protecting the cultural heritage from natural disasters

STUDY
Policy Department
Structural and Cohesion Policies
PROTECTING THE CULTURAL HERITAGE
FROM NATURAL DISASTERS
CULTURE AND EDUCATION
February 2007
XM
Directorate General Internal Policies of the Union
Policy Department Structural and Cohesion Policies
CULTURE AND EDUCATION
PROTECTING THE CULTURAL HERITAGE
FROM NATURAL DISASTERS
STUDY
Multilingual Executive Summary
IP/B/CULT/IC/2006-163
PE 369.029
23/02/2007
XM
This study was requested by the European Parliament's Committee on Culture.
The complete study is published in the following language:
- Original: EN.
- Translations: DE, FR, IT.
The executive summary translations are published in:
- CS, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, NL, PL, PT, RO, SK, SL.
Author(s):
M. Drdácký, Director, ITAM v.v.i.- Advanced Research Centre
for Cultural Heritage Interdisciplinary Projects (ARCCHIP),
Czech Republic
L. Binda, POLIMI, Milano, Italy
I. Herle, TU Dresden, Germany
L.G. Lanza, University of Genova, Italy
I. Maxwell OBE, Historic Scotland, UK
S. Pospíšil, ITAM v.v.i., Czech Republic1
Responsible Official:
Constanze Itzel
Policy Department Structural and Cohesion Policies
European Parliament
B-1047 Brussels
E-mail: [email protected]
Manuscript completed in February 2007.
This document is available on Internet at:
http://www.europarl.europa.eu/activities/expert/eStudies.do?language=EN
Brussels, European Parliament, 2007.
The opinions expressed in this document are the sole responsibility of the author and do not necessarily
represent the official position of the European Parliament.
Reproduction and translation for non-commercial purposes are authorized, provided the source is
acknowledged and the publisher is given prior notice and sent a copy.
1
Further Substantial Contributors: A. Dannibale (Italy), K. Delev (Bulgaria), W. Kippes (Austria), R. Healey
(Czech Republic), R. Riddett (Australia).
Directorate General Internal Policies of the Union
Policy Department Structural and Cohesion Policies
CULTURE AND EDUCATION
PROTECTING THE CULTURAL HERITAGE
FROM NATURAL DISASTERS
STUDY
Multilingual Executive Summary
Content:
Natural disasters represent a major threat to cultural heritage. Floods, earthquakes,
fires, environmental fatigue or similar long term climate effects sometimes cause
irreversible damage to cultural heritage or completely destroy entire areas of cultural
heritage, both movable and immovable. Many heritage objects are further damaged
by inadequate emergency interventions.
The study examines current national and international instruments and activities to
protect cultural heritage from natural disasters, giving examples of best practices and
describing problems and shortcomings. Based on an analysis of current and
forthcoming EU legislation, priorities for action are defined. Given the increasing
occurrence of natural disasters and their impact on cultural heritage, the authors
recommend horizontal integration of the protection of cultural heritage from natural
disasters into relevant EU policies.
IP/B/CULT/IC/2006-163
PE 369.029
XM
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Table of contents
Page
CS Ochrana kulturního dědictví před přírodními katastrofami
1
DE Schutz des kulturellen Erbes vor Naturkatastrophen
11
EL Προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς από φυσικές καταστροφές
23
EN Protecting the cultural heritage from natural disasters
35
ES
45
Protección del patrimonio cultural ante las catástrofes naturales
ET Kultuuripärandi kaitsmine loodusõnnetuste eest
57
FI
67
Kulttuuriperinnön suojelu luonnonkatastrofeilta
FR Protéger le patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles
77
HU A kulturális örökség védelme a természeti katasztrófákkal szemben
89
IT
La protezione del patrimonio culturale dalle calamità naturali
101
LT Kultūros paveldo apsauga nuo gaivalinių nelaimių
113
NL Bescherming van cultureel erfgoed tegen natuurrampen
123
PL Ochrona dziedzictwa kulturowego przed klęskami żywiołowymi
135
PT Protecção do património cultural contra catástrofes naturais
147
RO Protejarea patrimoniului cultural împotriva dezastrelor naturale
159
SK Ochrana kultúrneho dedičstva pred prírodnými katastrofami
169
SL
179
Varstvo kulturne dediščine pred naravnimi nesrečami
iii
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
iv
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Shrnutí
Přírodní katastrofy představují pro kulturní dědictví zásadní hrozbu. Hurikány, povodně,
zemětřesení, sesuvy půdy, sopky, větrné úkazy, požáry, vyčerpání životního prostředí nebo
podobné dlouhodobé klimatické vlivy a jiné katastrofy někdy způsobují nevratné škody na
kulturním dědictví nebo zcela ničí celé oblasti movitého i nemovitého kulturního dědictví.
Mnoho předmětů kulturního dědictví je dále ničeno nevhodnými zásahy v mimořádných
situacích, protože neodkladné zajišťování základních potřeb může vést k nouzovým opatřením a
programům plánování a obnovy, které jsou ke kulturnímu dědictví necitlivé. Podle nezávislé
hodnotící skupiny Světové banky (IEG, 2006)1 náklady na škody působené katastrofami rostou a
v 90. letech 20. století dosáhly 652 miliard USD, což je patnáctkrát více než v 50. letech. Počet
událostí v letech 1975 až 2005 vzrostl o 400 % a v posledních deseti letech postihly přírodní
katastrofy 2,6 miliardy lidí. S ohledem na uvedené skutečnosti zadal Výbor Evropského
parlamentu pro kulturu a vzdělávání tuto studii zabývající se nutností posílit evropskou
spolupráci v oblasti ochrany kulturního dědictví před přírodními katastrofami.
Současná situace
Vyhodnocení zkušeností týmu konzultantů, cílených dotazníkových kampaní a rozhovorů a
průzkum doprovodné literatury ukazují, že otázka ochrany kulturního dědictví před přírodními
riziky a katastrofami nebyla řádně upravena ani v právních předpisech EU, ani ve
vnitrostátních právních předpisech, podzákonných právních předpisech a jiných dokumentech,
s výjimkou několika zemí. Tento stav má několik příčin. Za prvé mnoho dobře navržených a
dobře fungujících preventivních a nouzových opatření, která jsou úspěšná pří záchraně lidských
životů, zcela selhává při ochraně statků kulturního dědictví. Za druhé se jen vzácně setkáváme
s účinným řízením rizik kulturních statků, protože tyto statky jsou nedostatečně pochopeny, není
spočítána skutečná hodnota ztrát a škod a je obtížné ocenit netržní povahu mnoha hodnot
kulturního dědictví. Při nedávných velkých povodních došlo k mnoha nepřesnostem a chybám
při hydrologických předpovědích a ukázalo se, že znalost ohroženého kulturního dědictví a jeho
stavu a podmínek je nedostatečná. Povodně ve střední Evropě v roce 2002 potvrdily ústřední
úlohu koordinovaného krizového řízení založeného na znalostech. Ztráty kulturního dědictví
mohly být daleko menší, kdyby se předešlo mnoha chybám v chování lidí. Za třetí nevhodná
údržba starých budov a materiálů zvýšila rozsah škod při ostatních katastrofických událostech,
zejména při větrných bouřích, zemětřeseních a silném sněžení. Při přírodních katastrofách
vznikají síly, které nejsou technikům dostatečně známy, a tyto síly v mnoha případech působí
proti gravitaci (např. zvedání a podtlak), jako např. horizontální síly (horizontální pohyby,
roztahování většiny stavebních materiálů působením vlhkosti) či síly dynamické (toky, otřesy,
nárazy). Metody údržby nejsou vždy v projektech a doporučeních vhodně přizpůsobeny a
odborníci nejsou vždy dobře informováni. Proto nejsou správně vyškoleni pro navrhování a
provádění ochranných nebo škody zmírňujících opatření.
Právní předpisy
Obecně je ochrana kulturního dědictví pro politiky a vlády ve většině evropských zemí
okrajovou otázkou. Kulturní dědictví je často zastíněno problémy životního prostředí, které
přitahují větší politickou pozornost vzhledem ke svému úzkému sepětí s ochranou zdraví a
přírody. Význam kulturního dědictví není vždy správně formulován a dostává se mu malé
podpory ze strany sdělovacích prostředků. Jak však zpráva uvádí, existuje velmi silný a
1
http://www.worldbank.org/ieg.
1
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
spolehlivý základ spočívající ve znalostech a zkušenostech, které mohou sloužit jako východisko
pro dosažení cílů, pro které byla tato zpráva vypracována.
Státem podporovaná nápravná opatření v případě celé řady katastrof týkajících se kulturního
dědictví vycházejí z úzké spolupráce s přímými účastníky, policií a požárníky a v případě
rozsáhlých katastrof i s armádou. Tento přístup byl podpořen různými právními dokumenty na
vnitrostátní úrovni, plně v souladu se zásadou subsidiarity. Připravenost k reakci na přírodní
katastrofy je výhradně v rukou a na odpovědnosti jednotlivých členských států, které mohou
požádat o pomoc nebo podporu ze strany Evropského společenství. Kapacity vybudované
v jednotlivých členských státech by však mohly být výhodně využity v případě mimořádných
událostí v jiných členských státech EU i státech mimo EU, což podpořily četné právní
dokumenty a doporučení ES.
V legislativním rámci by bylo užitečné nařízení, které by požadovalo, aby všechny evropské
instituce odpovědné za mimořádně cenné budovy a sbírky (muzea, archivy, památky atd.)
uváděly ve svých výročních zprávách svou připravenost na rizika. Protože tato iniciativa by se
týkala celého rozsáhlého evropského kulturního dědictví, je vhodné, aby Evropský parlament
přijetí takového opatření zvážil.
Ohrožené kulturní dědictví
Každé rozhodnutí o budoucích strategiích a opatřeních na ochranu kulturního dědictví proti
účinkům přírodních katastrof musí být odůvodněno dostatečně spolehlivou znalostí ohroženého
kulturního dědictví. Situace v jednotlivých evropských zemích se značně různí a je silně závislá
na úrovni vnitrostátních informačních systémů a technologií. Avšak existující databáze, kterých
není mnoho, jsou roztříštěné a neúplné a neobsahují některé údaje nezbytné pro postupy
hodnocení rizika přírodních katastrof a metody a nástroje řízení rizik. Kromě toho nejsou
standardizovány, harmonizovány ani koordinovány, aby jich v případě boje s katastrofami bylo
možné účinně využít. Nemovité kulturní dědictví bylo zapsáno do seznamů a zaneseno do
v inventárních soupisů většinou bez přesné zeměpisné polohy, technického popisu použitých
materiálů a konstrukcí nebo informací o současném stavu, což jsou faktory rozhodující o
odolnosti památky vůči přírodním vlivům. Zřízení standardizované a trvale udržované databáze
stavu evropského kulturního dědictví podporované GMES a sledování změn v citlivých
případech by zajistilo neocenitelnou a bezprecedentní podporu plánování opatření zmírňujících
dopad přírodních katastrof na evropské dědictví a žádoucí akceschopnost zasahujících
záchranných týmů.
Podobně nebyly na celém evropském území dokončeny mapy potenciálních přírodních rizik
týkajících se kulturního dědictví. V návrhu nové směrnice o vyhodnocování povodní a
protipovodňových opatřeních je pouze částečně podpořeno mapování povodňových rizik. Mapy
ohroženého evropského kulturního dědictví propojené s mapami přírodních nebezpečí a
potenciálních rizik představují nutnou podmínku vyhodnocení rizik a mohou pomoci při
předpovídání rozsahu katastrof. Tyto informace na většině území Evropy chybí, ačkoli jsou
základem pro stanovení strategií a opatření pro řízení rizik. Nově plánované evropské dálkové
detekční systémy a globální systémy určování polohy umožní sledování údajů nezbytných pro
modelování nebezpečných situací a vyhodnocování podmínek pro vydání včasného varování.
Spolu se sledováním na místě se tím značně zlepší akceschopnost preventivních a operativních
opatření v Evropě.
2
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Vnitrostátní vládní orgány vydaly pokyny a vnitrostátní akční plány boje s různými druhy
přírodních a člověkem vyvolaných katastrof. Jedná se převážně o právní dokumenty, které
obvykle reagují na situace v rámci odpovědnosti jednoho z ministerstev. Není řešena logistika
zvládání katastrofy, často není zmíněno ani kulturní dědictví. Podobně mezinárodní orgány a
instituce vydaly spíše obecná prohlášení a pokyny, ve kterých není kulturní dědictví řádně
upraveno. Účelově zřízený Mezinárodní výbor Modrého štítu (ICBS) podle hodnocení není
schopen naplňovat své cíle z důvodu „nedostatku vhodného financování, neúčinné koordinace
s mezinárodními a vnitrostátními agenturami odpovědnými za katastrofy.“ ICBS pracuje spíše
v rámci některých orgánů zajišťujících financování, jmenovitě ICOM a ICOMOS.
Opatření na ochranu kulturního dědictví
Pro záchranu kulturního dědictví je nezbytné předcházení katastrofám. Velký význam pro
zjištění rozsahu škod na movitém a nemovitém kulturním dědictví má i řízení a vyšetřování brzy
po katastrofě. Příkladem je zvláštní výbor zřízený italským odborem civilní ochrany (OCO) a
ministerstvem civilní ochrany, který nedávno na internetové stránce OCO zveřejnil soubor
formulářů, jež mají vyplnit speciálně školené týmy po zemětřesení. Formuláře umožňují popis
škod, výpočet indexů zranitelnosti a definování nákladů zásahu. Většina evropských zemí
vybudovala rozsáhlé internetově podporované informační a výstražné systémy pro mimořádné
události související s přírodními katastrofami, zejména povodněmi. Bohužel tyto systémy dosud
neobsahují konkrétní pokyny týkající se kulturního dědictví nebo odkazy na takové pokyny
uvedené na specializovaných mezinárodních internetových stránkách.
Preventivní opatření se obvykle dělí do dvou kategorií: stavební a nestavební. Stavební opatření
se v případě ochrany kulturního dědictví realizují obtížně, protože jsou většinou viditelná a
rušivá a často nejsou nákladově efektivní. Toto téma vyžaduje další výzkum a porovnávání
s osvědčenými postupy v oblasti nestavebních opatření. Pokud jde o stavební opatření,
uplatňování norem na ochranu kulturního dědictví před přírodními riziky vede k problému
spočívajícímu v tom, že by nemělo docházet ke snižování originality, autentičnosti a estetické
kvality a hodnoty historických památek. V praxi však existuje pouze jediná evropská norma pro
účinnou ochranu kulturního dědictví proti zemětřesením. V Itálii byly v březnu 2003 vydány
normy pro navrhování staveb odolných proti zemětřesení (Eurokód 8), které obsahují pravidla
pro stávající zděné budovy (méně významnou historickou architekturu). Z těchto norem odvodilo
ministerstvo kulturního dědictví pokyny pro památky. Nedávné zkušenosti se škodami
způsobenými extrémními povětrnostními podmínkami, jmenovitě větrem a sněhem, společně
s příležitostmi k úpravě architektonických památek tak, aby se tyto škody zmírnily, ukázaly, že
by bylo možné navrhnout a přijmout určité změny příslušných norem. Standardizace určitých
preventivních procesů a postupů, např. mapování a sledování, by jistě přinesla kladné výsledky.
Osvědčené postupy se obvykle obtížně zobecňují dostatečně informativním způsobem. Ve
zprávě jsou uvedeny určité základní zásady, které se ukázaly jako účinné, společně s odkazy na
podrobnější informace a případové studie, které byly zveřejněny v různých podobách a různých
sdělovacích prostředcích (např. sborníky odborných konferencí nebo internet). Shrňme čtyři
pilíře zmírňování negativních vlivů přírodních katastrof na kulturní dědictví:
i) pravidelné kontroly a pečlivá údržba historických památek a lepší územní plánování a
správa,
ii) zvyšování informovanosti a pravidelná koordinovaná školení,
iii) mezinárodní spolupráce a dostupnost financování a
3
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
iv) legislativní podpora.
Tyto zásady jsou ve zprávě dokresleny příklady a dále rozvinuty. Všechny čtyři zásady
v podstatě již jsou součástí různých dokumentů a politik EU týkajících se civilní ochrany a
hlediska kulturního dědictví lze snadno doplnit. Užitečné údaje o osvědčených postupech lze
odvodit i ze zkušeností neevropských zemí, především USA, Japonska a Tchajwanu. Mnoho
zemí soustředilo své úsilí na šíření informací o nouzových a včasných záchranných postupech.
Různé země vypracovaly různé nástroje, například pomůcku pro stanovení postupu nouzové
reakce a záchrany navrženou na pomoc kulturním institucím a agenturám v prvních 48 hodinách
po mimořádné události. V podstatě se jedná o oboustranné otočné schéma, které čtenářům
umožňuje získat nejdůležitější informace o reakci ve dvou klíčových oblastech. Jedna strana
vede čtenáře sledem devíti základních nouzových kroků od preventivních bezpečnostních
opatření k prioritám při záchraně. Druhá strana určuje záchranné techniky a reakce vhodné pro
konkrétní druhy sbírek či předmětů. Pokyny se zaměřují především na omezení a zmírnění
působení vody a vlhkosti, snad nejvýznamnějšího zdroje škod na kulturním dědictví.
Jeden z nejpokročilejších vnitrostátních systémů pro zlepšení připravenosti na rizika v oblasti
kulturního dědictví existuje ve Švýcarsku. Vláda zaměřila zvláštní pozornost na vypracování
celistvého souboru politik, nástrojů a mechanismů pro zlepšení připravenosti na rizika v oblasti
kulturního dědictví. Byla založen instituce se zkratkou PBC (La Protection des Biens Culturels)
na ochranu švýcarského kulturního dědictví a tuto činnost podporuje série příruček a školicích
kurzů na téma připravenosti. Švýcarský program ochrany zahrnuje podrobné mapy, ve kterých
jsou zachyceny inventarizované kulturní památky a které zobrazují jednotlivé nemovitosti
ve městech i na venkově.
Celoevropská ochrana kulturního dědictví
Evropská spolupráce v mimořádných situacích prokázala nedávno svou účinnost při několika
příležitostech, např. při větrné smršti Martin ve Francii na přelomu let 1999 a 2000, lesních
požárech v Makedonii v roce 2000, lesních požárech na Slovensku v roce 2000, povodních ve
střední Evropě v roce 2002 (česko-rakouská spolupráce) a při povodních ve Francii v roce 2003.
Ve všech případech členské státy spolupracovaly bez problémů a záchranné týmy začaly
pracovat během několika málo dní (obvykle dvou) poté, co postižená země přijala nabízenou
pomoc. Existují příklady užitečné přeshraniční spolupráce, např. v Euroregionu Nisa, kde české a
německé požární jednotky bez překážek pracují v obou zemích.
Ze zjištěných problémů a nedostatků zde uvádíme nejdůležitější:
•
pro evakuační operace během povodní je nezbytný systém řízení silničního provozu
v reálném čase na základě dobrého mapování míst, kde se kříží silnice s řekami, a údajů
získaných na místě spolu se sledováním na základě pozorování Země. Při záplavách na řece
Gard v roce 2002 více než 200 záchranných vozidel uvízlo na zaplavených silnicích. I hrubé
posouzení tohoto druhu rizika by orgánům civilní ochrany značně pomohlo při řízení
silničního provozu a koordinaci záchranných akcí. Zablokované silnice a přístup
k ohroženému kulturnímu dědictví byly jedním z nejčastějších problémů, působily mnoho
ztrát a bránily evakuaci či záchranným operacím.
•
Kulturní instituce mají různé vlastní plány pro případ mimořádných událostí, které nemusejí
nutně zahrnovat reakci na velkou katastrofu. Pokud k takové katastrofě dojde, mají přístup
na místo povolen pouze příslušníci policie a požárních jednotek, dokud není místo
zabezpečeno. Do té doby by mohlo dojít ke značným škodám v důsledku nevhodných
4
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
opatření, např. příliš mnoho vody, zbytečné demolice konstrukcí budov, neznalost toho, co
je třeba zachraňovat nejdříve, pokud existuje možnost zachránit cenné předměty. Policie a
požární jednotky mají své vlastní plány a postupy, které kulturní dědictví jako zvláštní
aspekt neberou v úvahu. Mnoho regionálních plánů pro případ katastrofy zohledňuje zvířata,
plodiny atd., ale nikoli kulturní dědictví. Organizace pracující při mimořádných událostech
nekonzultují s kurátory, restaurátory, architekty atd. Je nutné větší propojení a součinnost
všech stran od počátku katastrofy.
•
Evropské země mají různé přístupy k pojištění kulturního dědictví proti živelním rizikům.
Například pojištění pro případ povodně není v Evropě oblíbené a v některých zemích není
možné pojistit majetek ležící v záplavové oblasti. Podrobná studie programů pojištění pro
případ povodně v Evropě a porovnání s federálním programem pojištění pro případ povodně
v USA ukazuje, že americký systém je pro kulturní instituce velmi přínosný a desetkrát
snížil federální pomoc při katastrofách.
Rámcové programy a kulturní dědictví
Evropská komise podporuje několik mezinárodních výzkumných projektů zaměřených na
spouštěcí mechanismy a chování přírodních a člověkem vyvolaných katastrof, jejich účinky a
možná preventivní a nápravná opatření. Více než sto projektů bylo dokončeno za podpory
posledních výzkumných projektů ES nebo probíhá v rámci 6. rámcového programu (RP).
