Que son los gastos tributarios?

Que son los gastos tributarios?
Desafíos para la
Medición de los
Gastos Tributarios
Luiz Villela, Andrea Lemgruber
y Michael Jorrat
44ª ASAMBLEA GENERAL DEL CIAT
Montevideo, Uruguay
12 al 15 de abril de 2010
(i) Aquella recaudación que el fisco deja de percibir en virtud
de la aplicación de concesiones o regímenes impositivos
especiales;
(ii) Surgen cuando los gobiernos utilizan los sistemas
tributarios para promover ciertos objetivos de política
económica, como incentivar el ahorro, estimular el empleo o
proteger a la industria nacional.
(iii) En tales circunstancias, el sistema tributario cumple un rol
similar al del gasto público, pero por la vía de la renuncia del
Estado a toda la recaudación, o parte de ella, que
correspondería obtener de determinados contribuyentes o
actividades.
(iv) Esta renuncia es lo que se conoce como gasto tributario
Gastos tributarios en AL
Gastos tributarios en AL
Cifras de gastos tributarios en Latinoamérica
Porcentaje del PIB
Gasto tributario en países de Latinoamérica por impuesto - Año 2007
Porcentaje del PIB
País
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Guatemala
México
Perú
2000 2001 2002 2003 2004 2005
3,01 2,71 2,41 2,01 2,21
1,58 1,51 1,78 1,70 1,40 1,69
4,43 4,22 3,87 3,45 4,38
3,70
12,00 12,30 12,70 12,50 12,30 8,40
5,26 6,05 5,28 6,32
1,83 2,07
2006
2,11
1,99
4,05
3,96
8,50
5,59
2,24
2007 2008 2009
2,20 2,14 2,08
2,29 2,77 3,20
4,88 3,96 3,96
3,52 8,60 5,38 2,22 2,05 1,81
IVA
Renta
Seguridad social
Específicos
Comercio exterior
Otros
Total
Argentina
1,14
0,51
0,25
0,13
0,16
0,02
2,21
Brasil
0,36
0,99
0,81
0,00
0,10
0,03
2,29
Chile
0,74
4,14
4,88
Colombia Guatemala México
1,92
2,00
1,94
1,60
6,30
3,13
0,00
0,20
0,10
0,31
3,52
8,60
5,38
Formas usuales de gastos tributarios
•
•
•
•
•
Exenciones: Ingresos o transacciones que se excluyen de las
bases imponibles. En las normas legales se las encuentra
bajo distintas denominaciones, como “exenciones”,
“exoneraciones”, “hechos no gravados”, etc.
Deducciones: Cantidades que se permite rebajar de las
bases imponibles.
Créditos: Cantidades que se permite rebajar de los
impuestos.
Tasas reducidas: Alícuotas de impuestos inferiores a las de
aplicación general.
Diferimientos: Postergación o rezago en el pago de un
impuesto.
Justificaciones usuales para el uso de gastos tributarios
(i) mejorar la progresividad del sistema tributario;
(ii) otorgar mayor eficiencia a la estructura
tributaria;
(iii) estimular el consumo de bienes estimados
“meritorios”, y
(iv) incentivar la inversión en ciertos sectores o
regiones.
Desventajas de los gastos tributarios
Elementos del presupuesto de gastos tributarios
(i) generan ganancias inesperadas;
(ii) Son difíciles de administrar y controlar;
(iii) distorsionan las decisiones de los mercados;
(iv) obligan a mantener elevadas las tasas;
(v) son de difícil focalización;
(vi) promueven la inequidad horizontal;
(vii) hacen más compleja la estructura tributaria y facilitan
la evasión y la elusión; y
(viii) aumentan los costos de cumplimiento.
(i) definiciones, conceptos y cobertura;
(ii) descripción de los impuestos de referencia;
(iii) descripción de los gastos tributarios;
(iv) estimaciones de los gastos tributarios históricos
(uno o más años);
(v) proyecciones de los gastos tributarios (uno o
más años), y
(vi) metodologías de estimación.
