la reforma fiscal - Orden Jurídico Nacional

LA REFORMA FISCAL
LIC. RAFAELSANDOVAL GILES.
Para hablar de la reforma fiscal, primeramente se debe definir la política fiscal que
pretende establecer la Administración Pública, pues una vez fijada ésta, se podrán
diseñar las medidas que se requieren para alcanzarla, mismas que constituirán la
propuesta de reforma fiscal.
Al respecto, se deben considerar cuales son los objetivos de la política fiscal. En
ese sentido encontramos que el principal objetivo de la política fiscal es el obtener
los recursos económicos que permitan al Estado cumplir con las funciones y
metas que tiene programadas, lo que se llega a convertir en una paradoja, al
quedar condicionadas muchas de las metas y programas que tiene proyectados el
Estado, a la obtención de los recursos suficientes para llevarlos a cabo.
Como segundo objetivo fundamental de la política fiscal encontramos que es un
instrumento redistribuidor de la riqueza entre los distintos sectores que componen
la sociedad.
Un tercer objetivo de la política fiscal consiste en ser utilizada como un elemento
alentador o desalentador de la realización de algunas actividades, esto es lo que
comúnmente se llama “Parafiscalidad”.
Después de esta introducción, en primer término se debe determinar si la
recaudación fiscal es suficiente para lograr las metas y fines que se ha fijado la
Administración Pública. Al respecto se puede señalar que en México la
recaudación fiscal nacional (comprende la recaudación de la Federación,
Entidades Federativas y Municipios) en los últimos años, ha alcanzado una
proporción del 17.5% del Producto Interno Bruto (PIB). Para poder determinar si
dicha proporción es la adecuada para un país con una economía como la nuestra,
resulta necesario compararla con la proporción que la recaudación fiscal en otros
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países ha alcanzado, así tenemos que por ejemplo Brasil obtiene el 21.37%;
Alemania el 26.96%; Estadios Unidos de América el 28.96%; Suiza el 32.08%;
Bélgica el 33.42%; Austria el 33.47%; Australia el 37.30% y Canadá el 39.07%
Para determinar la reforma fiscal que requiere el país, es necesario también tener
presente que México es una Federación de Estados, lo cual acorde con nuestra
Constitución implica la convivencia de tres ordenes jurídicos, el Federal, el Estatal
y el Municipal, mismos que a su vez tienen encomendadas actividades diversas,
las cuales se tienen que sufragar con recursos fiscales.
Al respecto quiero recordarles que nuestra constitución permite la concurrencia
impositiva entre la Federación y los Estados, a excepción de algunas fuentes que
en el artículo 73, fracción XXIX se determinaron como exclusivas de la
Federación, mismas que son el comercio exterior; sobre el aprovechamiento y
explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4° y 5° del
artículo 27; sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; sobre servicios
públicos concesionados o explotados directamente por la Federación y especiales
sobre energía eléctrica, producción y consumo de tabacos labrados, gasolina y
otros productos derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de
su fermentación, explotación forestal, así como la producción y consumo de
cerveza. De la recaudación que por estas fuentes obtenga la Federación debe
participar a las Entidades Federativas y a los Municipios.
Ahora bien, conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, la Federación debe
participar a las Entidades Federativas con el 23% aproximadamente del total de la
recaudación que perciba por concepto de impuestos y derechos federales,
siempre que los mismos no tengan establecido un destino específico. Por su parte
los Municipios de acuerdo con la propia Ley de Coordinación Fiscal deben percibir
cuando menos el 20% de la participación que las Entidades Federativas perciban
de la Federación.
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Igualmente, con base en la Ley de Coordinación Fiscal, los Municipios obtienen
una participación directa de la recaudación federal participable, aproximadamente
del 1.6%.
Así mismo en el artículo 115 constitucional se reservó como de competencia
municipal a las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los
Estados, sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de
valor de los inmuebles (impuesto predial).
De lo anterior podemos concluir que la Federación puede gravar libremente todas
las fuentes impositivas posibles, con excepción de las reservadas a los municipios.
Por su parte las entidades federativas pueden obtener ingresos de cualquier
fuente impositiva, con excepción de las reservadas a la Federación y a los
Municipios.
Finalmente, los Municipios pueden obtener sus recursos fiscales únicamente de
las fuentes que han quedado señaladas anteriormente.
Con el fin de evitar concurrencia impositiva entre las Entidades Federativas en
materia de fijación de contribuciones y en las tasas del gravamen, desde 1960
aproximadamente, se estableció el llamado sistema de coordinación fiscal,
mediante el cual la Federación entrega a las Entidades Federativas el 26% de
toda la recaudación que obtenga de impuestos y derechos, así como el
% de
dicha recaudación a los Municipios, a condición de que las Entidades Federativas
no graven básicamente las mismas fuentes que se encuentran gravadas con
impuestos federales
Una vez establecido el marco jurídico al cual se encuentran sujetas las potestades
tributarias de la Federación y determinado que la recaudación federal no es
equivalente a la que obtienen otras economías en niveles de desarrollo semejante
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a la nuestra, podemos vislumbrar que uno de los objetivos que debe perseguir la
reforma fiscal, es la de obtener mayores recursos, para que los tres niveles de
gobierno puedan ampliar la cobertura de sus actividades y servicios a una
cantidad mayor de personas, mejorando igualmente la calidad de los mismos.
Para que este objetivo se alcance de manera más eficiente, se requiere que tanto
las Entidades Federativas como los Municipios cuenten con recursos propios que
reflejen el crecimiento de la actividad económica en cada entidad federativa y
municipio, y que a su vez premie la efectividad que dichos entes tengan al
administrar sus propias contribuciones.