Zabývají se otázkami povodní, sesuvů půdy, zemětřesení, cunami, lesních požárů, lavin, sopek a
situací s vícečetnými riziky. Většina projektů studuje základní jevy a mechanismy související
s živelními riziky, aniž by se výslovně zaměřovala na ochranu kulturního dědictví před
katastrofami. Výsledky několika projektů však lze uplatnit na účinnou evropskou strategii v této
oblasti. Většinou poskytují EU účinné nástroje pro mapování, monitorování a predikci přírodních
katastrof a jejich územního dopadu. Uveďme některé z těchto projektů:
1.
Zranitelnost kulturního dědictví v důsledku přírodních katastrof a podobných hrozeb byla
projednávána na seminářích v rámci projektu ARCCHIP, které odhalily řadu příkladů
dobrých a špatných postupů a rovněž určité mezery ve znalostech. Změna klimatu měla
podstatný vliv na četnost výskytu některých škodlivých přírodních událostí, jmenovitě
větrných bouří, povodní a sesuvů půdy.
2.
Spouštěcí mechanismy, dopady a nápravná opatření související s kulturním dědictvím a
kulturní krajinou zkoumal projekt NOEMOVA ARCHA, který stále probíhá. Zprávy
shrnující výsledky ohledně citlivosti kulturního dědictví na přírodní rizika a možných
nápravných opatření jsou zveřejňovány na internetové stránce projektu.
3.
K této zprávě významně přispěla poslední akce C17 programu COST, nazvaná Škody
působené požáry na historických budovách, svou činností v oblasti dopadu požárů na
kulturní dědictví a zmírňování těchto dopadů.
4.
Nový projekt 6. RP nazvaný CHEF se zaměřuje na povodně ve vztahu ke kulturnímu
dědictví ve všech jeho souvislostech. Tento projekt byl zahájen v únoru 2007.
5.
Největší probíhající projekt, FLOODsite, má určité úseky, které přihlížejí k otázkám
kulturního dědictví ve vazbě na sociálně-ekonomické vyhodnocování povodňových škod.
6.
Vnitrostátní německý projekt DISFLOOD (Informační systém pro katastrofy v případě
rozsáhlých povodní využívající pozorování Země) obsahuje prvky, které podporují
inventarizaci ohroženého kulturního dědictví v zaplavených oblastech. Tento projekt se
zaměřuje na městská území a zahrnuje mnoho historických měst.
5
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
7.
Kromě projektu NOEMOVA ARCHA, který se zabývá výhradně zásadami ochrany
kulturního dědictví před dopadem změny klimatu, existuje i další velký integrovaný projekt
LESSLOS, který se zabývá sesuvy půdy a situacemi s vícečetnými riziky (společně se
zemětřeseními) a studuje zranitelnost kulturního dědictví a strategie ochrany a hodnotí
historické mosty podle evropských norem.
8.
Ochrana kulturního dědictví proti zemětřesením byla zkoumána i v rámci probíhajícího
projektu 6. RP nazvaného PROHITECH. Tento projekt přinesl několik užitečných výstupů
v oblasti nestavebních opatření (pokyny a hodnotící nástroje) a návrhů na zesílení staveb.
9.
Otázka kulturního dědictví byla doplněna na program SAMCO v roce 2006. Tato evropská
síť pro konstrukční hodnocení, sledování a kontrolu vyhodnocuje výsledky
z kombinovaných systémů sledujících konstrukci, životní prostředí a bezpečnost, které
poskytují údaje o zhoršování stavu a o situacích ohrožujících historické materiály a stavby a
podporují systémy včasného varování bránící ztrátám kulturního dědictví.
10. Projekt nazvaný Řízení přírodních a technologických rizik se v rámci akce rozšíření
Společného výzkumného centra v 6. RP zabýval postupy mapování rizik a politikou pro
prioritní rizika v několika středoevropských zemích. Průzkum formou dotazníků se zaměřil
na několik rizik včetně sesuvů půdy. Respondenti přiřazovali kulturnímu dědictví
vystavenému riziku sesuvu půdy nižší míru důležitosti než infrastruktuře nebo soukromému
majetku.
RP7 věnuje přírodním rizikům různé oblasti výzkumu v rámci tématu 6 Životní prostředí (včetně
změny klimatu). V první výzvě k předkládání projektů nejsou uvedeny žádné zvláštní aspekty ve
vztahu k politikám kulturního dědictví, celoevropské nebo přeshraniční spolupráce a integrace.
Je pozitivní, že oblast 6.3.2 Ochrana, zachování a posílení kulturního dědictví, včetně životního
prostoru člověka otevírá dveře výzkumu hodnocení škod na kulturním dědictví způsobených
vlivy životního prostředí, včetně povětrnostních vlivů a změny klimatu, a v zásadě může
zahrnovat i škody způsobené přírodními katastrofami. Pro příští roky a výzvy jsou však
plánovány úkoly zaměřené na modely prevence katastrof pro budovy a památky. Zde konzultanti
doporučují formulovat úkoly ve věci hodnocení rizik spojených s jednotlivými přírodními riziky,
ve kterých budou otázky kulturního dědictví a mezinárodní spolupráce výslovně definovány
v příslušných výzvách k výzkumným projektům, včetně dlouhodobých rizik (povětrnostní
podmínky a dlouhodobá opakovaná opatření) a nutných mezioborových otázek (sociálněekonomické problémy). I když se občas vyskytnou nové metody ochrany, většina ochranných
opatření zůstává konvenční. Zásadou musí být uplatnění nákladově nejefektivnějších metod
ochrany. Rozhodně však existuje mezera ve znalostech toho, jak jsou konvenční i nové metody
ochrany skutečně nákladově efektivní. Protože vznikají různé evropské databáze a statistiky,
začíná být vyhodnocení možné. Vyhodnocení nákladové efektivnosti má pro budoucí ochranu
dědictví zásadní význam. Taková činnost však přesahuje možnosti jediné země. Je však reálné
vyvinout úsilí na celoevropské úrovni s pomocí přiměřeného výzkumného programu, přičemž
výsledky by měly hluboký dopad na budoucí postup všech účastníků. Zpráva shrnuje další
mezery ve znalostech, které musí výzkumné programy EU zvážit.
Evropská opatření ochrany před katastrofami
Mechanismus civilní ochrany Společenství (CCPM) byl zřízen rozhodnutím Rady
č. 2001/792/ES, Euratom dne 23. října 2001. Podporuje a usnadňuje mobilizaci služeb pro
mimořádné události tak, aby uspokojovaly okamžité potřeby zemí postižených katastrofou.
Zlepšuje koordinaci asistenčních zásahů tím, že definuje povinnosti členských států a Komise a
stanovuje určité orgány a postupy, například Monitorovací a informační středisko (MIC).
6
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Mechanismus má pomoci zajistit lepší ochranu především lidí, ale i životního prostředí a majetku
včetně kulturního dědictví v případě velkých mimořádných událostí, ke kterým dojde uvnitř nebo
mimo Společenství. Obsahuje čtyři hlavní prvky: předem prováděné určení zásahových zdrojů
(se zásahovými týmy, které jsou základní složkou mechanismu), školicí program pro zlepšení
reakční schopnosti, hodnotící a koordinační týmy a zřízení společného komunikačního a
informačního systému pro mimořádné události. Společný komunikační a informační systém pro
mimořádné události je silný a účinný nástroj pro ochranu kulturního dědictví před přírodními
katastrofami. Od roku 2001 bylo přijato několik souvisejících usnesení, rozhodnutí a návrhů
Rady, které podstatně posilují úlohu mechanismu spolupráce. KOM (2005) 137 (Zlepšení
mechanismu civilní ochrany Společenství) a KOM (2006) 29 – Úř. věst. C 67 ze dne 18. 3. 2006
(přepracované rozhodnutí 2001/792/ES) představují zásadní zlepšení mechanismu a pomohou
zajistit lepší ochranu kulturního dědictví při mimořádných událostech. Navržený „modulární
přístup“ poskytne příležitost k vytvoření specializovaných pohotovostních zásahových týmů
s vhodným vzděláním a zkušenostmi pro ochranu kulturního dědictví před škodlivými vlivy
přírodních a člověkem vyvolaných katastrof.
Podobně i nedávné návrhy na posílení analytické a hodnotící kapacity MIC nabízejí velmi
progresivní způsob posílení schopností a činnosti MIC v oblasti ochrany kulturního dědictví.
Konzultanti přikládají zvláštní význam možnosti zlepšení předpovídání katastrof a včasného
varování, stejně jako hodnocení na místě a koordinačním činnostem, které jsou klíčovými
faktory při záchraně předmětů kulturního dědictví. To, že bude k dispozici stabilnější základna
dobře školených a zkušených pracovníků s účinným vybavením, jistě zvýší účinnost opatření a
akcí v mimořádných situacích, které lze rovněž použít mimo EU ve smyslu Barnierovy zprávy.
Uvedená zpráva navrhuje vybudování sil civilní ochrany „evropské pomoci“. Takový program
EU na zajištění bezpečnosti pro evropské občany mimo území EU lze snadno a prospěšně
propojit s opatřeními na ochranu a zabezpečení kulturního dědictví. Barnierova zpráva se
v podstatě nezabývá otázkami ochrany kulturního dědictví, protože se zaměřuje na humanitární
problémy. Avšak tento dobře vypracovaný a jasně vyložený návrh evropských sil civilní ochrany
– „evropské pomoci“ – je správně strukturovaný a připravený pro začlenění „modulů“ pro
ochranu a záchranu kulturního dědictví v mimořádných situacích. Tímto způsobem iniciativa pro
evropské síly civilní ochrany dále zvyšuje kapacitu a pomáhá vytvořit kritické množství nutné
k ochraně kulturního dědictví před přírodními katastrofami. Doplnění humanitární pomoci a
pomoci v oblasti civilní ochrany integrované se zásahy zabezpečujícími kulturní dědictví nejen
více zviditelní EU, ale také podstatně zlepší trvanlivost a udržitelnost přidané hodnoty EU a
„evropské pomoci“ na celém světě.
Úspěch a efektivita v mimořádných situacích silně závisejí na zkušenostech a na poučení
z předchozích událostí. Mimořádné situace se obvykle v krátké době neopakují na stejném místě,
dokonce ani ve stejné zemi. Společné zásahy mezinárodních týmů jsou proto zvláště cennou
cestou k poučení z katastrof. Osobní zkušenost má zásadní význam a vytváří dobrý základ pro
lepší, včasná a správná rozhodnutí. Tato skutečnost spolu s hospodářskými výhodami udržování
pouze omezeného počtu pracovníků a vybavení v trvalé pohotovosti ukazuje evropskou hodnotu
společně provozovaných, koordinovaných a řízených akcí na ochranu kulturního dědictví před
přírodními katastrofami.
Obecně neexistoval žádný holistický a jednotný přístup ke zvládnutí přírodních rizik
v souvislosti s kulturním dědictvím ani pro řešení přírodních rizik samotných. Stávající nástroje
Společenství řeší rizika různými způsoby, v rámci různých položek a na různých úrovních.
Ochrana kulturního dědictví je často posuzována tak, jako by šlo o problém životního prostředí,
7
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
ačkoli důvody pro tento přístup jsou nejasné a existuje mnoho rozporů. Dokumenty územního a
urbanistického rozvoje obvykle neobsahují ustanovení o ochraně kulturního dědictví, ačkoli
většina kulturního dědictví se nachází v obcích a městech. Je nutno zvážit také otázky kulturní
krajiny a přeshraniční aspekty. Potenciálním nástrojem preventivních opatření jsou však
strukturální fondy EU, které hrají důležitou úlohu v politice soudržnosti. Nová reforma politiky
soudržnosti klade mnohem větší důraz na ochranu životního prostředí včetně podpory kulturního
dědictví a předcházení rizikům. V rámci všech tří cílů je předcházení rizikům uváděno jako
priorita, zvláště při územní spolupráci, která zahrnuje předcházení rizikům na přeshraniční,
mezinárodní a meziregionální úrovni. Politika soudržnosti řeší ochranu před povodněmi,
zemětřesením a lavinami a její součástí jsou dodávky zařízení, rozvoj infrastruktur, plány
mezinárodní pomoci a systémy mapování rizik. Zvláště by měly být podporovány programy
Interreg, protože poskytují prostor pro tvůrčí projekty zabývající se ochranou kulturního dědictví
před přírodními katastrofami a podílejí se na nich nejvýznamnější zainteresované subjekty a
vládní orgány. Mohou být rovněž výborným zdrojem zkušeností s dobrými a špatnými postupy
pro rozšířené MIC.
Dvě nově navrhované směrnice by měly být využity pro ochranu kulturního dědictví, což
vyžaduje úpravy. Mapy rizik požadované směrnicí o vyhodnocování povodní a
protipovodňových opatřeních by měly povinně obsahovat seznam položek kulturního dědictví,
včetně archeologických oblastí a kulturní krajiny. Plány řízení rizik musí obsahovat zvláštní
opatření pro vhodné zohlednění kulturního dědictví v postiženém území. V čl. 9 odst. 2 jsou
územní plánování, využití půdy a ochrana přírody uváděny jako aspekty, které je třeba zvážit pro
stanovování vhodných úrovní ochrany. K nim by měla být doplněna i péče o kulturní dědictví.
Během dohodovacího řízení Evropský parlament a Rada dne 21. listopadu 2006 dospěly
k dohodě o směrnici INSPIRE (Infrastruktura pro územní plánování v Evropském společenství).
Směrnice bude vyžadovat, aby členské státy EU na základě společných zásad zlepšily správu
svých kartografických služeb a jiných služeb pro územní údaje. Údaje zahrnují chráněná místa a
možná rizika a opět je třeba doplnit kulturní dědictví.
Evropský rozměr ochrany kulturního dědictví v mimořádných situacích je nutný z několika
důvodů.
●
Za prvé se zlepší informovanost, především informovanost politiků a vlád, o problémech
kulturního dědictví v mimořádných situacích, což pomůže urychlit rozhodování a
mezinárodní operace. Evropská spolupráce má velký potenciál ve výzkumu znalostí a sběru,
vyhodnocování a šíření příkladů osvědčených postupů i špatných zkušeností, zejména pro
odborníky na řešení mimořádných situací. Tento potenciál nebyl dosud dostatečně využit.
Z projektu ESPON zabývajícího se riziky vzešla typologie regionů sdružujících evropské
oblasti ohrožené v prostoru i čase podobnými riziky. Výstupem projektu jsou také mapy
vzájemného působení rizik a jejich propojení s vlivy změny klimatu, které jsou opět
celoevropským a přeshraničním jevem.
●
Dále se v posledních letech rozvíjela tendence investovat do preventivních a škody
zmírňujících opatření. Současně jsou preferovány spíše nestavební cesty před stavebními,
zvláště ve spojení s ochranou kulturního dědictví. V obou přístupech existuje dostatek
prostoru pro inovační řešení nebo techniky a průlomové koncepce, což vyžaduje vytvoření
kritického množství ve výzkumných, plánovacích a rozvojových programech EU. Specifické
rysy některých přírodních rizik vyžadují harmonizovaný rozvoj a přijímání preventivních
opatření ze strany několika evropských zemí. Na nestavební úrovni jsou obvykle
podepisovány dvoustranné či vícestranné dohody, které zahrnují koordinační proces,
nicméně ústřední koordinační jednotka EU, MIC, se v mimořádných situacích ukázala jako
8
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
velmi účinný a užitečný nástroj. Význam propracovaného a vhodného systému pojištění jako
preventivního opatření je dobře znám a pobídka ze strany EU nebo podpůrná iniciativa by
mohly být mimořádně vhodným nástrojem pro zřízení takového systému.
●
Evropské programy a dokumenty včetně stávajících nebo navrhovaných směrnic obecně
podporují mapování cílů přírodních katastrof, ale bohužel výslovně nezahrnují kulturní
dědictví. To je třeba změnit, a konzultanti se dokonce domnívají, že pro skutečně inovační
přístup je nezbytná zvláštní harmonizovaná celoevropská iniciativa pro mapování stavu
kulturního dědictví. Toto opatření by bylo možné provést ve třech krocích počínaje
výzkumným a rozvojovým projektem a návrhem a volbou nejlepší metodologie. Následoval
by proces standardizace a posledním krokem by bylo vypracování map za podpory ES. Mělo
by být zdůrazněno, že vypracování takových map má další kladné hospodářské vlivy
zejména pro cestovní ruch, vzdělávání a zlepšení informovanosti, zlepšení bezpečnosti,
vědeckou práci, studium historie, vývoj inteligentních a interaktivních systémů GIS a
ochranu proti různým rizikům, např. změně klimatu a znečištění z nových zdrojů emisí,
zvláště motorových vozidel. Proto by tato činnost mohla mít nárok na podporu ze
strukturálních fondů. Pro mimořádné situace by měl být uplatňován vhodný systém
evropského značení. Lze využít stávající vizuální označení Modrého štítu, které by však
mělo být zdokonaleno pro lepší použití v noci a při snížené viditelnosti.
●
Více pozornosti kulturnímu dědictví by měly věnovat programy výzkumné spolupráce a
projekty zaměřené na přírodní rizika a katastrofy v rámci EU. Na tuto otázku by se měl klást
větší důraz v projektech ERA NET i v plánovaných výzkumných činnostech Evropské
platformy stavební technologie se zaměřením na oblast kulturního dědictví. Ochrana
předmětů kulturního dědictví před přírodními a člověkem vyvolanými katastrofami není
začleněna do témat bezpečnostního výzkumu EU, i přes to, že památky a historické
komplexy jsou poměrně častým cílem teroristických útoků. Terorismus a ozbrojené
konflikty nebyly výslovným předmětem této studie, ale z důvodu mnoha podobností
s mimořádnými situacemi při přírodních katastrofách je důležité harmonizovat výzkum
v těchto oblastech a použít finanční zdroje efektivněji. Kromě toho by výsledky byly
užitečné pro činnost EU mimo Evropu, včetně záchrany ohrožených občanů EU – turistů.
●
Usnadnění výměny znalostí a zkušeností v oblasti ochrany kulturního dědictví před
přírodními katastrofami je nejdůležitější přidanou hodnotou celoevropských činností na
tomto poli. K přírodním katastrofám může docházet v oblastech, kde se takové katastrofy
dosud nevyskytly. Proto se musí zdůrazňovat úloha předávání znalostí a zkušeností a musí
být vyvinuty a nabídnuty vhodné nástroje. To se týká praktických otázek i výsledků
výzkumu nebo šetření.
●
Nestavební normy a harmonizovaná evropská doporučení zaměřená na řadu problémů – od
sběru údajů, posouzení a ocenění škod, inventarizace a mapování rizik a ohroženého
majetku po vytvořené tematicky zaměřených geografických informačních systémů, systémů
varování a podobných nástrojů – jsou nezbytná pro pokrok a úspěch v boji s přírodními
katastrofami. Dále podpoří rozvoj technických norem pro prevenci a zmírňování škod
působených jednotlivými či vícečetnými riziky, například zemětřesením, požárem, sesuvy
půdy a klimatickými podmínkami.
●
Evropskou přeshraniční spolupráci při ochraně kulturního dědictví ohroženého přírodními a
člověkem vyvolanými katastrofami nepodporuje žádný konkrétní právní dokument. Jak
ukazují četné příklady z nedávných katastrof, spolupráce v mimořádných situacích probíhá
poměrně efektivně v rámci obecných programů. Tato spolupráce většinou vychází
z dvoustranných či vícestranných dohod, je však nutná podpora a koordinace ze strany EU.
9
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
●
Společná evropská opatření budou jistě přínosem při nákladově efektivním budování
kapacit, sdružování zdrojů, vyhlašování nutných poplachů a rychlém reagování
v mimořádných situacích.
Výše uvedená zjištění a závěry shrnuje několik hlavních bodů na konci zprávy.
10
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Zusammenfassung
Naturkatastrophen stellen eine große Gefahr für das kulturelle Erbe dar. Wirbelstürme,
Überschwemmungen, Erdbeben, Erdrutsche, Vulkanausbrüche, Sturmschäden, Brände,
Ermüdung durch Umwelteinflüsse oder ähnliche langfristige Klimaeffekte und andere
Katastrophen fügen dem Kulturerbe zuweilen irreversible Schäden zu oder vernichten ganze
Gebiete mit beweglichen oder unbeweglichen Kulturgütern. Durch unzureichende
Nothilfemaßnahmen werden viele Kulturgüter noch mehr geschädigt, da Soforthilfeaktionen als
Reaktion auf unmittelbare Erfordernisse dazu führen können, dass bei Nothilfemaßnahmen
sowie bei entsprechenden Wiederaufbauplanungen und -programmen nicht besonders sensibel
mit dem kulturellen Erbe umgegangen wird. Nach Aussage der Unabhängigen
Evaluationsgruppe der Weltbank (IEG, 2006)2 sind die Kosten von Katastrophenschäden im
Steigen begriffen und erreichten in den 1990er Jahren 652 Mrd. USD, einen 15-mal höheren
Wert als noch in den 1950er Jahren. Die Anzahl der Ereignisse nahm von 1975 bis 2005 um
400 % zu, und allein in den vergangenen zehn Jahren waren 2,6 Milliarden Menschen von
Naturkatastrophen betroffen. Ausgehend von diesen Fakten gab der Ausschuss für Kultur und
Bildung des Europäischen Parlaments die hier vorgestellte Studie in Auftrag, um die europäische
Zusammenarbeit beim Schutz des kulturellen Erbes vor Naturkatastrophen zu stärken.