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
Estructura institucional y legal
La estimación, el monitoreo y el control de los gastos
tributarios constituyen actividades administrativamente
complejas porque son multifuncionales e
intergubernamentales.
ii. Aplicación de metodología coherente y transparente
La elaboración sistemática de presupuestos de gastos
tributarios requiere una estimación confiable, basada en
(a) la adecuada identificación de los gastos tributarios,
y (b) el desarrollo de las metodologías específicas de
estimación.
i. Estructura Institucional y Legal
a) Marco legal
Es indispensable contar con un marco legal sobre
gastos tributarios, establecido en una ley de
responsabilidad fiscal, en las leyes de presupuestos o
en las leyes o códigos tributarios, que contemple, entre
otros:
• La obligación de estimar los gastos tributarios
• La agencia responsable de las estimaciones
• La frecuencia de cálculo
• La forma de presentación y divulgación de las
estimaciones
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
i.
i. Estructura Institucional y Legal
b) Agencia Responsable del Presupuesto de Gastos
Tributarios
– Si bien son muchas las agencias involucradas en
el proceso de estimación de los gastos tributarios,
se estima que la responsabilidad de su elaboración
debe recaer en el Ministerio de Hacienda
(recomendación OECD).
Razones:
– La centralización de las estimaciones permite
aprovechar economías de escala.
– Las principales fuentes de información para las
estimaciones son las bases de datos tributarias.
i. Estructura Institucional y Legal
b) Agencia Responsable del Presupuesto de Gastos
Tributarios
– Dentro del Ministerio de Hacienda, hay dos
candidatos naturales para realizar las
estimaciones: la Administración Tributaria (AT) y
la Oficina de Presupuestos (OP).
– Ventaja de la AT: acceso directo a los datos de las
bases tributarias
– Ventaja de la OP: integración con el proceso
presupuestario
– Recomendación: que AT realice los cálculos y OP
prepare el presupuesto.
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
i. Estructura Institucional y Legal
c) El Desafío en los Países Federativos
–
–
–
–
En los países federativos los gobiernos subnacionales
son responsables de una buena parte de los gastos
tributarios.
Los presupuestos debieran incluir también
estimaciones de los gastos tributarios estaduales y
municipales.
En Brasil y Colombia las leyes de responsabilidad
fiscal obliga a estimarlos, pero no hay una
metodología estándar.
Es necesaria, entonces, la cooperación entre el
gobierno central y los gobiernos locales, y un trabajo
de concientización respeto de la necesidad de la
rendición de cuentas.
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparente
a) Identificación de los gastos tributarios
•
•
Enfoque Legal (Argentina, Austria, Brasil,
Colombia, Francia, Grecia, Guatemala, Corea,
Holanda, Perú y Portugal): Toma como referencia
la legislación tributaria vigente.
Enfoque del Subsidio Análogo (Alemania y Reino
Unido): Considera gastos tributarios sólo a las
concesiones que son equivalentes a un subsidio
directo.
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparente
a) Identificación de los gastos tributarios
– El primer paso es definir una “norma” o impuesto
de referencia. Los gastos tributarios serán las
desviaciones respecto de esa norma.
– Existen tres enfoques: conceptual, legal y del
subsidio análogo.
•
Enfoque Conceptual (Australia, Bélgica, Canadá,
Chile, Finlandia, Irlanda, España y Suecia): Toma
como referencia un impuesto “teórico” (por
ejemplo, Haig-Simons para la base del impuesto a
la renta o consumo hogares para la base del IVA).
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparente
a) Identificación de los gastos tributarios
– Otras características del Impuesto de Referencia:
• Estructura de tasas
• Unidad de tributación
• Período de tributación
• Deducciones
• El requisito del “grupo particular”
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparente
b) Metodologías para estimar el costo de los gastos
tributarios
–
Existen tres métodos para estimar el costo de los gastos
tributarios:
•
Ingreso renunciado: Mide la pérdida de ingresos que se
produce después de introducir un gasto tributario (ex post),
suponiendo que no hay cambio de comportamiento en los
contribuyentes.
