del PIB), la inversión cae. Sin embargo, en el caso de la inversión las fluctuaciones son más profundas y las caídas presentan mayor longitud. Esto significa que en el caso uruguayo la inversión presenta ciclos de corto plazo simultáneos a los del PIB, pero más agudos y prolongados. En el capítulo 5, se analiza más en detalle el tema de la inversión en Uruguay. 7 Gráfico 3.2 Las fluctuaciones de la economía uruguaya PIB Mles de pesos a precios de 1983=100 350000 Inflación (% ) 140.00 120.00 300000 100.00 250000 80.00 60.00 200000 1996 1999 2002 1999 2002 1993 1996 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 Tasa de D esempleo en Montevideo (% ) Formación bruta de capital físco Mles de pesos a precios de 1983=100 55000 50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 1960 2002 1999 1996 1993 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 0.00 1963 100000 1960 20.00 1963 40.00 150000 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 1993 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 1963 1960 2002 1999 1996 1993 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 1963 1960 4.0 Períodos de crecimiento negativo del PIB Fuente: BCU, INE En el panel superior derecho se presentan las variaciones del nivel general de precios de la economía uruguaya, es decir, la inflación. La inflación mide el cambio porcentual del nivel general de los precios. En general, la inflación se mide a través de la variación del Índice de Precios al Consumo (IPC), que es un promedio de los precios de los bienes y servicios a nivel del consumidor. Recuadro 3.3: Precios e inflación Nivel de precios: se mide mediante índices de precios. Ejemplos de estos índices son Índice de Precios al Consumo, el Indice de Precios Mayoristas, el Indice de Precios de la Construcción, etc. Inflación: es el cambio porcentual del nivel general de los precios de la economía. En general se mide a través del Indice de Precios al Consumo que resume los precios de una canasta básica de las familias A partir de fines de la década del 50 la inflación pasó a ser un fenómeno cotidiano en Uruguay. Sólo hacia fines del siglo XX se logró controlar este fenómeno, después de varios intentos fallidos de 8 planes de estabilización. Muchas interrogantes surgen en torno a este tema. ¿Por qué algunos países tienen inflación alta mientras que en otros es muy baja? ¿Cuáles son los factores determinantes de la inflación? ¿Cuáles son los “medicamentos” más adecuados para combatir la inflación? De acuerdo a la evidencia empírica para el caso uruguayo, las fluctuaciones de la inflación son contracíclicos con el PIB, es decir, cuando el PIB pasa por una fase recesiva la inflación se encuentra creciendo y viceversa. Adicionalmente, se observa que los movimientos son más duraderos en el tiempo que los del PIB. Una explicación posible de este fenómeno es que la dinámica de la inflación tiene cierta inercia, como consecuencia de períodos con inflación crónica, donde la gente se acostumbra a vivir con inflación y donde existen mecanismos de indexación formales o informales, que hacen que la inflación perdure. Sin embargo, como se observa en el Gráfico, durante la última fase recesiva del PIB, la inflación decrece. Este fenómeno puede ser consecuencia del plan de estabilización que regía desde 1991 y que se abandonó en 2002, al mismo tiempo que se alcanzaba el fondo del ciclo. Finalmente, en el panel inferior derecho del Gráfico se presenta el nivel del empleo que es otra de las variables macroeconómicas de relevancia. ¿Cómo se mide? La medición más conocida y cuyos valores suelen ser anunciados en los noticieros, mes a mes o trimestre a trimestre, es la tasa de desempleo. Esta se calcula como el número de personas desocupadas como porcentaje de la población económicamente activa. En el capítulo sobre mercado de trabajo se comentará esta definición con mayor detalle. Recuadro 3.4 Desempleo Tasa de desempleo: mide el número de personas que buscan activamente trabajo sin encontrarlo, como porcentaje o fracción de la fuerza laboral o población económicamente activa. Las variaciones de corto plazo de la tasa de desempleo también se relacionan con las fluctuaciones del ciclo económico del producto. En general, las caídas del producto se asocian con aumentos súbitos del desempleo, mientras que las expansiones se acompañan de bajas graduales del desempleo. Esto se puede observar en la Gráfica 3.2. La tasa de desempleo muestra elevada memoria, al igual que la inflación. Esto significa que, cuando el producto cae, la tasa de desempleo sube y ese incremento perdura en el tiempo. En consecuencia, el estudio del ciclo macroeconómico pone especial atención en las fluctuaciones del desempleo, aún cuando éste también se vincula con aspectos específicos del mercado de trabajo, como la flexibilidad laboral. En el año 1981 Uruguay tenía un desempleo de menos del 7%, mientras que en el año 2002 éste alcanzó un 17%. ¿Qué factores explican el desempleo?, ¿qué tasa de desempleo puede considerarse baja? y ¿qué políticas se pueden adoptar para reducirla? son algunas de las interrogantes que la macroeconomía busca responder. En conjunto, de los distintos paneles del gráfico se deduce que durante las recesiones el PIB y la inversión disminuyen, mientras que el desempleo y la inflación aumentan, pero en definitiva, todas estas variables macroeconómicas fluctúan al unísono. 9 3.2.2 Comparación con otros países En el gráfico 3.3 se muestra la evolución del PIB de distintos países de la región y de Estados Unidos desde el año 1980. En cada caso, el PIB está medido en precios constantes de la moneda local, lo que implica que no pueden compararse directamente. Sin embargo, observando las áreas sombreadas (que indican los períodos de caída del PIB) se puede observar que las fluctuaciones cíclicas de Uruguay y Argentina son más frecuentes y más extensas que las del resto de los países seleccionados. Es interesante destacar que todos los países de América Latina que se muestran en los paneles del Gráfico 3.3 tienen fluctuaciones de mayor extensión que Estados Unidos. En Estados Unidos las caídas del PIB duran uno o dos años, luego de lo cual vuelve a crecer. Gráfico 3.3. Fluctuaciones del producto en países seleccionados PIB Arge ntina (Billone s de pe sos a pre cios de 1995) 310 1100 290 1000 PIB B rasil (Billone s de pe sos a pre cios de 1995) 270 900 250 230 800 210 700 190 600 170 150 PIB CH ile (B illone s de pe sos a pre cios de 1995) 11000 40000 PIB Estad o r Un id o s (Billo n e s d e d ó lare s ame rican o s a p re cio s d e 1995) 10000 35000 9000 30000 8000 25000 7000 20000 6000 15000 5000 10000 0.31 0.29 0.27 0.25 0.23 0.21 0.19 0.17 0.15 Fuente: FMI 10 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 PIB Uruguay (B illone s de pe sos a pre cios de 1995) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Períodos de crecimiento negativo del PIB 1980 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 4000 1982 45000 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 500 Diversos trabajos realizados sobre estos temas indican que las fluctuaciones macroeconómicas de Brasil y Argentina lideran a las de Uruguay, es decir, que las anteceden. En este sentido, y dado que los tres países conforman el MERCOSUR vale la pena destacar algunas características de las fluctuaciones de corto plazo en el PIB de estos tres países. En primer lugar, los PIB de Uruguay y Argentina presentan fluctuaciones más definidas que el brasileño. Adicionalmente, la memoria en el tiempo de las caídas de los PIB en Argentina y Uruguay es mayor que en Brasil, es decir, los ciclos son más extensos y las recesiones son más profundas. Como se ve en el Gráfico, las fluctuaciones de Argentina y Uruguay son muy similares, por lo que podría decirse que el PIB uruguayo está fuertemente “atado” al argentino. 3.2.3 Fuentes de inestabilidad Los profundos cambios en el crecimiento del PIB de Uruguay reflejan la combinación de diversos fenómenos, muchos de los cuales se originan en el exterior. Ejemplos de ello son, las variaciones en los precios de nuestros principales productos de exportación o de los precios de productos importados como el petróleo. En el pasado, conflictos bélicos que generaron una fuerte demanda por nuestros productos, así como otros sucesos relacionados con los mercados de exportación (como los temas de “vaca loca” en países competidores), también tuvieron fuerte incidencia en el nivel de actividad económica en Uruguay. ¿Cómo inciden las relaciones con el resto del mundo en las fluctuaciones de la economía uruguaya? Las economías pequeñas y relativamente abiertas (como la uruguaya en el período reciente), son más vulnerables a los shocks provenientes del exterior que economías grandes como Japón o Estados Unidos. Estos shocks llevan a que las economías no logren mantenerse en una situación de crecimiento del producto, bajo desempleo y baja inflación. A continuación enumeraremos los principales shocks que impactan sobre una economía pequeña y abierta como la uruguaya. Recuadro 3.5 Los shocks o choques Los shocks son cambios bruscos que se producen en otras economías y que repercuten en la economía en cuestión a través de diversos canales. De acuerdo a un trabajo reciente, las fluctuaciones económicas de Uruguay eran muy importantes antes de 1930, y vuelven a serlo a partir de los años setenta del siglo pasado. En ambos períodos, las fluctuaciones se relacionan tanto con la evolución de los términos 11 de intercambio, como con los ciclos de la economía mundial y/o regional.2 Se denomina términos de intercambio a la relación entre los precios de las exportaciones y los precios de las importaciones de un país. Precisamente, antes de 1930 y después de 1974, es cuando Uruguay guarda una relación más estrecha con la economía mundial y en este último período, además, intensifica sus vínculos con Argentina y Brasil. Recuadro 3.6: Precios de exportación, de importación y términos de intercambio Precios de exportación: son los precios que se obtienen en los mercados externos cuando se venden (exportan) bienes producidos en el país Precios de importación: son los precios que se deben pagar a los proveedores externos cuando se adquieren (importan) bienes producidos en el exterior Términos de intercambio: miden la relación entre un índice promedio de los precios de exportación y un índice promedio de los precios de importación de un país para un período de tiempo determinado. Un aumento (disminución) de los términos de intercambio indica un crecimiento mayor (menor) de los precios de exportación respecto a los precios de importación. Como veremos en el capítulo 7, nuestro país vende en los mercados externos fundamentalmente productos de escaso valor agregado (carne, cueros, arroz, tops de lana, etc). A estos productos se les denomina commodities en los mercados internacionales, donde se ocurren fuertes fluctuaciones de precios. Asimismo, una elevada proporción de las importaciones son también commodities (petróleo, hierro, cobre, café, etc.) y, por lo tanto, también sus precios fluctúan. En virtud de ello, al igual que en otros países latinoamericanos, Uruguay está expuesto a oscilaciones muchas veces repentinas de los términos de intercambio que frecuentemente se traducen en desequilibrios importantes en la balanza de pagos (registro contable de todas las transacciones con el resto del mundo). Los cambios profundos o shocks de precios de las commodities, afectan por múltiples vías al producto y a los precios internos de la economía, pero la más importante tiene que ver con la variación en el nivel de ingreso del país. Por ejemplo, un menor precio de la carne implica un menor ingreso de exportación, un menor poder de compra y una menor demanda de todos aquellos agentes económicos vinculados a la producción de este bien. Cuando se trata de un producto de gran importancia en la economía del país, esto termina por repercutir negativamente sobre el nivel de actividad de la economía en su conjunto. Un ejemplo reciente fue la caída del precio de exportación de la carne a raíz de un brote de fiebre aftosa en el año 2001 que acentuó la recesión en curso. (Gráfico 3.4). 2 Bértola L. & Lorenzo F. Witches in the South:Kuznets-like swings in Argentina, Brazil and Uruguay, 18702000. 12 Gráfico 3.4 Precio de la Carne de Exportación (por kilo en US$) 1.8 1.6 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 Fuente: MGAP Otro ejemplo notorio es la vulnerabilidad de Uruguay frente a las oscilaciones de los precios del petróleo. Los shocks provocados por precio del petróleo que normalmente están asociados a resoluciones tomadas por la OPEP (Organización de Países Exportadores de Petróleo) o a conflictos en el Medio Oriente, zona que cuenta con las mayores reservas de combustible fósil del mundo, impactan negativamente sobre la economía a través de la oferta de bienes. Un aumento en el precio del petróleo implica el encarecimiento de los costos de producción, y por lo tanto, una reducción en las cantidades de bienes que las empresas están dispuestas a producir y un aumento del nivel general de precios en la economía. 13 Gráfico 3.5 Precio del petróleo (US$ por barril) 35 30 25 20 15 10 5 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 1968 0 Fuente: EIA Otros shocks que normalmente suelen afectar a economías como la nuestra son los asociados a las tasas de interés y a los movimientos internacionales de capital. La tasa de interés que se cobra por préstamos en los mercados internacionales de capitales es el precio que Uruguay debe pagar por los préstamos que solicita en el exterior cuando necesita financiamiento. Cuando las tasas de interés suben o se reduce la entrada de capitales que entran al sistema financiero se generan dificultades para el financiamiento de las empresas, de las familias y del gobierno del país, lo que termina por afectar negativamente su demanda y a través de ésta el nivel de producto y la inflación. En los últimos treinta años Uruguay ha intensificado sus vínculos económicos con la región, a través de la participación en el MERCOSUR. Los shocks más importantes que ha recibido la economía uruguaya en el período reciente han estado relacionados con el nivel de actividad de la región. Diversos estudios muestran que el PIB de Uruguay está fuertemente atado al PIB de Brasil y de Argentina, y aún más a este último. Los ciclos en el PIB de Uruguay tienen una alta correlación con los ciclos de Argentina a lo largo de todo el siglo XX. Parte de esta correlación se explica porque, tanto la economía uruguaya como la argentina y la brasileña en muchas oportunidades se ven sometidas a iguales shocks provenientes de otras partes de mundo. No obstante, en las últimas décadas, el ciclo uruguayo ha estado generado, en buena medida, por shocks provenientes directamente de Argentina y Brasil. La incidencia de los ciclos del PIB de la región sobre el de Uruguay está determinada por las fuertes interrelaciones en materia comercial, pero también por los vínculos financieros, en particular con Argentina. 14 Gráfico 3,7 Los ciclos del PIB en Argentina y Uruguay 25% Argentina Uruguay 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15% -20% 19 00 19 05 19 10 19 15 19 20 19 25 19 30 19 35 19 40 19 45 19 50 19 55 19 60 19 65 19 70 19 75 19 80 19 85 19 90 19 95 20 00 -25% 3.3 Las fluctuaciones en el modelo de oferta y demanda agregada La macroeconomía de corto plazo busca explicar entre otros problemas, el de los ciclos económicos. Para ello es útil en primera instancia pensar que los ciclos económicos nos indican que en determinadas oportunidades la cantidad de bienes y servicios que la economía produce está por encima o por debajo del nivel de producto correspondiente a lo que marca la senda o tendencia de largo plazo. En esta parte se retoma el modelo macroeconómico de oferta y demanda agregada presentado en el capítulo 1, al cual se incorporan conceptos dinámicos, para comprender cómo se dan las fluctuaciones de las principales variables macroeconómicas, como el producto, el empleo o los precios. Este es un tema relevante para tratar de evitar o disminuir los efectos negativos de las fluctuaciones. ¿Cuáles son, en teoría, los factores que generan los ciclos? ¿Por qué en determinados momentos se produce menos de lo que permitirían las maquinas y los hombres (que están dispuestos a trabajar) en un país determinado? Para que un bien sea efectivamente realizado, es necesario que la empresa que lo fabrica y lo ofrece en el mercado (oferta), perciba que alguien se lo va a comprar (demanda), a un precio “razonable”. Por tanto, tienen que darse dos condiciones: que exista la demanda y que ésta exista a un precio “razonable”. Si la demanda a ese precio “razonable” se reduce por algún motivo, la oferta o nivel de producción de la economía va a caer y también los precios. Comienza una recesión. 15 Todos tenemos alguna idea intuitiva de que la oferta y la demanda dependen del nivel de precios. Esto es efectivamente así en el corto plazo. Cuanto mayor es el nivel de precios mayor es la cantidad ofrecida de bienes y servicios, es decir, mayor es la cantidad de bienes y servicios que las empresas ofrecen para vender en los distintos mercados. Las cantidades ofrecidas dependen positivamente del nivel de precios. Además del nivel de precios a los que se vende, en el corto plazo, la oferta también depende de los costos y de la capacidad instalada. Así a menor nivel de costos y a mayor capacidad instalada, mayor oferta. Gráficamente la relación entre las cantidades ofrecidas y el nivel de precios, suponiendo todo las demás variables constantes, se expresa mediante una curva creciente. La relación de la demanda agregada con el nivel de precios es opuesta a la anterior. A mayores precios, las cantidades demandadas de bienes y servicios disminuyen. ¿Por qué se retraen las cantidades demandadas cuando suben los precios? Cuanto mayor es el nivel de precios menor la cantidad de bienes y servicios que se puede comprar con una cantidad dada de dinero. Esta disminución del poder de compra del dinero, no sólo tiene un impacto negativo directo sobre el consumo de bienes y servicios, sino que también un efecto contractivo indirecto a través de la tasa de interés. En efecto, cuando los precios suben y el dinero tiene menor poder de compra (es decir, se necesita más dinero para comprar la misma cantidad de bienes), éste ya no es tan abundante para realizar préstamos. Si esto es así, la tasa de interés (el precio del dinero o lo que es lo mismo, lo que se cobra por los préstamos) sube y cuando la tasa de interés sube, los hogares contraen el consumo y las empresas reducen su inversión. En definitiva, tanto por una vía directa como por una vía indirecta a mayor nivel de precios, menor es la cantidad demandada de bienes y servicios. 3.4 Política económica y objetivos La política económica es uno de los aspectos de la política en general. Está conformada por el conjunto de medidas y disposiciones que tienen por objetivo controlar, organizar e influenciar la vida económica. ¿Porqué es necesaria la política económica? ¿Con qué objetivos se realiza la política económica? El objetivo en última instancia es guiar y conducir la economía hacia los mejores resultados. Para ello deben ser definidos objetivos más concretos. ¿Porqué es importante incluir el estudio de la política económica en este libro? Porque afecta a todas las personas diariamente y condiciona en el largo plazo la capacidad de crecimiento de la economía ¿Cómo nos afecta la política económica? De varias formas, dependiendo del tipo de políticas y del tipo de instrumentos que se utilicen. En general, el ciudadano común percibe fácilmente aquellas políticas que afectan sus ingresos o sus gastos en forma directa. Así, sin necesidad de explicaciones cualquier trabajador sabe algo sobre la política económica relacionada con los impuestos vigentes en 16 un economía, (o política tributaria), y sobre los efectos más inmediatos. Sabe que si disminuye la tasa del IVA los precios disminuirán y tendrá más dinero disponible para gastar. Probablemente no piense que el gobierno recaudará menos por impuestos y por ende, disminuirá algunos de sus gastos o invertirá menos en viviendas o carreteras. El resultado final, el que tiene en cuenta los efectos de dicha política a nivel agregado, no es percibido directamente. 3.4.1 Los objetivos de la política macroeconómica La política macroeconómica busca promover la estabilidad, reduciendo la incertidumbre de los agentes con respecto al futuro. El propósito principal de la política macroeconómica es estabilizar la economía, es decir, evitar que los cambios imprevistos en el entorno generen movimientos cíclicos (transitorios) al alza o a la baja en las variables económicas, con consecuencias negativas sobre el crecimiento a largo plazo o sobre objetivos socialmente relevantes. En la práctica, las decisiones de política macroeconómica enfrentan al gobierno a dilemas parecidos a los que enfrenta un consumidor. El gobierno debe utilizar un número limitado de instrumentos de política para tratar de alcanzar objetivos múltiples. Por eso los gobiernos tienen que definir claramente cuáles son las prioridades y elegir aquellos objetivos fundamentales que puedan ser alcanzados con los instrumentos disponibles. Además debe tenerse en cuenta una dificultad adicional y es que los objetivos y los instrumentos que se utilizan a veces tienen efectos que se compensan unos con otros. Política económica define Instrumentos Para lograr Objetivos Los objetivos de la política macroeconómica son múltiples pero en general son resumidos en tres fundamentales: · Lograr un nivel de actividad creciente y sostenible. En otras palabras, lograr una tasa de crecimiento del PIB alta y estable. · Alcanzar un elevado nivel de empleo. El objetivo a largo plazo es alcanzar el nivel de pleno empleo. · Mantener los niveles de precios estables o levemente ascendentes. Recuadro 3. 7: Objetivos de política económica Objetivos Crecimiento de la producción Nivel de empleo Estabilidad de precios Medición Crecimiento anual del PIB Tasa de desempleo Inflación 17 3.4.2 Tipos de política e instrumentos Para alcanzar los objetivos, e incidir sobre los resultados de la economía, si dejamos de lado su potestad de regulación, el gobierno dispone al menos de dos tipos de políticas: la política fiscal y la política monetaria. • Política fiscal Dentro de la política fiscal se consideran todas las medidas del gobierno relacionadas con la utilización de los impuestos y del gasto público. En un sentido restringido, la política fiscal puede ser utilizada con el objetivo de estabilizar los precios o el producto. En un sentido más amplio puede ser utilizada con otros fines. En la medida que esta política afecta directamente los ingresos y los gastos del sector público y que en Uruguay éste es uno de los temas que impone restricciones relevantes, será desarrollado en el capítulo 6 con más profundidad. Los impuestos afectan a la economía global de dos maneras. Por un lado, si aumentan los impuestos, las familias tendrán menos ingresos disponibles para gastar y disminuirá la demanda de bienes y servicios. En el capítulo 1 se definió el ingreso disponible (Yd) como el ingreso de los hogares menos los impuestos que pagan las familias (Yd = Y - T). Un aumento de los impuestos tiene como consecuencia una disminución de la demanda agregada al disminuir el gasto en consumo de las familias (DA = C + I + G). Por otro lado, si aumentan los impuestos sobre las empresas disminuyen sus beneficios netos, lo que afecta los incentivos para realizar nuevas inversiones. También en este caso, una medida de política fiscal que aumente los impuestos tiene como efecto una disminución de la demanda agregada (DA = C + I + G). Cuando la política fiscal tiene como efecto disminuir la demanda agregada se le llama política fiscal contractiva. Recuadro 3.8: Política fiscal Se llama política fiscal a dos tipos de medidas del gobierno: La primera se relaciona con los impuestos y también se le denomina política tributaria. Al cobrar impuestos el gobierno recibe ingresos. Los impuestos pueden ser de muchos tipos y pueden tener distintos objetivos, pero la idea fundamental es que los impuestos disminuyen lo que pueden gastar las familias y las empresas y le transfieren ingresos al gobierno. La segunda se relaciona con el gasto del gobierno y toma la forma de salarios pagados a los funcionarios, transferencias a la seguridad social, gasto en carreteras, etc. Cuando el gobierno gasta está transfiriendo ingresos a la población. Podrían pensarse como políticas opuestas porque tienen efectos contrarios. 18 Por el contrario, la política fiscal expansiva son las acciones tendientes a aumentar el gasto público o reducir los impuestos. De esta forma, un aumento del gasto público o una reducción que los impuestos que pagan las familias expande la demanda agregada y, por lo tanto, la producción. Si las empresas deciden producir más cantidad de bienes y servicios, aumentará su demanda de factores productivos, en particular, de mano de obra, por lo tanto se estimulará el aumento del empleo. Recuadro 3.9: Instrumentos de política fiscal Tributación: los impuestos son los ingresos públicos creados por ley. Son de cumplimiento obligatorio por parte de aquellos sujetos contemplados en la ley. Gasto público: es el valor de los servicios suministrados por el Estado a los ciudadanos. Está constituido por las compras y contrataciones de recursos materiales y humanos que realiza el Estado y que le permiten cumplir con sus funciones. • Política monetaria La política monetaria se refiere a la gestión, por parte del gobierno, del dinero, el crédito y el sistema bancario del país. Es el conjunto de decisiones tomadas por la autoridad monetario para controlar la cantidad de dinero y las tasas de interés y, en general, las condiciones del crédito. En el Uruguay la autoridad monetaria es el Banco Central. A través de la regulación de la cantidad de dinero de la economía (la oferta monetaria), el gobierno puede influir en una gran cantidad de variables económicas, como los tipos de interés, el precio de las acciones, el precio de la vivienda y el tipo de cambio. El gasto total que se realiza en una economía depende de la cantidad de dinero disponible para gastar y de las condiciones para conseguir créditos. Se llama cantidad de dinero al efectivo o cantidad de monedas y billetes que hay en circulación (en poder del público) más los saldos de las cuentas bancarias a las que se puede acceder fácilmente (cuentas a la vista). Esta cantidad depende de las acciones del Banco Central ya que es la institución que controla la emisión de billetes. Además del efectivo, para pagar las compras que realizan las familias y las empresas se pueden utilizar cheques, o sea que el dinero depositado en los bancos a la vista es equivalente al dinero como medio de pago. La oferta monetaria es la cantidad de dinero disponible en la economía. Es la variable que utiliza el Banco Central para influir sobre la inflación, la producción y el empleo. El precio del dinero es la tasa de interés, por lo cual ambas variables están muy relacionadas. Cuando la oferta monetaria aumenta, la tasa de interés descenderá, ya que habrá más cantidad de dinero que la deseada. El Banco Central maneja la oferta monetaria a través de sus instrumentos que se describen en el recuadro 3.11. De esta forma, una política monetaria restrictiva engloba las acciones tendientes a reducir el crecimiento de la cantidad de dinero (o elevar la tasa de interés). Esto afecta negativamente a la demanda agregada y, por lo tanto, caen los precios, la producción y el empleo. Una política monetaria expansiva actúa de manera inversa, tendiendo a 19 aumentar la cantidad de dinero (o disminuir la tasa de interés), lo que repercutirá positivamente en la demanda agregada. Recuadro 3.10: Política monetaria La política monetaria es el conjunto de acciones que lleva a cabo la autoridad monetaria (en Uruguay, el Banco Central) para controlar la oferta monetaria y las tasas de interés (metas intermedias) para influir en los objetivos finales de política. Recuadro 3.11: Instrumentos de política monetaria Encajes: el encaje se define como el porcentaje sobre el total de depósitos que las entidades financieras deben mantener en efectivo o como depósitos en el Banco Central. Este porcentaje determina la cantidad de fondos prestables que tienen las entidades financieras. Tasa de redescuento: es la tasa de interés a la que presta el Banco Central a los bancos que necesitan liquidez. Esta tasa es utilizada para realizar política monetaria, debido a que es un instrumento que permite manejar la liquidez de corto plazo. Los redescuentos son las cantidades que presta el Banco Central a esta tasa. Operaciones de mercado abierto: es la compra-venta de títulos del estado en los mercados financieros por parte del Banco Central. En economías abiertas hay otra variable relevante: el tipo de cambio que es el precio de la moneda extranjera expresado en moneda nacional (por ejemplo, pesos por cada dólar). Los efectos de la política monetaria en una economía abierta no se reflejan necesariamente en los precios, sino que dependen del régimen cambiario vigente. Existen básicamente dos regímenes de tipo de cambio, según éste sea fijo o flexible. Un régimen de tipo de cambio fijo es aquél en el cual la autoridad monetaria se compromete a comprar y vender cualquier cantidad de moneda extranjera al precio fijo. Por el contrario, en un régimen de tipo de cambio flexible, éste se determina en el mercado, a través de la oferta y la demanda de moneda extranjera. La autoridad monetaria no asume ningún compromiso al respecto. Cuando el país tiene un régimen de tipo de cambio fijo (en cualquiera de sus modalidades), pierde el control sobre la oferta monetaria pues debe emitir el dinero necesario para comprar toda la moneda extranjera que se le ofrezca al precio (fijo) establecido. Cuando el país tiene un régimen de tipo de cambio flexible, sí puede hacer política monetaria y, a través de ella, lograr los efectos señalados más arriba. 20 3.5 La política económica y la inestabilidad uruguaya En esta parte se describen algunas de las medidas de política económica que fueron llevadas a cabo en ocasión de las dos recesiones de la economía uruguaya comentadas. 