Die aktuelle Lage
Wie eine Auswertung der Erfahrungen von Beraterteams, von Erkenntnissen aus gezielten
Fragebogenaktionen und Befragungen sowie der entsprechenden Literatur zeigt, findet der
Schutz des Kulturerbes vor Naturgefahren und -katastrophen weder in EU-Rechtsvorschriften
noch – bis auf wenige Ausnahmen – in einzelstaatlichen Gesetzen, Verordnungen und anderen
Dokumenten hinreichend Berücksichtigung. Dafür gibt es mehrere Gründe. Erstens sind viele
gut konzipierte und funktionierende Präventions- und Nothilfemaßnahmen, die sich bei der
Rettung von Menschenleben als sehr wirksam erwiesen haben, für den Schutz von Kulturgut
vollkommen ungeeignet. Zweitens liegt kaum ein wirksames Risikomanagement für Kulturgüter
vor, da nur unzureichende Kenntnisse über die Güter vorhanden sind, die tatsächlichen Kosten
eines Verlusts oder einer Beschädigung nicht berechnet werden und es schwierig ist, dem nicht
marktfähigen Charakter vieler Kulturgüter einen konkreten Wert zuzuweisen. Im
Zusammenhang mit den Hochwasserkatastrophen der letzten Zeit traten erhebliche
Unzulänglichkeiten und Fehler bei den hydrologischen Vorhersagen auf, und das Wissen über
gefährdete Kulturgüter und über ihren Zustand hat sich als nicht ausreichend erwiesen. Bei den
Überschwemmungen in Mitteleuropa von 2002 hat sich die entscheidende Rolle eines
koordinierten wissensbasierten Krisenmanagements bestätigt. Der Verlust von Kulturgut hätte
viel geringer ausfallen können, wenn viele Fehler im menschlichen Verhalten vermieden worden
wären. Drittens hat bei anderen Katastrophenfällen wie Orkanen, Erdbeben und heftigen
Schneefällen der schlechte Erhaltungszustand von alten Gebäuden und Materialien dazu geführt,
dass vermehrt Schäden auftraten. Bei Naturkatastrophen kommt es zu Belastungen, die den
Ingenieuren nicht hinreichend bekannt sind, und in vielen Fällen wirken die freigesetzten Kräfte
gegen die normalen Schwerkraftlasten (z. B. Auftrieb und Sog), gegen die horizontalen
(Horizontalbewegung, Feuchtigkeitsausbreitung der meisten Baustoffe) oder dynamischen Kräfte
(Strömung, Erschütterungen, Aufprall). Nicht immer sind die Instandhaltungsmethoden in
geeigneter Weise in den Konstruktionsnormen und -empfehlungen aufgeführt, und die Fachleute
sind unter Umständen nicht gut informiert. Sie sind also nicht dafür geschult, entsprechende
Schutz- oder Schadensbegrenzungsmaßnahmen zu konzipieren und umzusetzen.
2
http://www.worldbank.org/ieg.
11
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Rechtsvorschriften
Für Politiker und Regierungen in den meisten europäischen Ländern stellt der Schutz des
kulturellen Erbes eine nebensächliche Frage dar. In der Regel wird das Kulturerbe von
Umweltbelangen überstrahlt, die aufgrund ihres engen Zusammenhangs mit Gesundheits- und
Naturschutzfragen größere politische Aufmerksamkeit auf sich ziehen. Auf die Bedeutung des
kulturellen Erbes wird nicht immer genügend hingewiesen, und auch von den Medien kommt
wenig Unterstützung. Wie jedoch im Bericht angeführt wird, sind durchaus solide
Hintergrundkenntnisse und Erfahrungen vorhanden, die als Grundlage für die Erreichung der
Ziele dienen können, für die der vorliegende Bericht erarbeitet wurde.
Staatlich unterstützte Hilfsmaßnahmen für Kulturgüter bei den verschiedensten
Katastrophenfällen bedürfen einer engen Zusammenarbeit mit den unmittelbar Beteiligten, der
Polizei und der Feuerwehr und bei Katastrophenfällen größeren Ausmaßes auch mit dem Militär.
Ein solches Herangehen wird durch verschiedene Rechtsdokumente auf nationaler Ebene und in
vollem Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip gestützt. Die Vorsorge für Naturkatastrophen
liegt allein in den Händen und in der Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten, die um Hilfe
oder Unterstützung von der Europäischen Gemeinschaft ersuchen können. Die in den einzelnen
Mitgliedstaaten aufgebauten Kapazitäten können aber auch gut in anderen Ländern der EU oder
in Drittstaaten genutzt werden, was in verschiedenen Rechtsdokumenten und Empfehlungen der
Gemeinschaft verankert ist.
Als Bestandteil des Rechtsrahmens wäre eine Regelung sinnvoll, nach der alle für ausgesprochen
wertvolle Gebäude und Sammlungen (Museen, Archive, Denkmäler usw.) verantwortlichen
öffentlichen Einrichtungen Europas verpflichtet sind, in ihren Jahresabschlüssen ihre
Katastrophenvorsorge darzulegen. Da sich diese Initiative auf das gesamte Spektrum des
europäischen Kulturerbes erstrecken würde, wäre es gut, wenn das Europäische Parlament einen
derartigen Schritt in Erwägung zöge.
Das gefährdete Kulturerbe
Jeder Entscheidung über künftige Strategien und Maßnahmen zum Schutz des kulturellen Erbes
vor den Auswirkungen von Naturkatastrophen müssen verlässliche Kenntnisse über die
gefährdeten Kulturgüter zugrunde liegen. Die Voraussetzungen auf diesem Gebiet weisen
zwischen den einzelnen europäischen Ländern erhebliche Unterschiede auf und sind in hohem
Maße vom jeweiligen Stand bei der Nutzung von Informationssystemen und der
Informationstechnik abhängig. Die wenigen vorhandenen Datenbanken bestehen jedoch isoliert
voneinander und sind unvollständig, und in ihnen fehlen bestimmte Daten, die für
Risikobewertungsverfahren sowie Risikomanagementkonzepte und -instrumente im
Zusammenhang mit Naturkatastrophen unbedingt benötigt werden. Zudem sind sie nicht
standardisiert, angeglichen oder für die wirksame Nutzung bei der Katastrophenbekämpfung
koordiniert. Die Verzeichnung unbeweglicher Kulturgüter in Bestandslisten erfolgt meist ohne
systematische genaue Ortsbestimmung, ohne eine technische Beschreibung der verwendeten
Materialien und Bauwerksteile und ohne Angaben zum aktuellen Zustand. All diese Faktoren
tragen dazu bei, dass die entsprechenden Kulturgüter gegenüber nachteiligen Natureinwirkungen
besonders anfällig sind. Eine standardisierte, auf der GMES-Plattform beruhende und ständig
gepflegte Datenbank des europäischen Kulturerbes, die auch eine Überwachung von
Veränderungen bei kritischen Fällen einschließt, würde eine unschätzbare und beispiellose Hilfe
bei der Planung von Maßnahmen zur Verringerung der Auswirkungen von Naturkatastrophen
12
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
auf das europäische Kulturerbe darstellen, ebenso wie für den gezielten Einsatz von
entsprechenden Rettungsmannschaften.
Auch Landkarten mit potenziellen Naturgefahren für Kulturgüter sind noch nicht flächendeckend
für ganz Europa fertiggestellt. Nur die Kartierung von Überschwemmungsgefahren wird zum
Teil in dem Vorschlag für eine neue Richtlinie über die Bewertung und Bekämpfung von
Hochwasser unterstützt. Die Verknüpfung der Karten mit dem gefährdeten europäischen
Kulturerbe und der Landkarten mit möglichen extremen Naturereignissen und potenziellen
Risiken ist eine notwendige Voraussetzung für die Bewertung von Risiken und kann dazu
beitragen, das Ausmaß von Katastrophenfällen vorherzusagen. Derartige Informationen fehlen
für fast das gesamte Gebiet Europas, obwohl sie für die Aufstellung von
Risikomanagementstrategien und für entsprechende Tätigkeiten von grundlegender Bedeutung
sind. Mit den nunmehr geplanten europäischen Fernerkundungs- und globalen
Positionierungssystemen wird es möglich sein, die Daten zu überwachen, die für die
Modellierung von Extremsituationen und die Bewertung der Bedingungen und einer daraus
resultierenden Frühwarnung notwendig sind. Zusammen mit einem Vor-Ort-Monitoring wird
sich auf diese Weise die Einsatzmöglichkeit präventiver und operativer Maßnahmen in Europa
wesentlich verbessern.
Die nationalen staatlichen Stellen haben Leitlinien und nationale Aktionspläne für die
Bewältigung verschiedener Arten von Naturkatastrophen und vom Menschen verursachten
Katastrophen herausgegeben. Dabei handelt es sich zumeist um Rechtsdokumente, in denen es
um Situationen geht, die in die Zuständigkeit eines der Ministerien fallen. Dabei wird die
Logistik des Katastropheneinsatzes nicht angesprochen, und auch das kulturelle Erbe findet nicht
besonders häufig Erwähnung. Auch internationale Gremien und Einrichtungen haben recht
allgemein gehaltene Deklarationen und Leitlinien veröffentlicht, in denen Kulturgut keine
gebührende Behandlung erfährt. In einer Einschätzung über das speziell geschaffene
International Committee of the Blue Shield (ICBS) heißt es, das Komitee könne aufgrund
„unzureichender Finanzierung und einer ineffektiven Abstimmung mit internationalen und
nationalen Katastrophenschutzstellen“ seine Ziele nicht erfüllen. Das ICBS ist stattdessen im
Rahmen einiger Gremien tätig, von denen es finanziert wird, nämlich ICOM und ICOMOS.
Maßnahmen zum Schutz des Kulturerbes
Zur Rettung des kulturellen Erbes ist eine Katastrophenvorbeugung unabdingbar. Ebenso wichtig
sind Managementmaßnahmen und Untersuchungen gleich nach einer Katastrophe, um das
Ausmaß des Schadens an beweglichen und unbeweglichen Kulturgütern festzustellen. Als
Beispiel dafür können die italienische Katastrophenschutzstelle und das Ministerium für
Zivilschutz angeführt werden, die einen speziellen Ausschuss eingesetzt haben. Dieser
Ausschuss veröffentlichte unlängst auf der Website der Katastrophenschutzstelle eine Reihe von
Textmasken, die von eigens geschulten Teams nach einem Erdbeben auszufüllen sind. Mithilfe
der Textmasken ist es möglich, den Schaden zu beschreiben, den Vulnerabilitätsindex zu
errechnen und die Einsatzkosten festzulegen. Die meisten europäischen Länder haben groß
angelegte, Internet-gestützte Informations- und Beratungssysteme für Notlagen im
Zusammenhang mit Naturkatastrophen, vor allem Hochwasser, entwickelt. Leider enthalten sie
weder konkrete Hinweise zu Kulturgütern noch Links zu entsprechenden Leitlinien darauf
spezialisierter internationaler Websites.
Präventionsmaßnahmen werden in der Regel in zwei Kategorien untergliedert: bauliche und
nichtbauliche Maßnahmen. Bauliche Maßnahmen sind beim Kulturerbeschutz schwer zu
13
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
realisieren, da sie meist das Erscheinungsbild beeinträchtigen und oft nicht wirtschaftlich sind.
Dieses Thema bedarf weiterer Recherchen und eines Vergleichs mit bewährten nichtbaulichen
Maßnahmen. Was bauliche Maßnahmen betrifft, so führt die Anwendung von Standards zum
Schutz des kulturellen Erbes vor Naturkatastrophen zu dem Problem, dass Originalität,
Authentizität und ästhetische Qualitäten und Werte historischer Denkmäler keinen Schaden
nehmen dürfen. In der Praxis ist jedoch nur eine Europäische Norm für den effektiven Schutz
von Kulturgütern vor Erdbeben verfügbar. In Italien wurde im März 2003 eine Erdbebennorm
(Eurocode 8) mit Vorschriften für vorhandene Mauerwerkbauten (historische Bauten von
geringer Bedeutung) veröffentlicht. Aus dieser Norm hat das Ministerium für kulturelles Erbe
Leitlinien für Denkmäler abgeleitet. Wie sich aus den Erfahrungen der letzten Zeit mit Schäden
aufgrund von extremen Witterungsbelastungen wie Sturm und Schnee sowie aus den realen
Möglichkeiten zur Anpassung von Baudenkmälern zwecks Schadensminderung ergab, könnten
nunmehr einige Änderungen an den entsprechenden Normen vorgeschlagen und angenommen
werden. Die Normung bestimmter Präventionsprozesse und -verfahren, z. B. Kartierung und
Monitoring, würde auf jeden Fall positive Ergebnisse mit sich bringen.
Bewährte Verfahren lassen sich oft schwer auf hinreichend informative Art und Weise
verallgemeinern. Einige Grundprinzipien, die sich als wirkungsvoll erwiesen haben, werden im
Bericht vorgestellt, verknüpft mit Verweisen auf eingehendere Informationen und Fallstudien,
die in verschiedener Form und in verschiedenen Medien veröffentlicht wurden (z. B.
Fachkonferenzmaterialien, Internet). Die vier Säulen für die Schadensbegrenzung der
Auswirkungen von Naturkatastrophen auf das kulturelle Erbe lassen sich wie folgt darstellen:
i)
regelmäßige Kontrolle und sorgfältige Erhaltung des historischen Bestands sowie
verbesserte Raumordnung und -verwaltung;
ii) Sensibilisierung und regelmäßige, koordinierte Schulung;
iii) internationale Zusammenarbeit und Verfügbarkeit finanzieller Mittel;
iv) Unterstützung durch den Gesetzgeber.
Diese Grundsätze werden im Bericht veranschaulicht und weiterentwickelt. Alle vier finden
bereits Anwendung in verschiedenen EU-Dokumenten und -Politiken zum Zivilschutz, und
Kulturerbeaspekte lassen sich leicht hinzufügen. Nützliche Daten zu bewährten Verfahren sind
auch aus den Erfahrungen nichteuropäischer Länder, vor allem der USA, Japans und Taiwans, zu
gewinnen. Viele Länder konzentrieren ihre Bemühungen auf eine Erweiterung der Kenntnisse in
Sachen Nothilfe- und Bergungsverfahren. So wurden in den einzelnen Ländern verschiedene
Hilfsmittel entwickelt, z. B. die Drehscheibe für Notfallmaßnahmen und Bergung, die
Kultureinrichtungen und Kulturverantwortlichen in den ersten 48 Stunden nach einem Notfall
helfen soll. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um eine zweiseitig bedruckte Drehscheibe,
die Handlungshinweise in zwei wichtigen Bereichen vermittelt. Die eine Seite der Scheibe führt
den Leser durch eine Folge von neun grundlegenden Notfallmaßnahmeschritten, von
Sicherheitsvorkehrungen bis hin zu Prioritäten bei der Bergung. Auf der anderen Seite werden
Bergungsverfahren und Handlungsmöglichkeiten für bestimmte Sammlungen oder Objekte
aufgeführt. Bei den Hinweisen geht es in erster Linie um die Eindämmung und Linderung von
Wasser- und Feuchtigkeitseinwirkung, der vielleicht wichtigsten Ursache von Schäden an
Kulturgut.
Eines der fortgeschrittensten einzelstaatlichen Systeme zur Verbesserung der
Katastrophenvorsorge für Kulturgüter befindet sich in der Schweiz. Dort interessiert sich die
Regierung in besonderem Maße für die Entwicklung eines integrierten Pakets von Strategien,
14
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Instrumenten und Mechanismen zur Verbesserung der Gefahrenvorsorge für das kulturelle Erbe.
Zur Erhaltung des schweizerischen Kulturerbes wurde der Kulturgüterschutz (KGS) eingerichtet,
flankiert von einer Serie von Guidelines, Merkblättern und Ausbildungskursen. Zum
Schutzprogramm der Schweiz gehören detaillierte Sicherstellungsdokumentationen mit den
Standorten inventarisierter Kulturgüter und deren Beschreibung in städtischer und ländlicher
Umgebung.
Europaweiter Schutz des kulturellen Erbes
Die europäische Zusammenarbeit in Notfallsituationen hat sich in den letzten Jahren mehrmals
bewährt, z. B. 1999/2000 beim Orkan Martin in Frankreich, im Jahr 2000 bei den Waldbränden
in Mazedonien und in der Slowakei, 2002 beim Hochwasser in Mitteleuropa (Zusammenarbeit
Tschechien/Österreich) sowie beim Hochwasser in Frankreich im Jahre 2003. In allen Fällen
haben die Mitgliedstaaten ohne Probleme kooperiert, und der Einsatz der Rettungsteams begann
innerhalb weniger - zumeist zwei - Tage nach Annahme des Hilfeangebots durch das betroffene
Land. Es gibt auch Beispiele für eine sinnvolle grenzüberschreitende Zusammenarbeit, z. B. in
der Euroregion Neiße, wo tschechische und deutsche Feuerwehren ungehindert in beiden
Ländern operieren können.
Von den festgestellten Problemen und Schwachstellen sollen hier die wesentlichsten genannt
werden:
•
Für Evakuierungen bei Hochwasser ist ein Echtzeit-Straßenmanagementsystem notwendig,
basierend auf einer guten Kartierung von Schnittpunkten Straße/Fluss sowie auf Vor-OrtDaten und aktuellen Daten von Erdbeobachtungssatelliten. Während des Hochwassers im
französischen Département Gard im Jahre 2002 fielen mehr als 200 Einsatzfahrzeuge auf
überfluteten Straßen aus. Selbst eine grobe Einschätzung von Extremereignissen dieser Art
würde den Zivilschutzdiensten erheblich dabei helfen, den Straßenverkehr zu steuern und
Rettungsaktionen zu koordinieren. Versperrte Straßen und Zugänge zu Kulturgütern gehören
zu den häufigsten Problemen und haben bereits zu vielen Verlusten geführt, da
Evakuierungs- und Rettungsmaßnahmen verhindert wurden.
•
Kultureinrichtungen verfügen vielfach über eigene Katastrophenschutzpläne, die aber nicht
unbedingt Maßnahmen bei schweren Katastrophen mit einschließen. So werden bei
schweren Katastrophen nur Polizei und Feuerwehr auf das Gelände gelassen, bis ein sicheres
Betreten wieder möglich ist. Bis dahin könnten aber durch unangemessene Handlungen
große Schäden eingetreten sein, z. B. durch den Einsatz von zu viel Wasser, die unnötige
Zerstörung von Bausubstanz und durch Unkenntnis darüber, was bei einer Möglichkeit der
Rettung wertvoller Stücke zuerst zu bergen ist. Polizei und Feuerwehr haben eigene Pläne
und Verfahren, bei denen Kulturgüter nicht speziell berücksichtigt sind. Viele regionale
Katastrophenpläne tragen zwar Tieren, Kulturpflanzen usw. Rechnung, nicht aber
Kulturgütern. Einsatzstellen sprechen nicht mit Kuratoren, Konservatoren, Architekten usw.
Es bedarf einer nahtloseren Integration, bei der alle Beteiligten vom Eintritt der Katastrophe
an eng zusammenarbeiten.
•
Die europäischen Länder verfolgen verschiedene Ansätze bei der Versicherung von
Kulturgut gegen Naturereignisse. Beispielsweise ist die Versicherung gegen Hochwasser in
Europa nicht besonders verbreitet, und in einigen Ländern ist es völlig unmöglich, in
hochwassergefährdeten Gegenden gelegene Grundstücke und Immobilien zu versichern.
Wie eine eingehende Untersuchung von Überschwemmungsversicherungen in Europa und
der Vergleich mit dem nationalen Hochwasserversicherungsprogramm der USA zeigen,
15
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
bietet das amerikanische System Kultureinrichtungen Leistungen in einem Ausmaß an, dass
die Katastrophenhilfe der Bundesregierung um das Zehnfache gesenkt werden konnte.
Die Rahmenprogramme und das kulturelle Erbe
Die Europäische Kommission fördert mehrere internationale Forschungsvorhaben zu den
Auslösemechanismen und zum Verlauf von natürlichen und anthropogenen Katastrophen, ihren
Auswirkungen und möglichen Präventions- und Abhilfemaßnahmen. Mehr als 100 Projekte
wurden mit Fördermitteln aus neueren EK-Forschungsprogrammen abgeschlossen oder laufen
unter dem 6. Rahmenprogramm (RP). Sie befassen sich mit den Problemen Hochwasser,
Erdrutsche, Erdbeben, Flutwellen, Waldbrände, Lawinen, Vulkanausbrüche und
Mehrfachgefahren. Bei den meisten Projekten werden grundlegende Erscheinungen und
Mechanismen im Zusammenhang mit extremen Naturereignissen untersucht, ohne ausdrücklich
auf den Schutz von Kulturgütern vor Katastrophen einzugehen. Die Ergebnisse verschiedener
Projekte sind jedoch für eine wirksame europäische Strategie in diesem Bereich nutzbar, bietet
ein großer Teil von ihnen der EU doch wirksame Instrumente für die Kartierung, Überwachung
und Prognostizierung von Naturkatastrophen und ihren Auswirkungen vor Ort. Einige dieser
Projekte seien hier erwähnt:
1. Die Anfälligkeit des kulturellen Erbes gegenüber Naturkatastrophen und ähnlichen
Bedrohungen wurde im Rahmen der Workshops des Projekts ARCCHIP erörtert. Dabei
wurde eine Reihe von Beispielen für gute und schlechte Verfahrensweisen herausgearbeitet,
und es stellten sich auch einige Wissenslücken heraus. Der Klimawandel hat erhebliche
Auswirkungen auf die Häufigkeit des Auftretens extremer Naturereignisse wie Orkane,
Hochwasser und Erdrutsche.