Como elemento redistribuidor de la riqueza, la política fiscal debe procurar que las
cargas fiscales afecten mayormente a quien posea mayor capacidad económica, y
que quien únicamente tenga capacidad de subsistencia o se encuentre en grado
de pobreza extrema, se le subsidie en la medida de lo posible para que pueda salir
de dicha situación o para atenuar su grado de pobreza.
En este sentido se debe distinguir entre las contribuciones de carácter personal,
que son las que consideran la situación económica de cada individuo, ejemplo el
impuesto sobre la renta, de aquellas contribuciones que gravan actos
determinados o el consumo de bienes y servicios, como sería el impuesto al valor
agregado, en cuyo caso no se puede diferenciar su aplicación en consideración de
los individuos que consumen dichos bienes y servicios, pues hacerlo propicia la
evasión o elusión fiscal por parte de algunos sectores. La necesidad de no
distinguir entre los consumidores para el pago de contribuciones al consumo
obliga a buscar compensar el sacrificio que por este tipo de contribuciones
resienten quienes tienen una capacidad económica mínima, en forma de subsidios
o ayudas directas diversas a las exenciones fiscales, con el fin de que dichos
beneficios lleguen únicamente a quienes van dirigidos.
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Por lo que se refiere a la parafiscalidad de la política fiscal, la misma puede tener
un espectro de aplicación muy amplio, ya que puede tener como objetivo el uso
racional de los recursos naturales, desalentar algunos consumos o practicas
nocivas para la salud de las personas, combatir la contaminación ambiental,
alentar el establecimiento de empresas en determinadas zonas o regiones, o bien
inducir la modernización de la planta productiva, etc.
Además de los elementos antes señalados, para el diseño de la política fiscal se
debe considerar la apertura comercial que a nivel mundial se ha presentado en las
últimas décadas, las condiciones que ofrecen otros países al establecimiento de
empresas en su territorio, así como el grado de complejidad que para cumplir los
fines de la política fiscal pueden adquirir los ordenamientos fiscales.
Una
vez
determinados
los
elementos
que
se
deben
considerar
preponderantemente en el diseño de la política fiscal, se puede concluir que los
principales puntos que debe buscar resolverse con una propuesta de reforma
fiscal son:
1.- Obtención por parte de los tres niveles de gobierno, de los recursos suficientes
que les permitan realizar en forma eficiente las actividades que tienen
encomendadas y llevar a cabo la prestación de servicios públicos a todos los
sectores que los requieran.
Para lograr lo anterior se debe buscar una mejor distribución y aprovechamiento
de las fuentes impositivas de que disponen la Federación y las Entidades
Federativas, así como la revisión de las contribuciones existentes para lograr que
las mismas abarquen a la totalidad de las personas que por su capacidad
administrativa deban cubrirlas, buscando reducir las vías de evasión y elusión
fiscal.
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Igualmente, se debe buscar reforzar las fuentes impositivas de los Municipios,
mediante el otorgamiento de la facultad de gravar todos los bienes inmuebles que
se encuentren en su territorio, sin importar la naturaleza jurídica de los mismos ni
quien sea su propietario, evitando el que se otorguen exenciones sobre el pago de
las contribuciones municipales o por la prestación de los servicios que realicen los
municipios.
2.- Para alcanzar el objetivo de la política fiscal de ser un elemento redistribuidor
de la riqueza, se considera que en la propuesta de una reforma fiscal, se debe
actuar en dos direcciones a saber, las cuales son:
a).- En materia de impuestos directos o al ingreso de las personas, se debe buscar
establecer tasas que no incidan sobre las personas de bajos recursos, que a su
vez incentiven el esfuerzo adicional de las personas que les reditúe un mayor
ingreso y gravando desde luego en mayor proporción a quien obtenga mayores
ingresos, pero cuidando que dicho gravamen sea competitivo con las tasas que
respecto de ingresos similares tienen establecidos nuestros principales socios
comerciales, para evitar que por razones de carácter fiscal, las empresas
nacionales o las extranjeras que les resulte atractivo establecerse en el país,
decidan establecerse en otros países con una carga fiscal menor a la nuestra.
b).- En las contribuciones indirectas, que son aquellas que gravan la realización de
actividades o el consumo de bienes y servicios, se debe buscar su aplicación
generalizada, sin distinguir sobre el tipo de bien de que se trate ni sobre el
consumidor del bien o servicio, pero buscando compensar mediante el mecanismo
de subsidios directos a los sectores económicos más desprotegidos de la
sociedad, mecanismos que desde luego deben ser transparentes y ajenos a
cualquier interés partidista.
3.- En materia de parafiscalidad, una propuesta de reforma fiscal debe contemplar
varios aspectos:
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a).- El gravar algunas actividades que atentan contra el medio ambiente, con la
doble finalidad de desalentar por una parte la realización de dichas actividades y
por la otra el obtener recursos que permitan atender los daños causados por las
referidas actividades o promover medidas que substituyan las actividades nocivas,
como sería por ejemplo el financiar la utilización de energías de fuentes
renovables en vez de la utilización de energías provenientes del petróleo.
b).- El gravar adecuadamente la explotación de los recursos naturales, para lograr
su explotación en forma más racional. En particular por lo que se refiere a la
extracción del petróleo y del gas natural, establecer mecanismos que incentiven la
exploración y explotación de nuevos pozos, así como la explotación completa de
los pozos menos rentables
México, Distrito Federal a 4 de octubre de 2004.
Rafael Sandoval Giles.
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