3.5.1 Recuperación democrática y nuevo intento estabilizador mediante el tipo de cambio Como se señaló anteriormente, la economía uruguaya vivió una experiencia de inflación crónica en la segunda mitad del siglo XX, logrando su control recién en los últimos años. Dada la importancia de este fenómeno, los instrumentos de política fueron utilizados casi exclusivamente para su combate, lo que limitó su utilización para el objetivo, también importante, de estabilización del nivel de actividad y empleo de la economía. Desde mediados de la década del cincuenta, Uruguay ha aplicado diferentes planes de estabilización con el objetivo primordial de bajar la inflación. En 1978, con una inflación de dos dígitos, el gobierno militar decidió reformar su política monetaria. Como prácticamente se había logrado la liberalización completa de los movimientos de capitales y del mercado cambiario, se pasó a una política monetaria pasiva, es decir la variación en la cantidad de dinero estaba dada y se planteó una variante del tipo de cambio fijo. La política cambiaria se basaba en el preanuncio cambiario formal (“tablita”), bajo salarios indexados a la inflación pasada. Este plan fue inicialmente expansivo, pero a mediados de 1981 se instaló una recesión que alentó un deterioro de la confianza en el régimen cambiario. Luego de varios meses de indefinición y de postergaciones sucesivas de los cambios en la política, se abandona el régimen cambiario de la “tablita” en noviembre de 1982. A raíz de ello, en 1983 se registra un incremento del tipo de cambio de 148%, y reaparece una tasa de inflación elevada (49%). En marzo de 1991, se inició la aplicación de un nuevo plan de estabilización. El Banco Central comenzó a operar con una banda cambiaria y decidió utilizar la variación del tipo de cambio como ancla nominal de los precios. El objetivo era trasmitir señales de precios consistentes con una reducción programada de la inflación. El tipo de cambio variaba libremente dentro de la banda, pero si tocaba el techo o el piso la autoridad monetaria intervenía para mantenerlo dentro de ella. El plan de estabilización tenía por objetivo reducir la inflación y, en especial, controlar una de sus principales causas: el déficit fiscal financiable con emisión, el cual había cobrado mayor importancia con el deterioro coyuntural de las finanzas públicas a finales de los años ochenta y comienzos de los noventa. Tanto el plan anti-inflacionario de 1978 como el de 1991 implicaron una imposibilidad de utilizar la política monetaria como mecanismo estabilizador. 21 3.5.2 La nueva política monetaria El plan iniciado en 1991 fue inicialmente expansivo con tasa de inflación en descenso. Sin embargo, a mediados de 1998 la economía ingresó en una fase recesiva. A partir de enero de 1999, y hasta el estallido de la crisis en Argentina en diciembre de 2001, Uruguay debió absorber una serie de shocks externos adversos. A mediados de 2002 se abandona el régimen de banda cambiaria, pasando a un régimen de tipo de cambio flexible, lo que provocó un fuerte incremento del tipo de cambio y un rebrote de la inflación. Gráfica: Banda cambiaria y cotización interbancaria ($/US$) en 2002 35 Cotización 30 Bandas cambiarias 25 20 15 3-12-02 3-11-02 3-10-02 3-9-02 3-8-02 3-7-02 3-6-02 3-5-02 3-4-02 3-3-02 3-2-02 3-1-02 3-12-01 10 Fuente: BCU El abandono del régimen de banda cambiaria implicó la recuperación de la capacidad del Banco Central de hacer política monetaria. Hacia fines del año 2002, con tipo de cambio flexible, , el Banco Central introdujo un nuevo esquema para conducir la política monetaria. “Considerando el objetivo de estabilidad de precios en un marco de tipo de cambio flexible como el vigente y dado que las características de nuestra economía desaconsejaban el uso de una política monetaria basada en tasas de interés, el BCU adoptó una política de agregados monetarios”3. La nueva política monetaria consiste en fijar metas sobre la Base Monetaria (BM) con el objetivo de controlar la inflación. En 2002 la inflación ascendió a 26%. La nueva política monetaria llevada a cabo por el BCU logró disminuir sensiblemente la inflación en el año siguiente, llegando a 10,2%. En 2004 se alcanzó la meta de inflación establecida a principios de año que la situaba dentro de un rango de 7 a 9%. 3 Boletín de Política Monetaria. Cuarto trimestre de 2003. 22 Gráfico: Inflación - Variación interanual del IPC en % 180 160 140 120 100 80 60 40 20 En eEn 90 eEn 91 eEn 92 eEn 93 eEn 94 eEn 95 eEn 96 eEn 97 eEn 98 eEn 99 eEn 00 eEn 01 eEn 02 eEn 03 e04 0 Fuente: INE Recientemente, se ha dado a conocer la voluntad de las autoridades del BCU de encaminarse hacia una política monetaria de Objetivos de Inflación (OI). A pesar de las limitaciones institucionales que aún existen para una implementación “perfecta” del régimen de OI probablemente éste sea un régimen adaptado a las necesidades y realidades del país. 3.6 Conceptos clave Corto y largo plazo Inestabilidad Estabilización Ciclo y tendencia Recesión Auge Reactivación Fondo Inflación Hiperinflación Desempleo Desequilibrio externo Términos de Intercambio Política fiscal Gasto público Impuestos Política monetaria Oferta monetaria Instrumentos Políticas expansivas 23 Políticas contractivas 3.7 Preguntas de repaso 1) ¿Qué problemas abordan la macroeconomía de largo y corto plazo? 2) ¿Qué es el ciclo macroeconómico? 3) ¿Cuáles son las principales características que tienen las fluctuaciones de corto plazo de las variables económicas en la economía uruguaya? 4) ¿Cuáles son las causas de las fluctuaciones en la economía uruguaya? 5) Enumere los principales objetivos de la política económica 6) ¿Qué políticas se utilizan para estabilizar la economía y cuáles son los instrumentos de cada una de ellas? 7) ¿Qué políticas se aplicaron en Uruguay recientemente con el objetivo de estabilización de la inflación? 3.8 Bibliografía ABOAL, D. Y D. CALVO (2000); Política y Macroeconomía en el Uruguay del Siglo XX; Trabajo Monográfico, Universidad de la República Oriental del Uruguay. ABOAL, D. Y LORENZO, F. (2002); Los equilibrios y las políticas macroeconómicas. ABOAL, D. Y ODDONE, G. (2003); Reglas versus discrecionalidad: la política monetaria en Uruguay entre 1920 y 2000. Banco Central de Uruguay, XVIII Jornadas de Economía. ABOAL, D., LORENZO, F. Y NOYA, N. (2003); La inflación como objetivo en Uruguay: Consideraciones sobre los mecanismos de transmisión de la política monetaria y cambiaria; Revista de Economía, Segunda Época Vol. X Nº 1, Banco Central del Uruguay, Mayo 2003 BADAGIÁN, A. (2003); Extracción de señales y estimación de ciclos macroeconómicos en los países del MERCOSUR: un análisis integrado en el dominio del tiempo y de las frecuencias; Trabajo de Investigación Monográfico, Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República Oriental del Uruguay BEKER, V.A., MOCHÓN, F. (1994); Economía. Elementos de Micro y Macroeconomía. McGrawHill, Madrid. CHIESA, GRDA & ZERBINO; (2004). Efectos Reales de la Política Monetaria en Uruguay: Una aproximación al estudio de los canales de tasa de interés y del crédito bancario. Tesis de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración. Universidad de la República. DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD DE LA REÚBLICA (1999); Economía para no economistas; Universidad de la República, Montevideo. 24 KAMIL H., Y LORENZO, F. (1998); Caracterización de las fluctuaciones cíclicas en la economía uruguaya; Revista de Economía, Segunda Época Vol. V Nº 1, p. 83-14, Banco Central del Uruguay MANKIW, G. (2003); Principios de Economía; McGraw-Hill, Barcelona. STANLEY, F., DORNBUSCH, R., SCHMALENSEE, R. (1990); Economía; Segunda Edición, McGraw-Hill, México. 25 cinve Centro de Investigaciones Económicas CAPITULO 6: El papel del gasto público y las dificultades para su financiamiento Primer borrador Montevideo, 5 de enero de 2005 Indice 6.1 EL ROL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA A TRAVÉS DE LA HISTORIA ................................ 4 6.2 LAS FUNCIONES DEL ESTADO EN LAS ECONOMÍAS MODERNAS ..................................... 6 6.2.1 ¿Qué funciones desarrolla el Estado?................................................................... 7 6.3. EL GASTO PÚBLICO ...................................................................................................... 15 6.3.1 Clasificación del gasto público .......................................................................... 16 6.3.2 La magnitud del gasto público ............................................................................ 17 6.4 LA ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN URUGUAY ................................................. 17 6.5 EL GASTO PÚBLICO EN URUGUAY .................................................................................. 19 6.5.1 El gasto público actual ........................................................................................ 19 6.5.2 Los determinantes de la evolución del gasto ¿Qué explica el crecimiento del gasto?............................................................................................................................ 21 6.5.3 ¿En qué y quién gasta en el sector público uruguayo? ...................................... 22 6.6 LOS INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO ............................................................................. 28 6.6.1 Clasificación de los ingresos públicos ................................................................ 29 6.6.2 El sistema tributario ........................................................................................... 29 6.6.3 Clasificación de los impuestos............................................................................ 30 6.6.4 Los ingresos del sector público en Uruguay ....................................................... 31 6.6.5 La presión tributaria en Uruguay........................................................................ 32 6.7 EL RESULTADO FISCAL ................................................................................................. 33 6.8 EL RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO EN URUGUAY ....................................................... 35 6.9 RESUMEN ..................................................................................................................... 43 6.10 CONCEPTOS CLAVES.................................................................................................... 44 6.11 PREGUNTAS ................................................................................................................ 44 6.12 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................. 44 2 Capítulo 6: El papel del gasto público y las dificultades para su financiamiento En Uruguay, la dimensión del gasto público ha sido cuestionada en las últimas décadas en virtud de que el financiamiento del mismo determina una alta presión tributaria sobre el sector productivo, lo que para algunos limita las posibilidades de crecimiento económico y genera presiones inflacionarias. Al mismo tiempo, desde muchos sectores se demanda que el Estado intervenga en forma más decidida en varias áreas como por ejemplo: la educación, la generación empleo, la cultura, la ciencia y tecnología. La decisión sobre el nivel y la estructura del gasto público y la forma de financiarlo son parte del dilema central de toda economía, el de asignar recursos escasos a objetivos múltiples. El tema del rol del Estado en la economía es el más afectado por las diferentes visiones ideológicas existiendo importantes polémicas en torno a este tema. En este contexto muchas de las preguntas principales siguen quedando sin respuestas claras, más allá de las polémicas: ¿Es realmente alto el gasto público de Uruguay? ¿Qué incidencia tiene el gasto destinado a acciones sociales que se desarrollan desde el sector público? ¿Debe preocupar el nivel del gasto o la tendencia previsible de su evolución? ¿Hacia dónde va el gasto público? ¿Es excesiva la carga fiscal o el problema es que está mal distribuida? Diagrama 6.1 Mercado de Bienes y Servicios F G H 7 . Emp resas 8. Es tado Mercado de factores 6 . Ho gares C Instituciones Financieras En este capítulo se presenta el rol que desempeña el Estado en las economías modernas, se analizan sus funciones y su relación con los demás agentes económicos. Se trata de ayudar a la comprensión de la lógica de actuación del sector público y de la tensión que existe entre las crecientes demandas por servicios, que se traducen en gastos crecientes, y las dificultades que se presentan para financiar los mismos. 3 Se presentará en primer lugar la organización del Estado uruguayo para identificar sus diversos componentes y el grado de autonomía de los mismos. Se procura mostrar el rol del Estado como promotor del crecimiento y de la equidad e igualdad de oportunidades. Asimismo se analiza el rol del Estado formulando políticas macroeconómicas y sectoriales, definiendo regulaciones y controlando el cumplimiento de las mismas. Cuando los economistas debaten sobre las políticas públicas no se cuestionan acerca de la existencia del Estado, sino que lo toman como una institución ya existente cuya razón de ser no debe ser explicada por esta ciencia social sino por otras, como la Ciencia Política o la Sociología. Los economistas se preocupan por cómo interviene el Estado en la Economía (economía postitiva) y por determinar la forma en que el mismo debería intervenir (economía normativa). En el análisis de cómo interviene el Estado se incluyen sus relaciones con los demás agentes económicos: los hogares, las empresas, el sistema financiero y el sector externo. En particular, interesa a la Economía analizar los efectos del gasto público, los impuestos, las regulaciones y la gestión de las empresas públicas. También interesa analizar el impacto de las políticas que desarrolla el Estado sobre la asignación de recursos y el funcionamiento de la economía. 6.1 El rol del Estado en la economía a través de la historia En la historia de las civilizaciones, la intervención del gobierno en la Economía aparece en forma conjunta con la constitución del Estado. Las primeras funciones que cumple un Estado en su forma más primitiva son las denominadas funciones básicas: justicia, seguridad y defensa. Es decir aquellas funciones que aseguran una forma pacífica de resolver los conflictos entre los ciudadanos, garantizando la seguridad personal y la propiedad de las personas, y la defensa frente a enemigos externos. Es el Estado juez y gendarme. Aún con estas funciones mínimas el Estado necesita recursos humanos y materiales para cumplir con sus funciones. Su contratación o su compra, según el caso, constituyen el gasto público. Para pagar los servicios que contrata y los bienes que compra el Estado necesita recursos financieros. De manera que el Estado requiere Ingresos monetarios para pagar sus gastos. Estos ingresos los obtiene, en forma primordial de los impuestos. Progresivamente el Estado va asumiendo nuevas y más complejas funciones. En China, en Grecia, en Roma, en las ciudades estado de la Edad Media, a las funciones tradicionales se sumaron otras nuevas: la promoción del comercio con otros Estados, la regulación de la actividad agraria, industrial y comercial, la sofisticación de los sistemas tributarios, la actividad financiera tanto en lo referido a pedir préstamos como a otorgar créditos, etc. En los procesos de colonización realizados por los Estados europeos, entre los siglos XVI y XIX se establecieron regulaciones sobre la actividad económica de las colonias: en relación 4 al comercio, a las condiciones de trabajo de indígenas y esclavos y a las características de la producción industrial y agraria. En el siglo XIX, avanzada la Revolución industrial, los gobiernos intervinieron en paliar las pésimas condiciones de trabajo de los trabajadores. En Inglaterra se elaboró la factory reform de las décadas de 1830 y 1840 que estableció las primeras leyes sociales: se limitó el empleo de los niños, la longitud de la jornada de trabajo y reguló el empleo de las mujeres. La ley de salud pública de 1848 estableció normas que permitían la intervención del estado en este campo. Pero fue a partir de la depresión de 1929 y de la Segunda Guerra Mundial cuando la intervención estatal se amplió de forma importante. El intervensionismo en las épocas de guerra y de depresión económicas amplió las funciones del Estado y aumentó el gasto público. En el periodo de entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial surgieron los controles del comercio exterior y las intervenciones en los mercados de divisas. En ese mismo periodo se difundió la teoría keynesiana que proponía la intervención del Estado en la economía, a través de la política fiscal y la política monetaria, para evitar las crisis de desempleo. Si bien la provisión por el Estado de servicios y bienes públicos tiene una larga historia, es solamente después de la Segunda Guerra Mundial cuando se generaliza en Europa. De este modo, durante los años sesenta y setentas se generó un protagonismo creciente del Estado en las actividades industriales de los principales países europeos, surgiendo así las primeras manifestaciones de las "economías mixtas de mercado". A través de las empresas públicas, el Estado se convierte en protagonista directo en la producción, distribución y financiamiento. En América Latina, en los 60 el Estado se convierte en promotor del desarrollo, se promueve la planificación del mismo, bajo la influencia de las ideas de la CEPRA y su participación activamente en proyectos de inversión de gran envergadura y en empresas que requerían gran escala productiva. Este movimiento se llamó en general desarrollismo y su idea central era que el Estado podía lograr el desarrollo de los países si así se lo proponía. La idea del papel del Estado como gerente social de la igualdad de oportunidades y rector de los procesos de desarrollo económico que proporciona educación, sanidad y protección, mediante la generación de los subsidios y pensiones a todos los ciudadanos, se expresa de tres formas diferentes: como Estado de bienestar en Europa occidental, como Estado desarrollista en América Latina y como Estado comunista en Europa oriental. En la década de los 70 existe un resurgir de las ideas clásicas en base a cuestionar la pérdida de dinamismo de las economías más desarrolladas y el surgimiento de procesos inflacionarios que se explican por el desplazamiento del sector privado, más dinámico, por parte del sector público. En los 90 se generaron procesos más o menos profundos de reforma del Estado que determinaron una redefinición de sus cometidos, la disminución de su tamaño (downsizing) y el traslado de muchas funciones y organizaciones hacia el ámbito privado. Asimismo se promovió la modernización y descentralización de la gestión. 5 Texto de apoyo 6.1 El pensamiento de John Maynard Keynes. Economista inglés (1883-1946) En la visión de John Keynes, las economías de mercado la situación de pleno empleo es un caso particular, el caso general es que exista desempleo. La igualdad entre ahorro e inversión no asegura el pleno empleo porque parte de la inversión puede corresponder a mercaderías sin vender. Para Keynes el desempleo es consecuencia del nivel de producción existente y no del nivel de salarios, no es un problema con los costos sino un problema de demanda efectiva. Esto es así porque el sector privado suele ver el futuro con incertidumbre y si existe pesimismo sobre el futuro de los negocios, no se realizan inversiones. De manera que parte del ahorro de las familias es atesorado, no es invertido. Al sacarse dinero del circuito nominal comienza a ser mayor la oferta de bienes que su demanda efectiva. De manera que el pesimismo inicial empieza luego a corroborarse en la práctica, las existencias de mercaderías (stocks) van aumentando y las empresas comienzan a disminuir la cantidad de producción y a contratar menos trabajadores. El desempleo aumenta. Keynes considera que para mantener la plena ocupación es necesaria la intervención del Estado, ya que es éste quien puede mantener el nivel del gasto y de la inversión, en principio a través del gasto y la inversión pública. Luego mediante la política monetaria (controlando las tasas de interés) o principalmente, mediante una adecuada política fiscal puede inducir el gasto del sector privado. Al ver que aumenta la demanda efectiva las expectativas pesimistas se modifican, los inversores se vuelven más optimistas y aumenta la inversión. El papel del Estado es inducir un comportamiento dinámico por parte del sector privado. En términos del modelo de circulación de la economía las inversiones significan inyecciones al flujo nominal y el atesoramiento significa una fuga del circuito nominal o monetario. Cuando las inyecciones son mayores que las fugas se produce la reactivación, por el contrario, cuando las fugas son mayores que las inyecciones se produce una recesión. En suma, las variaciones de las expectativas sobre el futuro explican los períodos de expansión y de recesión de la economía y las variaciones en el nivel de empleo. La teoría de las finanzas públicas asigna tres objetivos fundamentales a la actividad del Estado: a) la redistribución de recursos para dar un mayor bienestar a la población por medio de una distribución mas equitativa de los mismos, b) la estabilidad y, por último, c) el desarrollo de la economía, objetivos que, si se cumplen, permiten el buen desempeño presente y futuro del país. 6.2 Las funciones del Estado en las economías modernas Las acciones de los distintos actores económicos son interdependientes. La cantidad ofertada y demandada en los mercados de bienes y de factores es resultado del conjunto de acciones de las empresas, los hogares y el Estado. 6 Diagrama 6.2 Vende Bienes y Servicios G Realiza transferencias a los Hogares Estado Compra Bienes y Servicios (G) Cobra Tributos (T) y donaciones Compra equipos y construcciones (inversión pública (I)) Toma dinero prestado de los hogares Existe consenso acerca de que el Estado es mejor proveedor que el sector privado de cierto tipo de bienes y servicios como la justicia, la seguridad o la defensa nacional. Tampoco existe mayor discusión sobre el papel del Estado como financiador de bienes públicos aunque contrate su prestación a empresas privadas. En general nadie discute que todas las personas tienen derecho a recibir educación y salud y que este además es un objetivo de interés para toda la sociedad. El problema es pensar si es mejor proveer estos servicios desde una organización que funciona en el ámbito del derecho público conformada por funcionarios públicos, cuyo criterio de decisión no es el resultado en el mercado sino el principio de jerarquía. ¿Qué es más conveniente, subsidiar a la oferta proveyendo los bienes desde instituciones públicas o subsidiar a la demanda, dando dinero a las personas para que elijan la organización que prefieran? Sin embargo existe un debate acerca de la conveniencia o no de que el Estado intervenga cuando existen fallas de mercado. Por un lado, dado que el mercado no asigna en forma eficiente los bienes en estas circunstancias, siendo este un resultado ampliamente aceptado, existen quienes basados en este argumento justifican la necesidad de que el Estado intervenga. Pero por otro lado, existen quienes a pesar de reconocer la existencia de fallas de mercado y la imposibilidad de que en ese contexto el mismo pueda asignar en forma eficiente los recursos, dudan acerca de la capacidad del Estado para corregir el efecto negativo de las mismas, planteando la posibilidad de que como consecuencia de la intervención, las fallas de mercado sean sustituidas por las fallas del Estado. Es decir, se cuestiona la eficiencia con la que interviene el Estado. 6.2.1 ¿Qué funciones desarrolla el Estado? • Regula el funcionamiento de la economía ¿Qué es la regulación? La regulación es un proceso complejo que incluye tanto el diseño y la generación de normas, como la adopción de medidas que garanticen su efectiva 7 aplicación. A partir de lo anterior es posible distinguir la función normativa, correspondiente al diseño y emisión de las normas correspondientes, de la tarea de fiscalización y control de las mismas. En términos generales las regulaciones tienden a inducir ciertos comportamientos a través de dos tipos de instrumentos: • Facilitar y alentar o desalentar determinada acción • Obligar o prohibir determinado comportamiento. ¿Cuándo se debe establecer una regulación? Cuando existen fallas de mercado: existencia de bienes públicos, externalidades, información asimétrica o se definen bienes preferentes o no preferentes. Sin embargo, desde la perspectiva de la teoría de la regulación, la existencia de fallas de mercado es condición necesaria, pero no suficiente para justificar la regulación estatal. Se requiere, además, que los beneficios sociales esperables de la regulación superen a los costos directos e indirectos que ella conlleva. Los costos directos, e ineludibles, corresponden al financiamiento de los costos de operación de las entidades regulatorias, el que debe ser evaluado en función del costo alternativo que supondría la asignación de esos recursos en otras áreas de las políticas públicas. Pero además se deben evaluar los costos indirectos de la regulación o también llamados fallas de la regulación. El que los costos sean mínimos va a determinar la calidad del sistema regulatorio. ¿Qué características debe tener una regulación? Una regulación adecuada es aquella cuyas intervenciones sobre la actividad regulada se caracterizan por su: • Pertinencia: cada decisión, norma o política, encuentra fundamento en la corrección de imperfecciones de mercado o en la búsqueda de garantizar acceso a bienes meritorios, tales como las atenciones de salud. • Racionalidad: cuando la acción regulatoria, fundada en objetivos claros, resulta apropiada. • Proporcionalidad, cuando existe adecuada relación entre los medios y los fines. • Eficacia, cuando se consigue el efecto deseado, y se previenen efectos colaterales o futuros indeseados, • Eficiencia o costo efectividad, cuando los beneficios de la regulación superan claramente a los costos, y de un modo tal que no puede ser superado por la adopción de otro tipo de medida regulatoria. La regulación, al igual que el mercado, tiene fallas, y al igual que este, los modelos de funcionamiento perfecto solo existen en la teoría. En efecto, en los procesos de diseño, elaboración y aplicación de la regulación tienden a prevalecer las imperfecciones del mercado. Las fallas de la regulación, son: i. El riesgo de captura: La captura del regulador se produce cuando prevalecen los objetivos del grupo de presión afectado por la regulación, en contradicción, 8 con los objetivos propios de la regulación. Se dice que el regulador es capturado por el regulado, predominando los intereses de este último. ii. • La sobre regulación: Se refiere a las situaciones en que los costos que la regulación impone a los regulados –y por ende al consumidor final- son superiores a los beneficios que se desprenden de ella. Compra y vende bienes y servicios Si bien el mercado es un potente instrumento de coordinación y asignación social de recursos, su eficacia se limita al ámbito de los bienes privados. Hay otro tipo de bienes para los que la capacidad de regulación del mercado disminuye o se torna imposible. Son los llamados bienes públicos, los que no hay que confundir con aquellos que son producidos por el Estado. La importancia de los bienes públicos es que requieren instituciones diferentes al mercado para regular su uso. Los bienes públicos son de dos tipos, Bienes públicos propiamente dichos : constituyen un caso de falla del mercado que se asocia a dos características de los bienes: a) el costo que una persona adicional los use es nulo, es decir no hay rivalidad en su consumo y b) no es posible excluir a un consumidor adicional Por ejemplo: la luz de una plaza, la luz de un faro, un muelle, la defensa nacional, la seguridad, la justicia, son ejemplos de bienes públicos. Bienes preferentes o meritorios : Son aquellos bienes que podrían ser provistos por el mercado pero la sociedad prefiere que sean públicos porque realiza un juicio de valor sobre los mismos. En tal caso se acepta que el Estado debe intervenir en forma indirecta o directa estimulando o asegurando su consumo. En general están vinculados a la educación, la salud, y el medio ambiente. La primera razón por la cual el Estado participa en la Educación es porque ella promueve la integración social y el progreso económico en términos de la disponibilidad de recursos humanos calificados. Es decir, existe un beneficio social que se deriva de la acción educativa y pueden no existir incentivos suficientes para que estos logros se alcancen privadamente en la medida en que los resultados de la educación son observables en el largo plazo. Este es un argumento económico de fundamental importancia para la acción del Estado en la Educación. Obviamente y además del problema de la externalidad social positiva que se vincula a la Educación, está también presente el objetivo de la equidad, ya que la existencia de sectores en situación de pobreza dificulta su acceso a la educación privada. En materia de salud, suelen confundirse las acciones de salud pública con bienes públicos, sin embargo, sólo se podrían considerar estrictamente dentro de esta categoría las campañas de promoción de hábitos saludables, la fluorización del agua potable, las políticas de 9 preservación del medio ambiente, etc. Otras acciones de salud pública, como las campañas de vacunación masiva o los controles preventivos son, en rigor, bienes de tipo privado en cuanto su consumo se agota en quien lo recibe individualmente. Con todo, se les considera meritorios o preferentes, y por ello se justifica socialmente su distribución masiva aún cuando ella no corresponda a una demanda espontánea de los potenciales beneficiarios. Existe además, en estos bienes una externalidad positiva que supone para toda la sociedad y su estructura productiva contar con una población saludable. En el caso de la educación la condición de bien meritorio en Uruguay ha sido muy importante desde el siglo XIX. La escuela vareliana 1 definida como obligatoria y gratuita (además de laica) condensa esta visión. En la Constitución de 1967 se incluye además la obligatoriedad de la enseñanza secundaria. En los últimos años el Estado ha definido la obligatoriedad de la enseñanza preescolar correspondiente a los 5 años. Bienes no preferentes o con preferencia negativa. A veces el Estado participa sancionando o prohibiendo el consumo de cierto bien. En estos últimos casos se está asumiendo que el Estado tiene mejor criterio que las personas para decidir qué es lo que les conviene. Si bien este paternalismo estatal parece razonable en el caso de los menores de edad que todavía no están prontos para cuidarse por sí mismos en todos los aspectos, resulta más discutible en relación a los adultos. Ejemplos en este sentido en Uruguay son: a) los cigarrillos deben llevar una leyenda que señala las desventajas de su consumo y además pagan un impuesto que tiende a desestimular su consumo. B) no está permitida la venta en forma libre de alcohol a menores de edad, c) no se prohíbe el consumo de otras drogas, pero está penalizada su distribución. 