2. Auslösemechanismen,
Auswirkungen
und
Schadensbegrenzungsmaßnahmen
im
Zusammenhang mit dem kulturellen Erbe und Kulturlandschaften werden im noch laufenden
Projekt NOAH’S ARK untersucht. Zusammenfassende Ergebnisberichte zur
Schutzbedürftigkeit von Kulturgütern vor Naturgefahren und zu möglichen
Schadensbegrenzungsmaßnahmen werden auf der Projektwebsite veröffentlicht.
3. Die jüngsten Aktivitäten im Rahmen der COST-Aktion C17 „Fire Loss to Historic
Buildings“ über die Auswirkungen von Bränden auf Kulturgüter und die Linderung dieser
Auswirkungen haben einen maßgeblichen Beitrag zum vorliegenden Bericht geleistet.
4. Im Mittelpunkt eines neuen Projekts des 6. RP unter der Bezeichnung CHEF steht der
gesamte Komplex der Überschwemmungen in Bezug auf Kulturgüter. Dieses Projekt ist im
Februar 2007 angelaufen.
5. Das größte laufende integrierte Projekt, FLOODsite, verfügt über einige Teile, bei denen
Kulturgutfragen im Verhältnis zu sozioökonomischen Bewertungen von Hochwasserschäden
berücksichtigt werden.
6. Das nationale deutsche Projekt DISFLOOD (Disaster Information System for Large-scale
Flood Events using Earth Observation) zur Entwicklung eines Informationssystems für
makroskalige Hochwasserereignisse unter Nutzung von Fernerkundungsdaten enthält
Elemente, die die Inventarisierung des gefährdeten Kulturgüterbestands in
Hochwassergebieten unterstützen. Das Projekt orientiert sich auf Stadtgebiete und umfasst
viele historische Stadtkerne.
7. Neben dem Projekt NOAH’S ARK, das sich ausschließlich mit Grundsätzen des Schutzes
von Kulturgütern vor den Auswirkungen des Klimawandels befasst, werden auch in einem
weiteren integrierten Großprojekt (LESSLOS), das Erdrutsche und Mehrfachgefahren (im
16
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Zusammenhang mit Erdbeben) zum Gegenstand hat, die Gefährdungspotenziale von
Kulturgütern und entsprechende Schutzstrategien untersucht und historische Brücken nach
Maßgabe europäischer Normen bewertet.
8. Der Schutz des kulturellen Erbes vor Erdbeben wird auch im laufenden Projekt
PROHITECH des 6. RP untersucht. Aus diesem Projekt gingen bereits nützliche Ergebnisse
sowohl in Form von nichtbaulichen Maßnahmen (Leitlinien und Bewertungsinstrumente) als
auch in Form von Vorschlägen für die bauliche Stabilisierung hervor.
9. Die Kulturgüterthematik wurde im Jahre 2006 auf die Tagesordnung von SAMCO gesetzt.
Das Europäische Netzwerk für die Bewertung, Überwachung und Kontrolle von Bauwerken
dient der Auswertung von Ergebnissen kombinierter Bauwerks-, Umwelt- und
Sicherheitsüberwachungssysteme, die Daten über historische Materialien und Bauwerke
gefährdende Verfallsprozesse und Vorgänge liefern und damit Frühwarnsysteme zur
Verhinderung von Verlusten an Kulturgütern unterstützen.
10. Das Projekt „Management of Natural and Technological Risks“ im Rahmen der GFS-Aktion
zur Erweiterung im 6. RP befasste sich mit einer Untersuchung der Verfahren zur
Risikokartierung und mit den Strategien für Schwerpunktbedrohungen in mehreren
mitteleuropäischen Ländern. Mithilfe eines Fragebogens wurden in einer Erhebung
verschiedene Naturgefahren, darunter Erdrutsche, analysiert. Dabei wiesen die Teilnehmer
bei der Gefährdung gegenüber Erdrutschen Kulturgütern eine geringere Bedeutung zu als
Anlagen der Infrastruktur oder Gegenständen des Privatvermögens.
Im 7. RP sind innerhalb von Thema 6 „Umwelt (einschließlich Klimaänderungen)“ zahlreiche
Forschungsbereiche den Naturgefahren gewidmet. Im ersten Aufruf zur Einreichung von
Projekten werden keine speziellen Merkmale in Bezug auf Strategien zum kulturellen Erbe, zur
gesamteuropäischen oder grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und Integration dargelegt.
Positiv ist, dass der Bereich 6.3.2 „Schutz, Erhaltung und Sanierung des kulturellen Erbes
einschließlich des menschlichen Lebensraums“ die Tür für Forschungsarbeiten zu Beurteilung
von Schäden am kulturellen Erbe aufgrund von Umwelteinwirkungen, einschließlich
Witterungseinflüssen und Effekten des Klimawandels, eröffnet, wozu im Prinzip auch Schäden
aufgrund von Naturkatastrophen gehören könnten. Aufgaben, bei denen der Schwerpunkt auf
Präventionsmodellen für Baudenkmäler liegt, sind erst für die kommenden Jahre und künftige
Aufrufe geplant. Hier empfehlen die Berater die Formulierung von Aufgaben zur
Risikobewertung in Bezug auf einzelne Naturgefahren, bei denen in den jeweiligen Aufrufen zur
Einreichung von Forschungsprojekten Fragen des Kulturerbes und der internationalen
Zusammenarbeit konkret angeführt werden, darunter Langzeitgefahren (Witterungseinflüsse und
langfristige wiederholte Einwirkungen) sowie die erforderliche Interdisziplinarität
(sozioökonomische Fragen). Obgleich ab und zu neue Schutzmethoden eingeführt werden, gehen
die meisten Schutzbemühungen über den traditionellen Rahmen nicht hinaus. Grundsätzlich
müssten die kostengünstigsten Schutzverfahren angewendet werden. Allerdings ist ganz
offensichtlich nicht bekannt, wie wirtschaftlich die herkömmlichen und auch die neuen
Methoden tatsächlich sind. Mit den nunmehr im Aufbau befindlichen europäischen Datenbanken
und den dazugehörigen Statistiken wird es möglich, entsprechende Abschätzungen
vorzunehmen. Für den künftigen Schutz von Kulturgütern ist die Durchführung von
Wirtschaftlichkeitsprüfungen von grundlegender Bedeutung, was die Kapazitäten eines
einzelnen Landes übersteigt. Mithilfe eines moderat angelegten Forschungsprogramms wäre
jedoch ein gesamteuropäischer Ansatz realisierbar, wobei sich die Ergebnisse nachhaltig auf die
künftig von allen angewandten Praktiken auswirken dürften. Im Bericht werden außerdem noch
weitere Wissenslücken zusammengefasst, die in EU-Forschungsprogrammen geschlossen
werden sollen.
17
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Europäische Maßnahmen zum Schutz vor Katastrophen
Mit der Entscheidung des Rates Nr. 2001/792/EG vom 23. Oktober 2001 wurde das
Gemeinschaftsverfahren für den Katastrophenschutz eingerichtet. Es unterstützt und erleichtert
die Mobilisierung der Noteinsatzdienste zur Deckung der unmittelbaren Erfordernisse von
Ländern, die von einer Katastrophe betroffen sind. Mit dem Verfahren wird die Koordinierung
von Hilfseinsätzen verbessert, indem die Pflichten der Mitgliedstaaten und der Kommission
festgelegt und bestimmte Gremien und Verfahren eingerichtet werden, wie z. B. das
Beobachtungs- und Informationszentrum (MIC). Das Katastrophenschutzverfahren soll für einen
besseren Schutz vor allem der Menschen, aber auch der Umwelt und von Sachwerten
einschließlich Kulturgütern bei schweren Notfällen innerhalb und außerhalb der Gemeinschaft
sorgen. Es besteht aus vier Hauptelementen: Ermittlung der für einen Einsatz verfügbaren
Ressourcen (wobei die Einsatzteams die Kernkomponente des Verfahrens ausmachen); ein
Ausbildungsprogramm zur Verbesserung der Reaktionsfähigkeit; Evaluierungs- und
Koordinierungsteams; und die Errichtung eines gemeinsamen Kommunikationssystems für
Notfälle. Das Katastrophenschutzverfahren ist ein solides und wirkungsvolles Instrument für den
Schutz des kulturellen Erbes vor Naturkatastrophen. Seit 2001 wurden mehrere verwandte
Rechtsakte angenommen – Entschließungen, Entscheidungen und Vorschläge des Rates –, die
die Rolle des Verfahrens weiter aufwerten. KOM(2005) 137 („Verbesserung des
Gemeinschaftsverfahrens für den Katastrophenschutz“) und KOM(2006) 29 – ABl. C 67 vom
18.3.2006 („Neufassung der Entscheidung 201/792/EG“) stellen wesentliche Verbesserungen des
Verfahrens dar und werden dazu beitragen, einen besseren Schutz von Kulturgütern bei
Notfallereignissen zu gewährleisten. Der vorgeschlagene „modulare Ansatz“ wird die
Gelegenheit bieten, spezielle Bereitschaftseinsatzteams mit entsprechender Ausbildung und
Erfahrung zu schaffen, die Kulturgüter vor den negativen Auswirkungen von Naturkatastrophen
(und vom Menschen verursachten Katastrophen) bewahren.
Auch die jüngsten Vorschläge zur Stärkung der Analyse- und Evaluierungskapazität des MIC
bieten eine sehr progressive Art und Weise der Erhöhung der Handlungsfähigkeit des Zentrums
im Bereich Kulturgüterschutz. Die Berater messen der Möglichkeit einer Verbesserung der
Katastrophenvorhersage und -frühwarnung ebenso wie der Vor-Ort-Bewertung und
-Koordination große Bedeutung zu, handelt es sich doch um maßgebliche Faktoren für die
Rettung von Kulturgütern. Wenn ein stabileres Reservoir an gut ausgebildetem und erfahrenem
Personal mit leistungsfähiger Technik zur Verfügung steht, wird sich die Wirksamkeit von
Nothilfemaßnahmen auf jeden Fall erhöhen, die im Sinne des Berichts Barnier auch außerhalb
der EU durchgeführt werden könnten.
Im vorliegenden Bericht wird die Einrichtung einer Katastrophenschutztruppe „europe aid“
vorgeschlagen. Ein derartiges EU-Programm für die Sicherheit von EU-Bürgern außerhalb des
Hoheitsgebiets der EU lässt sich ohne weiteres mit Maßnahmen zum Schutz und zur Sicherung
von Kulturgut verknüpfen. Allerdings wird im Bericht Barnier der Schutz des kulturellen Erbes
nicht erörtert, da er auf humanitäre Fragen gerichtet ist. Der durchdachte und verständlich
vorgebrachte Vorschlag für eine europäische Katastrophenschutztruppe namens „europe aid“ ist
gut strukturiert und so angelegt, dass „Module“ zum Schutz und zur Rettung von Kulturgütern
bei Notfällen mit aufgenommen werden können. Auf diese Weise stärkt die europäische
Katastrophenschutztruppe die Kapazitäten zum Schutz von Kulturgütern vor Naturkatastrophen
und hilft dabei, die entsprechende kritische Masse zu erreichen. Mit den Änderungen der
humanitären und Zivilschutzmaßnahmen, verbunden mit Einsätzen zum Schutz des kulturellen
Erbes, wird nicht nur das Öffentlichkeitsprofil der EU gestärkt. Der Zugewinn, den die EU und
18
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
„europe aid“ weltweit verbreiten können, wird dadurch in seiner Dauerhaftigkeit und
Nachhaltigkeit ebenfalls wesentlich verbessert.
Erfolg und Effektivität bei Katastrophenfällen sind in hohem Maße von Erfahrungen und von
Lehren aus früheren Ereignissen abhängig. Da sich Katastrophen zumeist nicht innerhalb kurzer
Zeit erneut am selben Ort oder im selben Land ereignen, sind gemeinsame Einsätze
internationaler Teams eine besonders sinnvolle Weise, um aus solchen Extremsituationen zu
lernen. Von entscheidender Bedeutung sind persönliche Erfahrungen, die einen soliden
Hintergrund für verbesserte, rechtzeitige und richtige Entscheidungen bilden. Dies und die
wirtschaftlichen Vorteile, die sich daraus ergeben, dass nur eine begrenztes Personal- und
Ausrüstungskontingent in ständiger Alarmbereitschaft gehalten werden muss, verdeutlicht den
europäischen Wert gemeinsam betriebener, koordinierter und gesteuerter Maßnahmen zum
Schutz des kulturellen Erbes vor Naturkatastrophen.
Generell gibt es bisher kein ganzheitliches und einheitliches Konzept für den Umgang mit
Naturgefahren und Kulturgütern und auch nicht für den Umgang mit Naturgefahren an sich. Auf
Gefahren wird in den vorhandenen Gemeinschaftsinstrumenten auf heterogene Weise, unter
verschiedenen Rubriken und auf unterschiedlichen Ebenen eingegangen. Der Kulturgüterschutz
wird oft als Umweltfrage behandelt, obgleich die Gründe dafür unklar sind und zahlreiche
Unstimmigkeiten bestehen. In Raumordnungs- und Stadtentwicklungsunterlagen werden in der
Regel keine Vorkehrungen für den Schutz des Kulturerbes getroffen, obwohl sich die meisten
Kulturgüter in Siedlungen befinden. Auch Kulturlandschaften und grenzübergreifende Fragen
gilt es zu berücksichtigen. Die EU-Strukturfonds, die eine wichtige Rolle in der Kohäsionspolitik
spielen, sind potenzielle Instrumente für Präventionsmaßnahmen. In der neuen Reform der
Kohäsionspolitik wird dem Umweltschutz, einschließlich der Förderung des kulturellen Erbes
und der Risikoprävention, viel größere Aufmerksamkeit geschenkt. Bei allen drei Zielsetzungen
wird die Risikoprävention als Priorität genannt, und zwar im Rahmen der territorialen
Zusammenarbeit, so dass die Risikoprävention grenzüberschreitend sowie im transnationalen
und interregionalen Rahmen Berücksichtigung findet. Zu den Themen gehören der Schutz vor
Hochwasser, Erdbeben und Lawinen, und es geht dabei um die Bereitstellung von Ausrüstungen,
sowie um die Entwicklung von Infrastrukturen, transnationalen Hilfeplänen und
Risikokartierungssystemen. Besondere Unterstützung verdienen die INTERREG-Programme, da
sie Raum für kreative Projekte für Maßnahmen zum Schutz des kulturellen Erbes vor
Naturkatastrophen bieten und die wichtigsten Akteure und staatlichen Stellen zusammenführen.
Darüber hinaus können sie den erweiterten MIC als die besten Quellen für Erfahrungen mit
guten und schlechten Verfahrensweisen dienen.
Zwei neue Richtlinienvorschläge sollten für den Schutz des kulturellen Erbes herangezogen
werden, wozu aber entsprechende Änderungen erforderlich sind. Die in der Richtlinie über die
Bewertung und Bekämpfung von Hochwasser vorgesehenen Risikokarten sollten obligatorisch
eine Inventarliste des Kulturgüterbestands enthalten, darunter auch archäologische Stätten und
Kulturlandschaften. In die Risikomanagementpläne müssen konkrete Maßnahmen zur
angemessenen Berücksichtigung des kulturellen Erbes im betroffenen Gebiet aufgenommen
werden. In Artikel 9 Absatz 2 werden Raumordnung, Flächennutzung und Naturschutz als
Aspekte erwähnt, denen bei der Festlegung des angemessenen Schutzniveaus Rechnung zu
tragen ist. Auch hier müsste der Schutz des Kulturerbes hinzugefügt werden. Im
Vermittlungsverfahren haben das Europäische Parlament und der Rat am 21. November 2006
eine Einigung über die INSPIRE-Richtlinie (Schaffung einer Raumdateninfrastruktur in der
Europäischen Gemeinschaft) erzielt. Mit der Richtlinie werden die EU-Mitgliedstaaten
verpflichtet, die Verwaltung ihrer Kartendienste und sonstigen Raumdatendienste anhand von
19
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
gemeinsamen Grundsätzen zu verbessern. Zu den Daten zählen Schutzgebiete und potenzielle
Risiken, und auch hier ist das Kulturerbe noch zu ergänzen.
Für eine europäische Dimension beim Schutz des kulturellen Erbes im Falle von
Extremereignissen sprechen mehrere Aspekte.
●
Zunächst einmal erfolgt damit eine bessere Sensibilisierung, und zwar die Sensibilisierung
von Politikern und Regierungen für die Probleme der Kulturgüter bei Extremereignissen, so
dass entsprechende Entscheidungen schneller getroffen werden und internationale Einsätze
schneller anlaufen. Eine europäische Kooperation verfügt über ein großes Potenzial bei der
Wissensrecherche sowie bei der Sammlung, Evaluierung und Bereitstellung von Beispielen
für bewährte Verfahren und für negative Erfahrungen, vor allem für Einsatzkräfte. Dieses
Potenzial wird bislang nicht optimal ausgenutzt. Im Rahmen des Projekts ESPON Hazards
wurde eine Regionentypologie mit Gebietsclustern in Europa entwickelt, die durch ähnliche
Gefahren in Raum und Zeit bedroht sind. Darüber hinaus wurden im Projekt integrierte
Gefahrenkarten erstellt und mit den Auswirkungen des Klimawandels verknüpft, die
ebenfalls ein gesamteuropäisches und grenzübergreifendes Merkmal darstellen.
●
In den letzten Jahren ist zudem eine starke Tendenz zu Investitionen in präventive und
schadensbegrenzende Vorsorgemaßnahmen zu verzeichnen, die auch gefördert werden.
Zugleich wird insbesondere im Zusammenhang mit dem Schutz des kulturellen Erbes
nichtbaulichen der Vorzug vor baulichen Mitteln eingeräumt. Bei beiden Ansätzen bleibt
genug Raum für innovative Lösungen oder Verfahren sowie für bahnbrechende neue
Konzepte, wozu innerhalb der Forschungs-, Planungs- und Entwicklungsprogramme der EU
die entsprechende kritische Masse geschaffen werden muss. Bestimmte Merkmale einiger
natürlicher Gefahren bedürfen der abgestimmten Entwicklung und Einführung von
Präventionsmaßnehmen durch mehrere europäische Länder. Auf der nichtbaulichen Ebene
werden zwar in der Regel bilaterale oder multilaterale Vereinbarungen abgeschlossen, die
einen Koordinierungsprozess einschließen, dennoch hat sich die zentrale
Koordinierungsstelle der EU, das MIC, als ein sehr leistungsfähiges und nützliches
Instrument in Notlagen erwiesen. Die Bedeutung eines modernen und geeigneten
Versicherungssystems als vorbeugende Maßnahme ist durchaus bekannt, so dass ein Anreiz
oder eine Förderinitiative der EU für die Einrichtung eines derartigen Mittels ausgesprochen
fruchtbar wäre.
●
Europäische Programme und Dokumente, darunter geltende oder vorgeschlagene
Richtlinien, unterstützen im Allgemeinen die Kartierung der Ziele von Naturkatastrophen,
enthalten aber leider keine ausdrücklichen Angaben zu Kulturgütern. Das muss sich ändern,
und die Berater vertreten sogar die Auffassung, dass für einen wirklich innovativen Ansatz
eine Initiative zur Kartierung des Kulturgüterbestands unerlässlich ist. Diese lässt sich in
drei Schritten durchführen, beginnend mit einem Forschungs- und Entwicklungsprojekt und
flankiert von der Konzeption und der Auswahl der günstigsten Methodik. Daran würden sich
ein Normierungsverfahren und schließlich eine von der Europäischen Kommission
unterstützte Kartierungskampagne anschließen. Es sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass
eine derartige Kartierung noch weitere positive wirtschaftliche Nebenwirkungen mit sich
bringt, und zwar in Sachen Tourismus, Aufklärung und Sensibilisierung, Verbesserung der
Sicherheit, wissenschaftliche Arbeiten, historische Studien, Entwicklung eines intelligenten
und interaktiven GIS-Systems und Schutz vor verschiedenen Bedrohungen, z. B.
Klimawandel und Umweltbelastung aus neuen Emissionsquellen, vor allem Autos. Daher
würde eine solche Initiative für Fördermittel aus den Strukturfonds in Frage kommen. Für
Notlagen sollte ein geeignetes europäisches Kennzeichnungssystem angewandt werden. Hier
könnte man auf das bestehende Zeichen des blauen Schutzschildes (Blue Shield)
20
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
zurückgreifen, das jedoch aufbereitet werden soll, damit es in der Nacht und bei schlechten
Sichtbedingungen besser zu sehen ist.
●
Mehr Beachtung sollte dem kulturellen Erbe in den gemeinsamen EUForschungsprogrammen und -projekten geschenkt werden, die sich mit Naturgefahren und
-katastrophen befassen. Dieser Gesichtspunkt sollte in den Prioritäten der ERA-NETProjekte sowie bei den geplanten Forschungstätigkeiten der European Construction
Technology Platform – Schwerpunktbereich Kulturerbe stärker herausgearbeitet werden.
Der Schutz von Kulturgütern vor Naturkatastrophen (und anthropogenen Katastrophen) ist
nicht in die Themen der EU-Sicherheitsforschung integriert, obwohl Denkmäler und
historische Stätten recht häufig Ziel von Terroranschlägen sind. Terrorismus und bewaffnete
Konflikte waren zwar nicht ausdrücklich Gegenstand dieser Studie, aber aufgrund vieler
Gemeinsamkeiten mit Notlagen bei Naturkatastrophen ist es wichtig, die Forschung auf
diesen Gebieten zu harmonisieren und die finanziellen Mittel effizienter einzusetzen.