•
Ingreso ganado: Estimar la recaudación adicional que es
posible obtener con la derogación de un gasto tributario. Toma
en cuenta los cambios de comportamiento de los
contribuyentes.
•
Gasto Directo Equivalente: estima el subsidio o la
transferencia que dejaría a los contribuyentes con un ingreso
neto de impuestos similar al que obtienen con la existencia del
gasto tributario.
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
Características de la Estimación de Gastos Tributarios en América
Latina
Concepto que se
Unidad responsable de las
Enfoque
mide
estimaciones
Argentina Legal.
Ingreso ganado*
Dir. Nac. de Investigaciones y
Análisis Fiscal, Ministerio de
Economía y Producción.
Brasil
Legal.
Ingreso renunciado.
Receita Federal.
Chile
Conceptual.
Ingreso ganado*
Servicio de Impuestos Internos.
Colombia
Ecuador
Guatemala
México
Legal.
Legal.
Legal.
S.I.
Ingreso renunciado.
Ingreso renunciado.
Ingreso renunciado.
Ingreso renunciado.
Nicaragua S.I.
S.I.
Perú
Ingreso renunciado.
Legal.
* Aplican supuesto de gasto total constante.
DIAN.
SRI (desde 2007).
SAT.
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
SUNAT.
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparente
b) Metodologías para estimar el costo de los gastos
tributarios
– ¿Cuál de los tres métodos escoger?
•
•
•
Si se quiere establecer un paralelo con el
presupuesto de gasto directo, lo mejor es usar el
del Gasto Directo Equivalente (recomendación
OECD).
Si se quiere tener una estimación de la recaudación
potencial, es mejor usar el del Ingreso Ganado.
Casi todos los países usan el método del Ingreso
Renunciado, por su simplicidad.
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparente
b) Metodologías para estimar el costo de los gastos
tributarios
– Cobertura de las estimaciones
•
•
–
En países OECD, Austria, Irlanda y Holanda sólo
miden el Impuesto a la Renta; Canadá, España y
Portugal incluyen también el IVA; el resto,
incorpora además otros impuestos.
En AL, Chile y Colombia incluyen Renta e IVA.
Argentina, Brasil, Guatemala, México y Perú
incluyen además otros impuestos.
Frecuencia: Todos los países analizados hacen
estimaciones anuales, salvo Alemania (bianual) e
Italia (esporádicas).
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparente
c) Las formas de calculo
– Obtención directa desde las estadísticas de
ingresos: es posible que ciertos gastos tributarios,
en particular algunos créditos contra los
impuestos, sean declarados en algún ítem
específico de los formularios de declaración de
impuestos;
– Estimaciones con estadísticas agregadas:
realización de operaciones aritméticas simples
sobre estadísticas agregadas, obtenidas
principalmente de las declaraciones de impuestos
pero también de otras fuentes, como las cuentas
nacionales.
ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparente
c) Las formas de calculo
– Modelos de simulación agregada: trabaja con
estadísticas agregadas estratificadas de fuentes
principalmente tributarias pero también de cuentas
nacionales, encuestas de presupuestos y otras;
– Modelos de microsimulación: consiste,
fundamentalmente, en recalcular los impuestos
que le correspondería pagar a cada contribuyente
simulando cambios en la normativa tributaria, con
base en el universo o muestra estadísticamente
representativa de los contribuyentes.
Los desafíos de estimación de los gastos tributarios
II Seminario Internacional de Gastos Tributarios
Noviembre del 2010, Washington
Temas principales:
1. GT para promoción de inversiones en el IR de
empresas
2. Procedimientos para armonizar la estimación de los GT
en el IVA;
3. Estimación de los GT al nivel subnacional; y
4. Medición de la calidad y efectividad de los GT