1 Expresión que condensa la transformación de la escuela pública a raíz de la reforma educativa impulsada por José Pedro Varela a fines del siglo XIX que tuvo como consigna la cración de la escuela pública gratuita, laica y obligatoria. 10 Recuadro 6.1 ¿Quién debe suministrar los bienes públicos? Bienes públicos suministrados por empresas privadas Los bienes públicos pueden ser suministrados por empresas privadas, pero esto puede generar ineficiencias. El hecho de que una persona más use un bien público no genere un costo adicional implica que el precio debería ser nulo. No obstante, si el bien lo provee una empresa privada, esta fijará un precio positivo por su uso y esto disminuirá innecesariamente la demanda. En función de la no rivalidad que caracteriza a estos bienes, el precio de venta debería ser cero. ¿Cómo financiar la producción de un bien público si no se cobra por su uso? Es importante no confundir el hecho de que el costo de que una persona adicional use el bien sea nulo con que el costo de producir el bien sea nulo. La producción de los bienes públicos al igual que los bienes privados implica la utilización de recursos, los que determinan su costo de producción. En la medida que la producción se financie con impuestos, se genera un sistema de transferencias desde aquellos que más usan los servicios y pagan menos impuestos hacía aquellos que menos los usan y pagan más impuestos. Por ejemplo, si la construcción de una ruta fuera realizada por una empresa pública, y financiada con fondos públicos, el usuario de la misma pagará menos que cuando la realiza una empresa privada que cobra peaje por transitarla. El automovilista, usuario de la ruta, preferirá que el bien sea público. Pero los demás ciudadanos que deben pagar impuesto y no usan la autopista, preferirán que sea un bien privado. Cuando existe un criterio de equidad claro que puede determinar que los sectores de la población de menores ingresos subsidien a los sectores de mayores ingresos, por ejemplo la ruta Montevideo-Punta del Este, parece claro que es mejor que los provea una empresa privada. Pero si el peaje determinara una menor actividad económica en la zona donde está la autopista, una pérdida de valor de los campos, etc por la existencia de peajes, el daño indirecto podría determinar que fuera preferible que la autopista estuviera en manos públicas. Por tanto existen argumentos para qué determinados bienes públicos sean suministrados por empresas públicas (porque existe mayor bienestar). Existen experiencias en algunos países latinoamericanos de subsidio a la demanda. • Realiza transferencias El Estado detrae recursos a las empresas y hogares y luego emplea los mismos para financiar el gasto público, del que se benefician directa o indirectamente las empresas y los hogares. Como consecuencia de este proceso se da un procedo de transferencias de recursos que modifica la distribución de ingresos de la economía. Un tipo muy importante de transferencias se da en los sistemas de seguridad social. Estas transferencias tienen la particularidad de que pueden ser de tipo intergeneracional, en la medida que los trabajadores actuale s transfieren recursos a los que trabajaron en el pasado. • Procura estabilizar la economía 11 El sector público trata de estabilizar los ciclos económicos tanto en relación al nivel de actividad (ciclos del producto y del empleo) como al nivel de precios. Desde la Gran Depresión del año 1930 se acepta que frente a la persistencia de altas tasas de desempleo, el Estado no puede permanecer indiferente y debe acometer acciones. El desempleo afecta psicológicamente a las personas y eventualmente puede ser un factor desencadenante de procesos de conmoción social. Entre mediados de la década de los 70 y la de los 90, las fuertes tasas de desempleo que mostraron los países desarrollados, en particular los europeos, fueron enfrentadas con políticas variadas: nuevos enfoques educativos tendientes a la formación profesional de los desempleados y a ligar más el sistema educativo al sistema productivo, estímulo al desarrollo de pequeña y medianas empresas (PYMES), flexibilización de las regulaciones sobre el empleo, disminución de las jornadas de trabajo y contención de las inmigraciones. La estabilidad macroeconómica, en particular la estabilidad de los precios, tiene la gran virtud de disminuir la incertidumbre y por lo tanto se reduce la prima de riesgo que el país debe pagar para que las inversiones en el mismo sean rentables. Cuando los agentes económicos creen que el futuro va a ser algo parecido o mejor que el presente se sienten animados a realizar cálculos sobre rentabilidades futuras de los negocios y a realizar las inversiones necesarias para generar dichas rentabilidades. En la medida en que es un factor determinante de la existencia de la inversión, la estabilidad de precios resulta clave como factor de crecimiento de la economía. • Promueve el crecimiento y el desarrollo de la economía En relación al crecimiento económico el Estado tiene un papel muy importante en el desarrollo de algunas áreas que son la base del crecimiento de la productividad de los factores tales como la educación y el desarrollo científico y tecnológico. La participación del Estado en la generación de innovaciones tecnológicas se justifica porque los beneficios sociales que se derivan de las mismas superan en general a los beneficios privados, estamos frente a una situación de externalidad positiva. Esto provoca que la inversión destinada a investigación y desarrollo que están dispuestos a realizar los agentes privados sea inferior que la que sería óptima desde el punto de vista social, lo que justifica que el Estado invierte en este tipo de actividades. Existen además, de no mediar un sistema de patentes, problemas de apropiación de los beneficios que se derivan de las innovaciones que desestimulan las actividades tendientes a la obtención de las mismas. El sistema de patente limita la difusión del avance tecnológico enlenteciendo la aparición de los impactos positivos que se derivan del mismo. En este sentido puede considerarse al sistema de patentes como el precio que es necesario pagar para generar incentivos a que se destinen fondos a la investigación tendiente al desarrollo de progreso tecnológico. 12 La investigación científica tiene como característica distintiva la incertidumbre en lo que hace a la obtención de resultados, lo que hace este tipo de inversión sumamente riesgosa haciendo que muchas veces se encara en forma conjunta entre el sector público y privado. • Procura la equidad en la distribución del ingreso En el siglo XIX el Estado de Bienestar buscaba lograr que todos los miembros de la sociedad tuvieran satisfechas sus necesidades básicas. En el siglo XX se entiende que el Estado debe asegurar la igualdad de oportunidades lo cual implica tratar de manera desigual a las personas canalizando el gasto público hacia los grupos en situación más crítica. Los niños no tienen la culpa del entorno en el cual nacieron; todos los niños tienen que tener las mismas oportunidades. Esta perspectiva es la base de lo que se denomina un Estado Integrador: nadie deberá quedar excluido del progreso económico por factores exógenos a la persona en cuestión. 13 Recuadro 6.2 Estado de Bienestar y Estado Regulador El Estado de Bienestar es una concepción y una forma de actuación del Estado que se produce en Europa y en los EEUU luego de la Crisis de los Años 29 y 30 (la Gran Depresión) y con mayor amplitud, luego de la Segunda Guerra Mundial. Se entendía que el Estado debía intervenir en la economía para corregir las fallas del mercado, potenciar el crecimiento y el desarrollo, estabilizar la economía y generar un ambiente propicio para garantizar a sus ciudadanos un nivel mínimo de vida, independiente de su capacidad económica (Galbraith, 1989). En este contexto el Estado asumió de manera monopólica la provisión de los servicios públicos considerados esenciales para el funcionamiento ordinario de la sociedad. Se entendía que la esencialidad definía que no podía quedar su prestación en mano de empresas privadas que por razones de rentabilidad podrían, eventualmente, dejar sin servicio a parte de la población El Estado regulador Las críticas a los resultados magros en crecimiento y estabilización de precios del Estado de Bienestar generan una nueva concepción que surge del debate en Europa y EEUU entorno al Estado regulador, como tema de la agenda política, a finales del decenio de 1970 (Prats y Comany, 1998). El Estado realiza un cambio consistente en desprenderse de las funciones de producción de bienes y servicios para encarar la regulación de aquellas que, desarrolladas por privados, justifican tal regulación. En palabras del libro de Osborne y Gaebler, “Reinventing Government”, ya no se trata de remar, sino de llevar el timón. El Estado debe concentrarse en la función estratégica de conducción y regulación, más que en la función misma de producción, respecto de la cual se reconoce al sector privado mayores posibilidades e incentivos para operar con eficiencia. La renovación consiste en reconocer al sector privado y al mercado el rol de la producción de bienes y servicios y la asignación de recursos, reservando para el Estado el ejercicio de la regulación para prevenir y corregir las fallas de mercado y, con ello, hacer compatible a la empresa privada con los objetivos sociales que han de presidir el acceso a bienes meritorios, como el de la salud. Este cambio proviene de reconocer que también existen fallas del Estado. Las fallas de la empresa pública, originadas en los llamados problemas de agencia de que derivan ineficiencias operativas, políticas de clientela, debilidad frente a los grupos de presión buscadores de rentas (empresarios sindicatos, partidos políticos), inflexibilidades , etc., constituyen la explicación conceptual estas propuestas, en el entendido que la administración privada es más racional y eficiente. Si el Estado resulta incapaz de abordar con eficacia el desafío regulatorio las fallas del mercado se perpetuarán a consecuencia de las propias fallas del Estado. Se realizan dos procesos: desregulación y nuevas formas de regulación. La desregulación busca mejorar la calidad de cada una de las nuevas regulaciones mediante cambios que tienden a lograr mayor transparencia y consulta y participación pública. Se trata de reducir la arbitrariedad y la impunidad del Estado en la elaboración y aplicación de las regulaciones. Se busca también reducir el impacto de los grupos de interés que logran influir en las regulaciones públicas en perjuicio de los ciudadanos cuyos intereses muchas veces son difusos y a menudo subrepresentados por lo cual no tienen poder de presión (OCDE, 1995). 14 La mejora de las regulaciones existentes se realiza analizando su impacto, buscando aumentar su capacidad de adaptación al cambio y asegurar la transparencia, la rendición de cuentas y la identificación de las responsabilidades del conjunto del sistema regulador. Este movimiento se plasmó en diversas formas organizativas como agencias especializadas en la reforma del sistema regulador, comités consultivos, comités intergubernamentales para la calidad regulatoria y comités parlamentarios, entre otros, que buscan controlar al regulador y a las regula ciones (OCDE, 1998). Paradojalmente, pues, el éxito del mercado y de la provisión privada de bienes y servicios esenciales depende en gran parte de la capacidad del Estado de corregir las fallas del mercado. En ese intento, el Estado también incurre en fallas y distorsiones, por excesos o por omisiones en la intervención estatal, por insuficiencias y errores en el diseño del marco regulatorio, otras a consecuencia de debilidades en la fiscalización; las hay derivadas de prejuicios y excesos ideológicos de uno y otro signo, como también de falta de claridad respecto de los verdaderos objetivos de la regulación, etc. 6.3. El gasto público El gasto público es el valor de los servicios suministrados por el Estado a los ciudadanos. En la medida en que la mayor parte de estos servicios no tienen precio en el mercado (por ejemplo la justicia, la defensa, la educación y la sanidad) el mismo se evalúa a través de gasto que se genera en producirlos. Por ello, el gasto público está constituido por las compras y contrataciones que realiza el Estado de recursos materiales y humanos que le permiten cumplir con sus funciones. El Estado puede decidir transferir recursos a una institución, pública o privada, para que provea esos bienes preferentes a menores precios o en forma gratuita, esta forma de acción se llama subsidio a la oferta. Una forma alternativa de lograr el mismo resultado consistiría en transferir recursos financieros a las personas para que ellas accedan a los mercados y elijan una empresa que les preste el servicio, esto se denomina subsidio a la demanda. La educación y la salud son servicios que si bien el sector privado podría proveerlos es probable que muchos ciudadanos no accedan a los mismos por no contar con ingresos suficientes para pagarlos. En un enfoque de subsidio a la oferta se decide brindar el servicio por parte de organismos públicos o subsidiar a organismos privados para que ofrezcan los servicios. En un enfoque de subsidio a la demanda se podría asignar recursos a las personas para que estas contraten el servicio de educación o salud privado que prefieran. Es un tema de debate en muchos países, no tanto en Uruguay, cómo debe intervenir el Estado en materia educativa. Desde algunos enfoques se señala que el Estado debe restringirse a proporcionar subsidios a la demanda, mientras que la provisión de la Educación debe ser exclusivamente privada, con el argumento de la mayor eficiencia administrativa del sector privado y en el entendido de que la educación que provee el Estado es la misma que puede proveer el sector privado. En cambio, los que consideran que la educación debe ser provista directamente por el Estado señalan que si bien el Estado 15 puede regular sobre calidad mínima, no es posible tener regulaciones permanentes, actualizadas o detalladas en un proceso que es altamente complejo y cambiante. Es difícil, por lo tanto, garantizar que el desempeño privado satisfaga plenamente el requerimiento del conjunto social en cantidad y calidad. Un elemento determinante en este análisis es que el tema de la educación pasa a ser de seguridad nacional cuando se mira desde la perspectiva de sus objetivos globales, integradores y constructores de una visión de país de largo plazo, necesaria para el progreso y la estabilidad. En Uruguay la concepción predominante acerca de lo que se entiende por gasto público está condicionada a la predominancia que tiene en nuestro país el subsidio a la oferta sobre el subsidio a la demanda. Esto hace que se considere que el gasto público es exclusivamente el que surge de las instituciones públicas, no considerándose los casos que existen de subsidio a la demanda, que si bien son escasos no son inexistentes. . 6.3.1 Clasificación del gasto público Existen varias formas de agrupar los diferentes componentes del gasto público según la perspectiva con la que se le considere. A continuación se presenta las clasificaciones con las que se cuenta en nuestro país a partir de la información que aporta la Contaduría General de la Nación. i. Clasificación funcional La clasificación funcional agrupa el gasto público gasto según la función principal que tienen los organismos en relación a tres grandes áreas de interés: los servicios gubernamentales; los servicios sociales y culturales, y los servicios económicos. Dentro de los servicios gubernamentales se encuentran las funciones tradicionales del Estado, la justicia, la defensa, la seguridad, las relaciones con el exterior y las demás funciones del gobierno central. Dentro de los servicios sociales y culturales (en Uruguay se llaman Comunitarios y Especiales) se encuentran los gastos sociales y culturales del Estado. Comprende básicamente los gastos en educación, salud, asistencia social y vivienda. Los servicios económicos comprenden a los gastos de los organismos vinculados a los sectores productivos del país: industria, agricultura, minería, transporte, energía. iii. Clasificación económica La clasificación económica identifica: 1. Gastos corrientes u operativos: son los necesarios para el normal funcionamiento de los servicios y para el mantenimiento de los bienes patrimoniales utilizados para esa prestación, así como los originados por los intereses de la deuda pública. 2. Gastos de capital: son los que contribuyen a incrementar el patrimonio del estado . iv. Clasificación institucional 16 La clasificación institucional presenta el gasto según el organismo que lo ejecuta. En el Presupuesto Nacional, por ejemplo, se presenta el crédito asignado a los diferentes Incisos del Presupuesto (Ministerios y Organismos autónomos) y por Unidad Ejecutora (servicios que integran los diferentes Incisos). 6.3.2 La magnitud del gasto público La combinación de participación del sector público y sector privado en una determinada economía está influida por la filosofía política de cada gobierno en particular. En efecto, aún en los países desarrollados se observan diferencias sustanciales en el monto del gasto público en unos y otros. Es bastante mayor en Europa que en Estados Unidos, por ejemplo. En general, sobre el tamaño del gasto público actúan vario s factores: i. Factores demográficos: las tasas de crecimiento de la población elevadas y el prolongamiento de la duración promedio de la vida de las personas tienden a aumentarlo. ii. Exigencias de los consumidores: a medida que la población tiene acceso a mayores niveles de educación y de información, demanda más y mejores servicios públicos. iii. De índole política: las ideas prevalecientes sobre el rol o participación del estado dentro del sistema económico determinará en algunos casos un gasto público mayor (por ejemplo, en países como Suecia, Dinamarca, Canadá, Francia). 6.4 La organización del sector público en Uruguay 17 El sector público se suele clasificar en dos subsectores: Sector Público No Financiero y Sector Público Financiero. El primero de ellos actúa en el ámbito nacional y en el ámbito departamental. Sector Público No Financiero • • • Orden Nacional Sector Público Financiero Administración Central (Presidencia de la Banco Central República y Ministerios) del Uruguay (BCU) Entes descentralizados de enseñanza y Bancos públicos protección del menor (ANEP, INAME y Universidad) (BROU, BHU, Entes descentralizados de seguridad BSE, etc). social (Banco de Previsión Social) • Entes descentralizados industriales y comerciales (UTE, ANCAP, ANTEL, OSE, CORREOS, etc.) • Entes descentralizados de economía mixta o Personas Públicas No Estatales (INIA, LATU, INAC, etc) Orden • Departamenta l Administración (Intendencias) Departamental A su vez, el se pueden clasificar los organismos públicos en diferentes agrupamientos, considerados en orden creciente: • Administración Central Está conformada por la Presidencia de las República y los Ministerios. Comprende, desde el punto de vista presupuestario a los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional• Gobierno Central Comprende a los Organismos de la Administración Pública que integran el Presupuesto Nacional. Son los organismos que cumplen las funciones tradicionales del Estado y están sometidos a un régimen uniforme y centralizado en materia presupuestal, de ordenamiento financiero y hacendístico (incluye los incisos 1 al 26 del Presupuesto Nacional vigentes al 31/12/82). Está formado por tres poderes del Estado (Poder Legislativo (Inciso 01), Poder Judicial (Inciso 26) y parte del Poder Ejecutivo (la Administración Central y los Organismos autónomos del Artículo 220 de la Constitución). No comprende a las entes industriales y comerciales del Estado (Artículo 221 de la Constitución) ni a los gobiernos departamentales. 18 • Gobierno Central Consolidado Comprende al Gobierno Central y a todos los órganos y organismos integrantes del sistema público de la Seguridad Social: Banco de Previsión Social • Gobierno General Comprende al Gobierno Central Consolidado y los Gobiernos Departamentales. 6.5 El gasto público en Uruguay El gasto público de Uruguay creció significativamente a principios de siglo. Este proceso se dio acompañando del crecimiento de las funciones que asumió el Estado y de la cantidad de organismos del sector público (el número de Ministerios creció de cuatro a siete) que impulsó el batllismo. Las empresas estatales surgen en ese período en áreas claves de la economía: crédito, seguros, comunicaciones (puertos, ferrocarriles y telégrafos) y energía. Además comienza en este período la nacionalización de empresas de servicios públicos que estaban en manos extranjeras. Entre 1907 y 1928 los funcionarios públicos pasaron de 16.764 a 28.918. A partir de 1930 existe un nuevo proceso de crecimiento del sector público. El modelo de crecimiento industrial por sustitución de importaciones que sucede al crecimiento en base al modelo agroexportador supuso un rol importante del Estado que determinó la creación de un aparato administrativo de significativo tamaño. Los Ministerios pasaron a ser nueve, creándose los ministerios sociales. En efecto, los avances sociales de Uruguay en términos de educación, salud y seguridad social estuvieron asociados a la generación de esta institucionalidad. Entre 1930 y 1935 el gasto público se duplicó en términos reales. Hacia 1955 la cantidad de funcionarios públicos ascendía a 162.000, en relación a 1928 había aumentado casi seis veces. 6.5.1 El gasto público actual Si se compara a Uruguay con los demás países del MERCOSUR se observa que, efectivamente, el gasto público de Uruguay es superior al de los demás países como proporción del PIB, ver cuadro 1. Mientras en promedio el gasto público de la región es 21%, aproximadamente, el de Uruguay se sitúa en 30%. Sin embargo, si se le compara a Uruguay con algunos de los países desarrollados que más desarrollaron el Estado de bienestar, países europeos que fueron en su momento el modelo de país en que Uruguay se miró, los valores son bastante mayores en la mayor parte de los casos, siendo Alemania y Suiza los países que más se acercan. Por otra parte, si se observan otros países desarrollados miembros de la OCDE, resulta que presentan valores menores, más parecidos a los del MERCOSUR. Dentro de este grupo es Nueva Zelanda el país que muestra valores superiores, pero parecidos a Uruguay. El conjunto total de países de la OCDE seleccionado 19 tiene, en promedio, valores de participación del gasto público cercanos a 30%, como Uruguay. La diferencia fundamental que presenta Uruguay con estos países no reside entonces en el nivel del gasto público sino en la tendencia que muestra en los últimos diez años. Mientras en la mayor parte de los países la participación del gasto público sobre el PIB disminuyó en la segunda mitad de la década en relación ala primera, en el caso de Uruguay, y algunos pocos países (Francia, Alemania y Suiza), aumentó. Cuadro 6.1 Evolución del gasto público en términos del PBI (Promedio del período) 1990-1995 1996-2000 Var. Uruguay 27,7 30,9 3,2 Argentina 13,3 16,0 2,7 Brasil 31,9 25,7 -6,3 Chile 19,5 20,7 1,2 Paraguay 12,7 17,5 4,7 MERCOSUR 21,0 21,7 0,6 Reino Unido 40,9 37,4 -3,5 Francia 44,5 46,9 2,4 Alemania 32,1 32,4 0,2 Italia 49,6 44,1 -5,5 Suiza 25,6 27,6 2,0 Suecia 44,9 39,5 -5,4 España 36,2 33,6 -2,7 Algunos Europa 39,1 37,4 -1,8 Estados Unidos 22,8 20,2 -2,6 Japón 19,9 ND ND Australia 26,2 25,7 -0,5 Nueva Zelanda 38,5 32,7 -5,8 Otros OCDE 26,8 26,2 -0,6 Total OCDE seleccionados 30,6 29,9 -0,7 Fuente: Elaboración propia en base a datos del FMI ND: no disponible El gasto público de Uruguay se destaca entre los países de la región no solamente por su nivel, sino también por la elevada proporción que en el mismo tiene el Gasto Público Social (GPS), ver cuadro 2, siendo el país de América Latina que presenta mayor nivel de GPS en relación al PIB. 20 Cuadro 6.2 Clasificación de los países en función de la prioridad macroeconómica y la prioridad fiscal del gasto social: 1998 Prioridad fiscal: GPS / Gasto Público < 40% Entre 40% y 60% > 60% > 30% Nicaragua (12,7) Colombia (15,0) Panamá (19,4) Costa Rica (16,8) Argentina (20,5) Brasil (21,0) Uruguay (22,8) Entre 20% y 30% Honduras (7,4) Venezuela (8,6) Bolivia (16,1) Chile (16,0) < 20% El Salvador (4,3) Dominicana (6,6) Perú (6,8) Guatemala (6,2) México (9,1) Paraguay (7,4) Gasto público sobre PBI Los números entre paréntesis representan la participación porcentual del GPS en el PIB Fuente: Banco Mundial Independientemente de la valoración que se pueda realizar en torno a sí el actual nivel de gasto público en Uruguay es elevado o no, tema sobre el que no existe consenso, probablemente sí lo exista acerca de la preocupación en torno a la evolución del mismo en el tiempo y la asignación, y calidad del gasto, o sea, en relación a cómo se gasta y en qué se gasta. 6.5.2 Los determinantes de la evolución del gasto ¿Qué explica el crecimiento del gasto? i. El carácter pro cíclico del gasto público A pesar de que en función de la función de estabilización que como ya fue mencionado previamente debería llevar adelante el Estado, el gasto público debería tener un comportamiento anticíclico, se observa que el mismo en Uruguay es procíclico. Ello quiere decir que cuando aumenta del producto bruto interno también aumenta el gasto público. (Kamil y Lorenzo,1998) y (Mailhos y Sosa, 1999). Kamil y Lorenzo interpretan que esto sucede porque al ser la recaudación tributaria dependiente del nivel de PBI por el peso del impuesto al valor agregado entre los orígenes de la recaudación el gasto del gobierno se expande cuando se expande el PBI. Ello indica que el gobierno no utiliza al gasto público para estabilizar las fluctuaciones de corto plazo sino que, por el contrario, las profundiza. Estos autores plantean que la prociclicidad del gasto puede estar asociada a que ese 21 aumento de la recaudación hace que disciplina fiscal se relaje y el gasto público se incremente en términos constantes. ii. El ciclo electoral del gasto público Dentro de las teorías del ciclo político económico existen dos enfoques principales; el primero de ellos supone que los políticos tienen como única motivación la permanencia en el gobierno, es el denominado enfoque oportunista. El segundo es el enfoque partidario ideológico, cuyo supuesto básico es que los políticos tienen objetivos partidarios de orden ideológico. El ciclo político económico es oportunista si es causado por una política económica que no es óptima dadas las características del político gobernante. Es decir, este ciclo se produce exclusivamente por el deseo del gobernante de ganar la elección, ya que en otras circunstancias la política que adoptaría sería otra. El ciclo político económico ideológico partidista, es un ciclo que no implica apartamiento de la política óptima, dadas las preferencias de los políticos. Estos buscan alcanzar determinadas metas económicas que favorezcan a sus correligionarios, y por lo tanto bajo ciertos supuestos tendremos un ciclo sobre ciertas variables económicas cuando pasamos de un gobernante que representa una ideología o un sector social a otro que representa otros intereses. Según la teoría, la política fiscal será expansiva en los períodos pre electorales ya sea con el objetivo de lograr un menor nivel de desempleo o incrementar el consumo de los votantes, mientras que la política cambiaria tendrá por objetivo la estabilidad del tipo de cambio. En Uruguay, se ha mostrado que la política fiscal ha tenido un ciclo asociado a los períodos electorales, en el sentido que predice la teoría. Este ciclo parece haber estado determinado en mayor medida por el manejo del gasto público que por el manejo de los ingresos del Estado, siendo esta conclusión en principio válida al nivel de Gobierno Central. El ciclo sobre la política fiscal se produce a partir de mediados de siglo. Esto podría explicarse por la mayor dificultad para financiar los déficit con emisión y la mayor frecuencia de las elecciones en la primer mitad de siglo. Aboal, D., D. Calvo y N. Noya (1999), Aboal, D. y D. Calvo (2000), Aboal, D, F. Lorenzo y A. Rius (2000), Alesina, A. (1988), Rius, A. (1992), Rogoff, K y A. Sibert (1987), Stein E. y J. Streb (1998). 6.5.3 ¿En qué y quién gasta en el sector público uruguayo? i. El gasto según la clasificación funcional. La clasificación funcional del gasto muestra que el principal destino del gasto público, abarcando casi la mitad del mismo corresponde al gasto social (Servicios comunitarios y especiales), que representa, en promedio, el 46,4% del gasto ejecutado en el período 20002003. Dentro del gasto social la mayor parte corresponde a los gastos de seguridad y asistencia social. 22 En el caso de la seguridad social, la existencia de una importante cobertura que atendió al retiro de los trabajadores y a la atención de hijos menores y mujeres sin tomar en cuenta que existieran aportes previos (pensiones a hijos menores, pensiones a hijas solteras (que permanecían aunque después se casaran, jubilación por el solo hecho de ser madre), la estructura demográfica de Uruguay que presenta una alta proporción de personas de edades avanzadas, y creciente en el tiempo, ver cuadro 3. Cuadro 6.3 Población en los censos de 1908, 1963, 1975, 1985 y 1996 Por grandes grupos de edad En porcentajes GRUPOS DE EDAD 1908 1963 1975 1985 1996 0 - 14 años 40,0 27,8 26,7 25,1 15 - 64 años 57,4 64,4 62,1 61,4 65 o más 2,6 7,8 9,8 11,2 12,8 Fuente: Instituto Nacional de Estadística. VII Censo General de Población, III de Hogares y V de Viviendas. 