Darüber hinaus wären die Ergebnisse nützlich für EU-Aktivitäten außerhalb Europas,
darunter bei der Rettung von in Gefahr befindlichen EU-Touristen.
●
Die Förderung des Austauschs von Kenntnissen und Erfahrungen beim Schutz des
kulturellen Erbes vor Naturkatastrophen ist der wichtigste zusätzliche Nutzen, der sich aus
gesamteuropäischen Aktivitäten in diesem Bereich ergibt. Naturkatastrophen können sich in
Gebieten ereignen, in denen sie bisher noch nie aufgetreten sind. Daher kommt es so sehr
darauf an, dass Wissen und Erfahrungen weitergegeben und geeignete Instrumente
entwickelt und für den Gebrauch angeboten werden. Dabei geht es um praktische Fragen
ebenso wie um Forschungs- bzw. Untersuchungsergebnisse.
●
Standards für nichtbauliche Maßnahmen und harmonisierte europäische Empfehlungen für
die vielfältigsten Probleme – von der Datenerfassung über die Schadensbegutachtung und
-bewertung, die Inventarisierung und Kartierung von Gefahren und gefährdeten Beständen
bis hin zum Aufbau thematisch orientierter geografischer Informationssysteme,
Warnsysteme und ähnlicher Managementwerkzeuge – sind für Fortschritte und Erfolge im
Kampf mit Naturkatastrophen unerlässlich und werden allerseits gefordert. Sie werden dazu
beitragen, die Entwicklung technischer Normen für die Prävention und Begrenzung von
Schäden aufgrund von einzelnen und mehrfachen Gefahren wie Erdbeben, Brände,
Erdrutsche und Klimabelastungen voranzutreiben.
●
Eine europäische grenzüberschreitende Zusammenarbeit beim Schutz des von natürlichen
und anthropogenen Katastrophen bedrohten Kulturerbes wird durch kein konkretes
Rechtsdokument gestützt. Die Zusammenarbeit bei Notfalleinsätzen funktioniert im Rahmen
allgemeiner Programme recht effektiv, wie zahlreiche Beispiele bei Katastrophen der
jüngsten Zeit gezeigt haben. Diese Zusammenarbeit basiert zumeist auf bilateralen und
multilateralen Vereinbarungen, dennoch wird auch eine Unterstützung und Koordinierung
seitens der EU gefordert.
●
Gemeinsame Maßnahmen auf europäischer Ebene werden sich zweifellos positiv auf einen
kostengünstigen Ausbau der Kapazitäten, die Bündelung der Ressourcen und die
erforderliche Alarmierung und schnelle Reaktion bei Extremereignissen auswirken.
Die hier dargelegten Erkenntnisse und Schlussfolgerungen sind am Ende des Berichts in
mehreren Schwerpunkten zusammengefasst.
21
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
22
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Σύνοψη
Οι φυσικές καταστροφές αποτελούν σημαντική απειλή για την πολιτιστική κληρονομιά.
Τυφώνες, πλημμύρες, σεισμοί, κατολισθήσεις, ηφαίστεια, άνεμοι, πυρκαγιές, περιβαλλοντική
κόπωση ή παρόμοιες μακροπρόθεσμες κλιματικές επιπτώσεις ή άλλες καταστροφές συχνά
προκαλούν ανεπανόρθωτες ζημιές στην πολιτιστική κληρονομιά ή καταστρέφουν εντελώς
ολόκληρες περιοχές πολιτιστικής κληρονομιάς, τόσο κινητής όσο και ακίνητης. Πολλά στοιχεία
πολιτιστικής κληρονομιάς υπόκεινται σε περαιτέρω ζημιές λόγω ανεπαρκών επεμβάσεων
έκτακτης ανάγκης, καθώς οι επείγουσες απόπειρες κάλυψης των βασικών αναγκών ενδέχεται να
οδηγήσουν σε μέτρα έκτακτης ανάγκης και σε συστήματα προγραμματισμού και
αποκατάστασης που δεν λαμβάνουν υπόψη την ευαίσθητη φύση της πολιτιστικής κληρονομιάς.
Σύμφωνα με την ανεξάρτητη ομάδα αξιολόγησης της Παγκόσμιας Τράπεζας (IEG, 2006)3, το
κόστος των ζημιών από καταστροφές αυξάνεται, και τη δεκαετία του 1990 ανήλθε στα 652
δισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ, δηλαδή 15 φορές μεγαλύτερο από ό,τι τη δεκαετία του 1950. Ο
αριθμός των συμβάντων αυξήθηκε δε κατά 400% μεταξύ 1975 και 2005, με 2,6 δισεκατομμύρια
άτομα να πλήττονται από τις φυσικές καταστροφές τα τελευταία δέκα χρόνια. Λαμβάνοντας
υπόψη τα παραπάνω στοιχεία, η Επιτροπή Πολιτισμού και Παιδείας του Ευρωπαϊκού
Κοινοβουλίου ανέθεσε την παρούσα μελέτη σχετικά με την ανάγκη ενίσχυσης της ευρωπαϊκής
συνεργασίας στον τομέα της προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς από τις φυσικές
καταστροφές.
Η παρούσα κατάσταση
Η αξιολόγηση της εμπειρίας της ομάδας των συμβούλων, οι στοχοθετημένες εκστρατείες
συμπλήρωσης ερωτηματολογίων και διενέργειας συνεντεύξεων και η συνοδευτική επισκόπηση
βιβλιογραφίας δείχνουν ότι το ζήτημα της προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς από
φυσικούς κινδύνους και καταστροφές δεν έχει καλυφθεί καταλλήλως ούτε στην κοινοτική
νομοθεσία ούτε στις εθνικές νομοθεσίες, στις παράγωγες νομικές πράξεις και σε άλλα έγγραφα,
με την εξαίρεση λιγοστών χωρών. Διάφοροι είναι οι λόγοι για αυτό. Πρώτον, πολλά μέτρα
πρόληψης και έκτακτης ανάγκης, που έχουν σχεδιαστεί ορθά και λειτουργούν ορθά και τα οποία
είναι αποτελεσματικά ως προς τη διάσωση ανθρώπινων ζωών, δεν παρέχουν καμία προστασία
στα αγαθά πολιτιστικής κληρονομιάς. Δεύτερον, σπανίζει η αποτελεσματική διαχείριση
κινδύνου για τα πολιτιστικά αγαθά, λόγω της ανεπαρκούς κατανόησης αυτών, της ανικανότητας
υπολογισμού του πραγματικού κόστους της απώλειας και ζημίας αυτών και της δυσκολίας
αποτίμησης της αξίας πολλών στοιχείων πολιτιστικής κληρονομιάς λόγω του μη εμπορικού τους
χαρακτήρα. Σε πρόσφατες εκτεταμένες πλημμύρες παρατηρήθηκαν σημαντικές ανεπάρκειες και
σφάλματα κατά τις υδρολογικές προβλέψεις και οι γνώσεις σχετικά με την πολιτιστική
κληρονομιά που κινδύνευε και σχετικά με την κατάστασή της και τις συνθήκες αποδείχθηκαν
ανεπαρκείς. Οι πλημμύρες στην κεντρική Ευρώπη το 2002 επιβεβαίωσαν τον καίριο ρόλο που
διαδραματίζει η συντονισμένη διαχείριση κρίσεων που βασίζεται στη γνώση. Η απώλεια αγαθών
πολιτιστικής κληρονομιάς θα μπορούσε να ήταν πολύ μικρότερη, εάν είχαν αποφευχθεί
σφάλματα ανθρώπινης συμπεριφοράς. Τρίτον, η ανεπαρκής συντήρηση των παλαιών κτιρίων
και υλικών έχει αυξήσει την έκταση των ζημιών σε άλλα καταστροφικά συμβάντα, κυρίως σε
ανεμοθύελλες, σεισμούς και έντονες χιονοπτώσεις. Οι φυσικές καταστροφές δημιουργούν
φορτία με τα οποία οι μηχανικοί δεν διαθέτουν επαρκή εξοικείωση και σε πολλές περιπτώσεις οι
σχηματιζόμενες δυνάμεις δρουν κατά των συνήθων φορτίων βαρύτητας (π.χ. ανύψωση και
αναρρόφηση), των οριζόντιων δυνάμεων (οριζόντια κίνηση, μετάδοση της υγρασίας στα
περισσότερα δομικά υλικά) ή των δυναμικών δυνάμεων (ροή, κραδασμοί, κρούσεις). Οι μέθοδοι
3
http://www.worldbank.org/ieg.
23
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
συντήρησης δεν είναι πάντα επαρκώς προσαρμοσμένες στα πρότυπα και στις συστάσεις
σχεδιασμού και ενδέχεται οι επαγγελματίες να μην έχουν πάντα κατάλληλη ενημέρωση.
Συνεπώς, δεν έχουν την κατάρτιση που θα τους επέτρεπε να σχεδιάζουν και να εφαρμόζουν
προστατευτικά μέτρα και μέτρα μετριασμού των επιπτώσεων.
Νομοθεσία
Γενικά, η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς αποτελεί περιθωριακό ζήτημα για
πολιτικούς και κυβερνήσεις στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες. Η πολιτιστική κληρονομιά
συνήθως επισκιάζεται από τα περιβαλλοντικά ζητήματα, τα οποία ενδιαφέρουν περισσότερο σε
πολιτικό επίπεδο, λόγω της στενής τους σχέσης με την υγεία και την προστασία της φύσης. Η
σημασία της πολιτιστικής κληρονομιάς δεν εκφράζεται πάντοτε επαρκώς και η στήριξη που
λαμβάνει από τα μέσα ενημέρωσης είναι περιορισμένη. Εντούτοις, όπως αποκαλύπτεται στην
έκθεση, υπάρχει ένα άρτιο και συμπαγές πλαίσιο γνώσεων και εμπειριών, που μπορεί να
χρησιμεύσει ως βάση για την επίτευξη των στόχων για τους οποίους εκπονείται η παρούσα
έκθεση.
Οι κρατικές δράσεις επανόρθωσης ενόψει διαφόρων φυσικών καταστροφών που αφορούν την
πολιτιστική κληρονομιά στηρίζονται σε μεγάλο βαθμό στη στενή συνεργασία με τους άμεσα
εμπλεκομένους, την αστυνομία και την πυροσβεστική υπηρεσία και, σε μεγαλύτερες
καταστροφές, με τις στρατιωτικές δυνάμεις. Μια τέτοια προσέγγιση στηρίζεται από διάφορα
νομικά έγγραφα σε εθνικό επίπεδο, σε πλήρη εναρμόνιση με την αρχή της επικουρικότητας. Η
ετοιμότητα αντίδρασης σε φυσικές καταστροφές αποτελεί αποκλειστική ευθύνη και
αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα οποία μπορούν να ζητήσουν την αρωγή ή συνδρομή της
Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Εντούτοις, οι ικανότητες που έχουν οικοδομηθεί στα επιμέρους κράτη
μέλη μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως πλεονέκτημα σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης σε άλλες
χώρες, μέλη της ΕΕ ή μη, και αυτό έχει υποστηριχθεί από πολλά κοινοτικά νομικά έγγραφα και
συστάσεις.
Στο νομοθετικό πλαίσιο, χρήσιμος θα ήταν ένας κανονισμός που θα απαιτούσε από όλους τους
ευρωπαϊκούς δημόσιους φορείς που είναι υπεύθυνοι για εξαιρετικά πολύτιμα κτίρια και
συλλογές (μουσεία, αρχεία, μνημεία, κ.λπ.) να δηλώσουν στους δημοσιευμένους λογαριασμούς
τους την ετοιμότητά τους για την αντιμετώπιση κινδύνων. Καθώς αυτή η πρωτοβουλία θα
κάλυπτε το ευρύ φάσμα της ευρωπαϊκής πολιτιστικής κληρονομιάς, θα πρέπει το Ευρωπαϊκό
Κοινοβούλιο να εξετάσει το ενδεχόμενο μιας τέτοιας ενέργειας.
Απειλούμενα αγαθά πολιτιστικής κληρονομιάς
Κάθε απόφαση για μελλοντικές στρατηγικές και μέτρα για την προστασία της πολιτιστικής
κληρονομιάς από τις συνέπειες των φυσικών καταστροφών πρέπει να αιτιολογείται από ευλόγως
αξιόπιστη γνώση περί των ευρωπαϊκών αγαθών πολιτιστικής κληρονομιάς που κινδυνεύουν. Η
κατάσταση στον τομέα αυτόν ποικίλλει σημαντικά σε κάθε επιμέρους ευρωπαϊκή χώρα και σε
μεγάλο βαθμό εξαρτάται από το επίπεδο των εθνικών συστημάτων πληροφοριών και τη συναφή
τεχνολογία. Ωστόσο, οι λιγοστές διαθέσιμες βάσεις δεδομένων είναι αποσπασματικές και
ατελείς, και δεν περιέχουν στοιχεία απαραίτητα για τις διαδικασίες αξιολόγησης του κινδύνου
από φυσικές καταστροφές και για τις προσεγγίσεις και τα μέσα διαχείρισης κινδύνου. Επιπλέον,
δεν έχει υπάρξει τυποποίηση, εναρμόνιση ή συντονισμός αυτών για την αποτελεσματική
αξιοποίησή τους κατά την καταπολέμηση φυσικών καταστροφών. Η ακίνητη πολιτιστική
κληρονομιά έχει εγγραφεί σε καταλόγους και απογραφεί κυρίως χωρίς συστηματικό εντοπισμό
της γεωγραφικής της θέσης, χωρίς τεχνική περιγραφή των εφαρμοσμένων υλικών και δομών ή
24
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
πληροφορίες για την τρέχουσα κατάστασή της, στοιχεία καθοριστικά για τον προσδιορισμό της
τρωτότητάς της έναντι δυσμενών φυσικών φαινομένων. Μια βάση δεδομένων για τα ευρωπαϊκά
αγαθά πολιτιστικής κληρονομιάς που θα στηρίζεται στα πρότυπα της Παγκόσμιας
Παρακολούθησης του Περιβάλλοντος και της Ασφάλειας (GMES) και θα ενημερώνεται
διαρκώς, με παρακολούθηση των αλλαγών σε ευπαθείς περιπτώσεις, θα αποτελούσε ανεκτίμητη
και πρωτοφανή υποστήριξη των μέτρων σχεδιασμού για μείωση του αντικτύπου των φυσικών
καταστροφών στην ευρωπαϊκή κληρονομιά, καθώς και στη στοχοθετημένη λειτουργικότητα των
ομάδων διάσωσης που επεμβαίνουν.
Παρομοίως, ακόμη δεν έχουν συμπληρωθεί πλήρως στο σύνολο της ευρωπαϊκής επικράτειας οι
χάρτες για πιθανούς φυσικούς κινδύνους που αφορούν την πολιτιστική κληρονομιά. Μόνον η
χαρτογράφηση των κινδύνων για πλημμύρες υποστηρίζεται εν μέρει στην πρόταση για νέα
οδηγία επί της αξιολόγησης και διαχείρισης πλημμυρών. Οι χάρτες της απειλούμενης
ευρωπαϊκής πολιτιστικής κληρονομιάς που σχετίζονται με φυσικές καταστροφές και πιθανούς
κινδύνους αποτελούν αναγκαία προϋπόθεση για την αξιολόγηση των κινδύνων και μπορούν να
συνδράμουν στην πρόβλεψη της έκτασης των καταστροφικών συμβάντων. Τέτοιου είδους
πληροφορίες εκλείπουν στο μεγαλύτερο μέρος της επικράτειας της Ευρώπης, παρόλο που είναι
καίριες για τη διαμόρφωση στρατηγικών και δράσεων διαχείρισης των κινδύνων. Το σύστημα
τηλεπισκόπησης και το παγκόσμιο σύστημα εντοπισμού θέσης, πρόσφατου σχεδιασμού
αμφότερα, θα καταστήσουν δυνατή την παρακολούθηση των απαραίτητων δεδομένων για τη
διαμόρφωση προτύπων δυσμενών καταστάσεων και την αξιολόγηση των συνθηκών που
επιτρέπουν την έγκαιρη προειδοποίηση. Μαζί με την επιτόπια παρακολούθηση, θα βελτιωθεί
σημαντικά η λειτουργικότητα των προληπτικών και επιχειρησιακών μέτρων στην Ευρώπη.
Οι εθνικοί κυβερνητικοί φορείς έχουν εκδώσει κατευθυντήριες γραμμές και σχέδια δράσης για
την καταπολέμηση των διαφόρων ειδών φυσικών και ανθρωπογενών καταστροφών. Πρόκειται
κυρίως για νομικά έγγραφα που συνήθως αντανακλούν καταστάσεις που εμπίπτουν στην
αρμοδιότητα κάποιου υπουργείου. Δεν εξετάζεται όμως η διοικητική μέριμνα κατά την
αντιμετώπιση φυσικών καταστροφών, ούτε γίνεται συχνή αναφορά στην πολιτιστική
κληρονομιά. Παρομοίως, διεθνείς φορείς και ιδρύματα έχουν δημοσιεύσει μάλλον γενικές
δηλώσεις και κατευθυντήριες γραμμές, όπου δεν καλύπτεται δεόντως η πολιτιστική κληρονομιά.
Η Διεθνής Επιτροπή της Κυανής Ασπίδας (ICBS), που συστάθηκε επί τούτου, κρίθηκε ότι
παρεμποδιζόταν κατά την εκπλήρωση των στόχων της, λόγω «έλλειψης επαρκούς
χρηματοδότησης, αναποτελεσματικού συντονισμού με τις διεθνείς και εθνικές υπηρεσίες που είναι
αρμόδιες για τις καταστροφές». Η ICBS λειτουργεί μάλλον στο πλαίσιο ορισμένων από τους
φορείς χρηματοδότησης, όπως το Διεθνές Συμβούλιο Μουσείων (ICOM) και το Διεθνές
Συμβούλιο Μνημείων και Τοποθεσιών (ICOMOS).
Μέτρα για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς
Η πρόληψη των καταστροφών είναι ουσιαστική για τη διάσωση της πολιτιστικής κληρονομιάς.
Η διαχείριση της κατάστασης και οι συναφείς έρευνες μετά από μια καταστροφή, για τον
καθορισμό της έκτασης των ζημιών σε κινητή και ακίνητη πολιτιστική κληρονομιά έχουν επίσης
μεγάλη σημασία. Σχετικό παράδειγμα αποτελεί η περίπτωση της ιταλικής Υπηρεσίας Πολιτικής
Προστασίας (CPD) και του Υπουργείου Πολιτικής Προστασίας, τα οποία συνέστησαν ειδική
επιτροπή που πρόσφατα δημοσίευσε στην ιστοσελίδα της CPD μια σειρά προτύπων προς
συμπλήρωση από ειδικά καταρτισμένες ομάδες μετά από σεισμούς ·τα πρότυπα αυτά επιτρέπουν
την περιγραφή των ζημιών, τον υπολογισμό των δεικτών τρωτότητας και τον προσδιορισμό του
κόστους παρέμβασης. Η πλειονότητα των ευρωπαϊκών χωρών έχει αναπτύξει τεράστιο όγκο
πληροφοριών που παρέχονται μέσω Διαδικτύου, καθώς και συμβουλευτικά συστήματα για
25
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης που σχετίζονται με φυσικές καταστροφές, ιδιαίτερα δε με τις
πλημμύρες. Δυστυχώς, συνήθως δεν περιέχουν ούτε ειδικές οδηγίες σχετικά με την πολιτιστική
κληρονομιά ούτε συνδέσμους προς κατευθυντήριες γραμμές τέτοιου είδους από εξειδικευμένους
διεθνείς ιστοτόπους.
Τα προληπτικά μέτρα τυπικά διακρίνονται σε δύο κατηγορίες: διαρθρωτικά και μη διαρθρωτικά.
Τα διαρθρωτικά μέτρα υλοποιούνται δύσκολα στην περίπτωση της προστασίας της πολιτιστικής
κληρονομιάς καθώς είναι κατά κύριο λόγο ορατά και ενοχλητικά, και συχνά δεν εμφανίζουν
καλή σχέση κόστους-απόδοσης. Το θέμα αυτό απαιτεί περαιτέρω έρευνα και σύγκριση με τα μη
διαρθρωτικά μέτρα βέλτιστης πρακτικής. Όσον αφορά τα διαρθρωτικά μέτρα, η εφαρμογή των
προτύπων για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς από φυσικές καταστροφές οδηγεί
στο πρόβλημα ότι δεν θα πρέπει να διακυβεύεται η πρωτοτυπία, η αυθεντικότητα και οι
αισθητικές ιδιότητες και αξίες των ιστορικών μνημείων. Εντούτοις, στην πράξη υπάρχει μόνον
ένα ευρωπαϊκό πρότυπο για την αποτελεσματική προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς από
τους σεισμούς. Στην Ιταλία δημοσιεύθηκε τον Μάρτιο του 2003 ένας σεισμικός κώδικας
(ευρωπαϊκός σεισμικός κώδικας 8) με κανόνες για τα υφιστάμενα οικοδομήματα (ελάσσων
ιστορική αρχιτεκτονική). Από τον εν λόγω κώδικα, το Υπουργείο Πολιτιστικής Κληρονομιάς
άντλησε κατευθυντήρες γραμμές για τα μνημεία. Οι πρόσφατες εμπειρίες με πρόκληση ζημιών
από ακραία καιρικά φαινόμενα, κυρίως ανέμους και χιονοπτώσεις, καθώς και οι πραγματικές
ευκαιρίες για προσαρμογή της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς ώστε να μειωθούν αυτές οι ζημιές,
υποδεικνύουν ότι μπορούν να προταθούν και να γίνουν αποδεκτές ορισμένες τροποποιήσεις των
συναφών προτύπων. Η τυποποίηση ορισμένων προληπτικών διεργασιών και διαδικασιών, όπως
η χαρτογράφηση και η παρακολούθηση, οπωσδήποτε θα επέφερε θετικά αποτελέσματα.