1996. VI Censo General de Población, II de Hogares y IV de Viviendas. 1985 El índice de envejecimiento (población mayor de 60 años sobre población menor de 15 años) de Uruguay es similar al de los países desarrollados y notoriamente superior al de los países de la región. Cuadro 6.4 Porcentaje de población mayor de 60 años e índice de envejecimiento en países seleccionados – 1995 PAIS INDICE DE PORCENTAJE DE ENVEJECIMIENTO (*) POBLACION > 60 Canadá 79 16,1 Estados Unidos 74 16,4 Uruguay 68 17,1 Argentina 46 13,2 Chile 32 9,6 Brasil 23 7,1 Bolivia 15 6,0 Paraguay 12 5,2 (*) (población mayor de 60 años / población menor de 15) x 100 Fuente: OPS. La Salud en las Américas. Edición 1998. Un elemento importante a resaltar es la existencia de una norma que obliga al gobierno a ajustar las pasividades según la evolución de los salarios (Índice Medio de Salarios) lo que le quita al mismo discrecionalidad en el componente más importante del gasto público. 23 En el caso de la asistenc ia social el gasto se vuelca predominantemente sobre el otro extremo de la pirámide de edades, los menores. Comprende los gastos de asignaciones familiares (transferencia en dinero por hijo menor que concurre a un centro educativo) y los gastos en el Instituto Nacional del Menor, que tiene el cometido de proteger y amparar a los menores en situación de vulnerabilidad social. Le siguen en importancia el gasto en educación (12,7%) y en salud (7,6%). En segundo lugar tienen importancia los gastos las funciones administrativas generales del gobierno (servicios públicos gubernamentales).: presidencia, relaciones exteriores, justicia, economía, con 23,9% del gasto total. Dentro de ellas los gastos de administración son los principales (12,7%) seguidos por los gastos en orden público y seguridad (6,3) y en defensa nacional (4,9%). Los servicios de la deuda pública y las transferencias entre gobiernos comprometen más del 20% del total del gasto público (22%). Los servicios económicos del Estado son los de menor relevancia en el gasto, involucrando 7,8%. Dentro de ellos los vinculados al sector agropecuario son los más importantes. 24 Cuadro 6.5 Evolución del Gasto Público según la clasificación funcional del Gobierno Central . Período 2001-2003 y estructura promedio del periodo En valores corrientes y en porcentajes FUNCION estructura promedio 20002003 en 2 0 0 3 porcentajes 2001 2002 61.044 69.744 89.389 100% 16.270 17.724 18.616 23,9% Servicios de Administración Gubernamental 8.551 9.819 9.564 12,7% Servicios de Defensa 3.303 3.332 4.157 4,9% Servicios de Orden Público y Seguridad 4.416 4.573 4.895 6,3% GASTO TOTAL Servicios Públicos Gubernamentales Servicios Comunitarios y Especiales 31.903 33.808 36.369 46,4% Servicios de Educación 8.597 8.890 10.558 12,7% Servicios de Sanidad 5.228 5.336 6.117 7,6% 16.155 17.837 17.986 23,6% 1.260 1.126 1.084 1,6% 664 620 625 0,9% 4.696 4.318 8.140 7,8% 178 143 175 0,2% Servicios de Seguridad y de Asistencia Social Servicios de Vivienda y Comunitarios Servicios de Recreativos, Culturales y Religiosos Servicios Económicos Servicios de Combustibles y Energía Servicios de Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza 1.008 1.057 1.096 1,4% Servicios de Minería y Recursos Minerales 244 221 231 0,3% Servicios de Transporte y Comunicaciones 2.737 2.306 2.690 3,5% 528 591 3.948 2,3% 8.175 13.893 26.263 22,0% 8.175 13.893 26.263 22,0% Otros Servicios Económicos Otras funciones Servicio Deuda Pública y Transferencias Intergubernamentales FUENTE : Contaduría General de la Nación. Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal, Ejercicio 2003, Tomo 1. NOTA : Los valores expresados siguen el criterio de lo devengado en lo s egresos. ii. El gasto según la clasificación económica El gasto del gobierno central consolidado correspondiente al año 2003 es más de la cuarta parte del PIB de Uruguay. El siguiente cuadro muestra que los gastos corrientes representan el 90% del total y la inversión pública el restante 10%. Dentro de los gastos corrientes las pasividades constituyen el rubro de mayor importancia, comprende el 40% del gasto público. En segundo lugar en importancia están las remuneraciones de los recursos humanos que utiliza el Estado (funcionarios públicos y otras personas contratadas) insumen 18,4% del gasto público y corresponde casi al 5% del 25 PIB. O sea que los ingresos personales, correspondientes a pasividades y remuneraciones explican dos terceras partes del total del gasto público. Las transferencias al sector privado comprenden casi 17% (4,5% del PIB) mientras que los gastos de funcionamiento son casi 15% del gasto público, superiores a los gastos de inversión. Cuadro 6.6 Gasto Público del Gobierno Central y gasto en Seguridad Social en Uruguay Año 2003 Remuneraciones Gastos de funcionamiento Pasividades Transferencias Subtotal Gastos Corrientes En millones % sobre % sobre de pesos corrientes el total del Gasto el PIB 15.300,1 18,4 4,9 12.248,1 33.346,2 14.076,2 14,7 40,0 16,9 3,9 10,6 4,5 74.970,6 90,0 23,8 Gastos de Inversión 8.361,7 10,0 2,7 Total Gasto público Fuente: BCU 83.332,3 100,0 26,4 El gasto según el área institucional. El gasto según el área institucio nal permite identificar dentro del Presupuesto Nacional los organismos con mayor gasto (aquellos que gastan más del 5% del Presupuesto Nacional) son: la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), en primer lugar, el Ministerio de Defensa Naciona l, el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas y la Universidad de la República. Estos seis organismos explican casi el 70% del gasto de los organismos del Presupuesto Nacional. 26 Cuadro 6.7 Gasto ejecutado por los organismos de mayor gasto Del Presupuesto Nacional en el año 2003 En millones de pesos corrientes Inciso Presupuestal Organismo Gasto 3 Ministerio de Defensa Nacional 4.755 4 Ministerio del Interior 4.051 10 Ministerio de Transporte y Obras Públicas 2.628 12 Ministerio de Salud Pública 4.355 25 Administración Nacional de Educación Pública 8.443 26 Universidad de la República 2.058 Total organismos seleccionados del Presupuesto Nacional 26.289,6 en % 12,6% 10,7% 7,0% 11,5% 22,4% 5,5% 69,7% Recuadro 6.3: ¿Qué es el Presupuesto Nacional? Un presupuesto es un resumen sistemático elaborado en períodos regulares, que contiene las previsiones de todos los gastos proyectados y las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos gastos. Un presupuesto se basa en la idea de equilibrio entre gastos e ingresos. Lo natural debe de ser la igualdad, el equilibrio, no sólo en el cálculo o en las probabilidades, sino en los resultados efectivos. Cuando esto sucede, se dice que el presupuesto está equilibrado; cuando exceden los ingresos a los gastos, que hay superávit (excedente o remanente), y cuando por el contrario, superan los gastos a los ingresos hay déficit. El Presupuesto Nacional Es una ley que presenta un estado estimativo de los gastos y de los ingresos del Estado para un periodo de gobierno, o sea cinco años. Consta de dos partes: el articulado que contiene los artículos que conforman la Ley de Presupuesto; y el planillado, que contiene los valores presupuestados por Inciso y Unidad Ejecutora detallado de acuerdo con el Clasificador del Objeto del Gasto La preparación y redacción del presupuesto le corresponde al poder ejecutivo, no solo por ser este el que pone todos los elementos necesarios para apreciar lo más exacta mente posible las necesidades y los recursos del Estado, sino porque representa, frente a los cambios de mayorías en las Cámaras, el interés permanente de la nación. Los organismos autónomos de Artículo 220 de la Constitución de la República presentan directamente su presupuesto al Poder Legislativo. El presupuesto es preparado por el Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. 27 6.6 Los ingresos del sector público Los ingresos del Estado o recursos públicos están formados por toda riqueza devengada a favor del Estado y acreditada como tal por su Tesorería. Comprende la entrada por pagos no recuperables, con contraprestación o sin ella, de naturaleza tributaria o no tributaria, percibida por una persona de derecho público. Diagrama 6.3 Impuestos Directos Indirectos Tributario s Tasas Contribuciones Ingresos del Sector Público Monetarios No Tributarios De crédito público Emisión de billetes y monedas Deuda interna Deuda externa Precio De las empresas y servicios del Estado s Multas Donaciones Otros recursos Concesiones Arrendamiento s 28 6.6.1 Clasificación de los ingresos públicos Existen diversas clasificaciones de los ingresos públicos, la más común es la que lo s clasifica según el tipo de ingresos: • ingresos corrientes, que son percibidos por el Estado como resultado de la aplicación de su poder de imperio y deben destinarse a la financiación de las actividades del mismo; • ingresos de capital que son los provenientes del uso del crédito publico, de la venta de bienes en poder del estado y en general todos los recursos que signifiquen una modificación patrimonial; estos ingresos deberán usarse para financiar los gastos o inversiones de capital. Recuadro 6.4: Ingresos del Estado clasificados según su origen Recursos Originarios: son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de actividades productivas del mismo. Se pueden diferenciar en rentas o resultados de la explotación o venta de bienes patrimoniales, tarifas cobradas por servicios públicos y contribuciones o aportes de utilidades que deben realizar las empresas por disposición legal. Recursos Derivados: son aquellos que el Estado percibe mediante reclamos a las economías de los particulares. Dentro de ellos encontramos a los Tributos, (Impuestos, Tasas y Contribuciones especiales). Recursos provenientes de liberalidades: son aquellos que el Estado percibe gratuitamente y sin hacer uso de su poder de imperio, ya sea de las economías de los particulares (donaciones, legados, etc.) o de las economías de los entes públicos (subvenciones, ayudas, etc.). Empréstitos Forzosos: son aquellas sumas de dinero que los particulares deben suscribir obligatoriamente, generalmente representadas por un porcentaje de sus rentas y que se presupone serán reembolsadas en el futuro. Recursos provenientes del Crédito Público: se dividen en dos clases, deuda pública y empréstito público. Recursos provenientes de Gestiones de la Tesorería: son ingresos destinados a cubrir el monto de los gastos públicos que excede o supera al presupuesto planificado, se originan en los Adelantos Transitorios, la Emisión de Letra de Tesorería y la Emisión de Títulos Públicos. 6.6.2 El sistema tributario El sistema tributario está conformado por el conjunto de tributos que se aplican en un país en un momento determinado y la Administración Tributaria responsable de las tareas de recaudación y fiscalización. Los tributos tienen como característica principal que son definitivos (no hay devolución por parte del Estado hacia el contribuyente) y obligatorios (nacen a partir de una ley). 29 i. Requisitos de los sistemas tributarios Un buen sistema tributario debe cumplir con ciertos requisitos. Dichos requisitos responden a diferentes aspectos: Aspecto fiscal: Las formas de fiscalización, facturación y registro deben ser eficientes y eficaces. La eficiencia señala que deben recaudar lo máximo posible al menor costo y que en ningún caso el costo de recaudación puede ser mayor que la suma que se recauda. Deben ser eficaces, esto es, garantizar la recaudación necesaria para el funcionamiento del sistema, combatiendo la evasión. Aspecto Económico: el sistema debe ser funcional y flexible. Un sistema es funcional cuando está orientado a promover el crecimiento económico y en ninguna circunstancia opera trabándolo. Se entiende que es flexible cuando logra adaptarse a los ciclos de la actividad económica. Aspecto Social: debe ocasionar el menor sacrificio posible a la población y estar distribuido equitativamente según las capacidades contributivas de los habitantes. Aspecto Administrativo: debe ser simple y producir certeza en el contribuyente acerca del modo y ocasión de pago, lugar, fecha, etc. ii. Clasificación de los Tributos Impuestos: son recursos que el Estado exige de manera coactiva y su destino es la financiación de las necesidades publicas primarias y secundarias, por ejemplo la defensa nacional, la salud publica, etc. Con ellos se financian los servicios públicos indivisibles. Tasas: es el tributo que exige el estado al prestar un servicio público divisible (susceptible de ser fraccionado en unidades de uso o consumo). El importe debe ser proporcional al beneficio recibido y al costo del servicio y se debe tener en cuenta la capacidad contributiva del individuo. Ejemplos: tasa de migraciones, tasa por servicios sanitarios, etc. Contribuciones especiales: son prestaciones obligatorias debidas en razón de beneficios individuales o colectivos derivados de obras publicas o actividades especiales del estado. Pueden clasificarse en: a) Contribuciones por mejoras: servicios de saneamiento o de pavimento. b) Contribuciones parafiscales: son contribuciones que exige el Estado para cumplir con fines sociales o económicos, por ejemplo, los aportes jubilatorios. 6.6.3 Clasificación de los impuestos Los impuestos pueden ser clasificados de diferentes maneras. i. La clasificación más importante es la que distingue entre impuestos directos e indirectos • Impuestos directos son los que recaen directamente sobre el contribuyente y éste no logra trasladarlo a otro (ganancias y bienes personales). El contribuyente puede ser una 30 persona física o jurídica (una empresa, una sociedad). Entre los impuestos directos se encuentran los impuestos a la renta, al enriquecimiento, o aquellos que se cobran por trámites personales como la obtención de documentos, pagos de derechos y licencias, etc. • Impuestos indirectos son los que recaen sobre los bienes y servicios y sobre las transacciones que se realizan con ellos; es decir, las personas, pagan el impuesto en forma indirecta, a través de la compra de bienes y servicios. La ley define a un sujeto que debe pagarlo, pero el responsable puede trasladarlo a otra persona. Los impuestos indirectos, entonces, se cobran en la compra y venta de bienes y servicios y al realizar otro tipo de transacciones comerciales como la importación de bienes. Un caso típico de este tipo de impuesto es el impuesto al valor agregado (IVA). ii. Clasificación de impuestos según el tipo de manifestación de riqueza • Impuestos al gasto: son los que recaen sobre las transacciones de compraventa o los que se cobran sobre las importaciones. • Impuestos al ingreso: recaen en forma directa sobre la persona o empresa que recibe dinero o un pago por una determinada actividad o trabajo. En este tipo se incluyen los aportes a la seguridad social, el impuesto a las retribuciones personales, el impuesto a la renta agropecuaria, el impuesto a la renta. • Los impuestos a la propiedad son los que recaen sobre los bienes inmuebles: casas, edificios, tierras o herencias. iii. Impuestos fijos, proporcionales, progresivos o regresivos: a. Impuestos fijos o de partida fija: se paga una suma fija por cada contribuyente independientemente de su conducta o atributos. b. Impuestos proporcionales: se aplica una misma alícuota o tasa (IVA, IMESI). c. Impuestos progresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica una tasa creciente Ejemplo: el impuesto a las retribuciones personales (IRP). d. Impuestos regresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica una tasa decreciente. Son típicamente aquellos que tienen una tasa igual para todas las personas cualquiera sea su capacidad económica, por lo tanto, una persona pobre y una persona adinerada pagarán la misma cantidad de dinero por el impuesto. Lo anterior implica que la cantidad de plata que debe pagar el pobre por este impuesto es mayor en proporción a su ingreso que la que debe pagar la persona adinerada y afectará, por consiguiente, más fuertemente su economía personal. 6.6.4 Los ingresos del sector público en Uruguay Del total de ingresos del Gobierno Central consolidado 82% corresponde a ingresos del gobierno central y 18% proviene de los aportes al Banco de Previsión Social. Con respecto a los ingresos del Gobierno Central, 71% proviene de la recaudación que realiza la Dirección General Impositiva, en segundo lugar por orden de importancia se 31 ubica el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), casi 10%, y en tercer lugar los recursos de libre disponibilidad generados por ventas de bienes y servicios, 6,7%. Cuadro 6.8 Estructura de los Ingresos del Gobierno Central Ejecutado - (en Millones de $ corrientes y en porcentajes) Año 2003 En pesos y en porcentajes Comercio Exterior D.G.I. Loterías Venta de energía TGN/otros FIMTOP Aportes de Empresas Públicas IRP Recursos Libre Disponibilidad INGRESOS TOTALES 3.779,6 48.075,1 106,6 622,0 772,2 93,0 3.078,8 6.610,3 4.547,6 67.685,2 5,6% 71,0% 0,2% 0,9% 1,1% 0,1% 4,5% 9,8% 6,7% 100,0% Los impuestos de mayor importancia en Uruguay son los impuestos sobre los bienes y servicios. Ellos representan el 76% del total recaudado en el año 2003, mientras que los impuestos sobre las rentas y utilidades fueron 10% y los impuestos sobre la propiedad 13%. El impuesto de mayor importancia es el IVA (Impuesto al Valor Agregado) que supera el 50% de la recaudación total, seguido por el IMESI (Impuesto Específico Interno), con 15%; el IRIC (Impuesto a la renta de industria y comercio) que es casi 9% del total y el impuesto al patrimonio de las personas jurídicas que explica 6% de la recaudación. El impuestos sobre los combustibles representa 8% del total, constituyendo la principal fuente de recaudación del IMESI. 6.6.5 La presión tributaria en Uruguay La presión tributaria de un país se define como el cociente entre los tributos 2 y el PIB. Si se compara con los países de la región, la presión tributaria de Uruguay se sitúa entre la de Brasil y la de Argentina. 2 En algunos casos se considera exclusivamente a los impuestos. 32 Cuadro 6.9 Presión tributaria del Mercosur Promedio de los años 1990, 1995, 2000 Gobierno Federal (tributos domésticos) Comercio Exterior Seguridad Social Gobierno s Subnacionales Total Fuente: Villela & Barreix, (2003) Argentina 10,9% Brasil 13,1% Paraguay 7,8% Uruguay 15,0% 1,0% 3,5% 2,9% 18,2% 0,7% 7,4% 9,1% 30,3% 2,2% 2,3% 0,2% 12,5% 1,3% 8,2% 2,5% 27,0% ¿Puede afirmarse que la presión tributaria de nuestro país es excesiva? Para responder esta pregunta debe tenerse en cuenta que de la simple comparación entre países no se desprende si la presión tributaria en uno de ellos es excesiva. Ello sería correcto solamente en caso de que las capacidades contributivas potenciales de los diferentes países fueran iguales. Una forma de evaluar el esfuerzo tributario que está realizando un país es comparando la recaudación observada con lo que podemos llamar “capacidad potencial normal” de recaudación del mismo. Esta capacidad potencial se obtiene a partir de la estimación del impacto que tienen un conjunto de variables sobre la recaudación a partir de información de un conjunto de países. De esta forma se asume como normal lo que se observa en promedio en este conjunto de países. Estimaciones del esfuerzo fiscal realizadas para Uruguay dan como resultado que el país está realizando un esfuerzo superior a lo que se puede considerar “normal”, siendo limitada por lo tanto la posibilidad de incrementar la actual presión tributaria. 6.7 El resultado fiscal En la información referida al déficit fiscal se distinguen ol s ingresos y egresos del sector público de las fuentes de financiamiento. Esta distinción da lugar a lo que se denomina información por encima de la línea (ingresos y egresos) de la información por debajo de la línea (fuentes de financiamiento). No obstante definir que partidas deben incluirse por encima de la línea y cuales por debajo no está exento de ambigüedad. Un criterio posible es considerar que toda transacción que no genera ni cancela un pasivo del gobierno debe ser registrada por encima de la línea, mientras que las restantes operaciones son consideradas como un financiamiento. En función a este criterio el pago de intereses debe ser considerado un egreso y por lo tanto registrado por encima de la línea, mientras que la amortización de deuda al implicar una disminución de un pasivo debe ser registrada por debajo de la línea. 1. Ingresos totales del Sector Público 1.1. Ingresos corrientes 1.2 Ingresos de capital 33 2. Gasto total 2.1. Gastos Corrientes 2.2. Gastos de Capital 1-2 Resultado global -------------------------------------------3. Financiamiento 3.1. Endeudamiento externo 3.2. Títulos de deuda pública 3.3. Crédito interno neto 3.4. Otras fuentes de financiamiento Otra distinción importante a efectos de cuantificar el resultado fiscal de una economía tiene que ver con el criterio de valorización de las diferentes partidas de ingresos y egresos, el que puede responder al criterio de caja o al criterio de lo devengado. La utilización del criterio de caja (el empleado en nuestro país) implica considerar para la estimación del déficit fiscal solamente aquellas entradas o salidas de recursos que efectivamente tuvieron lugar durante el período considerado. El criterio de lo devengado establece que deben contabilizarse como parte del resultado fiscal de un determinado período todos los movimientos generados durante el mismo, independientemente de que el mismo halla dado o no lugar a un movimiento de caja. En función al uso que se le vaya a dar a la cuantificación del resultado fiscal de la economía, se pueden realizar una serie de ajustes a lo que se denomina medición convencional del mismo, también llamada necesidad de financiamiento del sector público (NFSP). A continuación se presentan distintos tipos de ajustes y su justificación. Un primer ajuste que se puede mencionar a la medición convencional del déficit es el que surge de cuestionar el considerar como egreso las inversiones en lugar de las amortizaciones de capital. Se argumenta que si el mismo criterio se empleara a nivel de las empresas en la determinación de sus resultados una inmensa mayoría de las mismas estarían trabajando a pérdidas. La determinación del resultado fiscal teniendo en cuenta este criterio plantearía la necesidad de contar con información sobre el stock de capital del sector público. En este contexto debería definirse si el gasto en educación o salud son un gasto corriente o de capital, porque en caso de ser considerado de capital se debería registrar como egreso solamente la cuotaparte referida a la amortización y no la totalidad del gasto. Otro ajuste a la definición convencional de déficit tiene que ver con lo que se denomina resultado primario. El déficit convencional a los efectos de ser utilizado como indicador de la política fiscal discrecional, tiene el inconveniente de incluir en su cálculo una variable que depende de la magnitud de resultados fiscales de años anteriores; el pago de intereses de deuda pública. Esto ha dado lugar a la definición del resultado o déficit primario como la diferencia entre los ingresos y egresos corrientes de caja, excluidos el pago de intereses de deuda. La justificación para la utilización de este indicador es que dado que los intereses sobre deudas previamente 34 contraídas son el resultado de déficits en los que se incurrió previamente, deben excluirse si se quiere contar con un indicador del esfuerzo fiscal del período que se está analizando. La existencia de déficit primario representaría una crítica situación fiscal, pues se estarían financiando gastos corrientes con endeudamiento, lo que traería aparejados problemas futuros, relacionados con la sostenibilidad de la política fiscal. Por último también se puede considerar la necesidad de tener en cuenta el efecto que el ciclo económico tiene en los diferentes conceptos de ingresos y egresos del sector público. Uno de los ajustes sobre los que más se pone énfasis se refiere a la vinculación de los ingresos tributarios con el nivel de actividad. En momentos en que la economía se encuentra en períodos de crecimiento y en la medida que exista una relación positiva entre los ingresos tributarios con el nivel de actividad (en la medida que la base imponible aumentaría) los mismos disminuirían al enlentecerse el crecimiento. Habitualmente la estimación de esta elasticidad toma en forma implícita que un incremento de un 1% en el nivel de actividad tiene igual efecto con signo cambiado sobre la recaudación que una reducción de un 1% del nivel de actividad. Una hipótesis alternativa es considerar que la elasticidad es mayor cuando los niveles de actividad están cayendo que en los momentos de crecimiento. De verificarse esta hipótesis la corrección de los resultados fiscales observados en momentos de boom será mas severa de la que surgiría de trabajar con la hipótesis de simetría en el comportamiento de la recaudación y el nivel de actividad. 6.8 El resultado del sector público en Uruguay Uruguay se caracteriza por tener en la última década sucesivos déficit que han dado lugar a un importante crecimiento de la deuda pública. A continuación se presenta la evolución de los ingresos y egresos del Sector Público en el período 1990-2002 expresados como porcentaje del PIB. 35 Cuadro 6.10 Evolución de ingresos y egresos del Sector Público Consolidado Expresado como % del PI B 1990 - 2002 Ingresos Impuestos Cont. Seg. Soc. Emp. Públicas Otros 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 28,5 29,6 31,0 30,1 30,0 30,2 29,8 30,2 32,7 32,2 31,2 32,4 31,0 17,8 18,5 19,5 18,9 19,1 19,2 19,5 20,7 21,4 21,1 20,6 21,7 22,1 7,2 7,2 7,2 7,1 7,1 7,0 6,4 6,0 6,1 6,3 6,2 5,8 4,9 2,5 1,0 2,9 1,1 3,2 1,1 2,7 1,3 2,4 1,5 2,8 1,3 2,6 1,3 2,4 1,2 2,5 2,7 2,1 2,7 2,0 2,4 2,9 2,1 2,0 2,0 Egresos 31,3 30,5 30,6 31,4 33,0 31,6 31,2 31,6 33,7 36,3 35,3 36,5 35,6 Corrientes Salarios Bienes y servicios Intereses Transferencias 27,6 6,8 3,8 26,9 6,6 4,0 27,1 6,4 4,4 26,9 6,8 3,5 27,9 6,3 4,2 27,7 6,2 4,3 27,7 6,2 3,8 28,0 6,6 3,9 29,5 6,5 4,9 32,0 6,8 5,5 31,9 7,2 4,6 32,9 7,1 5,1 33,1 7,3 4,6 4,5 12,5 3,2 13,1 2,5 13,8 2,2 14,5 2,0 15,4 2,1 15,1 1,9 15,3 2,0 15,6 1,9 15,8 2,1 17,3 2,6 17,5 2,9 17,6 4,6 17,0 Gastos de capital 3,6 3,6 3,6 4,5 5,0 3,9 3,5 3,7 4,2 4,3 3,5 3,6 2,4 Resultado -2,8 -0,9 0,3 -1,3 -2,9 -1,4 -1,5 -1,4 -1,0 -4,1 -4,1 -4,1 -4,6 Fuente: MEF 36 Del cuadro precedente se desprende que a pesar de que, entre 1990 y 2002 la presión tributaria medida en relación a los impuestos aumenta en más que cuatro puntos del producto, el déficit del sector público aumenta fundamentalmente como consecuencia de la disminución en los ingresos de la seguridad social y el aumento en las prestaciones de la seguridad social. Las transferencias que el gobierno central realizó a la seguridad social en el año 2002 representaron 9,1 puntos del PIB, lo que indica la importancia que tiene en la evolución del gasto público la seguridad social. A continuación se presenta la evolución de los ingresos y egresos del BPS en el período 1990-2002. Cuadro 6.11 Seguridad Social (BPS) Años seleccionados Como % del PIB Ingresos Contribuciones Transferencias del gobierno central Egresos Salarios Bienes y serv. Transferencias 1991 9,4 7,7 1994 13,2 7,6 1996 14,6 7,9 1997 14,9 7,8 1998 15,3 8,1 1999 16,6 8,5 2000 16,7 8,3 2001 2002 16,5 16,2 7,8 7,1 1,8 5,6 6,7 7,1 7,2 8,2 8,4 8,7 9,1 9,5 0,3 0,4 8,8 13,1 0,4 0,4 12,4 14,5 0,4 0,3 13,7 14,9 0,4 0,2 14,3 15,2 0,4 0,2 14,6 16,7 0,4 0,3 16,0 16,7 0,4 0,2 16,1 16,5 0,4 0,3 15,8 16,3 0,3 0,3 15,6 Las empresas públicas a nivel consolidado presentan superávit que es transferido a rentas generales y conforma conjuntamente con los impuestos y las contribuciones a la seguridad social una importante fuente de financiamiento. El resultado de las empresas públicas en 2003 muestra que con la excepción de ANCAP todas tienen resultados positivos aunque dos de ellas reciben transferencias desde el gobierno central: AFE y UTE. Las empresas que presentan mayores ingresos por ventas de bienes y servicios son ANCAP seguida por UTE. Sin embargo, las que realizan mayores gastos por compras son ANCAP y ANTEL. ANCAP y UTE son, también, las que realizan mayores contribuciones de impuestos a la DGI. Los mayores aportes al Banco de Previsión Social los realizan ANTEL, UTE y OSE en ese orden, lo cual estaría indicando cuál es el orden de incidencia del gasto en remuneraciones de las empresas. 37 Cuadro 6.12 Resultado de las Empresas Públicas en el año 2003 en miles de pesos corrientes ANCAP ANP AFE ANTEL OSE UTE TOTAL 21.952,6 977,6 348,0 11.675,2 3.590,5 15.141,2 53.685,1 21.800,5 936,5 125,6 11.544,8 3.343,8 14.182,5 51.933,7 152,1 41,0 24,0 130,5 246,7 374,2 968,4 0,0 0,0 198,4 0,0 0,0 584,6 783,0 22.902,4 745,4 327,0 10.559,4 2.777,7 10.952,6 48.264,5 21.359,3 670,6 318,2 7.059,4 2.410,1 9.434,3 41.252,0 514,9 255,8 139,6 1.059,3 617,5 1.494,2 4.081,2 13.854,7 211,7 162,7 2.107,7 821,9 1.980,8 19.139,4 281,6 2,3 15,9 37,8 200,0 473,5 1.011,0 6.472,9 142,0 0,0 3.177,4 311,9 4.656,4 14.760,5 235,3 58,8 0,0 677,3 458,9 829,4 2.259,8 No corrientes 1.543,1 74,8 8,8 912,5 364,5 1.335,3 4.239,0 Inversiones 1.543,1 74,8 8,8 912,5 364,5 1.335,3 4.239,0 0,0 0,0 0,0 2.587,5 3,1 182,9 2.773,5 -949,8 232,1 21,0 1.115,8 812,8 4.188,7 5.420,6 INGRESOS Venta de bienes y servicios Otros Ingresos Transferencias del Gobierno Central EGRESOS Corrientes Remuneraciones Compras de bienes y servicios Intereses Impuestos DGI Aportes BPS Dividendo en efectivo RESULTADO Fuente: BCU Los recursos humanos en el sector público Cantidad y evolución de los cargos públicos La cantidad de cargos existentes en la Administración Pública de Uruguay asciende a 234.365. En los grandes agrupamientos institucionales se puede observar que casi el 40% de los cargos pertenecen al Poder Ejecutivo, 30% a los organismos desconcentrados y casi 1% al Poder Legislativo. En suma, los organismos del Presupuesto Nacional acumulan aproximadamente 71% de los cargos. El restante 30% se divide por mitades entre las empresas públicas y los gobie rnos departamentales. Cuadro 6.13 Estructura de cargos en el sector público al 1º de enero de 2003 en personas en porcentajes Poder Legislativo 1.526 0,7% Poder Ejecutivo 91.331 39,0% Organismos desconcentraos (art.220) 70.415 30,1% Entes aut.. y serv. descent.