Η βέλτιστη πρακτική συνήθως δύσκολα γενικεύεται κατά τρόπο επαρκώς πληροφοριακό. Στην
έκθεση παρουσιάζονται ορισμένες αποδεδειγμένα αποτελεσματικές βασικές αρχές με αναφορές
σε πιο λεπτομερείς πληροφορίες και περιπτωσιολογικές μελέτες που έχουν δημοσιευθεί σε
διάφορες μορφές και σε διάφορα μέσα (π.χ. σε εργασίες εξειδικευμένων συνεδρίων ή στο
Διαδίκτυο). Ας συνοψίσουμε τους τέσσερις πυλώνες για τον μετριασμό των δυσμενών
συνεπειών των φυσικών καταστροφών στην πολιτιστική κληρονομιά:
i)
τακτική επιτήρηση και προσεκτική συντήρηση των ιστορικών μνημείων και βελτιωμένος
χωροταξικός σχεδιασμός και διαχείριση της χρήσης γης;
ii) ευαισθητοποίηση και τακτική συντονισμένη κατάρτιση;
iii) διεθνής συνεργασία και διάθεση χρηματοδοτικών πόρων; και·
iv) νομοθετική στήριξη.
Οι αρχές αυτές παρουσιάζονται και αναπτύσσονται περαιτέρω στην έκθεση. Ουσιαστικά, και οι
τέσσερις έχουν ήδη ενταχθεί πλήρως σε διάφορα έγγραφα και πολιτικές της ΕΕ σχετικά με την
πολιτική προστασία και πολύ εύκολα μπορούν να προστεθούν τα ζητήματα πολιτιστικής
κληρονομιάς. Χρήσιμα δεδομένα περί βέλτιστων πρακτικών μπορούν επίσης να αντληθούν από
τις εμπειρίες μη ευρωπαϊκών χωρών, κυρίως από τις ΗΠΑ, την Ιαπωνία και την Ταϊβάν. Πολλές
χώρες επικεντρώνουν τις προσπάθειές τους στην ενίσχυση των γνώσεων σχετικά με διαδικασίες
αντιμετώπισης έκτακτης ανάγκης και έγκαιρης διάσωσης. Διαφορετικά εργαλεία έχουν
αναπτυχθεί από διάφορες χώρες, όπως ο Τροχός Αντιμετώπισης Έκτακτης Ανάγκης και
Διάσωσης, που σχεδιάστηκε για την ενίσχυση των πολιτιστικών ιδρυμάτων και υπηρεσιών τις
πρώτες 48 ώρες μετά από περίπτωση έκτακτης ανάγκης. Ουσιαστικά πρόκειται για ένα
κυλιόμενο διάγραμμα δύο όψεων που επιτρέπει στον αναγνώστη την πρόσβαση σε ενημέρωση
κριτικής αντίδρασης σε δύο καίριους τομείς. Η μία όψη καθοδηγεί τον αναγνώστη μέσω μιας
26
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
διαδοχής εννέα βασικών βημάτων αντίδρασης σε έκτακτη ανάγκη, από τις προλήψεις ασφαλείας
έως τις προτεραιότητες διάσωσης. Η άλλη όψη εντοπίζει τις τεχνικές διάσωσης και αντίδρασης
που αρμόζουν σε συγκεκριμένα είδη συλλογών ή αντικειμένων. Οι συμβουλές εστιάζουν κυρίως
στα μέσα για τον έλεγχο και τον μετριασμό της επίδρασης των υδάτων και της υγρασίας, που
πιθανόν αποτελούν τη βασική πηγή πρόκλησης ζημιών στην πολιτιστική κληρονομιά.
Ένα από τα πλέον εξελιγμένα εθνικά συστήματα για τη βελτίωση της ετοιμότητας
αντιμετώπισης κινδύνων που απειλούν την πολιτιστική κληρονομιά είναι αυτό της Ελβετίας. Η
κυβέρνηση έχει ασχοληθεί ιδιαίτερα με την ανάπτυξη ολοκληρωμένων συνόλων πολιτικών,
μέσων και μηχανισμών για βελτίωση της ετοιμότητας αντιμετώπισης κινδύνων για την
πολιτιστική κληρονομιά. Το PBC (La Protection des Biens Culturels - Προστασία Πολιτιστικών
Αγαθών) ιδρύθηκε για τη διατήρηση της ελβετικής πολιτιστικής κληρονομιάς και η προσπάθεια
αυτή υποστηρίζεται από μια σειρά εγχειριδίων και μαθημάτων κατάρτισης σχετικά με την
ετοιμότητα. Το ελβετικό πρόγραμμα προστασίας περιλαμβάνει λεπτομερείς χάρτες στους
οποίους εντοπίζονται τα απογεγραμμένα πολιτιστικά αγαθά και οι οποίοι καταγράφουν αγαθά
τόσο σε αστικά όσο και σε αγροτικά περιβάλλοντα.
Πανευρωπαϊκή προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς
Η ευρωπαϊκή συνεργασία σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης έχει αποδείξει την
αποτελεσματικότητά της σε διάφορες πρόσφατες περιπτώσεις, όπως στην πρόσφατη
ανεμοθύελλα Martin του 1999/2000 στη Γαλλία, στη δασική πυρκαγιά του 2000 στη
Μακεδονία, στη δασική πυρκαγιά του 2000 στη Σλοβακία, στην πλημμύρα του 2002 στην
Κεντρική Ευρώπη (συνεργασία μεταξύ Τσεχίας και Αυστρίας), και στην πλημμύρα του 2003
στη Γαλλία. Σε όλες τις περιπτώσεις τα κράτη μέλη συνεργάστηκαν χωρίς προβλήματα και οι
ομάδες διάσωσης άρχισαν να δρουν εντός ολίγων ημερών, συνήθως 2, κατόπιν αποδοχής από
την πληγείσα χώρα της προσφερόμενης βοήθειας. Υπάρχουν παραδείγματα χρήσιμης
διασυνοριακής συνεργασίας, όπως για παράδειγμα στην ευρωπεριφέρεια Nisa όπου οι
πυροσβεστικές υπηρεσίες Γερμανίας και Τσεχίας δρουν σε αμφότερες τις χώρες χωρίς εμπόδια.
Από τα προβλήματα και τις ελλείψεις που έχουν εντοπιστεί αναφέρουμε εδώ τα σημαντικότερα:
•
Ένα σύστημα οδικής διαχείρισης πραγματικού χρόνου βάσει καλής χαρτογράφησης της
διασταύρωσης δρόμων με ποταμούς και των επιτόπιων δεδομένων, καθώς και η
παρακολούθηση μέσω συστημάτων γεωσκόπησης κατά τη διάρκεια της πλημμύρας είναι
απαραίτητα στοιχεία για τις επιχειρήσεις εκκένωσης. Κατά την ξαφνική πλημμύρα στο Gard
το 2002, περισσότερα από 200 οχήματα διάσωσης χάθηκαν στους πλημμυρισμένους
δρόμους. Ακόμη και μια αδρή αξιολόγηση αυτού του είδους του κινδύνου θα είχε βοηθήσει
σημαντικά τις υπηρεσίες πολιτικής προστασίας κατά τη διαχείριση της οδικής κυκλοφορίας
και τον συντονισμό των δράσεων διάσωσης. Οι αποκλεισμένοι δρόμοι και η έλλειψη
πρόσβασης σε πολιτιστική κληρονομιά που κινδυνεύει ήταν ένα από τα συχνότερα
προβλήματα και προκάλεσε πολλές απώλειες, παρεμποδίζοντας τις επιχειρήσεις εκκένωσης
και διάσωσης.
•
Οι πολιτιστικοί φορείς έχουν ο καθένας το δικό του σχέδιο αντιμετώπισης καταστροφών, το
οποίο δεν περιλαμβάνει απαραιτήτως την αντίδραση σε περίπτωση μείζονος καταστροφής.
Εάν επέλθει μια μείζων καταστροφή, μόνον η αστυνομία και η πυροσβεστική υπηρεσία
επιτρέπεται να πλησιάσουν στην τοποθεσία έως ότου αποκατασταθεί η ασφάλεια. Εν τω
μεταξύ όμως μπορεί να έχει προκληθεί αρκετά μεγάλη ζημιά λόγω ακατάλληλων ενεργειών,
όπως για παράδειγμα υπερβολικό νερό, περιττή κατεδάφιση οικοδομικού ιστού, άγνοια
σχετικά με το τι πρέπει να διασωθεί πρώτο εάν υπάρχει ευκαιρία απομάκρυνσης πολύτιμων
27
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
αντικειμένων. Η αστυνομία και η πυροσβεστική υπηρεσία έχουν τα δικά τους σχέδια και
διαδικασίες που δεν λαμβάνουν υπόψη την πολιτιστική κληρονομιά ως ειδικό ζήτημα.
Πολλά περιφερειακά σχέδια αντιμετώπισης καταστροφών λαμβάνουν υπόψη τους
πληθυσμούς ζώων, τις καλλιέργειες κ.λπ., αλλά όχι την πολιτιστική κληρονομιά. Οι
οργανισμοί αντιμετώπισης έκτακτης ανάγκης δεν έχουν επαφή με εφόρους τέχνης,
συντηρητές, αρχιτέκτονες κ.λπ. Απαιτείται ομαλότερη ενοποίηση και συνεργασία από όλους
σε περίπτωση φυσικής καταστροφής ήδη από την αρχή.
•
Οι ευρωπαϊκές χώρες διαθέτουν διάφορες προσεγγίσεις για την ασφάλιση της πολιτιστικής
κληρονομιάς έναντι των φυσικών καταστροφών. Η ασφάλεια κατά των πλημμυρών, για
παράδειγμα, δεν είναι διαδεδομένη στην Ευρώπη και σε ορισμένες χώρες δεν είναι δυνατή η
ασφάλιση περιουσίας σε περιοχές όπου υπάρχει η πιθανότητα πλημμύρας. Μια λεπτομερής
μελέτη των ασφαλιστικών προγραμμάτων κατά των πλημμυρών στην Ευρώπη και μια
σύγκριση με το Εθνικό Πρόγραμμα Ασφάλισης κατά των Πλημμυρών των ΗΠΑ δείχνει ότι
το αμερικανικό σύστημα παρέχει ουσιαστικά οφέλη στους πολιτιστικούς φορείς και ότι έχει
υποδεκαπλασιάσει την παροχή αρωγής σε περιπτώσεις καταστροφής σε ομοσπονδιακό
επίπεδο.
Τα προγράμματα-πλαίσιο και η πολιτιστική κληρονομιά
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υποστηρίζει διάφορα διεθνή ερευνητικά σχέδια για τους μηχανισμούς
πρόκλησης και τη συμπεριφορά των φυσικών και ανθρωπογενών καταστροφών, τις επιπτώσεις
τους, καθώς και πιθανά προληπτικά και επανορθωτικά μέτρα. Περισσότερα από εκατό σχέδια
έχουν ολοκληρωθεί με την υποστήριξη πρόσφατων κοινοτικών ερευνητικών προγραμμάτων ή
είναι σε εξέλιξη εντός του Έκτου Προγράμματος Πλαίσιο (ΠΠ). Καλύπτουν προβλήματα από
πλημμύρες, κατολισθήσεις, σεισμούς, τσουνάμι, δασικές πυρκαγιές, χιονοστιβάδες, ηφαίστεια
και καταστάσεις πολλαπλών κινδύνων. Τα περισσότερα προγράμματα μελετούν βασικά
φαινόμενα και μηχανισμούς που σχετίζονται με φυσικούς κινδύνους, χωρίς να εστιάζουν ρητά
στην προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς από τις καταστροφές. Ωστόσο, τα αποτελέσματα
διαφόρων προγραμμάτων μπορούν να βρουν εφαρμογή σε μια αποτελεσματική ευρωπαϊκή
στρατηγική στον εν λόγω τομέα. Κυρίως παρέχουν στην ΕΕ ισχυρά μέσα για τη χαρτογράφηση,
την παρακολούθηση και την πρόγνωση φυσικών καταστροφών και των εδαφικών επιπτώσεών
τους. Ας αναφέρουμε ορισμένα από αυτά τα προγράμματα:
1. Η τρωτότητα της πολιτιστικής κληρονομιάς έναντι των φυσικών καταστροφών και
παρόμοιων απειλών συζητήθηκε στο πλαίσιο των εργαστηρίων του προγράμματος
ARCCHIP, τα οποία παρουσίασαν ορισμένα παραδείγματα καλών και κακών πρακτικών,
αλλά και αποκάλυψαν ορισμένα γνωσιολογικά κενά. Η αλλαγή του κλίματος έχει επηρεάσει
σημαντικά τη συχνότητα εμφάνισης ορισμένων επιβλαβών φυσικών φαινομένων, όπως οι
ανεμοθύελλες, οι πλημμύρες και οι κατολισθήσεις.
2. Στο πρόγραμμα NOAH’S ARK, το οποίο είναι εν εξελίξει, ερευνήθηκαν οι μηχανισμοί
πρόκλησης, οι επιπτώσεις και τα μέτρα μετριασμού που σχετίζονται με την πολιτιστική
κληρονομιά και το πολιτιστικό τοπίο. Στον ιστότοπο του προγράμματος έχουν δημοσιευθεί
εκθέσεις που συνοψίζουν τα αποτελέσματα σχετικά με την τρωτότητα της πολιτιστικής
κληρονομιάς έναντι των φυσικών κινδύνων, καθώς και τα πιθανά μέτρα μετριασμού των
επιπτώσεών τους.
3. Οι πρόσφατες δραστηριότητες του COST Action C17 με τίτλο «Ζημιές από πυρκαγιές σε
ιστορικά κτίρια» σχετικά με τις επιπτώσεις των πυρκαγιών στην πολιτιστική κληρονομιά και
τον μετριασμό αυτών των επιπτώσεων συνέβαλαν ουσιαστικά στην παρούσα έκθεση.
28
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
4. Ένα νέο πρόγραμμα του ΠΠ6, το CHEF, εστιάζει στις πλημμύρες σε σχέση με την
πολιτιστική κληρονομιά, λαμβάνοντας υπόψη την περίπλοκη φύση του θέματος. Το εν λόγω
πρόγραμμα ξεκίνησε τον Φεβρουάριο του 2007.
5. Το μεγαλύτερο εν εξελίξει ολοκληρωμένο πρόγραμμα, το FLOODsite, περιλαμβάνει
ορισμένα τμήματα που λαμβάνουν υπόψη ζητήματα πολιτιστικής κληρονομιάς σε σχέση με
την κοινωνικοοικονομική αξιολόγηση των ζημιών από πλημμύρες.
6. Το εθνικό πρόγραμμα της Γερμανίας με τίτλο DISFLOOD (Πληροφοριακό Σύστημα
Φυσικών Καταστροφών για Πλημμύρες Μεγάλης Κλίμακας με χρήση της Γεωσκόπησης)
περιέχει στοιχεία που υποστηρίζουν την απογραφή των απειλούμενων αγαθών πολιτιστικής
κληρονομιάς στις πλημμυρισμένες περιοχές. Το εν λόγω πρόγραμμα εστιάζει στις αστικές
περιοχές και περιλαμβάνει πολλές ιστορικές πόλεις.
7. Επιπλέον του προγράμματος NOAH’S ARK, που ασχολείται αποκλειστικά με τις αρχές της
προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς από τις επιπτώσεις της αλλαγής του κλίματος,
υπάρχει άλλο ένα μεγάλο ολοκληρωμένο πρόγραμμα, το LESSLOS, που ασχολείται με τις
κατολισθήσεις και τις καταστάσεις πολλαπλού κινδύνου (μαζί με σεισμούς), μελετά τον
ευάλωτο χαρακτήρα της πολιτιστικής κληρονομιάς και τις στρατηγικές προστασίας και
αξιολογεί τις ιστορικές γέφυρες σύμφωνα με ευρωπαϊκά πρότυπα.
8. Η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς από σεισμούς μελετήθηκε επίσης στο εν εξελίξει
πρόγραμμα του ΠΠ6 PROHITECH. Πολλά ήταν τα χρήσιμα πορίσματα που προέκυψαν από
αυτό, τόσο όσον αφορά τα μη διαρθρωτικά μέτρα (κατευθυντήριες γραμμές και μέσα
αξιολόγησης) όσο και τις προτάσεις για διαρθρωτική ενίσχυση.
9. Το θέμα της πολιτιστικής κληρονομιάς προστέθηκε στο πρόγραμμα εργασίας του SAMCO
το 2006. Αυτό το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Διαρθρωτικής Αξιολόγησης, Παρακολούθησης και
Ελέγχου αξιολογεί τα αποτελέσματα από συνδυασμένα διαρθρωτικά και περιβαλλοντικά
συστήματα παρακολούθησης, καθώς και συστήματα παρακολούθησης της ασφάλειας, τα
οποία παρέχουν δεδομένα σχετικά με τις διαδικασίες επιδείνωσης και τις καταστάσεις που
απειλούν ιστορικά υλικά και δομές και υποστηρίζει τα συστήματα έγκαιρης προειδοποίησης
που προλαμβάνουν την απώλεια πολιτιστικής κληρονομιάς.
10. Το πρόγραμμα με τίτλο «Διαχείριση Φυσικών και Τεχνολογικών Κινδύνων» της δράσης
διεύρυνσης του ΚΚΕρ στο πλαίσιο του ΠΠ6 ασχολήθηκε με ερευνητικές πρακτικές
χαρτογράφησης κινδύνου και πολιτικές για κατά προτεραιότητα κατάταξη των κινδύνων σε
διάφορες χώρες της κεντρικής Ευρώπης. Μέσω ερωτηματολογίου, η έρευνα εστίασε σε
διάφορους κινδύνους, μεταξύ των οποίων οι κατολισθήσεις. Οι ερωτηθέντες απέδωσαν
μικρότερη σημασία στην έκθεση της πολιτιστικής κληρονομιάς στον κίνδυνο κατολίσθησης
από ό,τι στην έκθεση των υποδομών ή της ιδιωτικής περιουσίας.
Το ΠΠ7 αφιερώνει πολυάριθμους τομείς έρευνας στους φυσικούς κινδύνους στη θεματική
περιοχή 6 «Περιβάλλον (συμπεριλαμβανομένης της αλλαγής του κλίματος)». Στην πρώτη
πρόσκληση υποβολής σχεδίων δεν παρουσιάζονται συγκεκριμένα στοιχεία σε σχέση με την
πολιτιστική κληρονομιά, την πανευρωπαϊκή ή διασυνοριακή συνεργασία και τις πολιτικές
ενοποίησης. Είναι θετικό ότι ο τομέας 6.3.2 «Προστασία, διατήρηση και ανάδειξη της
πολιτιστικής κληρονομιάς, συμπεριλαμβανομένων των ανθρώπινων βιοτόπων» ανοίγει την
πόρτα στην έρευνα στον τομέα της αξιολόγησης των ζημιών στην πολιτιστική κληρονομιά από
περιβαλλοντικές ενέργειες που περιλαμβάνουν την αποσάθρωση και τις επιπτώσεις από την
αλλαγή του κλίματος και καταρχήν μπορεί να περιλαμβάνει τις ζημιές από τις φυσικές
καταστροφές. Εντούτοις, για μελλοντικά έτη και μελλοντικές προσκλήσεις σχεδιάζονται δράσεις
που θα εστιάζουν στα μοντέλα πρόληψης καταστροφών για κτίρια και μνημεία που αποτελούν
πολιτιστική κληρονομιά. Στο σημείο αυτό οι σύμβουλοι συνιστούν να διαμορφωθούν δράσεις
29
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
αξιολόγησης κινδύνων σχετικά με επιμέρους φυσικούς κινδύνους, στις οποίες θα
προσδιορίζονται ρητώς τα ζητήματα πολιτιστικής κληρονομιάς και διεθνούς συνεργασίας στις
συναφείς προσκλήσεις υποβολής ερευνητικών σχεδίων, συμπεριλαμβανομένων των
μακροπρόθεσμων κινδύνων (αποσάθρωση και μακροπρόθεσμες επαναλαμβανόμενες ενέργειες)
και της απαραίτητης διεπιστημονικότητας (κοινωνικοοικονομικά ζητήματα). Παρόλο που ενίοτε
παρουσιάζονται νέες μέθοδοι προστασίας, οι περισσότερες προσπάθειες προστασίας
εξακολουθούν να είναι συμβατικές. Πρέπει να εφαρμόζεται η αρχή της χρησιμοποίησης των
οικονομικά αποδοτικότερων προστατευτικών μεθόδων. Εντούτοις, υπάρχει σαφές γνωσιολογικό
χάσμα όσον αφορά το πόσο οικονομικά αποδοτικές είναι οι συμβατικές και οι νέες μέθοδοι
προστασίας στην πραγματικότητα. Με την εμφάνιση σήμερα διαφόρων ευρωπαϊκών βάσεων
δεδομένων και στατιστικών, είναι πιο εφικτές πλέον οι αξιολογήσεις. Είναι καίριας σημασίας για
τη μελλοντική προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς να προσδιοριστεί η οικονομική
αποδοτικότητα. Ένα τέτοιο εγχείρημα υπερβαίνει τις δυνατότητες οποιουδήποτε μεμονωμένου
κράτους. Ωστόσο, μια πανευρωπαϊκή προσπάθεια μπορεί να τύχει διαχείρισης από ένα μεσαίου
μεγέθους ερευνητικό πρόγραμμα και τα αποτελέσματα να επηρεάσουν ουσιαστικά τις
μελλοντικές πρακτικές όλων. Η έκθεση συνοψίζει και άλλα γνωσιολογικά χάσματα που πρέπει
να ληφθούν υπόψη στα κοινοτικά ερευνητικά προγράμματα.
Ευρωπαϊκά μέτρα για την προστασία από τις καταστροφές
Ο κοινοτικός μηχανισμός πολιτικής προστασίας θεσπίσθηκε με την απόφαση
αριθ. 2001/792/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου στις 23 Οκτωβρίου 2001. Υποστηρίζει και
διευκολύνει την κινητοποίηση των υπηρεσιών έκτακτης ανάγκης για την κάλυψη των άμεσων
αναγκών σε χώρες που επλήγησαν από κάποια καταστροφή. Βελτιώνει τον συντονισμό των
παρεμβάσεων βοήθειας καθορίζοντας τις υποχρεώσεις των κρατών μελών και της Επιτροπής και
ορίζοντας συγκεκριμένους φορείς και διαδικασίες, όπως το κέντρο παρακολούθησης και
πληροφοριών (ΚΠΠ). Ο μηχανισμός αυτός αποσκοπεί στη διασφάλιση καλύτερης προστασίας,
κυρίως για τους ανθρώπους αλλά και για το περιβάλλον και τις περιουσίες,
συμπεριλαμβανομένης της πολιτιστικής κληρονομιάς, σε περίπτωση μείζονος έκτακτης ανάγκης
εντός ή εκτός της Κοινότητας. Συνίσταται σε τέσσερα καίρια στοιχεία – εκ των προτέρων
προσδιορισμός των μέσων επέμβασης (με τις ομάδες επέμβασης να αποτελούν τη βασική
συνιστώσα του μηχανισμού), ένα πρόγραμμα κατάρτισης για βελτίωση της ικανότητας
αντίδρασης, αξιολόγηση και συντονισμός των ομάδων και θέσπιση ενός κοινού συστήματος
επικοινωνίας σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης. Ο κοινοτικός μηχανισμός πολιτικής προστασίας
αποτελεί ένα άρτιο και ισχυρό μέσο για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς από τις
φυσικές καταστροφές. Από το 2001 και εξής έχουν θεσπισθεί αρκετές συναφείς πράξεις –
ψηφίσματα, αποφάσεις και προτάσεις του Συμβουλίου, που αναβαθμίζουν ουσιαστικό τον ρόλο
του μηχανισμού συνεργασίας. Τα έγγραφα COM (2005) 137 («Βελτίωση του κοινοτικού
μηχανισμού πολιτικής προστασίας») και COM (2006) 29 – Επίσημη Εφημερίδα C 67 της
18.03.2006 («αναδιατύπωση της απόφασης 2001/792/ΕΚ») αποτελούν μείζονες βελτιώσεις στον
μηχανισμό, και θα συμβάλουν στην παροχή καλύτερης προστασίας της πολιτιστικής
κληρονομιάς σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης. Η προτεινόμενη «προσέγγιση με βάση
επιμέρους μονάδες» θα δώσει την ευκαιρία να συσταθούν εξειδικευμένες ομάδες επέμβασης σε
επιφυλακή, με την κατάλληλη κατάρτιση και εμπειρία ώστε να προστατεύουν την πολιτιστική
κληρονομιά από τις δυσμενείς συνέπειες των φυσικών (και ανθρωπογενών) καταστροφών.
Παρομοίως, ορισμένες πρόσφατες προτάσεις για την ενίσχυση της ικανότητας ανάλυσης και
αξιολόγησης του ΚΠΠ παρέχουν έναν πολύ προοδευτικό τρόπο βελτίωσης της ικανότητας και
των δράσεων του ΚΠΠ στον τομέα της προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς. Οι
σύμβουλοι αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στη δυνατότητα βελτίωσης της πρόγνωσης των
30
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
καταστροφών και της έγκαιρης προειδοποίησης, καθώς και στην επιτόπια αξιολόγηση και τις
δράσεις συντονισμού, καθώς όλα αυτά συνιστούν καίριους παράγοντες για τη διάσωση των
αγαθών πολιτιστικής κληρονομιάς. Η ύπαρξη ενός σταθερότερου ανθρώπινου δυναμικού με
καλά καταρτισμένο και έμπειρο προσωπικό που θα διαθέτει ισχυρό εξοπλισμό οπωσδήποτε θα
αυξήσει την αποτελεσματικότητα των μέτρων και των δράσεων έκτακτης ανάγκης, και θα
μπορούσε επίσης να χρησιμοποιηθεί και εκτός της ΕΕ, κατά την έννοια της έκθεσης Barnier.
Η εν λόγω έκθεση προτείνει τη σύσταση ενός ευρωπαϊκού σώματος πολιτικής προστασίας, του
«Europe aid». Ένα τέτοιο κοινοτικό πρόγραμμα για την παροχή ασφάλειας σε ευρωπαίους
πολίτες εκτός της επικράτειας της ΕΕ μπορεί να συνδεθεί εύκολα και αποδοτικά με μια δράση
για την προστασία και τη διασφάλιση της πολιτιστικής κληρονομιάς. Πράγματι, η έκθεση
Barnier δεν εξετάζει ζητήματα πολιτιστικής κληρονομιάς, καθώς εστιάζει σε ανθρωπιστικά
θέματα. Ωστόσο, η πρόταση, με πολύ καλή ανάλυση και σαφή παρουσίαση, για τη σύσταση
ενός ευρωπαϊκού σώματος πολιτικής προστασίας, του «Europe aid», είναι καλά διαρθρωμένη
και σε θέση να συμπεριλάβει «επιμέρους ομάδες» για την προστασία και τη διάσωση της
πολιτιστικής κληρονομιάς σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, η
πρωτοβουλία για ένα ευρωπαϊκό σώμα πολιτικής προστασίας αυξάνει περαιτέρω τις ικανότητες
και βοηθά στη δημιουργία μιας κρίσιμης μάζας για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς
από τις φυσικές καταστροφές. Οι τροποποιήσεις στην ανθρωπιστική βοήθεια και στη βοήθεια
πολιτικής προστασίας, που ενοποιήθηκαν με παρεμβάσεις για τη διασφάλιση της πολιτιστικής
κληρονομιάς, όχι μόνο θα αυξήσουν την παρουσία της ΕΕ, αλλά και θα βελτιώσουν σημαντικά
τη διάρκεια και τη βιωσιμότητα της προστιθέμενης αξίας της ΕΕ και του «Europe aid» σε
παγκόσμιο επίπεδο.
Η επιτυχία και η αποτελεσματικότητα σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης εξαρτώνται σε μεγάλο
βαθμό από την εμπειρία και από την άντληση διδαγμάτων από προηγούμενα συμβάντα. Οι
καταστάσεις έκτακτης ανάγκης συνήθως δεν επαναλαμβάνονται στην ίδια περιοχή ή ακόμη και
στην ίδια χώρα εντός σύντομου χρονικού διαστήματος. Οι κοινές επεμβάσεις από διεθνείς
ομάδες αποτελούν συνεπώς ιδιαιτέρως πολύτιμο τρόπο άντλησης διδαγμάτων από καταστροφές.
Η προσωπική εμπειρία έχει καίρια σημασία και διαμορφώνει μια στέρεα βάση για καλύτερες,
έγκαιρες και ορθές αποφάσεις. Το γεγονός αυτό, μαζί με τα οικονομικά πλεονεκτήματα της
διατήρησης κάποιου περιορισμένου προσωπικού και εξοπλισμού σε μόνιμη επιφυλακή,
αναδεικνύει την ευρωπαϊκή αξία των δράσεων που εκτελούνται, συντονίζονται και ελέγχονται
από κοινού, για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς από τις φυσικές καταστροφές.
Γενικά, δεν έχει υπάρξει ολιστική και ενιαία προσέγγιση για την αντιμετώπιση των φυσικών
κινδύνων και την πολιτιστική κληρονομιά, ούτε για την αντιμετώπιση των φυσικών κινδύνων
και μόνο. Οι κίνδυνοι εξετάζονται με ανομοιόμορφους τρόπους, κάτω από διάφορους τίτλους
και σε διάφορα επίπεδα από τα υφιστάμενα κοινοτικά μέσα. Η προστασία της πολιτιστικής
κληρονομιάς συχνά αντιμετωπίζεται σαν περιβαλλοντικό ζήτημα, παρόλο που δεν είναι σαφείς
οι λόγοι για τους οποίους συμβαίνει αυτό, και παρατηρούνται πολλές ασυνέπειες. Τα έγγραφα
χωροταξικής και αστικής ανάπτυξης συνήθως δεν περιλαμβάνουν διατάξεις για την προστασία
της πολιτιστικής κληρονομιάς, αν και οι περισσότεροι χώροι πολιτιστικής κληρονομιάς
βρίσκονται σε κατοικημένες περιοχές. Επίσης, πρέπει να ληφθούν υπόψη τα πολιτιστικά τοπία
και τα διασυνοριακά θέματα. Εντούτοις, τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ, που διαδραματίζουν
σημαντικό ρόλο στην πολιτική συνοχής, είναι εν δυνάμει μέσα για τη λήψη προληπτικών
μέτρων. Η προστασία του περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένης της υποστήριξης για την
πολιτιστική κληρονομιά και την πρόληψη κινδύνων, έχει τονιστεί πολύ περισσότερο στη νέα
μεταρρύθμιση της πολιτικής συνοχής. Στο πλαίσιο και των τριών στόχων, η πρόληψη κινδύνων
αναφέρεται ως προτεραιότητα, ιδίως εντός της εδαφικής συνεργασίας, αναγνωρίζοντας την
31
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
πρόληψη κινδύνων σε διασυνοριακό, διεθνικό και διαπεριφερειακό επίπεδο. Τα θέματα
περιλαμβάνουν την προστασία από πλημμύρες, σεισμούς και χιονοστιβάδες, και ενέχουν την
παροχή εξοπλισμού, την ανάπτυξη υποδομών, τα διεθνικά σχέδια βοήθειας και τα συστήματα
χαρτογράφησης κινδύνων. Τα προγράμματα Interreg θα πρέπει να ενθαρρυνθούν ιδιαίτερα,
καθώς δίνουν περιθώριο για δημιουργικά σχέδια σχετικά με μέτρα για την προστασία της
πολιτιστικής κληρονομιάς από τις φυσικές καταστροφές, και εμπλέκουν τους πιο συναφείς
ενδιαφερόμενους φορείς και κυβερνητικούς οργανισμούς. Επίσης μπορούν να αποτελέσουν τις
καλύτερες πηγές για άντληση εμπειριών καλών και κακών πρακτικών για ένα διευρυμένο ΚΠΠ.
Δύο προτάσεις για οδηγίες που υποβλήθηκαν προσφάτως θα πρέπει να αξιοποιηθούν για την
προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς, για την οποία απαιτούνται τροποποιήσεις. Οι χάρτες
κινδύνων που απαιτούσε η οδηγία για την αξιολόγηση και τη διαχείριση των πλημμυρών θα
πρέπει υποχρεωτικά να περιέχουν κατάλογο των αγαθών πολιτιστικής κληρονομιάς,
συμπεριλαμβανομένων των αρχαιολογικών και πολιτιστικών τοπίων. Τα σχέδια διαχείρισης
κινδύνων πρέπει να περιλαμβάνουν συγκεκριμένα μέτρα, προκειμένου να λαμβάνεται επαρκώς
υπόψη η πολιτιστική κληρονομιά στην πληγείσα περιοχή. Στο άρθρο 9, παράγραφος 2, ο
χωροταξικός σχεδιασμός, η χρήση γης και η προστασία της φύσης αναφέρονται ως στοιχεία που
πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά τον προσδιορισμό των κατάλληλων επιπέδων προστασίας.
Σε αυτά θα πρέπει να προστεθεί και η διατήρηση της πολιτιστικής κληρονομιάς. Κατά τη
διαδικασία συνδιαλλαγής, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο κατέληξαν σε
συμφωνία επί της οδηγίας INSPIRE (υποδομή χωρικών πληροφοριών στην Ευρωπαϊκή
Κοινότητα) στις 21 Νοεμβρίου 2006. Η οδηγία θα απαιτήσει από τα κράτη μέλη της ΕΕ να
βελτιώσουν τη διοίκηση των υπηρεσιών χαρτογράφησης και άλλων υπηρεσιών χωρικών
δεδομένων σύμφωνα με κοινές αρχές. Τα δεδομένα περιλαμβάνουν προστατευόμενες τοποθεσίες
και πιθανούς κινδύνους και εδώ πάλι θα πρέπει να προστεθεί η πολιτιστική κληρονομιά.
Η ευρωπαϊκή διάσταση στον τομέα της προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς σε
καταστάσεις έκτακτης ανάγκης απαιτείται για διάφορους λόγους.
●
Πρώτον, θα αυξηθεί η ευαισθητοποίηση, συγκεκριμένα η ευαισθητοποίηση των πολιτικών
και των κυβερνήσεων για τα προβλήματα της πολιτιστικής κληρονομιάς σε καταστάσεις
έκτακτης ανάγκης, γεγονός που θα επιτρέψει την επίσπευση της λήψης αποφάσεων και της
ανάληψης διεθνών επιχειρήσεων. Η ευρωπαϊκή συνεργασία παρέχει πολλές δυνατότητες για
τη διερεύνηση των διαθέσιμων γνώσεων και τη συλλογή, την αξιολόγηση και τη διάδοση
παραδειγμάτων βέλτιστων πρακτικών, καθώς και αρνητικών εμπειριών, ιδίως για τους
επαγγελματίες στον τομέα της αντιμετώπισης καταστάσεων έκτακτης ανάγκης. Αυτή η
δυνατότητα δεν έχει αξιοποιηθεί επαρκώς μέχρι τούδε. Το πρόγραμμα κινδύνων του
ESPON (Δίκτυο Παρατήρησης Ευρωπαϊκού Χωρικού Σχεδιασμού) ανέπτυξε μια τυπολογία
των περιφερειών που συγκεντρώνουν περιοχές στην Ευρώπη που απειλούνται από
παρόμοιους κινδύνους στον χώρο και στον χρόνο. Το πρόγραμμα διαμόρφωσε επίσης
διαδραστικούς χάρτες κινδύνων και τους συνέδεσε με τις επιπτώσεις της αλλαγής του
κλίματος, κάτι που και πάλι αποτελεί πανευρωπαϊκό και διασυνοριακό ζήτημα.
●
Επιπλέον, τα τελευταία χρόνια έχει διαφανεί και προωθείται μια ισχυρή τάση επένδυσης σε
μέτρα ετοιμότητας για την πρόληψη και τον μετριασμό των επιπτώσεων. Ταυτόχρονα,
προτιμώνται τα μη διαρθρωτικά παρά τα διαρθρωτικά μέτρα, ιδιαίτερα σε σύνδεση με την
προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς. Σε αμφότερες τις προσεγγίσεις υπάρχει επαρκής
χώρος για καινοτόμες λύσεις ή τεχνικές και για επαναστατικές ιδέες, γεγονός που απαιτεί τη
δημιουργία κρίσιμης μάζας στο πλαίσιο των κοινοτικών προγραμμάτων στον τομέα της
έρευνας, του σχεδιασμού και της ανάπτυξης. Συγκεκριμένα χαρακτηριστικά ορισμένων
φυσικών κινδύνων απαιτούν την ανάπτυξη και την υιοθέτηση προληπτικών μέτρων κατά
32
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
εναρμονισμένο τρόπο από διάφορες ευρωπαϊκές χώρες. Σε μη διαρθρωτικό επίπεδο,
συνήθως υπογράφονται διμερείς ή πολυμερείς συμφωνίες, στις οποίες περιλαμβάνεται μια
διαδικασία συντονισμού, αλλά η κεντρική κοινοτική συντονιστική μονάδα –το ΚΚΠ–
απεδείχθη πολύ αποτελεσματικό και χρήσιμο εργαλείο σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης.
Είναι γνωστή η σημασία ενός εξελιγμένου και κατάλληλου συστήματος ασφάλισης ως
προληπτικό μέτρο και μια κοινοτική πρωτοβουλία παροχής κινήτρων ή διευκόλυνσης
ενδέχεται να αποβεί εξαιρετικά προσοδοφόρα για τη θέσπιση ενός τέτοιου εργαλείου.
●
Τα ευρωπαϊκά προγράμματα και έγγραφα, συμπεριλαμβανομένων των υφιστάμενων ή
προτεινόμενων οδηγιών, γενικά υποστηρίζουν τη χαρτογράφηση των στόχων των φυσικών
καταστροφών, αλλά δυστυχώς δεν περιλαμβάνουν ρητά την πολιτιστική κληρονομιά. Αυτό
πρέπει να αλλάξει και μάλιστα οι σύμβουλοι αισθάνονται ότι για μια πραγματικά καινοτόμο
προσέγγιση απαραίτητη είναι μια ειδική εναρμονισμένη πανευρωπαϊκή πρωτοβουλία
χαρτογράφησης και απογραφής της πολιτιστικής κληρονομιάς. Μπορεί δε να
πραγματοποιηθεί σε τρεις φάσεις, ξεκινώντας με ένα σχέδιο έρευνας και ανάπτυξης που θα
υποστηρίζεται από τον σχεδιασμό και την επιλογή της βέλτιστης μεθοδολογίας. Στη
συνέχεια θα ακολουθήσει μια διαδικασία τυποποίησης και θα οριστικοποιηθεί από μια
κοινοτική εκστρατεία χαρτογράφησης. Θα πρέπει να τονιστεί ότι μια τέτοια χαρτογράφηση
έχει και άλλες θετικές οικονομικές επιπτώσεις, συγκεκριμένα για τον τουρισμό, την παιδεία
και την ευαισθητοποίηση, τη βελτίωση της ασφάλειας, το επιστημονικό έργο, τις ιστορικές
μελέτες, την ανάπτυξη ευφυών και διαδραστικών γεωγραφικών συστημάτων πληροφοριών
(GIS) και την προστασία από διάφορες απειλές, όπως η αλλαγή του κλίματος και η ρύπανση
από νέες πηγές εκπομπής αερίων, κυρίως τα αυτοκίνητα. Συνεπώς, ενδέχεται να δικαιούται
ενίσχυση από τα διαρθρωτικά ταμεία. Σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης θα πρέπει να
εφαρμόζεται ένα κατάλληλο ευρωπαϊκό σύστημα σηματοδότησης. Μπορεί να
χρησιμοποιηθεί το υφιστάμενο οπτικό σήμα της Κυανής Ασπίδας, το οποίο όμως θα πρέπει
να αναβαθμιστεί για καλύτερη απόδοση τη νύχτα και σε καταστάσεις περιορισμένης
ορατότητας.
●
Θα πρέπει να αποδοθεί περισσότερη προσοχή στην πολιτιστική κληρονομιά στο πλαίσιο
των κοινοτικών συνεργατικών ερευνητικών προγραμμάτων και σχεδίων που εστιάζουν
στους φυσικούς κινδύνους και τις φυσικές καταστροφές. Το θέμα αυτό θα πρέπει να
ενισχυθεί μεταξύ των προτεραιοτήτων των σχεδίων του ERA NET, καθώς και στις
σχεδιαζόμενες ερευνητικές δραστηριότητες της ευρωπαϊκής πλατφόρμας τεχνολογίας
κατασκευής – περιοχή εστίασης «πολιτιστική κληρονομιά». Η προστασία των αγαθών
πολιτιστικής κληρονομιάς από φυσικές (και ανθρωπογενείς) καταστροφές δεν εντάσσεται
στις θεματικές ενότητες της έρευνας στον τομέα της ασφάλειας στην ΕΕ, παρόλο που τα
μνημεία και οι ιστορικοί χώροι αρκετά συχνά αποτελούν στόχο τρομοκρατικών επιθέσεων.
Η τρομοκρατία και οι ένοπλες συγκρούσεις δεν αποτελούν ρητό αντικείμενο της παρούσας
μελέτης, αλλά, λόγω των πολλών ομοιοτήτων με τις καταστάσεις έκτακτης ανάγκης
εξαιτίας φυσικών καταστροφών, είναι σημαντικό να εναρμονιστεί η έρευνα σε αυτούς τους
τομείς και να χρησιμοποιηθούν οι χρηματοδοτικοί πόροι αποτελεσματικότερα. Επιπλέον, τα
αποτελέσματα θα αποβούν χρήσιμα για τις δραστηριότητες της ΕΕ εκτός Ευρώπης,
συμπεριλαμβανομένης της διάσωσης ευρωπαίων πολιτών-τουριστών που κινδυνεύουν.