(art.221) 34.942 14,9% Gob. Departamentales 36.051 15,4% Total cargos públicos 234.265 100 Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil ¿Cuál ha sido la evolución en los últimos años del número de cargos en la Administración Pública? El número de cargos públicos ha ido disminuyendo en forma sistemática en los últimos diez años en especial entre los años 1998-2000 a partir de 38 políticas que tendían a tal fin. La cantidad de cargos públicos ha disminuido en los últimos 17 años casi 11%. 225.000 220.000 21 7.8 66 22 3.6 19 230.000 21 8.8 25 235.000 22 0.3 24 23 1.3 77 240.000 22 9.6 16 245.000 23 7.3 40 250.000 24 3.3 91 Gráfico 6.1 Evolución de la cantidad de cargos públicos en el Gobierno General 1995- 2002 215.000 210.000 205.000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil Cuadro 6.14 Variación de la cantidad de cargos públicos Organismo 1985-20021995-2002 17 años 7 años Poder Legislativo 92,9 -14,4 Poder Ejecutivo -14,4 -10,3 Organismos desconcentrados (art.220) 9,4 -10,5 Entes aut.. y serv. descent.(art.221) -37,6 -13,3 Gob. Departamentales 3,7 -7,8 Total cargos públicos -10,76 -10,49 Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil En un trabajo comparativo realizado por el BID (Echeverría, 2003), se analizan las características del servicio civil (no se consideran los cargos militares) de 17 países latinoamericanos, clasificados en dos grupos. El Grupo 1 está compuesto por aquellos países de ingreso por habitante de nivel intermedio (más de 3.200 dólares por persona por año) son: Argentina, Bahamas, Barbados, Brasil, Chile, México, Trinidad-Tobago, Uruguay y Venezuela. El Grupo 2 por los de menor desarrollo (por debajo de esa suma) y los integran los demás países latinoamericanos. Esta información permite comparar la situación de Uruguay en relación a los demás países según refleja el siguiente cuadro. Uruguay tiene más funcionarios públicos en relación al total de la población que el promedio de América Latina y que los grupos que se consideraron. La tasas de participación de los funcionario s públicos indicarían que en Uruguay hay 2 funcionarios más cada 100 habitantes, en el total del gobierno, en comparación 39 con el resto de América Latina. A nivel individual sólo Trinidad-Tobago tiene más funcionarios en el sector público total y sólo Barb ados en el Gobierno central consolidado. En el cuadro se observa que, sin considerar a los militares, 6 de cada 100 uruguayos es funcionario público (si se considera a los funcionarios militares este valor sube a 9). A su vez 5 de cada 100 uruguayos trabaja en el gobierno central. Cuadro 6.15 Empleo civil en el sector pública, 1999 o el año más reciente disponible Como % de la población total Promedio AL Grupo 1 Grupo 2 4,1 4,6 3,8 3,0 3,9 2,4 Gobierno Central consolidado 3,4 3 4,1 Uruguay 6,3 5,9 4,8 Sector Gobierno público total general Gobierno General 2,3 2,7 2,2 3,6 Fuente: BID, 2003 Cuando se consideran los datos en relación a la población económicamente activa, se observa que Uruguay se distancia aún más de los valores promedio. En efecto mientras que en el promedio de América Latina 10 de cada 100 integrantes de la PEA son funcionarios públicos, en Uruguay lo son casi 15. Si se consideraran también los funcionarios militares la participació n de los funcionarios públicos de Uruguay aumentaría a 18 de cada 100. 40 Cuadro 6.16 Empleo civil en el sector público, 1999 o el año más reciente disponible Como % de la población económicamente activa (PEA) Sector Gobierno público total general Gobierno Central consolidado Gobierno General Promedio AL Grupo 1 Grupo 2 10,1 10,9 9,6 7,3 9,2 6 7,8 6,5 10,4 5,7 5,8 5,7 Uruguay 14,6 13,6 11,1 8,3 Fuente: BID, 2003 Sin embargo, si se observan los países desarrollados, se encuentra que presentan valores más altos de empleo público sobre el total. El siguiente gráfico muestra para algunos países de la OCDE los valores del empleo público total (incluye funcionarios militares). Se observa que sólo un país presenta valores por debajo del 10% (Japón) y sólo dos presentan valores por encima (Francia y Suecia). Los porcentajes que presentan Canadá y Bélgica son los más parecidos a los que presenta Uruguay Gráfico 6.2 Participación del empleo público en los principales países desarrollados (en porcentajes) 35 30 25 20 15 10 5 Su eci a Re ino Un ido Ita lia Fra nc ia Ho lan da EE UU Be lgi ca Al em an ia 0 Los salarios de los funcionarios públicos En el mismo estudio de referencia se señala que en una muestra de 12 de los países analizados disminuyó el empleo en el sector público entre 1995 y 1999 al mismo tiempo que se produce un aumento de la factura salarial total del sector público en relación con el PIB, que pasa de 8,8% a 9,2% entre 1995 y 1999. En cuanto a los salarios se observa que en relación a los salarios del sector privado Uruguay es el país donde los salarios de los funcionarios públicos son más bajos en relación a los del sector privado. 41 Sin embargo, en un estudio realizado sobre los recursos humanos de la Administración Central (comprende además de funcionarios públicos algunos contratos especiales como becarios y pasantes) con información más detallada, cuando se ajusta los salarios según las horas trabajadas resulta que el salario público es similar para las categorías profesionales, levemente superior, y es claramente superior para los escalafones de servicios y oficios (CEPRE, 2003). A su vez se observa que es claramente inferior para el personal político y de particular confianza. Cuadro 6.17 Recursos humanos en la Administración Central y comparación de salarios por hora con el sector privado Escalafón Número de funcionarios A y B- Profesionales y Técnicos (*) C - Personal administrativo E - Personal de oficios F - Personal de servicios auxiliares L - Personal policial P - Personal político Q - Personal de particular confianza Total (sin A y B de MSP ni RREE) 4,063 5,411 4,198 3,955 25,797 41 113 43,578 Comparación de remuneraciones horarias 1.07 1.21 1.43 1.29 1.47 0.95 0.60 (*) Sin Ministerio de Salud Pública ni Ministerio de RREE Fuente: Sistema de Retribuciones, CEPRE En el estudio realizado por BID, se observa que en América Latina cuanto mayor es el empleo público en un país más bajos son los salarios de los funcionarios públicos más bajos están asociados con niveles más altos del empleo público El impacto del empleo público en la economía En general, en el análisis de los factores determinantes del empleo público este estudio señala que no se identifica que exista una asociación entre empleo público por habitante y la tasa de desempleo. O sea que ni estaría aumentando el empleo público por existir desempleo ni, al contrario, estaría aumentando el desempleo por existir empleo público (BID, 2003). Sin embargo, sí existe una relación significativa entre el ingreso por habitante y el empleo publico por habitante. O sea que los países de mayores ingresos son los que muestran también mayor empleo público. Existen dentro del Grupo 1 dos excepciones: Chile y Brasil, que muestran menor cantidad de funciona rios públicos que los que indicarían sus ingresos. 42 6.9 Resumen En las economías modernas existe un sector público y un sector privado. El Estado es el instrumento que tiene la sociedad para desarrollar políticas, regular, controlar y producir algunos bienes que se considera que no pueden ser logrados en cantidad o en calidad adecuada por el sector privado. A lo largo del tiempo las funciones del Estado han cambiado. Pero además, actualmente, cada país decide cuáles son los productos y servicios que el Estado debe proveer y a qué precio. Si el Estado gasta en forma excesiva tendrá problemas para financiar esos gastos y deberá recaudar mucho y el sector privado quedará con poco ingreso disponible o deberá endeudarse trasladando los problemas a las próximas generaciones. El gobierno central representa el 15% del consumo total final del país, la ocupación del sector público representa un _% de la ocupación del país, % de la inversión pública en la inversión total, las empresas más grandes del país son propiedad del Estado, el sector público brinda en forma gratuita servicios de salud a uno de cada tres uruguayos, el sector público permite acceder en forma gratuita a la educación hasta el nivel terciario. Es decir, el sector público juega un papel muy importa nte en nuestra economía. Para financiar el gasto del sector público, la principal fuente de ingresos son los impuestos. Uruguay tiene una elevada presión tributaria, de las más altas del Mercosur. A pesar de contar con esta elevada presión tributaria, el sector público ha gastado en forma sistemática más que sus ingresos, y por lo tanto ha debido endeudarse. En muchas oportunidades esta necesidad de endeudamiento ha generado la existencia en la actualidad de una elevada relación deuda/ producto, Esto enfrenta al país a una difícil situación ya que los recursos con que cuenta el sector público deben ser destinados en una parte significativa a pagar déficit generados en del pasado que fueron financiados con deudas, otra parte significativa se debe destinar a la seguridad social, y por último, el resto de los recursos disponibles se utiliza en el financiamiento de las actividades propias del sector público. En estas últimas se incluye el gasto asociado al funcionamiento de los tres poderes del Estado, las actividades de apoyo social que dan lugar al llamado gasto público social, como por ejemplo la salud pública, la educación pública, las actividades vinculadas a los servicios de defensa, orden público y seguridad. El dilema planteado consiste en que la necesidad de alcanzar el equilibrio entre ingresos y egresos del sector público no parece ser un objetivo sencillo. En la medida que la presión tributaria sea muy elevada, existe una fuerte restricción a la posibilidad de incrementar los ingresos del sector público. Por otro lado, reducir el gasto implica o bien dejar de cumplir con compromisos asumidos con los deudores, dejar de cumplir el compromiso asumido con aquellos cuya principal fuente de ingreso es la seguridad social, o reducir las actividades lle vadas adelante por el sector público. El gasto público no es fácil de reducir, el 70% del mismo está formado por salarios lo cual determina que su disminución afectaría el empleo de los funcionarios, muchos de los cuales son inamovibles. Otra forma de disminuir la brecha entre ingresos y egresos sin incumplir con los compromisos acordados y manteniendo las actividades que se entienden necesarias, es siendo más eficiente en el uso de los recursos que se destinan a estas. Existe un 43 importante debate en el país, pero que trasciende fronteras, acerca de los niveles de eficiencia asociados al sector público. 6.10 Conceptos claves Funciones del Estado Presión tributaria Principios tributarios Ingreso disponible Presupuesto Nacional Deuda pública bruta y deuda pública neta Deuda interna y deuda externa Déficit primario y déficit ajustado por el ciclo Gasto público Gasto público social Inversión Pública Déficit fiscal Déficit de la Seguridad Social Impuestos, tasas y precios públicos Impuestos directos Impuestos indirectos Presión tributaria Ingreso disponible Regulación 6.11 Preguntas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. ¿Qué explica la evolución de ingresos y egresos del sector público? ¿Cómo se financia el sector público en Uruguay? ¿En qué gasta el Estado? ¿Por que hay quienes afirman que ha y que reducir el tamaño del Estado? ¿Es el gasto público rígido a la baja? ¿Por qué es tan difícil lograr equilibrar las cuentas públicas? ¿Como incide el nivel de actividad en el resultado fiscal? ¿Es la seguridad social un problema? ¿por qué se reformó? ¿El gasto público destinado a fines sociales, logra su objetivo? ¿Quién se beneficia del gasto público social? 6.12 Bibliografía Aboal, D., D. Calvo y N. Noya (1999), “El Ciclo Político Económico en el Uruguay de las ultimas Ocho Décadas”, trabajo presentado en las XIV Jornadas de Economía del Banco Central del Uruguay. Aboal, D. y D. Calvo (2000), “Política y Macroeconomía en el Uruguay del Siglo XX”, trabajo monográfico, Universidad de la República Oriental del Uruguay. Aboal, D, F. Lorenzo y A. Rius (2000), “Is the Exchange Rate Politically manipulated around Elections? The Evidence from Uruguay”, mimeo. 44 Alesina, A. (1988), “Macroeconomics and Politics”, NBER Macroeconomic Annual, MIT Press. Meller, Patricio 2000 Serie Estudios socio Económicos Nº1 Cursos de Formación General. Departamento de Pregrado. Universidad de Chile. Rius, A. (1992), “El Gobierno, la Economía y el Hombre de la Calle”, Revista SUMA 13, CINVE. Rogoff, K y A. Sibert (1987), “Elections and Macroecomic Policy Cycles”, The Review of Economic Studies. Stein E. y J. Streb (1998), “Political Stabilizations Cycles in High Inflation”, Journal of Development Economics, 56. 45 cinve Centro de Investigaciones Económicas CAPITULO 10: Mercado de Trabajo Versión preliminar Montevideo, 5 de enero de 2005 Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 1 INDICE 10.1 Introducción...............................................................................................................................................4 10.2 El mercado de trabajo en Uruguay: reseña histórica. ...............................................................................6 10.2.1 Los cambios derivados de la nueva inserción internacional. ..........................................................6 10.2.2 Evolución de la actividad femenina. ................................................................................................7 10.2.3 Los Consejos de Salarios................................................................................................................9 10.3 La demanda de trabajo. ..........................................................................................................................11 10.3.1 Demanda derivada. .......................................................................................................................11 10.3.2 El corto y el largo plazo. ................................................................................................................14 10.3.3 Argumentos para mejores salarios................................................................................................17 Salarios de eficiencia. ..................................................................................................................................17 Contratos de trabajo.....................................................................................................................................17 Consecuencias sobre el mercado................................................................................................................18 Vigencia en Uruguay....................................................................................................................................18 10.4 La oferta de trabajo .................................................................................................................................20 10.4.1 El modelo simple. ..........................................................................................................................20 Heterogeneidad en el mercado de trabajo...................................................................................................22 Diferencias igualadoras................................................................................................................................23 Salario real ...................................................................................................................................................23 10.4.2 ¿Por qué quieren trabajar las personas? ......................................................................................24 10.4.3 El capital humano. .........................................................................................................................25 10.5 Ajuste en el mercado de trabajo..............................................................................................................28 10.5.1 El mundo laboral............................................................................................................................28 Salario Mínimo .............................................................................................................................................28 Sindicatos.....................................................................................................................................................29 10.5.2 El ajuste de demanda y oferta.......................................................................................................29 10.5.3 Ajuste de los salarios.....................................................................................................................32 10.5.4 Otros desajustes............................................................................................................................32 10.6 Resumen del Capítulo.............................................................................................................................35 10.7 Conceptos Claves ...................................................................................................................................36 10.8 Bibliografía ..............................................................................................................................................37 RECUADRO I - Definiciones..................................................................................................................................38 I.1 PEA, Ocupación y Desocupación. ..........................................................................................................38 La paradoja de un aumento del empleo y del desempleo. ..........................................................................41 I.2 Categorías de ocupación. .......................................................................................................................42 I.3 Calidad del empleo..................................................................................................................................43 I.4 Salarios por sector y género. .............................................................................................................44 1.5 Los índices de Salarios. .....................................................................................................................45 RECUADRO II - Atraso cambiario y efectos en el empleo. ...................................................................................48 RECUADRO III – El caso del guardabosque.........................................................................................................50 Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 2 INDICE DE FIGURAS Figura 10.1. Empleo y productividad durante los 90s..............................................................................................7 Figura 10.2. Tasa de participación económica femenina (PEA)..............................................................................8 Figura 10.3. Tasa de participación económica (PEA) masculina y femenina..........................................................9 Figura 10.4. Ejemplo fabricación de pinturas 1......................................................................................................11 Figura 10.5. Ejemplo fabricación de pinturas 2......................................................................................................12 Figura 10.6. Demanda de trabajo. .........................................................................................................................12 Figura 10.7. Demanda de trabajo. Diferentes productividades..............................................................................14 Figura 10.8. Ejemplo fabricación de pinturas 3......................................................................................................15 Figura 10.9. Desplazamiento de la demanda de trabajo. ......................................................................................16 Figura 10.10. Oferta de trabajo. El caso simple.....................................................................................................20 Figura 10.11. Oferta de trabajo. Tramo con pendiente negativa. ..........................................................................21 Figura 10.12. Oferta de trabajo. Tramos con pendiente negativa. ........................................................................22 Figura 10.13. Tasa de actividad por sexo y área geográfica según tramo de edad. .............................................25 Figura 10.14. Remuneraciones por hora por nivel de calificación. ........................................................................26 Figura 10.15. Evolución del Salario Mínimo Nación al (en términos reales). ........................................................28 Figura 10.16. Tasa de sindicalización sobre trabajadores asalariados .................................................................29 Figura 10.17. Ajuste del mercado de trabajo. Modelo “simple”. ............................................................................30 Figura 10.18. Existencia de desempleo.................................................................................................................31 Figura 10.19. Componente cíclico del PIB y tasa de Desempleo de Montevideo. ................................................33 Figura 10.20. Población activa, ocupada y desocupada. Miles de personas. .......................................................40 Figura 10.21. Tasa de actividad, ocupación y desocupación. Montevideo............................................................41 Figura 10.22. Ocupados por categoría. Año 2003.................................................................................................42 Figura 10.23. Trabajadores ocupados registrados según sub-empleo..................................................................43 Figura 10.24. Ingreso medio por hora trabajada....................................................................................................44 Figura 10.25. Ejemplo índice de Laspeyres de salarios. .......................................................................................46 Figura 10.26. Evolución Salarios Reales, Corrientes e IPC. .................................................................................47 Figura 10.27. Evolución de los salarios en dólares en Uruguay y EE.UU. ............................................................48 Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 3 Capítulo 10 – Mercado de Trabajo 10.1 Introducción. En el año 2002, en el peor momento de la crisis económica en Uruguay, el desempleo alcanzó a 233 mil personas, uno de los registros más altos en la historia uruguaya, y en esta estimación no estaban incluidos los habitantes de zonas rurales y pequeñas localidades. La pérdida de puestos de trabajo, resultante de la larga recesión iniciada en 1999, así como la caída del poder adquisitivo de los ingresos para los que mantuvieron una ocupación en ese período, fueron los elementos decisivos en el incremento de la pobreza, que pasó del 15% al 31% de la población uruguaya y, en general, en un dramático cambio en los niveles de vida para el grueso de los habitantes. La coyuntura mencionada constituyó una situación excepcional en Uruguay por la gravedad de la caída de la actividad y la pérdida de puestos de trabajo. Sin embargo, Uruguay ha presentado problemas “de largo plazo” o estructurales en su mercado de trabajo (en el empleo y desempleo). Los niveles de desempleo en Uruguay, considerando períodos largos, son ciertamente mayores que el promedio latinoamericano. Lo mismo puede afirmarse del desempleo en ciertos grupos de población: mujeres y jóvenes (menores de 25 años). Un buen desempeño del mercado de trabajo implica mayores niveles de ocupación, puestos de trabajo con mayor productividad y remuneraciones más altas para los trabajadores. Su importancia en la vida de las personas, de los ciudadanos de un país, explica que éste sea uno de los objetivos centrales de las políticas públicas. Dada esta importancia, no es de extrañar que distintas disposiciones legales (entre ellas, la Constitución de la República) incluyan normas con el fin de garantizar el ejercicio del trabajo, promoverlo, así como evitar condiciones inadecuadas en su ejercicio. Pese a la importancia social que reviste, el trabajo no escapa a las leyes económicas que rigen los distintos mercados de bienes y servicios. En términos simplificados, las personas (las familias) ofrecen los servicios de trabajo (son los ofertantes) mientras que las empresas demandan estos servicios, para llevar adelante los procesos productivos. Las curvas de oferta y demanda de trabajo presentan, en esencia, las características de cualquier oferta o demanda. En el primer caso, a mayor salario pagado por hora trabajada habrán más personas dispuestas a trabajar. Es decir, la oferta de trabajo (las horas que las personas están dispuestas a trabajar) es creciente con el salario recibido. Por otro lado, las empresas necesitan contratar trabajadores para la producción de bienes y servicios. En circunstancias normales la curva de demanda de trabajo tiene pendiente negativa; ésto es, a mayor salario pagado por hora, menor demanda de horas a trabajar por parte de las empresas. En ausencia de regulaciones, con empresas que contratar factores en condiciones de competencia, con salarios que pueden tanto subir como bajar, la teoría convencional en economía establece que existirá un salario de equilibrio en el mercado, salario al cual se igualan la oferta y demanda de trabajo. En este modelo simplificado no existe desocupación: todas las personas que desean trabajar pueden encontrar un puesto de trabajo, al salario de mercado. Este modelo, útil para una primera aproximación al tema, corresponde a una versión extremadamente simplificada. El desempleo es una realidad presente en Uruguay y, en general, en todos los países. En países de baja inflación los salarios difícilmente pueden reducirse (son rígidos a la baja), o inclusive Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 4 esta posibilidad está vedada por el marco legal (como es el caso de Uruguay). Las negociaciones salariales muchas veces son realizadas a nivel de todo un sector, en negociaciones bipartitas (sindicatos y cámaras empresariales) o tripartitas (cuando también interviene el Estado). La mejora en general del funcionamiento del mercado de trabajo, y especialmente la comprensión de los factores que conducen al desempleo, así como el análisis de las medidas para lograr reducciones permanentes de éste, define uno de los campos especializados de la ciencia económica, la economía laboral. A continuación se realizará una breve presentación de los principales aspectos del mercado de trabajo en Uruguay, desde una perspectiva histórica. En apartados siguientes, se retoman los conceptos de oferta y demanda de trabajo, incluyendo también aquellos desarrollos que permiten un mayor acercamiento a la realidad de este mercado tan particular. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 5 10.2 El mercado de trabajo en Uruguay: reseña histórica. La economía uruguaya registró importantes acontecimientos durante los años 90 que mantienen sus efectos en la actualidad. Los cambios que se produjeron en la inserción internacional de Uruguay (que ya se habían iniciado a mediados de los 70s, pero que se modifican cualitativamente a partir de la creación del MERCOSUR, en 1990) tuvieron como consecuencia una modificación muy relevante en la estructura productiva y de ocupación de la economía uruguaya. En segundo lugar, durante los 80s y 90s se mantuvo una clara tendencia de aumento de la Población Económicamente Activa (PEA), fundamentalmente por un incremento de la actividad femenina. Uruguay es el país latinoamericano que registra la mayor tasa de participación femenina en el mercado de trabajo, y ésta a su vez ha venido creciendo sistemáticamente. También en la comparación latinoamericana Uruguay es un país que mantiene elevados niveles de educación de su fuerza de trabajo. En la década de los 90s se observó un mayor crecimiento de la mano de obra calificada (de mayor educación), en consonancia con el aumento de los niveles educativos de la población. Resulta relevante el análisis de estas tendencias a la luz de la evolución de los salarios. Por último, las modalidades de negociación salarial han registrado importantes cambios en los últimos 15 años. Tradicionalmente (desde la década de 1950) funcionaban en Uruguay los denominados “Consejos de Salarios”, donde a través de negociaciones tripartitas (empleados, empleadores y Estado) se fijaban los salarios por categorías de la ocupación. Este proceso se interrumpió durante el gobierno de facto (1973-1984). Con la reinstauración democrática vuelven a convocarse los consejos, asistiendo al mismo tiempo a un notable incremento de los salarios reales. A continuación se desarrollan algunos de estos aspectos. Para su comprensión es importante tener en cuenta las definiciones de las principales variables del mercado de trabajo, que se presentan en el Recuadro I. << Insertar Recuadro I – Definiciones >> 10.2.1 Los cambios derivados de la nueva inserción internacional. En 1990 se firma el Tratado de Asunción, que crea el Mercado Común del Sur, MERCOSUR (ver Capítulo 7). Uno de los objetivos más importantes del Tratado correspondía a la creación de una “unión aduanera”, lo que significa que los bienes producidos en cada uno de los países pueden ingresar sin impuestos (aranceles) a los restantes países del bloque. Además, los productos provenientes de terceros países (Estados Unidos, China, por ejemplo) debían pagar el mismo arancel, no importa a qué país del bloque estuvieran destinados. De esta forma, los productos uruguayos disponían de un mercado mucho más amplio donde dirigirse (exportar), pero lo contrario también ocurrió: productos argentinos o brasileños que antes no competían por los aranceles que Uruguay cobraba, comenzaron a tornarse más ventajosos para el consumidor uruguayo. El cambio en los aranceles estuvo acompañado de una evolución al alza de los precios en dólares en Uruguay y, especialmente, de los salarios en dólares (ver Recuadro II). Ello volvió más “ventajosas” las importaciones en general, aún de países fuera del MERCOSUR. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 6 Este nuevo entorno comercial, con mayores posibilidades de exportación pero, al mismo tiempo, mayor competencia de las importaciones sobre los productos nacionales, determinó cambios en muchas empresas uruguayas, particularmente industriales. Algunas empresas debieron reducir costos, especialmente de mano de obra, para poder competir con los productos regionales (que ahora ingresaban con menos aranceles) y con los extra-regionales (que se abarataban relativamente por estar fijados en dólares). Otras redireccionaron su producción a la exportación, particularmente a la región. Los cambios en las empresas existentes, los cierres de empresas no competitivas y la apertura en los nuevos sectores favorecidos por la política económica y de reinserción internacional dieron lugar a una modificación relevante en la estructura productiva uruguaya. A comienzos de la década de los 90s un poco más de un millón de personas en áreas urbanas estaban ocupadas. A finales, el empleo había aumentado un 5% en total (ver Figura siguiente) pero con cambios relevantes al interior de la economía. Los sectores exportadores y que compiten con importados (que se denominan “transables”, ver Capítulo 7), los más expuestos a los cambios en el comercio internacional, registraron una disminución de su ocupación de 15%, pero al mismo tiempo fueron los sectores en que más creció la productividad del trabajo (últimas tres columnas del cuadro); la producción por trabajador en el sector transable aumentó casi 30% en dichos años. Dentro del sector de transables se ubica la mayoría de las actividades industriales: frigoríficos, lácteos, alimentos en general, textiles, vestimenta, etc. Las ramas agropecuarias casi en su totalidad también deben incluirse dentro del sector transable, aunque las cifras de empleo antes comentadas corresponden a zonas urbanas, por lo que estas ramas quedan fuera del análisis. Los servicios y, en general, la producción que se destina al mercado interno (y que no tiene competencia de importados), que se denomina “no transable”, absorbió esa pérdida de puestos de trabajo, y de hecho creció más aún, lo que posibilitó el incremento en el total del empleo. Los sectores no transables aumentaron su ocupación en 11% en el período, aunque con una ganancia de productividad muy inferior al sector de transables (5% versus 29% de estos últimos). Figura 10.1. Empleo y productividad durante los 90s. Empleo 1/ Productividad 2/ 1991-93 1997-99 Variación 1991-93 1997-99 Variación Total Economía 1.036 1.084 5% 100,0 113,0 13% Transables 258 219 -15% 134,8 173,9 29% No Transables 778 865 11% 82,8 87,0 5% Nota: 1/ Miles de personas. Áreas urbanas mayores 2/ Índice Total Economía 1991-93 = 100. Fuente: “Desarrollo Humano en Uruguay. 2001”, PNUD, Cuadro III.2. 10.2.2 Evolución de la actividad femenina. En un proceso similar al que se ha registrado en los países desarrollados, la mujer ha aumentado sistemáticamente su participación en la actividad económica en Uruguay. De hecho, registra una de Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 7 las tasas de participación más elevadas en América Latina, como puede observarse en la Figura siguiente. Figura 10.2. Tasa de participación económica femenina (PEA). Según tramos de edad. Zonas urbanas. Países latinoamericanos seleccionados. Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador México Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela Año Ref. TOTAL 2002 46 2002 57 2001 53 2003 45 2002 57 2002 46 2002 53 2002 45 2002 54 2000 57 2001 54 2002 50 2003 56 15 a 24 años 35 39 52 31 51 37 40 36 39 51 46 47 42 25 a 34 años 64 71 67 61 76 63 65 55 71 72 67 76 71 35 a 49 años 67 75 65 59 72 60 67 57 69 67 69 76 72 50 años y más 27 49 29 29 32 25 41 29 34 40 38 28 37 Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina – 2004. Así, en Uruguay de cada 100 mujeres (de 15 y mas años de edad) en zonas urbanas 50 de ellas en 2002 se clasificaban como económicamente activas. Es decir, la PEA femenina alcanzaba a 50% en dicho año. Diferencias en los sistemas previsionales y en la asistencia a centros de estudio pueden generar diferencias en los extremos de edad. Si se considera los tramos de 25 a 34 años, y de 35 a 49 años, la participación de la mujer en la actividad económica de Uruguay es de las más altas entre los países latinoamericanos seleccionados. Para Uruguay se dispone de series largas para el Departamento de Montevideo (que representa aproximadamente la mitad de la población del país). En la Figura siguiente puede apreciarse la evolución de la tasa de actividad masculina y femenina por trimestres desde 1984. Mientras que la tasa de actividad de los hombres permanece relativamente incambiada en el período y, en todo caso, con una tendencia al descenso, la tasa de actividad femenina registra un aumento de casi 10 puntos porcentuales en los extremos del período. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 8 80 56 78 54 Tasa de actividad Masculina En % de los mayores de 14 años 76 52 74 50 72 48 70 46 68 66 HOMBRES MUJERES 44 42 62 40 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 64 Tasa de actividad Femenina En % de los mayores de 14 años Figura 10.3. Tasa de participación económica (PEA) masculina y femenina. Departamento de Montevideo. Fuente: INE 10.2.3 Los Consejos de Salarios. En la Edad Media existía una férrea reglamentación de los distintos aspectos de la relación laboral, incluyendo los salarios que los empresarios debían pagar a sus trabajadores. Las partes (empleados y empleadores) no podían acordar un salario distinto al que estaba establecido para su sector (el “gremio” medioeval). Desde la Revolución Industrial, en el siglo XVIII, los salarios comienzan a acordarse directamente entre el empresario y cada uno de sus trabajadores. Posteriormente, en el siglo XX comienzan a realizarse negociaciones colectivas en algunos países desarrollados: una gran empresa o un grupo de empresas (una cámara empresarial, por ejemplo) negociaba con representantes de los trabajadores (sindicatos) las condiciones de trabajo y, especialmente, los niveles salariales. Estas negociaciones colectivas adquieren un gran desarrollo en algunos países europeos, donde inclusive comienza a intervenir el Estado en el proceso de negociación. En Uruguay, la Ley de Consejos de Salarios de 1943 determinó la posibilidad (pero no la obligatoriedad) de negociaciones colectivas a nivel de sector económico. Sin estar prohibida legalmente la negociación por empresa, ésta fue históricamente marginal, de importancia menor. El sistema establece ámbitos de integración tripartita (Gobierno, empresarios y sindicatos) para fijar salarios a nivel de rama de actividad. También está habilitada la negociación bipartita, sin la participación estatal. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 9 La Ley de Consejos de Salarios fue suspendida en su aplicación en 1968, suspensión que se prolonga durante el gobierno de facto. Con la vuelta de la democracia, en el año 1985, los Consejos de Salarios volvieron a funcionar, por lo que la negociación salarial volvió a realizarse a nivel de sector económico. En 1990 se aplicó por última vez la ley a prácticamente toda la economía y ese año marca el mayor nivel de cobertura de trabajadores por convenios colectivos. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 10 10.3 La demanda de trabajo. En el Capítulo 1, de principales conceptos, se planteó que las empresas, para la obtención de bienes y servicios utilizan factores de producción, entre ellos el trabajo (junto con el capital, recursos naturales, etc.). Las empresas combinarán los factores de producción en ciertas proporciones determinadas por la tecnología y los “precios” de los factores. Es decir, el “cuánto” utilizar de cada uno de los factores (el trabajo en particular) dependerá de qué demanda enfrenta la empresa por sus propios productos, las tecnologías disponibles para producirlos y de los precios de cada factor. Veremos a continuación los elementos básicos que determinan la demanda de personal de una empresa, para luego introducir elementos más complejos, pero que nos acercan más a las complejas relaciones laborales de la actualidad. 10.3.1 Demanda derivada. Supongamos el caso de una empresa que fabrica pintura. Para la fabricación de un litro de pintura se requieren insumos (materias primas) por $0,90. Simplificando el proceso productivo, supongamos que se necesita de una máquina especial (un molino) que permite producir 1.000 litros de pintura en un turno de trabajo, de 8 horas de duración. El “desgaste” de la máquina en un turno de producción puede medirse en $20 (existen varias maneras de calcular este desgaste o amortización, pero podemos pensar que se reparte el costo de compra de la máquina para cada turno en que se utiliza). Para atender la máquina y realizar algunas labores adicionales se utiliza el trabajo de dos empleados, cada uno de los cuales percibe un salario $40 por turno. Si no existieran otros elementos a considerar, un litro de pintura tendría un costo de $1,00, como puede apreciarse en la Figura siguiente. Figura 10.4. Ejemplo fabricación de pinturas 1. Insumos (materias primas) Desgaste de la máquina Mano de Obra Costo Total (de 1.000 litros) En un turno Por litro (1.000 litros) $0,90 $900 $ 20 $ 80 $ 1.000 Supongamos, adicionalmente, que la empresa vende su producción en un mercado competitivo y que el precio de venta está fijado en $1,20. De esta manera la empresa tiene una utilidad de 20% sobre costo ($0,20 por litro) que representa la remuneración del empresario, del capital invertido, etc. Luego de una revisión del proceso, el empresario advierte que puede aumentar la producción adicionando un tercer trabajador. En este caso, la producción no aumenta proporcionalmente (es decir, en un tercio), sino que los tres trabajadores producirán 1.200 litros. Por el uso más intensivo de la maquinaria el desgaste es ahora de $30. ¿Cuál debería ser la remuneración de los trabajadores para que el empresario mantenga una utilidad de 20% sobre costo? Como se puede apreciar en la Figura siguiente, el costo laboral debería ser de $ 30 por cada trabajador y por turno. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 11 Figura 10.5. Ejemplo fabricación de pinturas 2. Producción Valor de producción Utilidad (20% sobre costo) Costo Total (de 1.200 litros) Insumos (materias primas) Desgaste de la máquina Mano de Obra (como residuo) Por litro En un turno 1.200 litros $1,20 $1.440 $240 $1.200 $0,90 $1.080 $ 30 $ 90 El empresario dispone de dos opciones: contratar dos trabajadores si la remuneración es de $40 o tres trabajadores si la remuneración es de $ 30. Podrían plantearse más o menos trabajadores contratados, o inclusive el contrato a tiempo parcial. En los hechos, el empresario enfrenta distintas combinaciones de horas a contratar de empleados y de salarios por hora. Ello da lugar a una curva, como la que se presenta en la Figura siguiente, que corresponde a la demanda de trabajo presentada en el apartado introductorio. Figura 10.6. Demanda de trabajo. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 12 ¿Cuál será la elección del empresario? ¿2, 3 trabajadores u otra cifra? En un mercado competitivo de factores, donde el empresario no puede fijar el salario que paga, la decisión sobre las horas trabajadas vendrá dada por el salario de mercado. Es decir, el empresario enfrenta una oferta de trabajo a un salario único (estamos todavía con supuestos simplificadores), digamos de $ 30 por turno. No puede pagar menos de esa cantidad porque no tendrá interesados para contratar. Podría pagar más, pero no tiene incentivos para ello. De modo que si el salario de mercado es de $ 30, contratará 3 trabajadores (24 horas trabajadas por turno). La curva, como se razonó en la Introducción, tiene pendiente negativa: si el salario por hora disminuye (en el ejemplo, el salario de mercado disminuye), el empresario contratará más trabajadores. Ahora bien, ¿cuán inclinada será la curva? La inclinación o la pendiente de la curva quedará determinada por la productividad del trabajo. En el ejemplo, supóngase que cuando se contrata a tres empleados la producción aumenta a 1.100 litros, en lugar de los 1.200 de antes. Si el desgaste o amortización permaneciera en $30, el costo total de la mano de obra admisible para la empresa sería de $80 (el lector deberá corroborar este resultado), lo que significa un jornal de $26,67 por empleado y por turno. En la figura siguiente se presentan las dos curvas de demanda, dadas las distintas productividades de la mano de obra. La curva en negro corresponde al ejemplo original, donde un aumento de la mano de obra en un empleado (33% de las horas trabajadas) representa un incremento de la producción de 20% (de 1.000 a 1.200 litros). En la curva en rojo, el aumento de un empleado genera un aumento de la producción de 10%. La segunda curva es más “empinada” que la primera: para lograr el mismo aumento en las horas trabajadas se requieren rebajas mayores en los salarios. Ello es así porque la mano de obra, en el segundo caso, es menos productiva. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 13 Figura 10.7. Demanda de trabajo. Diferentes productividades. 10.3.2 El corto y el largo plazo. En el ejemplo que se analizó líneas arriba, el empresario disponía de una máquina (un molino) para realizar la producción, que podía funcionar con dos o tres trabajadores por turno. En general, las empresas disponen de varias opciones “tecnológicas” para la organización del proceso productivo. Cuando se adquirió el molino en la fábrica de pinturas del ejemplo quizás existían otros modelos de molino, con mayor o menor producción por turno. O una combinación de un molino y otra máquina (de envasado de la pintura, por ejemplo) con otros costos, pero también otro rendimiento en el proceso de producción. Esas opciones siguen presentes en el día a día de las empresas. El empresario podría vender las máquinas existentes y comprar modelos más nuevos. Sin embargo, si bien teóricamente estas opciones están disponibles, en la práctica ello no es así, al menos en la mayoría de los casos. Las máquinas muchas veces resultan “industria-específicas” o, inclusive, “empresa-específicas”, lo que significa que pueden tener poco valor para otras empresas, aún del mismo sector productivo (otras empresas fabricantes de pintura, en el ejemplo). Una vez que se ha implantado un proceso productivo (se ha adquirido una determinada maquinaria) es generalmente costoso su cambio antes de que esté amortizado. De ahí que en economía se suele separar el análisis de las decisiones de una empresa en el corto y en el largo plazo. En el corto plazo la empresa toma como “dada” (fija o sin posibilidad de cambiar) su existencia de maquinarias. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 14 Una vez que la maquinaria existente ha cumplido con su vida útil (o ante cambios significativos en los salarios o en los precios de la producción), la empresa debe tomar una decisión sobre qué tipo de máquina adquirirá para reemplazar al viejo modelo. Y para tomar esta decisión resulta muy importante el costo de la mano de obra, en relación a la maquinaria o el bien de capital que se desea adquirir. Un ejemplo un tanto ingenuo corresponde a la construcción de carreteras: se puede comprar un bulldozer que requiere de un operario para manejarlo, o utilizar 12 obreros munidos con palas y carretillas, que realizarían la misma función que la excavadora. El gasto de capital es muy distinto: en un caso, es el costo del bulldozer; en otro, de las 12 palas y otras tantas carretillas. Pero el costo de la mano de obra también es muy diferente. Retomando el ejemplo de la empresa de pinturas, supongamos que dispone de 2 opciones para renovar el viejo molino ya amortizado, opciones que se presentan en la primera mitad del cuadro siguiente. Figura 10.8. Ejemplo fabricación de pinturas 3. Costo de la máquina ($) Capacidad total de producción - (turnos) Costo - Amortización ($/ turno) Mano de Obra requerida - Personas por turno Máquina A B $ 3.000 $ 7.000 200 200 $ 15 $ 35 3 2 Costo Total (1 turno = 1.000 Litros) Insumos - $ 900 por turno (1.000 Litros) Amortización Mano de Obra ($ por turno) - $ 40 por persona $ 1.035 $ 900 $ 15 $ 120 $ 1.015 $ 900 $ 35 $ 80 La máquina tipo A tiene un costo de $3.000, su vida útil es de 200 turnos y requiere 3 personas por turno para atenderla, produciendo 1.000 litros en cada turno. La máquina B difiere en el costo total y en la cantidad de personas necesarias para producir 1.000 litros. ¿Cuál es más conveniente para la empresa? El costo de la maquinaria por litro producido (amortización) difiere, pero también difieren las necesidades de mano de obra para atenderla. La respuesta depende del valor de los salarios en el mercado y de las perspectivas futuras de éstos. Si el salario de mercado fuera de $40 por turno como se plantea en el cuadro (y se mantuviera este valor durante el lapso en que la máquina estará en actividad) es más conveniente la máquina tipo B, ya que si bien la amortización es $20 mayor, “ahorra” $40 de mano de obra ($120-$80). Si, alternativamente, el salario por persona y por turno fuera de $20, los costos totales con los dos tipos de maquinaria serían iguales (el lector deberá corroborar este resultado). Finalmente, si el salario fuera inferior a $20 por persona y por turno, comienza a ser más ventajosa la máquina tipo A. De esta forma, la empresa toma decisiones de corto plazo sobre sus necesidades de personal (su demanda de trabajo), considerando que sus existencias de maquinarias están dadas, o solamente se pueden realizar cambios mínimos, marginales. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 15 Y toma decisiones de largo plazo, donde la maquinaria resulta competidora del trabajo. Es decir, la empresa puede elegir “tecnologías” que sean más o menos intensivas en trabajo (es decir, que comparativamente ocupan más o menos personas que otras tecnologías). La decisión tendrá que ver con múltiples aspectos, pero la teoría económica indica que uno de los principales corresponde al precio o valor relativo de los factores. Si la mano de obra resulta comparativamente más barata que los bienes de capital, las empresas tenderán (o tendrán incentivos para) adoptar tecnologías más intensivas en mano de obra. A la inversa, si la mano de obra es más cara, se preferirán las máquinas que requieren poco personal. << Insertar Recuadro II – Atraso cambiario y empleo>> Este análisis de largo plazo supone que la demanda por los productos de la empresa permanece estable. En rigor, más allá de la suerte que puede experimentar una empresa concreta, para el conjunto de las empresas del sector en el largo plazo es probable que la demanda aumente (aunque puede suceder que sectores específicos enfrenten una demanda decreciente en el largo plazo; éste fue el caso del transporte por diligencias a principios del siglo XX). Entonces, un sector típico de la economía en el largo plazo experimentará un desplazamiento de la curva de demanda de trabajo. A diferencia de los casos que analizábamos antes, donde los movimientos se observan “en” la curva (o dentro de la curva), ahora es la curva entera la que se desplaza. De acuerdo al razonamiento anterior, se desplaza hacia arriba y hacia la derecha, como puede observarse en la figura siguiente. Figura 10.9. Desplazamiento de la demanda de trabajo. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 16 En la figura se plantean dos puntos: el punto A sobre la curva de demanda del período 1 (inicial) y el punto B sobre la curva del período 2 (siguiente). En la medida en que la oferta de trabajo que realizan las familias tenga pendiente positiva (éste aspecto se discute más adelante) los puntos A y B serían puntos de equilibrio en cada período. Obsérvese que en B se tiene mayor ocupación y mayor salario por hora. 10.3.3 Argumentos para mejores salarios. En el acápite anterior se fundamentó por qué las empresas contratarían más personal si los salarios bajaran. Ello es válido tanto en el corto plazo como en el largo plazo. Sin embargo, aunque resulte paradójico, en algunos casos las empresas tienen incentivos para pagar salarios más altos a sus empleados. En particular, salarios más altos que los promedios de mercado para iguales calificaciones. Los desarrollos de la teoría económica dónde se fundamenta esta conducta de las empresas son llamados modelos de “salario de eficiencia” y de “contratos implícitos”. Veremos a continuación algunos aspectos del primer tipo de modelos1. Más a delante se desarrollan los principales elementos de los modelos de contratos implícitos. Otros fundamentos para salarios más altos, y la posibilidad de que el mercado de trabajo no esté en equilibrio (y, por tanto, exista desempleo) se verán más adelante, en el apartado de oferta de trabajo. Salarios de eficiencia. El punto central de esta teoría es que pagar salarios más altos resulta en un mayor costo (cómo se fundamentó en el punto anterior) pero, en algunos casos, en mayores beneficios para las empresas. En primer lugar, salarios más altos permitirán una mejor alimentación y cuidado personal del empleado (por ejemplo, en su salud), lo que repercutirá en una mayor productividad. El argumento, válido en general, sólo tiene peso cuando se está ante valores promedio del mercado muy exiguos. En segundo lugar, mejores salarios pueden incrementar el esfuerzo de los trabajadores en circunstancias en que las empresas sólo pueden realizar un control imperfecto. Es decir, la empresa sólo puede controlar parcialmente (o esporádicamente) el esfuerzo que el trabajador realiza. Por ello prefiere pagar mejores salarios que induzcan a un esfuerzo superior por parte del trabajador, ya sea por una mejor disposición de éste, o por el temor de perder un buen empleo. Véase el Recuadro II. << Insertar Recuadro III – El caso del guardabosque>> Otro argumento que se ha planteado a favor de mayores salarios (que el promedio del mercado) es que reducen la rotación de personal y, por lo tanto, pueden contribuir a bajar costos de aprendizaje y de selección de nuevos trabajadores. Contratos de trabajo. En Estados Unidos, donde los costos de despido son muy reducidos, el trabajador promedio permanece al menos 10 años en un mismo trabajo2. Es decir, al contrario de lo que se desprendería de un esquema simplificado como el expuesto en el apartado 1, los trabajadores mantienen relaciones de 1 2 Para la redacción de este sub-capítulo se ha seguido a D. Romer, “Advanced Macroeconomics”, Mc Graw-Hill, 1996. Trabajos citados por D. Romer, “Advanced Macroeconomics”. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 17 largo plazo con sus empleadores. Esta baja rotación de personal se construye sobre la base de salarios estables (en valores reales). Una empresa puede mantener sus salarios al nivel del promedio del mercado, o aún pagar salarios más altos, pero el aspecto clave es que “no se aprovecha” de la existencia de desempleo. Dado que los trabajadores desempleados estarían dispuestos a trabajar por un salario inferior al que la empresa está pagando a sus trabajadores actuales, la empresa podría negociar una rebaja salarial para estos últimos. Si no lograra este resultado, sencillamente los despediría y tomaría nuevos empleados a salarios más bajos. Sin embargo, las empresas tienen razones para mantener contratos con sus empleados que impliquen ingresos (reales) estables. ¿Cuáles son estas razones? Algunas de ellas se plantearon en el punto anterior, cuando se trató el tema de los salarios de eficiencia. Otro argumento: las empresas realizan grandes esfuerzos en capacitación de su personal. Un empleado nuevo tendrá una menor productividad, y además requerirá de un costo adicional de instrucción y capacitación en el puesto de trabajo. La empresa busca, entonces, reducir la rotación de personal, al menos de los buenos empleados o aún de los empleados “promedio”, y está dispuesta a pagar salarios más altos que los del mercado. Obsérvese que no se trata de incentivos para lograr esfuerzos extraordinarios. En este caso, un esfuerzo “normal” también recibe recompensa. Consecuencias sobre el mercado. En las consideraciones anteriores, los salarios quedan “fijos” (en términos reales) y, en general, por encima del promedio del mercado. Si la empresa se enfrenta a una situación donde debe disminuir costos, regula el costo laboral a través del despido de funcionarios. Obsérvese que la empresa podría, alternativamente, “negociar” menores salarios con sus empleados actuales. O reducir la jornada de trabajo para el conjunto de sus empleados (o para una parte significativa), en lugar de despedir a cierto número de ellos. Sin embargo, la evidencia empírica indica que el comportamiento primero es el prevaleciente en estas empresas con “salarios de eficiencia” o con “contratos” (a menudo no explícitos) con sus trabajadores. Considerando el mercado de trabajo en su totalidad, ello significa que los salarios no se ajustan para “cerrar” la brecha entre oferta y demanda de trabajo, manteniéndose de esta forma trabajadores desempleados que estarían dispuestos a trabajar por salarios inferiores. A diferencia del modelo simplificado del apartado 1, aún sin regulaciones o restricciones gubernamentales los mercados de trabajo se encuentran en “desequilibrio” en forma permanente. En el final del apartado siguiente, una vez presentados distintos aspectos de la oferta de trabajo, se realizarán más consideraciones sobre este punto. Vigencia en Uruguay ¿Son aplicables a la realidad uruguaya los modelos antes presentados? ¿Las relaciones laborales en el sector privado también pueden considerarse de largo plazo? ¿Puede explicarse el desempleo en Uruguay por estos modelos? Existen ciertamente en Uruguay empresas que aplican estas “políticas de personal” que en la teoría económica se denominan como “salarios de eficiencia”. Sin embargo, en el caso uruguayo (y de otros países) existe un elemento que relativiza estos argumentos, al menos para desestimular a los Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 18 trabajadores indolentes, y tiene que ver con la posibilidad de una empresa de despedir a su personal, y los costos que ello representa. En Uruguay, el régimen general establece que una empresa puede despedir a cualquiera de sus empleados “sin expresión de causa”. Es decir, no debe probarse circunstancia alguna para ejercer esta opción por parte del empresario3. En otros países las posibilidades de despido están restringidas a determinadas causales. Pero el despido en Uruguay tiene un costo adicional: se debe pagar como compensación aproximadamente un sueldo por cada año trabajado, con un máximo de seis. De esta forma, un trabajador con seis o más años de antigüedad en la empresa tiene el incentivo contrario al que recién se mencionaba. Sabe que su despido representa un costo alto para la empresa, por lo que puede optar por desempeñar su trabajo sin realizar un esfuerzo especial. Evidentemente se arriesga a otras medidas “de castigo” por parte de la empresa: truncar su carrera interna, no recibir aumentos salariales o compensaciones especiales de fin de año, etc. 3 La excepción corresponde a una empleada que está embarazada o que haya sido madre recientemente. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 19 10.4 La oferta de trabajo Como se expuso en el Capítulo 1, de principales conceptos, las familias “venden” los servicios de los factores de producción: trabajo, que son utilizados en la producción de los bienes y servicios. Contra la venta de estos servicios de factores, las familias reciben una retribución, el salario en el caso del trabajo. Las familias son, entonces, oferentes (u ofertantes) de servicios de trabajo. En términos básicos, como cualquier oferta, la oferta de trabajo depende del salario: cuánto mayor es el salario por hora trabajada, mayor es la oferta de horas a trabajar que realizan las familias. 10.4.1 El modelo simple. El modelo más sencillo supone que todas las personas tienen las mismas “cualidades”: conocimientos, experiencia, actitud frente al trabajo, destreza y/o fuerza física para los puestos de trabajo que así lo requieran. En este caso la oferta de trabajo para el total del mercado toma la forma del gráfico siguiente. Figura 10.10. Oferta de trabajo. El caso simple. A un salario w0 las personas (las familias) ofrecen un total de q0 horas de trabajo (punto A en el gráfico). Si el salario fuera mayor, como w1 en la figura anterior, habría más personas dispuestas a trabajar, o los trabajadores estarían dispuestos a trabajar una jornada más larga. El número total de horas ofertadas sería entonces q1 (punto B del gráfico), mayor que q0. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 20 Se ha argumentado que la curva de oferta de trabajo podría tener una porción con pendiente negativa (a mayor salario, menos trabajo ofrecido), como se plantea en la figura siguiente. La lógica detrás de este comportamiento es el siguiente: cuando una persona decide trabajar una hora adicional, está renunciando a una hora de ocio. Mientras no se cubren sus necesidades básicas, la persona está dispuesta a trabajar más horas, aun con el mismo salario (ello indicaría que la curva de oferta podría ser horizontal a valores muy bajos de salarios). A medida que las necesidades de la persona se van cubriendo, comienza a tener más valor una hora de ocio, hasta que llega un punto (el salario de w2 en la figura) en que la persona está dispuesta a trabajar menos horas. El lector tiene que razonar que el ingreso total de la persona se corresponde con el rectángulo formado por el salario y las horas trabajadas. Así, para el salario w0 el ingreso de la persona por el trabajo realizado es el rectángulo formado por ABOC. Figura 10.11. Oferta de trabajo. Tramo con pendiente negativa. Si bien válido desde el punto de vista teórico, no se ha encontrado en la realidad un comportamiento de la oferta de trabajo como la descripta antes. Los argumentos anteriores son válidos a nivel de una persona (de un trabajador), pero cuando consideramos las distintas personas que participan del mercado de trabajo (la curva de oferta agregada o total de mercado) la pendiente negativa ya deja de ser un caso frecuente. El hecho de que los salarios “de corte” para el tramo negativo cambien de persona a persona puede contribuir a que en la curva total o agregada no se observe este fenómeno. Se ha argumentado que a mediados de los años 70 en Uruguay existió un comportamiento con pendiente positiva para la oferta agregada de trabajo. Como parte de las “estrategias” que desarrollaron las familias para enfrentar una severa caída de los salarios reales, se observó un aumento de la tasa de actividad. Aún cuando en una familia típica las personas que estaban trabajando hubieran mantenido su trabajo, la caída de los ingresos resultante del descenso de los salarios reales contribuyó Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 21 a que muchas personas que no trabajaban (amas de casa, estudiantes y aún jubilados) comenzaran a buscar un trabajo (pasando a incrementar la PEA, la oferta de trabajo). La curva de oferta de trabajo registró en esos años una pendiente negativa: a menor salario, mayor oferta de trabajo por parte de las familias. Combinando ambos aspectos, la oferta de trabajo tendría una forma de “hélice”, como se plantea en la Figura siguiente. Figura 10.12. Oferta de trabajo. Tramos con pendiente negativa. Heterogeneidad en el mercado de trabajo. En la realidad, las personas que buscan un trabajo (o que postulan para un ascenso dentro de las empresas) poseen cualidades diferentes que las hace más aptas para determinados tipos de trabajo. Al contrario del modelo simplificado, el mercado de trabajo presenta una oferta heterogénea, y una demanda también heterogénea. De ahí que distintos autores han puesto énfasis en los problemas de “matcheo” (formar parejas) en el mercado de trabajo. Es decir, el problema de que una demanda por determinadas cualidades logre emparejarse con una oferta con las mismas cualidades. Los mercados de trabajo son altamente heterogéneos. En los extremos, estrellas deportivas ganan salarios muy abultados, mientras que trabajadores informales en el comercio ambulante logran ingresos apenas suficientes, en el mejor de los casos, para una vida digna. Las personas poseen habilidades y destrezas distintas, así como conocimientos también heterogéneos, en algunos casos como resultado de la educación formal, en otros a partir de la propia experiencia en el trabajo. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 22 Como resultado de esta heterogeneidad, no es posible hablar de “un” salario de mercado, sino, en todo caso, de un conjunto de salarios, que se diferencias por las destrezas de las personas, las empresas donde revisten, etc. Diferencias igualadoras. No todas las diferencias salariales se explican por cualidades o atributos específicos de las personas. En algunos casos se deben a características que tienen los puestos de trabajo. Estas diferencias en los salarios que intentan “neutralizar” ventajas o desventajas derivadas del puesto de trabajo son denominadas diferencias “igualadoras”. Así un trabajo riesgoso (como ser policía o bombero) debería tener asociado un salario mayor que otro trabajo que requiriera las mismas características de las personas, pero con menor peligro para las que lo desempeñan. Salario real En los dos gráficos anteriores, ¿cuál es el salario relevante para las decisiones de las familias sobre la oferta de trabajo? El salario relevante para las decisiones es el salario real. Es decir, el salario corregido por la evolución de los precios. Uruguay ha registrado durante la segunda mitad del siglo XX períodos con alta inflación. En esas condiciones, el salario corriente es poco informativo sobre las decisiones de las familias, ya que un monto dado podía perder una parte importante de su poder adquisitivo en pocos meses. Cabría preguntarse si el salario real debería calcularse a partir de los salarios corrientes en términos líquidos (es decir, excluidos los aportes a la Seguridad Social) o en términos nominales (sin excluirlos). El Índice Medio de Salarios (IMS) se ha definido en términos líquidos (o, en otras palabras, “de bolsillo”). Actualmente (2004) los aportes a la Seguridad Social son los siguientes: 18% del salario nominal corresponden a aportes personales (de cargo del empleado), y aproximadamente 17,5% a aportes patronales (de cargo del empleador). Estos aportes son los asociados al régimen general. Distintos sectores (el agropecuario, la industria manufacturera, la construcción) tienen definidos tasas menores de aportes patronales. La pregunta relevante es si una persona toma en cuenta para sus decisiones de empleo la existencia de los aportes a la Seguridad Social (SS). El hecho de aportar a la SS le permite a esa persona disfrutar de distintas prestaciones del sistema a trabajadores activos (asignaciones familiares, seguro de paro, etc.) y percibir una jubilación o pensión cuando se cumplen los requerimientos establecidos por las leyes respectivas. Si bien los parámetros para acceder a la jubilación son variables, dependen de la edad de la persona (con un mínimo de 60 años en general) y de los años de aportes al sistema de SS. En particular, los ingresos a percibir por jubilación dependen de los años de aporte al sistema. En ese sentido, para la decisión sobre un puesto de trabajo ofrecido, un trabajador debería considerar el salario líquido ofrecido más una suma que no percibirá inmediatamente pero que la disfrutará en el momento de la jubilación, así como las otras prestaciones a activos. Es decir, en la medida que el trabajador está registrado está generando un derecho que “aumenta” el salario líquido percibido. Como se planteó en el Recuadro I, en el año 2003 casi 4 de cada 10 trabajadores no estaban registrados ante la Seguridad Social (SS), y éste porcentaje de no registración es relativamente estable en Uruguay. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 23 Estas cifras podrían conducir a la conclusión de que los trabajadores, ante la alternativa de aportar o no a la Seguridad Social (SS), en una alta proporción optaría por no aportar. Sin embargo, una análisis de mayor profundidad en las cifras indica que los altos porcentajes de no registración podrían no corresponder estrictamente a decisiones individuales, sino fundamentalmente a decisiones “empresariales” o a las características del puesto de trabajo. Así, la proporción de no registrados es sustancialmente mayor entre los trabajadores independientes y las pequeñas empresas, mientras que los datos disponibles indican porcentajes menores para los dependientes en grandes empresas. 10.4.2 ¿Por qué quieren trabajar las personas? En primer lugar, se deben tener en cuenta elementos “culturales”. Más allá de las consideraciones que se presentan más adelante, existen aspectos sociales, culturales, que imponen, por ejemplo, prácticamente la “obligación” en los hombres de determinados grupos de edad (30 a 49 años) por participar del mercado de trabajo. Es decir, por estar ocupado o buscando trabajo (económicamente activos). En el cuadro siguiente se presentan las tasas de actividad “específicas” por grupos de edad, áreas geográficas y sexo. Así, para los hombres de 30 a 39 años que habitaban zonas urbanas mayores del país en 2003 un 96,3% se declararon activos en la Encuesta de Hogares del INE. Existe evidentemente una pequeña fracción (3,7%) de hombres inactivos, pero los altos porcentajes de actividad, que no dependen de factores coyunturales, indican un aspecto cultural. Ello es más claro cuando se contrasta la tasa de actividad masculina con la femenina, para los mismos grupos de edad. Los factores culturales también inciden en la tasa de actividad femenina. Tradicionalmente en Uruguay el cuidado de la casa, de los menores del hogar, etc., ha recaído sobre las mujeres. Por las definiciones que se plantearon en el Recuadro I, estas tareas no son consideradas como “productivas” y las personas que las realizan se clasifican como inactivas. De ahí que se observe una menor tasa de actividad femenina en las edades más productivas (de 30 a 49 años). Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 24 Figura 10.13. Tasa de actividad por sexo y área geográfica según tramo de edad. En % del grupo poblacional respectivo. Áreas urbanas mayores. Año 2003. Ambos Sexos Total Montevideo Interior urbano Hombres Total Montevideo Interior urbano Mujeres Total Montevideo Interior urbano Total 14 a 19 años 20 a 29 años 30 a 39 años 40 a 49 años 50 a 59 años 60 años y más 58,1 59,7 56,5 27,5 25,8 29,0 79,7 82,0 77,3 85,8 88,5 83,0 86,0 88,2 83,7 74,6 77,1 72,2 17,1 17,7 16,4 69,0 69,2 68,8 33,5 30,9 35,7 89,1 89,3 88,9 96,3 96,1 96,5 96,0 96,5 95,5 89,0 89,4 88,6 26,2 26,2 26,1 49,0 51,9 45,7 21,2 20,4 21,9 70,9 75,2 66,1 76,7 81,7 71,5 77,4 81,3 73,1 63,0 68,0 57,4 10,9 12,3 9,3 Fuente: INE ¿Cómo se explica la tasa de actividad en las edades tempranas (en los menores de 30 años, por ejemplo)? En muchos casos la decisión de ingresar al mercado de trabajo tiene como contrapartida un costo de oportunidad en términos de la educación de la persona. Es decir, un adulto joven de 18 o 19 años, que ha culminado la enseñanza media, debe decidir entre continuar con estudios terciarios (universitarios, de formación docente, etc.) o ingresar al mercado de trabajo. ¿Sobre qué base tomará la decisión esta persona? Existen elementos individuales (facilidad para el estudio, vocación, etc.) pero también intervienen aspectos puramente económicos. En la medida que ingrese tempranamente al mercado de trabajo, y obtenga un empleo, esta persona comenzará a percibir un ingreso, al tiempo que generará experiencia en destrezas específicas, así como antecedentes para aspirar a un puesto de trabajo mejor en el futuro. Sin embargo, de continuar con los estudios (y especialmente si culmina la carrera terciaria iniciada) cuando ingrese (más tardíamente) al mercado de trabajo podrá aspirar a un mejor puesto de trabajo. Las investigaciones realizadas para Uruguay indican que los ingresos que se perciben una vez culminados los estudios terciarios son aproximadamente 80% más altos en promedio a los ingresos de las personas que sólo finalizaron los estudios secundarios (ver el sub-capítulo siguiente). Este concepto de costo de oportunidad también es aplicable a la decisión de actividad femenina. En la medida en que es tradicionalmente la mujer la que se ocupa de las tareas del hogar, el hecho de que ingrese al mercado de trabajo generalmente trae aparejados costos por la contratación de servicio doméstico, de guardería para los niños pequeños del hogar, etc. 10.4.3 El capital humano. La preparación que brinda la educación formal es uno de los principales elementos diferenciadores, y en algunos casos representa un requisito indispensable para alcanzar un puesto de trabajo. Es el caso Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 25 de un puesto de médico en un hospital que requiere, para ocuparlo, de personas que posean un título válido. Pero aún en los casos en que no exista una disposición o regulación que obligue a determinada calificación de los postulantes, la posesión de conocimientos específicos es un elemento muchas veces determinante para ocupar un puesto vacante, o para la “carrera laboral” dentro de una empresa. No solamente a partir de la educación formal (principalmente la correspondiente a la educación media o terciaria) es que se adquieren conocimientos útiles para el mundo laboral. A menudo la experiencia adquirida en el desempeño del puesto de trabajo o de un puesto similar es valorada en los postulantes, o, alternativamente, es un elemento de importancia en la promoción interna (hacia puestos de mayor salario en la misma empresa). La “actitud” hacia el trabajo también suele ser un elemento de peso en la contratación de un postulante. Su disposición a acudir puntualmente al empleo, a mantener un desempeño adecuado en su puesto de trabajo, y, en general, a desarrollar la productividad esperada, resultan cualidades valiosas para las empresas (véase el punto 3.3. de salarios de eficiencia). Sin embargo, en ocasiones resulta difícil “descubrir” (verificar) estas cualidades entre los postulantes a un puesto vacante. Es por ello que las empresas frecuentemente solicitan “referencias” o experiencia previa. El hecho de que el postulante haya desempeñado un trabajo previamente permite a la empresa (solicitando la información) evaluar estas cualidades. En la ciencia económica se pone énfasis en el concepto de capital humano, tanto como un elemento central en la explicación de los ingresos de las personas, como también como un factor productivo, también central en las explicaciones del desarrollo de los países. El capital humano incluye la capacidad y la actitud o talento innato del individuo, así como la educación, la calificación y en general la experiencia adquirida en el trabajo. El término “capital” implica justamente eso: la persona (eventualmente con la ayuda de su familia) invierte en sí misma, principalmente a partir de la educación formal, pero también en otras capacidades que en ocasiones no se proveen en los sistemas educativos (idiomas extranjeros, por ejemplo). Las investigaciones realizadas para Uruguay indican que el capital humano (al menos en lo relativo a la educación formal) tiene una retribución importante (un rendimiento relevante respecto de la “inversión” realizada)., como puede observarse en la Figura siguiente. Figura 10.14. Remuneraciones por hora por nivel de calificación. En términos reales (expresadas en dólares de marzo de 1997). Calificación Total Baja Media Alta Salarios Privados 1991-93 1997-99 2.8 3.0 2.1 2.1 3.2 3.0 5.8 6.3 Salarios Públicos 1991-93 1997-99 3.2 3.9 2.6 2.9 3.3 3.9 4.5 5.9 Fuente: “Desarrollo Humano en Uruguay. 2001”, PNUD, Cuadro III.2. Nota: Calificación “Baja”: hasta 1er. ciclo de secundaria; calificación “Media”: secundaria o terciario no universitario completos; calificación “Alta”: universidad completa o incompleta. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 26 A comienzos de la década de los 90s, una persona con estudios universitarios (con calificación “Alta”) percibía aproximadamente un 80% más que una persona con estudios secundarios o terciarios no universitarios, en la actividad privada. A finales de la década la relación era más del doble (110%). Como se desprende de la figura anterior, la pirámide salarial es más “achatada” en el sector público. Es decir, entre funcionarios públicos las diferencias salariales son menores. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 27 10.5 Ajuste en el mercado de trabajo 10.5.1 El mundo laboral. La Constitución de la República contiene varias disposiciones relacionadas con el trabajo. En uno de sus primeros artículos se reconoce a los habitantes de la República el derecho a ser protegidos en el goce de su trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general. En Uruguay, y en la mayoría de los países, el mercado de trabajo corresponde a uno de los ámbitos económicos con mayor regulación pública. La extensión de la jornada de trabajo, las condiciones de salubridad en el ámbito laboral, la obligatoriedad de la licencia anual, las condiciones para el despido de un trabajador (así como la indemnización que le corresponde) son solamente algunos ejemplos de disposiciones legales que se establecen con carácter obligatorio en la relación laboral, más allá de la voluntad de las partes directamente involucradas (empleados y empleadores). Salario Mínimo La fijación de un “piso” salarial se realiza en Uruguay desde 1969, cuando se crea el Salario Mínimo Nacional (SMN). En la actualidad, la cobertura del SMN abarca a todos los asalariados privados mayores de 18 años de edad, excepto a los trabajadores rurales y a los del servicio doméstico, para los cuales se han fijado retribuciones mínimas por encima del SMN. La determinación del SMN es una potestad discrecional del Poder Ejecutivo. Desde sus orígenes, el SMN ha presentado una tendencia decreciente en términos reales (deflactando por IPC), alcanzando en 2003 aproximadamente un cuarto del valor en términos reales que tenía en 1971 (el año de su mayor valor real). Ver Figura siguiente. Figura 10.15. Evolución del Salario Mínimo Nación al (en términos reales). Año 1997=100. 450 400 350 300 250 200 150 100 50 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0 Fuente: Cálculos propios en base a INE. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 28 Esta tendencia persistente a la baja en el SMN ha determinado que Uruguay presente actualmente el menor valor en la comparación de 12 países latinoamericanos4. Habitualmente se plantean dos argumentos para explicar esta caída persistente en términos reales. Por un lado, las sucesivas administraciones fueron adquiriendo un perfil cada vez más pronunciado hacia la no intervención del Estado en la esfera económica, lo que se reflejó en la política salarial. La reducción del SMN hasta convertirlo en términos prácticos en inoperante sería una manifestación más de la desregulación de los salarios privados. Por otro lado, el SMN ha sido utilizado como “indexador” de numerosas variables fiscales, lo que hace que su aumento provoque un deterioro de las cuentas fiscales (el efecto neto es un aumento de los gastos públicos). Por lo tanto, hay un incentivo para el Gobierno a no incrementar el SMN por razones fiscales. Recientemente (diciembre de 2004) se ha aprobado una ley de creación de una unidad de cuenta que reemplazará al SMN como indexador, permitiendo su incremento. Sindicatos En los Consejos de Salarios uno de los actores principales son los trabajadores organizados, usualmente en la forma de sindicatos. La tasa de afiliación general a los sindicatos se ubicaba entre 30 y 37% en los primeros cinco años que siguen a la reapertura democrática (1985), cuando los sindicatos se reconstituyen luego del período de ausencia de libertad (ver Figura). Figura 10.16. Tasa de sindicalización sobre trabajadores asalariados (en %, en años de congresos sindicales) Año Públicos Privados Total 1985 42.4 34.7 37,5 1987 48.2 27.2 34 1990 50.3 21.5 30.2 1993 33.8 11.1 17.2 1996 37.6 9.8 16.9 2000 39.8 8.5 15.9 2001 41.9 10.3 18.5 2003 41.3 11.6 19.7 Fuente: Universidad Católica, en base a PIT-CNT e INE En los años siguientes se observa un descenso muy importante, y en la actualidad la tasa se ubica en valores cercanos al 20%. Debe marcarse que la fuente de estas estimaciones corresponde a las declaraciones de afiliados de los distintos sindicatos, por lo que en los primeros años probablemente la afiliación esté sobre-estimada. 10.5.2 El ajuste de demanda y oferta. En el modelo “simple”, donde no existen restricciones para el movimiento de los salarios hacia arriba o hacia abajo (los salarios no son rígidos), y los trabajadores son “homogéneos” en términos de sus Los párrafos siguientes se basan en M. Bucheli, A. Fernández (coordinador), M. Furtado y J. M. Rodríguez, “Regulación e Instituciones en el Mercado de Trabajo de Uruguay”, 2004. 4 Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 29 capacidades, experiencia y habilidades, el ajuste del mercado se produce al salario donde se cruzan las curvas de demanda y oferta total del mercado. Figura 10.17. Ajuste del mercado de trabajo. Modelo “simple”. La figura anterior corresponde a una descripción muy simplificada del mercado de trabajo para una región o aún para la totalidad de la economía, en ausencia de regulaciones y otras trabas para el funcionamiento “eficiente” de los mercados. El mercado de trabajo está en equilibrio en el punto A. Todas las personas que desean trabajar consiguen un trabajo, al tiempo que la totalidad de la demanda que realizan las empresas se ve satisfecha. El salario de equilibrio del mercado es w0. A dicho salario se ofertan y demandan q0 horas de trabajo. Si el salario fuera mayor, habría más personas dispuestas a trabajar, o los trabajadores estarían dispuestos a trabajar una jornada más larga. Pero las empresas requerirían menos trabajo. A un salario más alto que w0 se produciría un desajuste en el mercado: todas las personas dispuestas a trabajar no podrían conseguir trabajo, y se generaría desempleo, o desocupación, como se ilustra en la Figura siguiente. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 30 Figura 10.18. Existencia de desempleo. Al salario w1 las familias ofrecen q2 horas de trabajo, pero las empresas demandan q1 horas. Existe un desajuste (igual a q2 menos q1) que corresponden a personas que desean trabajar pero no encuentran trabajo, la definición de desempleados. Si se permitiera a las partes modificar el salario, las personas que no tienen trabajo estarían dispuestas a trabajar por un menor salario que el vigente en el mercado (w1). Las empresas, por su parte, aumentarían las horas de trabajo demandadas en la medida que el salario bajara. Obsérvese que en este modelo simplificado el salario desciende para las personas que consiguen trabajo, pero también para las ya ocupadas (las personas que no tienen trabajo presionan por conseguir puestos de trabajo y ello determina el cambio en el salario general). En la lógica de la Figura anterior, ello significa que la demanda de trabajo se va desplazando desde el punto B al punto A, mientras que la oferta lo hace desde C a A, en ambos casos sobre la curva respectiva (en el sentido de las flechas). Cuando el salario alcanza el valor w0 (en el punto A) ya no hay razones para apartarse del equilibrio. Ahora bien, si el salario no puede disminuir de w1 (por ejemplo, porque es el salario mínimo definido por ley, o por la acción de sindicatos, que imponen un salario mínimo a las empresas) se mantendrá el desajuste en el mercado y la existencia de desempleo. La realidad indica que las tareas que realizan las personas en sus puestos de trabajo requieren de una serie de habilidades que, en muchos casos, sólo pueden ser adquiridas a partir del propio ejercicio del trabajo. Es decir, el operario de una industria de plástico tiene que realizar distintas tareas con una máquina y el hecho de conocer su funcionamiento aumenta su rendimiento en el trabajo. La contratación de un nuevo trabajador probablemente implicará una menor producción, ya que éste Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 31 deberá habituarse a los comandos de la máquina, a responder ante situaciones especiales (detenciones del proceso), etc. La rotación (la entrada y salida de empleados de la empresa) elevada de su personal genera costos importantes que una empresa eficiente tratará de reducir. 10.5.3 Ajuste de los salarios. Uno de los elementos que se consideraron, y que resultaba crucial para alcanzar el equilibrio en el mercado de trabajo (la ausencia de desocupación) es la posibilidad de que los salarios descendieran. En Uruguay, como en otros países, existen normas jurídicas (estrictamente, sentencias judiciales que generan precedentes) que impiden, o que vuelven muy costoso para las empresas, que los salarios desciendan para los trabajadores en actividad. Adicionalmente, pueden existir disposiciones que fijen salarios para determinadas categorías de trabajadores (por ejemplo, la remuneración que debe percibir un peón, un oficial albañil, etc., en la rama de la construcción). Ello determina que los salarios corrientes sean “rígidos” a la baja. Es decir, pueden aumentar pero las empresas (y/o los trabajadores) enfrentan obstáculos para reducirlos. La existencia de sindicatos refuerza esta rigidez. Sin embargo, en países con inflación media o alta (como fue el caso de Uruguay durante casi 50 años y, en menor medida, en la actualidad) el problema es el inverso: cómo se procesan los aumentos salariales en relación a los aumentos en los precios al consumo, ya que si los primeros no aumentaran, los salarios reales presentarían una marcada tendencia a la baja. De todas maneras, con niveles de inflación de 10% anual o inferiores, un funcionamiento eficiente del mercado de trabajo requiere cierta flexibilidad en los salarios corrientes. 10.5.4 Otros desajustes. Considerando los distintos aspectos analizados, ¿cuál es la mejor explicación de la existencia de desempleo en el mercado de trabajo uruguayo? Dado que el desempleo corresponde a un desajuste entre oferta y demanda, corresponde analizar en qué medida cada uno de estas fuerzas contribuye al desempleo. En primer lugar es necesario tener en cuenta el componente cíclico del desempleo. En la medida en que la economía registra ciclos de actividad (períodos o fases de crecimiento y de decrecimiento, más allá de la tendencia permanente), es natural que el empleo (y, por consiguiente, el desempleo) también los registre. En el gráfico siguiente se presenta la tasa de desempleo para el departamento de Montevideo y una estimación del componente cíclico del Producto Interno Bruto (PIB) de Uruguay5. Como puede observarse, el desempleo presenta un comportamiento en general opuesto al del ciclo. En fases expansivas (cuando el gráfico del ciclo arroja valores positivos) el desempleo tiende a caer, y a la inversa para fases recesivas. Existen varias formas de estimar el componente cíclico. En el caso del gráfico se presentan los desvíos (en porcentaje) respecto a la tendencia, en datos anuales. La tendencia fue calculada como un promedio móvil centrado de 3x3. 5 Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 32 Figura 10.19. Componente cíclico del PIB y tasa de Desempleo de Montevideo. 18% 6% Ciclo PIB Desempleo Montevideo 16% 14% 2% 12% 0% 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 10% 8% -2% 6% -4% Desempleo (Montevideo) En % de la PEA Ciclo PIB (en % de la Tendencia) 4% 4% -6% 2% 0% -8% Fuente: INE y cálculos propios en base a datos del BCU. Esta asociación negativa (comportamiento opuesto) entre desempleo y ciclo del PIB es una constante en la evidencia internacional. Sin embargo, este análisis no permite concluir acerca de las razones por las cuales el desempleo, en promedio (es decir, más allá de las variaciones cíclicas) es comparativamente alto en Uruguay. Tomando como punto de análisis el año 1998, previo a la fase recesiva y al final de un ciclo “largo” de crecimiento de casi 14 años, Uruguay presentaba una tasa de desempleo comparativamente alta (cercana a 11%), casi dos puntos porcentuales superior al promedio simple de 18 países latinoamericanos6, agravado en el caso de las mujeres7. En la comparación regional, la situación de los adolescentes y adultos jóvenes (menores de 25 años) era singular, con una tasa de desempleo de 19 y 28%, para hombres y mujeres respectivamente, seis puntos superior al promedio latinoamericano en el caso de los primeros, y más de diez puntos para las segundas. En la discusión pública sobre el mercado de trabajo se presentan a menudo dos posiciones antagónicas: los que pregonan una mayor intervención estatal a través de regulaciones más vigorosas 6 7 Los datos fueron tomados de Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2004) - Good Jobs Wanted. Labor Markets in Latin America, Economic and Social Progress in Latin America, 2004 Report. El presente párrafo y los siguientes se basan en M. Bucheli et al, op. cit. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 33 y más eficientes; y aquellos que propugnan el desmantelamiento de las herramientas de intervención públicas, por otro lado8. Ambas posiciones son extremas y, probablemente, erradas. Se erra en la primera al no tener en cuenta que la efectividad de las políticas públicas depende principalmente de los incentivos a los trabajadores y a las empresas, y de la habilidad del Estado en hacerlas cumplir. También se equivocan los segundos, ya que el mercado de trabajo está lejos del “ideal” de los mercados competitivos (del modelo simple presentado en este capítulo). Pese a las afirmaciones de algunos “extremistas” de la segunda posición, el mercado laboral uruguayo está lejos de ser un mercado con regulaciones significativas, al menos en la comparación regional. Sin embargo, es posible que algunas políticas incidan en una mayor rigidez de los salarios y con ello estén contribuyendo a un mayor desempleo. Aún en estos casos se debe sopesar los beneficios que se obtienen con las regulaciones existentes desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, frente a los perjuicios que se derivan de una menor demanda de trabajo. Si el problema no está en las regulaciones (o, en todo caso, éstas no corresponderían al factor más importante), ¿dónde buscar las causas del elevado desempleo, especialmente juvenil y femenino? La causa principal debería encontrarse en los desajustes por el lado de la oferta de trabajo, más que por problemas de la demanda. Una insuficiente capacitación (o una capacitación sólo parcialmente adecuada a las necesidades de las empresas) de los jóvenes correspondería a la causa principal del elevado desempleo. 8 BID (2004), op. cit. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 34 10.6 Resumen del Capítulo Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 35 10.7 Conceptos Claves Capital humano Componente cíclico Costo de oportunidad Desajuste Desplazamiento de la curva Equilibrio Mercado competitivo Pirámide salarial Productividad Rigidez a la baja Rotación (de personal) Salario de equilibrio Salarios corrientes Salarios reales Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 36 10.8 Bibliografía Se incluyó como notas al pie de página. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 37 RECUADRO I - Definiciones. I.1 PEA, Ocupación y Desocupación. La oferta de trabajo está constituida por todas aquellas personas que están trabajando o que buscan trabajo. Esta es la definición de la Población Económicamente Activa (PEA). Normalmente se dispone en los países de registros donde figuran los trabajadores formales. Es decir, aquellos que cumplen con las disposiciones legales y reglamentarias. En Uruguay, los trabajadores deben figurar en la Planilla de Trabajo (documento que es supervisado por el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social) y, simultáneamente, deben estar inscriptos en el sistema previsional correspondiente. Para la gran mayoría el organismo de referencia es el Banco de Previsión Social (BPS). Ahora bien, estos registros comprenden solamente a una fracción de los trabajadores. Aún dejando de lado a los trabajadores por cuenta propia una parte no despreciable de empleados en situación de dependencia no está registrada. Estos son los llamados trabajadores informales, trabajadores “en negro”, etc. De esta forma, la cuantificación (la medición) de las personas que trabajan requiere de otros mecanismos. En la mayoría de los países las estadísticas relativas al mercado de trabajo surgen de encuestas realizadas a los hogares. En el caso de Uruguay, el Instituto Nacional de Estadística (INE) realiza una encuesta continua (permanente) de hogares en zonas urbanas mayores (Montevideo y localidades de 5.000 habitantes y más). En un año (por ejemplo, en 2003) se encuestan poco más de 18 mil hogares a partir de una muestra representativa del “universo” en cuestión (todos los hogares de las zonas urbanas mayores, que son aproximadamente 900 mil). Esta es una ventaja de las muestras probabilísticas: recogiendo datos de un 2% del total, se está en condiciones de estimar con una precisión adecuada la actividad, el empleo y el desempleo de todas las personas del universo. Los ocupados se clasifican a partir de la encuesta como las personas que respondieron afirmativamente a la pregunta: ¿Trabajó Ud. la semana pasada? Obsérvese que no se pregunta por la cantidad de horas que trabajó. Sería suficiente que la persona hubiera trabajado una hora en la semana anterior para considerarla ocupada. Más adelante se vuelve sobre este punto. Aunque no trabajaron, también se consideran ocupadas las personas que estuvieron de licencia por vacaciones anuales, por enfermedad, etc. Los desocupados se definen como las personas que, no teniendo trabajo, buscan activamente uno y están disponibles para trabajar. Es decir, si una persona que está trabajando (regular o esporádicamente) al mismo tiempo busca un trabajo para complementar el anterior o para sustituirlo, se considera como ocupado. En la ciencia económica se agrega otro aspecto a la definición de desocupado, aspecto que no es recogido en las definiciones estadísticas: la persona tiene que estar buscando un trabajo en condiciones normales de mercado. Es decir, tiene que estar dispuesto a trabajar en un puesto y por un salario acorde a sus habilidades y experiencia. Como último concepto relevante, las preguntas de ocupación y desocupación se realizan para las personas de 14 años y más. En Uruguay la edad mínima para trabajar es de 18 años, si bien en Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 38 circunstancias especiales se puede autorizar el trabajo de menores. La encuesta intenta relevar el trabajo efectivo, más allá del cumplimiento de las regulaciones laborales. En el otro extremo, no hay límite superior de edad para realizar la pregunta. Las personas pueden declararse también como inactivas. Es decir, no están ocupadas ni buscan trabajo. Este es el caso de los jubilados y pensionistas (que no trabajan o que no buscan trabajo), de estudiantes, personas que se dedican a los quehaceres del hogar, etc. Puede resultar extraño que se defina como “inactivo” a una persona que se dedica a los quehaceres del hogar (preparación de alimentos, limpieza, cuidado de los menores del hogar, etc.). Esta persona está prestando un “servicio” al hogar que ciertamente tiene un valor económico (por ejemplo, podría considerarse el salario que debería pagarse a una persona contratada que cumpliera las mismas funciones). En las sociedades latinoamericanas (y en la uruguaya en particular) esta definición de actividad es discriminatoria por género, ya que tradicionalmente existe una mayor proporción de mujeres que de hombres que realizan estas tareas de cuidado del hogar. Más allá de las consideraciones que puedan realizarse, las definiciones internacionales para la elaboración de las estadísticas de empleo y desempleo son claras. Las tareas realizadas en el hogar no son consideradas “productivas”, salvo circunstancias especiales (por ejemplo, si se confeccionaran alimentos para la venta o si se cultivara una huerta para consumo propio o para la venta). Pero el “servicio” de limpieza, preparación de alimentos para el hogar, etc., no es definido como “productivo”. En el cuadro siguiente, tomado de la publicación anual de la Encuesta Continua de Hogares de 1998 y 2003, se presentan las estimaciones del INE para las variables antes mencionadas. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 39 Figura 10.20. Población activa, ocupada y desocupada. Miles de personas. Total de Población De 14 años y más Activos Ocupados Desocupados Inactivos Quehaceres del hogar Estudiante Jubilado o pensionista Otros inactivos Menores de 14 años Tasas Tasa de Desocupación 2/ Tasa de Empleo 3/ Tasa de Actividad 3/ 1998 2003 Total del Interior País Monte-video Urbano !/ 2.638 1.392 1.247 2.029 1.104 925 1.228 680 547 1.104 611 493 124 69 55 802 424 378 164 78 86 138 76 62 408 228 180 92 43 49 609 288 322 Total del Interior País Monte-video Urbano !/ 2.754 1.383 1.371 2.128 1.108 1.020 1.241 663 577 1.032 553 479 209 110 98 887 445 442 197 91 106 193 97 97 461 240 221 37 18 19 626 275 351 10,1% 54,4% 60,5% 10,2% 55,3% 61,6% 10,0% 53,3% 59,2% 16,8% 48,5% 58,3% 16,6% 49,9% 59,8% 17,0% 47,0% 56,6% Notas: 1/ Localidades de 5.000 habitantes y más. 2/ En relación a la PEA. 3/ En relación a la población de 14 años y más. Fuente: INE. Como puede apreciarse en el cuadro, la población total del área encuestada registró un incremento de 4,4% entre 1998 y 2003, un poco inferior que la población de 14 años y más. Por ello puede resultar de interés aislar los valores del crecimiento poblacional. Por otro lado, la comparación internacional en cifras absolutas puede ser poco informativa. Ciertamente el número de personas desempleadas será mayor en Argentina o en Brasil que en Uruguay, pero sus poblaciones también son mayores. De ahí que generalmente se presentan los datos del mercado de trabajo en forma de tasas o relaciones entre variables. Así, la tasa de actividad se define como la relación entre la PEA y la población de 14 años y más. Para 2003, la tasa de actividad fue de 58,3% (=1.241 / 2.128 x 100) para el país urbano. La tasa de empleo también se calcula sobre la población de 14 años y más. Finalmente, la tasa de desempleo resulta del cociente del número de desempleados o desocupados entre la PEA: en 1998 la tasa de desocupación alcanzó a 10,1% (= 124 / 1.228 x 100). En el gráfico siguiente se presenta la evolución de la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa de desocupación para el Departamento de Montevideo (donde reside aproximadamente la mitad de la población urbana del país). Las dos primeras series se presentan con referencia al eje vertical izquierdo, y la tasa de desocupación con referencia al derecho, para que pueda apreciarse mejor su evolución. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 40 Figura 10.21. Tasa de actividad, ocupación y desocupación. Montevideo. 18 65 63 Tasa de actividad y empleo Sobre la Pobl. de 14 años y más 59 14 57 12 55 53 10 51 49 47 Actividad Empleo Desempleo Tasa de desocupación Sobre la PEA 16 61 8 6 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 45 Fuente: INE La paradoja de un aumento del empleo y del desempleo. Como puede apreciarse en el gráfico anterior, entre 1994 y 1995 el empleo en el departamento de Montevideo creció de 54,9 a 55,4% (de la población de 14 años y más). Al mismo tiempo, el desempleo aumentó de 9,1 a 10,8% (en relación a la PEA). ¿Cómo puede explicarse esta aparente paradoja de un crecimiento simultáneo del empleo y del desempleo? La razón estriba en que estas tasas tienen diferentes numeradores. Mientras que la población de 14 años y más en Montevideo es relativamente estable (su crecimiento es inferior a medio punto porcentual anual), la PEA puede modificarse sustancialmente de un año a otro, ya que depende de la voluntad de las personas de trabajar o de buscar un trabajo. En particular, en el año 1995 la PEA de Montevideo aumentó casi tres puntos porcentuales. De esta forma, un número importante de personas “entraron” al mercado de trabajo, buscando uno, aumentando así la desocupación. La tendencia general en aquellos años era de un crecimiento fuerte (pese a una recesión breve que se experimentó en parte del año 1995), lo que implicaba la creación de empleos y el aumento de la ocupación. Dado que el incremento de la PEA (en número de personas) fue mayor que el incremento de la ocupación, el efecto neto correspondió a un incremento de la desocupación, fundamentalmente los desocupados que buscan trabajo “por primera vez”. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 41 I.2 Categorías de ocupación. Como puede apreciarse en la Figura siguiente, poco más de 70% de los trabajadores ocupados en 2003 lo hacían en relación de dependencia, de acuerdo a las estimaciones del Instituto Nacional de Estadística (INE) de Uruguay. Los datos corresponden a zonas urbanas mayores. Figura 10.22. Ocupados por categoría. Año 2003. Zonas urbanas mayores del país. Miles de personas. Total Empleado u Obrero Privado 1/ Empleado u Obrero Público Patrón Trabajador Cuenta Propia sin local Trabajador Cuenta Propia con local Total 1.032,2 553,8 185,8 35,4 100,0 157,2 Montevideo 552,9 309,4 96,5 21,5 42,4 83,1 Resto País Urbano 479,3 244,4 89,3 13,9 57,6 74,1 Fuente: INE 1/ Incluye miembros de cooperativas de producción y trabajadores familiares no remunerados. Los trabajadores que no están en relación de dependencia son clasificados por el INE (siguiendo recomendaciones internacionales) en las categorías de patrones (es decir, quienes tienen trabajadores a su cargo) y “cuenta propia” (no tienen un patrón pero tampoco tienen personal en relación de dependencia). La categoría “cuenta propia” es muy heterogénea. Incluye desde un odontólogo que atiende en su propio consultorio, hasta el vendedor ambulante o el que atiende un puesto de comida rápida en una acera céntrica. En ese sentido, el INE abre la categoría según que el trabajador por cuenta propia desarrolle o no sus actividades en un local (que puede ser propio, alquilado, etc.). Los trabajadores sin local registran en general ingresos inferiores al promedio de los trabajadores. Son vendedores ambulantes, personas que realizan “changas” (trabajos esporádicos y de corta duración, generalmente pequeñas reparaciones en los hogares, etc.), entre otros casos. El número de empleados públicos a diciembre de 2003 era superior al que figura en el cuadro anterior. El número total de cargos a la fecha mencionada era de 230 mil, aunque no necesariamente todos ellos estaban ocupados. En el cuadro previo no sólo están excluidas las personas que viven en zonas rurales, sino que además clasifica personas (no cargos) de acuerdo a su “ocupación principal”. Así, es posible que una persona tenga un empleo público de tiempo parcial (por ejemplo, en la docencia) y un empleo privado. De acuerdo a dónde obtenga la mayor remuneración será clasificado en una u otra categoría. En general son pocas las personas que tienen más de un empleo: en el año 2003 solamente un 9% de los encuestados declararon tener 2 o más empleos (las cifras son relativamente estables en el tiempo). Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 42 I.3 Calidad del empleo. En el año 2003, el mercado de trabajo reflejaba todavía las graves consecuencias de la crisis económica y financiera del año precedente. Como se presentó previamente, el 16,8% de los activos en zonas urbanas se encontraban desocupados. Sin embargo, una parte importante de los trabajadores ocupados registraba problemas de calidad en su empleo. Debe tenerse en cuenta que la forma de clasificar a una persona como ocupada es, principalmente, a través de la pregunta “¿Trabajó Ud. la semana anterior (a la entrevista)?”. Esta pregunta surge directamente de recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y, si bien con algunas variantes, es la fórmula estándar internacional para clasificar a las personas ocupadas. Como puede apreciarse, una persona puede responder afirmativamente a la pregunta y no tener un trabajo permanente (por ejemplo, obtiene sus ingresos con “changas”); o está trabajando menos horas de las que desearía trabajar; o, finalmente, no está registrado en los organismos pertinentes de la Seguridad Social. En este último caso la persona (o la empresa donde trabajo) no está realizando los aportes para su futura jubilación y, en caso de que esta situación se mantenga en el tiempo, no podrá acceder a un ingreso por jubilación a la edad prevista en la legislación (entre 60 y 65 años). De esta manera, se suele distinguir entre los ocupados con y sin problemas de empleo. Dentro de estos últimos, el INE de Uruguay distingue dos casos: los subempleados (aquellos ocupados que, trabajando menos horas de la jornada normal, desearían trabajar más) y los no registrados ante los organismos de Seguridad Social (que en la Encuesta de Hogares se estiman de manera indirecta). Figura 10.23. Trabajadores ocupados registrados según sub-empleo. En % del total de Ocupados. Año 2003. Zonas urbanas mayores del país. Total Sub-empleado No Sub-empleado Total 100,0 80,7 19,3 No Registrado Registrado 60,5 39,5 55,4 25,3 5,1 14,2 Fuente: INE Así, de acuerdo a las cifras de 2003, solamente un 55,4% de los ocupados no registraban problemas de empleo (considerando estos dos aspectos). Es decir, aproximadamente uno de cada dos trabajadores está inscripto o registrado ante los organismos de la Seguridad Social, y no está subempleado. Como se aprecia en el cuadro, un número muy importante de trabajadores no está registrado (casi un 40% del total), lo que significa que, de mantenerse esta situación, estas personas tendrán restricciones importantes para acceder a una jubilación o pensión cuando alcancen edades avanzadas. En cierta literatura se denomina a estas situaciones de mala calidad de empleo como “desempleo oculto”, en el sentido que si bien son personas que trabajan, reúnen ciertas características comunes Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 43 con los desocupados: bajos ingresos, buscan otro trabajo, etc. Por las mismas razones se denomina al desempleo (tal como se definió antes) como “desocupación abierta”. Si se suman los casos de desocupación abierta con los ocupados en alguna de las situaciones antes mencionadas, en el año 2003 aproximadamente 670 mil personas registraban algún problema de empleo (el lector deberá verificar este cálculo, combinando los datos de las Figuras I.1.1. y I.3.1.). I.4 Salarios por sector y género. ¿Cuál es el salario promedio de la economía? ¿Qué sector paga los salarios más altos? ¿Cuál ha sido la evolución de los salarios en los últimos años? En el año 2003, el ingreso promedio por hora trabajada era de $ 43,2 (equivalente a US$1,53). Este ingreso promedio incluye tanto salarios como otras prestaciones que reciben los trabajadores (aguinaldo, por ejemplo). También incluye la remuneración de los patrones que trabajan. Estos datos pueden observarse en la figura siguiente, donde se presentan los ingresos medios por hora trabajada en la ocupación principal de los trabajadores por género (hombre y mujer) según algunos sectores seleccionados de actividad. Figura 10.24. Ingreso medio por hora trabajada. En $ uruguayos. Año 2003. Zonas urbanas mayores del país. Ingresos (US$ por hora trabajada) Total 1,53 1,26 2,37 1,08 1,13 1,20 1,68 4,19 Hombre 1,61 1,35 2,40 1,07 1,23 1,36 1,67 4,88 Total Industria manufacturera Electricidad, Gas y Agua Construcción Comercio al por menor y al por mayor Hoteles y Restoranes Transporte y Comunicaciones Intermediación Financiera (Bancos) Actividades Inmobiliarias, 2,14 2,23 Empresariales Administración Pública 1,85 1,79 Enseñanza 2,10 2,12 Servicios Sociales y de Salud 2,02 2,93 Servicio doméstico 0,94 1,02 Fuente: INE Nota: Convertidos a dólares con la cotización promedio de $28,222. Mujer 1,43 1,09 2,24 1,42 0,94 1,00 1,77 3,29 Ing. Mujer / Ing. Hombre 89% 81% 93% 133% 76% 73% 106% 67% 2,01 90% 1,97 2,09 1,73 0,94 110% 98% 59% 92% La mayor remuneración promedio se observó para el sector de intermediación financiera (fundamentalmente bancos, de US$4,19, equivalentes a $118, por hora trabajada) y la menor en el servicio doméstico ($0,94). Las diferencias de los salarios entre sectores nos dice poco sobre la existencia de desigualdades en las remuneraciones de los trabajadores. Uno de los elementos fundamentales en el pago a los trabajadores Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 44 es su capacitación o capital humano (ver punto 10.4.3. de este capítulo), medido por ejemplo a partir de los años de educación. Los trabajadores de los servicios de intermediación financiera tienen, en promedio, una capacitación superior a los trabajadores de servicio doméstico, por lo que estos promedios son poco informativos. El cuadro permite apreciar también las diferencias en las remuneraciones promedio de hombres y mujeres dentro de un mismo sector. En la última columna del cuadro figura el salario promedio de las mujeres como porcentaje del salario promedio de los hombres de un mismo sector, o del total de ocupados (primera fila). Así, las mujeres ganan en promedio un 89% por hora trabajada respecto de los hombres. Es decir, el salario promedio de las mujeres es, para el total de los ocupados, un 11% inferior al de los hombres. En algunos sectores este ratio es poco informativo. Por ejemplo, en el caso de la construcción el empleo femenino probablemente esté asociado a trabajos de escritorio en empresas constructoras grandes y medianas, mientras que el grueso de las ocupaciones de menor salario (albañiles, etc.) son desempeñadas por hombres. Algo similar probablemente ocurra en el sector de transporte y comunicaciones. Al igual que en la comparación entre sectores, los ratios que figuran en la última columna deben relativizarse ya que pueden depender de distintas capacidades, distintos puestos de trabajo ocupados (a igualdad de capacitación, un puesto de mayor responsabilidad recibe una retribución mayor), etc. Sin embargo, de todas maneras el cuadro es ilustrativo de un fenómeno no exclusivo de Uruguay, de discriminación de género en el trabajo. En Uruguay las mujeres trabajadoras tienen una preparación (medida por años de educación) superior a la de los hombres. Sin embargo, como puede apreciarse para el total de los ocupados, su remuneración promedio es inferior. Podría argumentarse que los puestos de mayor responsabilidad (por ejemplo, capataces, jefes, gerentes) son predominantemente ocupados por hombres, por lo que estos últimos ganarían más en promedio. Este razonamiento es circular ya que si existe una discriminación de género, debido a la cual las mujeres acceden en menor proporción que los hombres a los empleos mejor remunerados (aunque estén mejor preparadas), ello luego se reflejará en los salarios percibidos. Es significativo que en la administración pública, donde las reglas de promoción y ascenso de los funcionarios están reglamentadas y donde se trata de evitar la discriminación de género, el ratio sea favorable a las mujeres. 1.5 Los índices de Salarios. Los datos anteriores fueron tomados de la Encuesta de Hogares que realiza el INE en hogares urbanos del país. La otra fuente para las estadísticas de salarios son las encuestas a empresas sobre los salarios (o “tarifas”) que pagan a sus empleados. Es decir, el relevamiento de los salarios por hora para ocupaciones precisas en ramas seleccionadas. Sobre esta base se calcula el Índice Medio de Salarios (IMS), que releva el INE desde 1968. El IMS es un índice de “tipo Laspeyres” de los salarios por hora pagados a empleados públicos y privados. Un índice de tipo Laspeyres se construye dejando fija la cantidad de horas trabajadas en las distintas ocupaciones (y/o sectores) contempladas en el índice, de manera que éstos actúen como ponderadores de las variaciones en los salarios por hora de cada ocupación (sector) considerado. En la Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 45 figura siguiente se presenta un ejemplo, considerando tres sectores (primario, secundario y terciario), con distintos salarios por hora en el año base. Como puede apreciarse, en el año base la masa salarial (el total de salarios pagados en la economía) ascendía a $13 mil. En el año actual los nuevos salarios promedio de cada sector figuran en la fila (4), con incrementos de 10, 33 y 8%, respectivamente. ¿Cuál es el aumento promedio en la economía? Calculamos la masa salarial del año actual, con los nuevos salarios pero manteniendo el número de trabajadores del año base. La “nueva” masa salarial es de $15,60 mil, lo que significa que en promedio los salarios crecieron 20% (=(15,6 / 13,0 – 1)x100). Otra manera de expresar ésto es que el índice de salarios tiene un valor de 120 en el año actual (respecto a 100 en el año base). Figura 10.25. Ejemplo índice de Laspeyres de salarios. Año Base (1) Personas (miles) (2) Salario Promedio ($ / Pers) (3) Masa Salarial (miles $) Año Actual (4) Salario Promedio ($ / Pers) = (2) x (1) = [ (4) / (2) -1 ] (5) Incremento Salario Prom. (%) x 100 Masa Salarial (miles $ (6) = (4) x (1) Ocupación Fija del año base) Total Primario 1,0 0,1 10 1,0 0,4 15 6,0 0,5 12 6,0 11 20 13 10% 33% 8% 1,1 8,0 6,5 13,0 15,6 Secundario Terciario El resultado es un promedio “ponderado” de las variaciones de los distintos sectores. Como ponderación se toman en cuenta las “cantidades” (personas ocupadas) en el año base. Estrictamente, las ponderaciones corresponden a la participación de cada categoría (o sector) en la masa salarial total. El IMS, en su versión actual, asigna un 23% de ponderación a la masa salarial de funcionarios públicos (y, por consiguiente, 67% al sector privado). La industria manufacturera (sector privado) pesa un 20% del total, etc. En una economía con inflación, el salario corriente (es decir, el valor en pesos uruguayos de los salarios y el índice calculado a partir de estos valores) nos da poca información sobre el bienestar de los asalariados. Si en un año los salarios aumentaron 20%, pero la inflación (el aumento del costo de la vida) fue de 30%, el poder adquisitivo de los salarios disminuyó. Con el mismo aumento corriente de 20%, si la inflación se ubicó en 10% en el año, el poder adquisitivo tuvo un incremento de casi 10%. De ahí que una variable extensamente utilizada en los análisis del mercado de trabajo es el salario real. El salario real corresponde a la relación entre el aumento de los salarios y el aumento del costo de vida. Como ejemplo, tomando como base el año 1997, un valor de 75 del índice de salario real en 2004 indica que el poder adquisitivo del salario disminuyó 25% ( = [75/100–1]x100 ) entre 1997 y 2004. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 46 En otras palabras, si en 1997 era necesario trabajar 300 horas para comprar una canasta promedio de bienes y servicios para una familia, en 2004 esa misma canasta requería de 400 horas trabajadas ( ya que 300 / 400 = 75%). La evolución del salario real depende de los movimientos de su numerador y denominador. En el gráfico siguiente se presenta la variación anual de los salarios corrientes, reales y del IPC en los últimos años (desde 1996 hasta 2004), para Uruguay. El período considerado incluye años con baja inflación (1999 a 2001) pero también años con inflación media o alta. La evolución de los salarios reales fue variada. En los años de baja inflación se observó un incremento (en 1999) pero disminuciones en 2000 y 2001. Figura 10.26. Evolución Salarios Reales, Corrientes e IPC. Variación anual (promedios) en % 35% 30% Salarios Reales Salarios Corrientes IPC 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 -5% -10% -15% Fuente: INE. Nota: Los datos de 2004 corresponden a los 11 primeros meses. En 2002, como resultado de la modificación del régimen cambiario, se observó un importante repunte de la inflación, que se mantiene en 2003. Los salarios corrientes prácticamente no experimentan ajustes en el primero de esos años, dando lugar a una caída significativa de los salarios reales, situación que se repite en lo esencial en 2003. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 47 RECUADRO II - Atraso cambiario y efectos en el empleo. Como se comentó, la política monetaria implementada a principios de 1990 contribuyó a un incremento de los precios en dólares por encima del incremento que experimentaban los países desarrollados (y Estados Unidos -EE.UU.- en particular). En otras palabras, los bienes y servicios producidos en Uruguay resultaban “caros” en dólares en comparación con los bienes y servicios producidos en EE.UU., por ejemplo). Los salarios (que constituyen uno de los “precios” más importantes en la economía) registraron importantes incrementos medidos en dólares. En el gráfico siguiente se presenta la evolución del salario promedio de Uruguay y de EE.UU., ambos medidos en dólares. El gráfico presenta ambas variables con base 100 en 1992. Ello no significa que en dicho año el salario promedio en Uruguay y en EE.UU. fuera el mismo. De hecho, no es posible comparar niveles a partir del gráfico. Al tomar un mismo año como base lo que se quiere resaltar es la distinta evolución registrada. Figura 10.27. Evolución de los salarios en dólares en Uruguay y EE.UU. 180 160 EE.UU. 140 Uruguay 120 100 80 60 40 20 20 02 20 00 19 98 19 96 19 94 19 92 19 90 19 88 19 86 19 84 19 82 19 80 19 78 19 76 19 74 19 72 0 Como puede observarse, mientras que los salarios en dólares en Uruguay aumentan más de 60% entre 1992 y 1998, el incremento de los salarios en EE.UU. fue levemente superior a 20%. Esta evolución de los precios relativos (salarios vs tipo de cambio) tuvo repercusiones importantes sobre el empleo y, en especial, sobre las decisiones de inversión de las empresas. Durante el período 1992- 2001, el elevado valor relativo de los salarios incentivaba a las empresas a invertir en maquinaria “ahorradora” de mano de obra. Es decir, ante distintas opciones de maquinaria, se prefería aquella que tuviera asociada menores requerimientos de mano de obra. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 48 De hecho, los “altos” niveles de precios en dólares que se observaban en Uruguay en ese período conducían a que el costo de capital fuera, comparativamente, menor. La maquinaria es en general de origen importado. Altos precios internos en dólares determinan que la maquinaria resulte, comparativamente, más barata. De manera que los incentivos, tanto por los salarios como por el costo de los bienes de capital, apuntaban a que las empresas adoptaran tecnologías ahorradoras de mano de obra. Con la devaluación que se opera en 2002, cuando se adopta un régimen de tipo de cambio flotante (ver Capítulo 3), los salarios en dólares se reducen prácticamente a la mitad, como se aprecia en el gráfico anterior. Los precios internos medidos en dólares descienden bruscamente. El costo del capital, en términos relativos, vuelve a niveles previos a 1990, en algunos casos más caro. Los incentivos pasan a ser los inversos: conviene adoptar tecnología “intensiva” en mano de obra. Los fuertes cambios que se producen en los precios relativos en economías como la uruguaya representan un problema para el crecimiento a largo plazo. Observando la evolución de los salarios como se presentan en la Figura II.1, un empresario podría preguntarse: ¿qué tipo de tecnología es la que más me conviene? La que es más adecuada para períodos de “atraso cambiario”, como en 19901998, puede ser poco rentable para períodos de “adelanto”, como se observó desde 1985 a 1990, y que vuelve a repetirse en 2003-2004. Aún suponiendo que los bienes de capital tienen un período de vigencia limitado, economías como la uruguaya presentan grandes “riesgos” para el inversor: el plan de negocios que es rentable a los precios de 1990, no necesariamente continúa siéndolo cuatro o cinco años después. De ahí que el inversor (o quien lo financia) decida prevenir “malos” escenarios: sólo se llevarán adelante aquellos planes de negocio con una alta rentabilidad, que permita cubrir cambios en los precios no previstos, y de magnitudes como acontecieron en el pasado. El problema es que si esta conducta se generaliza, negocios (e inversiones) que hubieran sido rentables con trayectorias estables de los precios no se llevan adelante. La economía en su conjunto invierte menos de lo que se observaría con precios relativos estables. Menos inversión implica menor crecimiento económico y, en última instancia, menor empleo (o menor crecimiento del empleo). En síntesis, un menor nivel de bienestar para el conjunto de la población. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 49 RECUADRO III – El caso del guardabosque. En determinados casos el empleador puede controlar el esfuerzo que el trabajador realiza, midiendo por ejemplo la cantidad de piezas producidas en una hora de trabajo. Es el caso de las cadenas de producción “fordistas” (denominadas así por su utilización intensiva en las fábricas de autos Ford, a comienzos del siglo XX). Inclusive esta forma de producción, y la medición del esfuerzo realizado, ha dado lugar al pago “a destajo” (el salario se determina a partir de la cantidad producida), recibiendo el empleado el incentivo adecuado para un mayor esfuerzo. Supongamos ahora el caso de un guardabosque. Debe estar atento para dar la voz de alarma ante un incendio forestal. Pero se encuentra en un lugar alejado, donde sus superiores sólo pueden controlarlo esporádicamente. Si se produce un incendio (y sólo ocurren muy de vez en cuando) y el guardabosque no lo comunica oportunamente, las pérdidas pueden ser muy grandes. ¿Cómo incentivar en el guardabosque su atención y su preocupación por realizar bien su función? Pagándole un salario superior al que obtendría en otro trabajo (en otra empresa, desempeñando otra función), de manera que la pérdida de su trabajo represente una reducción importante en su bienestar. En el esquema simplificado del apartado 1, los trabajadores no tienen temor de perder su trabajo porque pueden obtener otro idéntico a igual salario. De esta manera, si la empresa dispone del despido como única arma para “castigar” a los trabajadores que no desarrollan un esfuerzo adecuado (son indolentes), ello no alteraría su conducta. En el caso del guardabosque el incentivo es, justamente, que cualquier empleo alternativo tendrá menor remuneración. El caso del guardabosque es, quizás, extremo. Pero el mismo argumento es aplicable a diversas ocupaciones e industrias. Se ha probado que mayores salarios generan lealtad entre los trabajadores y, por tanto, inducen a un mayor esfuerzo de parte de éstos. En el sentido opuesto, menores salarios pueden incentivar conductas negativas, que pueden redundar en mayores costos para la empresa, por ejemplo, por desperdicio de materia prima en el proceso de producción. Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 50