●
Η διευκόλυνση της ανταλλαγής γνώσεων και εμπειριών σχετικά με την προστασία της
πολιτιστικής κληρονομιάς από φυσικές καταστροφές είναι η σημαντικότερη προστιθέμενη
αξία των πανευρωπαϊκών δραστηριοτήτων στον εν λόγω τομέα. Οι φυσικές καταστροφές
μπορεί να συμβούν σε περιοχές όπου δεν έχουν εμφανιστεί στο παρελθόν. Κατά συνέπεια,
πρέπει να τονιστεί ο ρόλος της μεταβίβασης γνώσεων και εμπειριών και να αναπτυχθούν
και να διατεθούν προς χρήση τα κατάλληλα εργαλεία. Αυτό αφορά κυρίως πρακτικά
ζητήματα, καθώς και τα αποτελέσματα έρευνας ή διερεύνησης των γεγονότων.
33
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
●
Τα μη διαρθρωτικά πρότυπα και οι εναρμονισμένες ευρωπαϊκές συστάσεις που εστιάζουν
σε διάφορα προβλήματα –από τη συλλογή δεδομένων, την εκτίμηση και αξιολόγηση των
ζημιών, την απογραφή και χαρτογράφηση των κινδύνων και των επαπειλούμενων αγαθών
για τη διαμόρφωση θεματικά προσανατολισμένων γεωγραφικών συστημάτων πληροφοριών,
συστημάτων προειδοποίησης και παρόμοιων εργαλείων διαχείρισης– είναι απαρέγκλιτα
στοιχεία για την πρόοδο και την επιτυχία στην καταπολέμηση των φυσικών καταστροφών
και θεωρούνται ευρέως απαραίτητα. Θα στηρίξουν περαιτέρω την ανάπτυξη τεχνικών
προτύπων για την πρόληψη και τον μετριασμό των ζημιών από μεμονωμένους ή
πολλαπλούς κινδύνους, όπως σεισμοί, πυρκαγιές, κατολισθήσεις και κλιματικά φορτία.
●
Η ευρωπαϊκή διασυνοριακή συνεργασία για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς
που απειλείται από φυσικές και ανθρωπογενείς καταστροφές δεν υποστηρίζεται από κάποιο
συγκεκριμένο νομικό έγγραφο. Η συνεργασία έκτακτης ανάγκης λειτουργεί αρκετά
αποτελεσματικά στο πλαίσιο γενικών προγραμμάτων, όπως έχει φανεί σε πολλά
παραδείγματα πρόσφατων καταστροφών. Αυτή η συνεργασία βασίζεται κυρίως σε διμερείς
ή πολυμερείς συμφωνίες, αλλά παρ’ όλα αυτά απαιτείται υποστήριξη και συντονισμός από
την ΕΕ.
●
Η οικονομικά αποδοτική οικοδόμηση ικανοτήτων, η συγκέντρωση πόρων και η απαραίτητη
επιφυλακή και ταχεία αντίδραση σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης αναμφίβολα θα
επωφεληθούν από κοινά μέτρα σε ευρωπαϊκό επίπεδο.
Τα ανωτέρω ευρήματα και συμπεράσματα συνοψίζονται σε διάφορα σημεία προτεραιότητας στο
τέλος της έκθεσης.
34
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Executive Summary
Natural disasters represent a major threat to cultural heritage. Hurricanes, floods, earthquakes,
landslides, volcanoes, wind effects, fires, environmental fatigue or similar long term climate
effects and other disasters sometimes cause irreversible damage to cultural heritage, or
completely destroy entire areas of cultural heritage, both movable and immovable. Many
heritage objects are further damaged by inadequate emergency interventions because urgent
responses to basic needs may lead to emergency measures and to planning and rehabilitation
schemes for recovery that are insensitive to cultural heritage. According to the World Bank’s
Independent Evaluation Group (IEG, 2006)4, the cost of disaster damage is rising, and in the
1990s it reached US$ 652 billion, which is 15 times higher than in the 1950s. The number of
events grew by 400% between 1975 and 2005, with 2,6 billion people affected by natural
disasters over the past ten years. Taking into account the facts above, the European Parliament's
Committee on Culture and Education commissioned the study presented here on the need to
strengthen European co-operation in the field of protection of cultural heritage from natural
disasters.
The Present Situation
Evaluation of consultants’ team experience, targeted questionnaire campaigns and interviews,
and the accompanying literature survey show that the issue of protection of cultural heritage
from natural hazards and disasters has not been properly accommodated either in EU legislation
or in national laws, by-laws and other documents, except in a few countries. There are several
reasons for this. Firstly, many well-designed and well-functioning prevention and emergency
measures that are effective in saving human lives completely fail to protect cultural heritage
assets. Secondly, effective risk management of cultural assets is rare because of inadequate
understanding of the assets, failure to calculate the true cost of loss and damage, and difficulty in
putting a value on the non-market nature of many cultural heritage values. In recent major floods
there have been considerable inadequacies and mistakes in the hydrological predictions, and
knowledge about cultural heritage at risk and about its state and conditions have proved to be
insufficient. The Central European floods in 2002 confirmed the crucial role of coordinated
knowledge-based crisis management. Loss of cultural heritage assets could have been much
lower if many mistakes of human behaviour had been avoided. Thirdly, inadequate maintenance
of old buildings and materials has raised the extent of the damage in other disastrous events,
mainly wind storms, earthquakes and heavy snow. Natural disasters generate loads which are not
sufficiently familiar to engineers, and in many cases the induced forces act against the usual
gravity loads (e.g. uplifting and suction), horizontal forces (horizontal movement, moisture
expansion of most building materials) or dynamic forces (flow, shocks, impacts). Maintenance
methods are not always appropriately accommodated in design standards and recommendations,
and professionals may not be well informed. Thus they are not educated to design and implement
protective or mitigation measures.
Legislation
Generally, cultural heritage protection is a marginal issue for politicians and governments in
most European countries. Cultural heritage tends to be eclipsed by environmental issues, which
attract greater political attention due to their close relation to health and nature conservation. The
importance of cultural heritage is not always well articulated, and it receives little support from
4
http://www.worldbank.org/ieg.
35
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
the media. However, as has been revealed in the report, there is a very sound and solid
background of knowledge and experience that can serve as a basis for achieving the goals for
which this report has been elaborated.
State supported remedial actions in the face of a range of disasters related to cultural heritage
rely on close cooperation with those directly involved, the police and fire services, and in major
disasters, the military. Such an approach has been supported by various legal documents on a
national level, fully in line with the principle of subsidiarity. Preparedness to respond to natural
disasters is solely in the hands of and within the responsibilities of the individual Member States,
which can ask for help or assistance from the European Community. However, the capacities
built up in individual Member States might be advantageously used in an emergency in other EU
or non-EU countries, and this has been supported by numerous EC legal documents and
recommendations.
In the legislation framework, a regulation requiring all European public institutions responsible
for extraordinarily valuable buildings and collections (museums, archives, monuments, etc.) to
reveal their risk preparedness in their published accounts would be useful. As this initiative
would encapsulate the broad expanse of European cultural heritage, it is appropriate for the
European Parliament to consider taking such an action.
Cultural Heritage Stock at Risk
Any decision about future strategies and measures to protect cultural heritage against natural
disaster effects must be justified by a reasonably reliable knowledge of the European cultural
heritage stock at risk. The situation in this field in individual European countries varies
significantly, and is strongly dependent on the level of national information systems and
technology. However, the few existing databases are fragmented and incomplete, and do not
contain some data that is essential for natural hazard risk assessment processes and risk
management approaches and tools. Moreover, they are not standardized, harmonized or
coordinated for effective exploitation when combating disasters. Immoveable cultural heritage
has been listed and registered in inventories mostly without systematic geographical positioning,
a technical description of the materials and structures applied, or any information about its
current state, all of which is decisive for its vulnerability to adverse natural actions. A
standardized GMES-supported and constantly maintained European cultural heritage stock
database, with monitoring of changes in sensitive cases, would provide invaluable and
unprecedented support for planning measures to reduce the impact of natural disasters on the
European patrimony, and also for the targeted operability of intervening rescue teams.
Similarly, maps of potential natural hazards related to cultural heritage have not been fully
completed across the European territory. Only mapping of flood hazards is partially supported in
the proposal for a new Directive on the assessment and management of floods. The maps of the
European cultural heritage stock at risk related to maps of natural hazards and potential risks
represent a necessary condition for assessments of the risks, and can help to predict the extent of
catastrophic events. Such information is lacking over most of the territory of Europe, though it is
fundamental for establishing risk management strategies and activities. The newly-planned
European remote sensing and global positioning systems will make it possible to monitor the
data necessary for modelling adverse situations and evaluating the conditions for giving an early
warning. Together with in situ monitoring, this will substantially improve the operability of
preventive and operational measures in Europe.
36
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
National governmental bodies have issued guidelines and national action plans for combating
various types of natural and man-made disasters. These are mostly legal documents, and usually
reflect situations that lie under the responsibility of one of the Ministries. The logistics of dealing
with disasters are not addressed, nor is cultural heritage frequently mentioned. Similarly,
international bodies and institutions published rather general declarations and guidelines where
cultural heritage is not properly treated. The purposely created International Committee of the
Blue Shield has been evaluated as blocked to fulfil its aims due to “lack of adequate funding,
ineffective coordination with international and national agencies responsible for disasters.” The
ICBS operates rather within the framework of some of the funding bodies, namely ICOM and
ICOMOS.
Measures to Protect Cultural Heritage
Disaster prevention is essential to save cultural heritage. Management and investigations soon
after a disaster, in order to define the extent of damage to movable and immovable cultural
heritage, are also very important. An example of this is given by the Italian Civil Protection
Department (CPD) and the Ministry of Civil Protection, who have set up a special Committee
which recently published on the website of the CPD a series of templates to be filled in by
specially-trained teams after an earthquake; the templates enable a description of the damage,
calculate the vulnerability indices and define the cost of intervention. The majority of European
countries developed massive Internet supported information and advising systems for emergency
cases related to natural disasters, especially floods. Unfortunately, they usually do not contain
either specific instructions concerning cultural heritage or links to such guidelines provided by
specialized international websites.
Preventive measures are typically sorted into two categories: structural and non-structural.
Structural measures are difficult to materialize in the case of cultural heritage protection because
they are mostly visible and disturbing, and often not cost-effective. This subject needs further
research and comparison to best practice non-structural measures. As far as structural measures
are concerned, the application of standards to protect cultural heritage from natural hazards leads
to the problem that the originality, authenticity and aesthetic qualities and values of historic
monuments should not be compromised. However, only one European Standard is in practice
available for effective protection of cultural heritage against earthquakes. In Italy a Seismic Code
(EuroCode-8) was published in March 2003 containing rules for existing masonry buildings
(minor historic architecture). From this code, the Ministry of Cultural Heritage derived
guidelines for monuments. Recent experience with damage from excessive weather loads,
namely wind and snow, together with real opportunities to adapt the architectural heritage to
reduce this damage, has indicated that some amendments to the relevant standards might be
suggested and accepted. Standardization of some preventive processes and procedures, e.g.
mapping and monitoring, would certainly bring positive results.
Best practice is usually difficult to generalize in a sufficiently informative way. Some basic
principles which have proved to be efficient are presented in the report with references to more
detailed information and case studies that have been published in various forms and media, (e.g.
proceedings of specialized conferences, or the Internet). Let us summarise four pillars for
mitigating adverse natural disaster effects on cultural heritage:
i)
regular inspection and careful maintenance of the historical stock & improved land use
planning and management;
ii) raising awareness and regular coordinated training;
37
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
iii) international cooperation and availability of funding, and;
iv) legislative support.
These principles are illustrated and further developed in the report. In fact, all four are already
applied in various EU documents and policies concerning civil protection, and cultural heritage
aspects can easily be added. Useful data on best practice can also be extracted from the
experience of non-European countries, above all the USA, Japan and Taiwan. Many countries
have concentrated their efforts on raising knowledge about emergency and early salvage
procedures. Different tools have been prepared by different countries, for example the
Emergency Response and Salvage Wheel which was designed to assist cultural institutions and
agencies in the first 48 hours following an emergency. It is essentially a two-sided rotating chart
which allows readers to gain critical response information in two key areas. One side leads
readers through a sequence of nine basic emergency response steps, from safety precautions to
salvage priorities. The other side identifies salvage techniques and responses appropriate for
particular types of collections or objects. Advice focuses primarily on means for controlling and
mitigating water and moisture action, perhaps the main source of damage to cultural heritage.
One of the most advanced national systems for improving risk-preparedness for cultural heritage
is in Switzerland. The government has taken particular interest in developing an integrated set of
policies, tools and mechanisms to improve risk preparedness for cultural heritage. The PBC (La
Protection des Biens Culturels) was established to preserve the Swiss cultural heritage and this
effort is supported by a series of preparedness manuals and training courses. The Swiss
protection programme includes detailed maps on which inventoried cultural properties are
located, and depict properties in both urban and rural settings.
Europe-Wide Protection of Cultural Heritage
European cooperation in emergency situations proved its efficiency at several recent situations,
e.g. at the 1999/2000 windstorm Martin in France, the 2000 forest fire in Macedonia, the 2000
forest fire in Slovakia, the 2002 flood in Central Europe (Czech/Austrian cooperation), and the
2003 flood in France. In all cases the Member States cooperated without problems and the rescue
teams started to operate within a few days, usually 2, after acceptance of the offered assistance
by the affected country. There are examples of useful cross-border cooperation, e.g. in the Nisa
Euroregion where Czech and German fire brigades operate in both countries without
obstructions.
From the identified problems and shortcomings we mention here the most substantial:
•
A real time road management system based on good mapping of crossings of roads with
rivers and in situ data together with Earth Observation monitoring during the flood is
necessary for evacuation operations. During the Gard flash flood in 2002, more than 200
rescue vehicles were lost on flooded roads. Even a crude assessment of this type of hazard
would considerably help Civil Protection services to manage road traffic and to coordinate
rescue actions. Blocked roads and access to endangered cultural heritage has been one of the
frequent problems and caused many losses preventing evacuation or rescue operation.
•
Cultural institutions variously have their own disaster plans which do not necessarily include
the response in a major disaster. When a major disaster occurs only the police and fire
brigade are allowed on site until it is safe. By this time quite major damage could have
occurred through inappropriate actions e.g. too much water, unnecessary demolition of
38
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
building fabric, not knowing what to save first if there is an opportunity to remove valuable
items. The police and fire brigade have their own plans and procedures which do not take
account of cultural heritage as a specific issue. Many regional disaster plans take account of
animals, crops etc, but not heritage. Emergency organizations do not talk to curators,
conservators, architects etc. There needs to be more seamless integration and with everyone
working together from the onset of the disaster.
•
European countries exhibit various approaches to insuring cultural heritage against natural
hazards. For instance flood insurance is not popular in Europe, and in some countries it is
not possible to insure property positioned in the area with possible inundation. A detailed
study of flood insurance programmes in Europe and a comparison with the US National
Flood Insurance Programme shows that the American system offers substantial benefits to
cultural institutions, and has decreased federal disaster assistance ten times.
The Framework Programmes and Cultural Heritage
The European Commission has been supporting several international research projects on the
triggering mechanisms and behaviour of natural and man-made disasters, their effects and
possible preventive and remedial measures. More than one hundred projects have been
completed with support from recent EC research programmes or have been running within the 6th
Framework Programme (FP). They cover problems of floods, landslides, earthquakes, tsunamis,
forest fires, avalanches, volcanoes and multi-risk situations. Most of the projects study basic
phenomena and mechanisms related to natural hazards, without explicitly focusing on protection
of cultural heritage from disasters. However, the results of several projects are applicable to an
effective European strategy in this area. They mostly provide the EU with powerful tools for
mapping, monitoring and predicting natural disasters and their territorial impact. Let us mention
some of these projects:
1. The vulnerability of cultural heritage to natural disasters and similar threats was discussed
within the ARCCHIP project workshops which revealed a number of examples of good and
bad practice, and they have also revealed some gaps in knowledge. Climate change has had a
substantial effect on the frequency of occurrence of some harmful natural events, namely
windstorms, floods and landslides.
2. Triggering mechanisms, impacts and mitigation measures related to cultural heritage and
cultural landscape have been investigated in the NOAH’S ARK project, which is still
running. Reports summarizing results on vulnerability of cultural heritage to natural hazards
and possible mitigation measures are published on the project web site.
3. The recent COST Action C17 “Fire Loss to Historic Buildings” activities on the impact of
fires on cultural heritage and on mitigating these impacts contributed substantially to this
report.
4. A new 6th FP project, CHEF, focuses on floods in relation to cultural heritage in all its
complexity. This project started in February 2007.
5. The largest ongoing integrated project, FLOODsite, has some sections that take into account
cultural heritage issues in relation to socio-economic evaluations of flood damage.
6. The national German project DISFLOOD (Disaster Information System for Large-scale
Flood Events using Earth Observation) contains elements which support the cultural heritage
stock at risk inventory in flooded areas. This project focuses on urban territories and involves
many historic cities.
39
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
7. In addition to the NOAH’S ARK project, which deals exclusively with principles of
protection of cultural heritage from climate change impact, there is another large LESSLOS
integrated project dealing with landslides and multi-risk situations (together with
earthquakes), which studies cultural heritage vulnerability and protection strategies and
assesses historic bridges in accordance with European standards.
8. Protection of cultural heritage against earthquakes has been also studied in the ongoing 6th FP
project PROHITECH. This project delivered several useful outputs in both the non-structural
measures (guidelines and assessment tools) and the structural strengthening suggestions.
9. The cultural heritage issue has been added to the SAMCO agenda in 2006. This European
Network for Structural Assessment Monitoring and Control evaluates results from combined
structural, environmental and safety monitoring systems which provide data on deterioration
processes and situations endangering historic materials and structures and support early
warning systems preventing loss of cultural heritage.
10. The project entitled “Management of Natural and Technological Risks” under the JRC
Enlargement action within the 6FP dealt with investigation risk mapping practices and policy
for priority hazards in several Central European countries. With the help of a questionnaire,
the survey focused on several hazards, including landslides. The respondents assigned a
lower level of importance of cultural heritage exposed to landslide risk than of infrastructure
or private property objects.
FP7 devotes numerous research areas to natural hazards within the Theme 6 “Environment
(including climate change)”. No specific features are presented in relation to cultural heritage,
pan-European or cross-border cooperation and integration policies in the first call for projects. It
is positive that the area 6.3.2 “Protection, conservation and enhancement of cultural heritage,
including human habitat” opens the door for research into damage assessment of cultural
heritage from environmental action which involves weathering and climate change effects and,
in principle, might include damage from natural disasters. However, tasks focused on disaster
prevention models of heritage building and monuments are planned for future years and calls.
Here the consultants recommend formulating tasks on risk assessment related to individual
natural hazards, in which cultural heritage and international cooperation issues will be explicitly
defined in the relevant calls for research projects, including long term hazards (weathering and
long term repeated actions) and necessary interdisciplinarity (socio-economic issues). While new
protection methods are infrequently introduced most protection efforts remain conventional. The
principle must be to employ the most cost-effective protection methods. However, there is a
definite gap in knowledge as to how cost-effective the conventional as well as new protection
methods really are. With various European databases and statistics now emerging, evaluations
are becoming feasible. It is fundamentally important to future protection of heritage that
measurements of cost-effectiveness are made. Such undertaking is beyond the ability of any
single country. However, a pan-European effort is manageable by a moderate research program
and the results should make a profound impact on future practices by all. The report summarises
other knowledge gaps which are to be considered in EU research programmes.
European Measures to Protect Against Disaster
The Community Civil Protection Mechanism (CCPM) was established by Council Decision No.
2001/792/EC, Euratom on October 23, 2001. It supports and facilitates mobilization of the
emergency services to meet the immediate needs of countries struck by disaster. It improves the
coordination of assistance interventions by defining the obligations of Member States and of the
Commission, and by establishing certain bodies and procedures, such as the Monitoring and
40
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Information Centre (MIC). The mechanism is intended to help ensure better protection, primarily
of people but also of the environment and property, including cultural heritage, in the event of
major emergencies occurring inside or outside the Community. It consists of four key elements Pre-identification of intervention resources (with intervention teams which are the core
component of the mechanism), A training programme to improve response capability,
Assessment and coordination teams, and Establishment of a common emergency communication
system. CCPM is a sound and powerful instrument for protecting cultural heritage from natural
disasters. Since 2001, several related acts have been introduced – Council resolutions, decisions
and proposals which substantially enhance the role of the cooperation mechanism. COM (2005)
137 (“Improving the CCPM”) and COM (2006) 29 – Official Journal C 67 of 18.03.2006
(“recast of Decision 2001/792/EC”) are major improvements to the mechanism, and will help to
provide better protection of cultural heritage in emergency events. The suggested “modular
approach” will give an opportunity to create specialized standby intervention teams with
appropriate training and experience to safeguard cultural heritage from the adverse effects of
natural (and man-made) disasters.
Similarly, recent proposals to reinforce the analytical and assessment capacity of MIC offer a
very progressive way to enhance the capability and actions of MIC in the area of cultural
heritage protection. The consultants attach special importance to the possibility of improving
disaster prediction and early warnings, as well as in situ assessment and coordination activities,
which all are key factors in the rescue of cultural heritage assets. The availability of a more
stable cadre of well trained and experienced personnel with powerful equipment will certainly
increase the effectiveness of emergency measures and actions, which could also be utilized
outside the EU, in the sense of the Barnier report.
This report suggests the establishment of a “Europe aid” civil protection force. Such an EU
programme to provide security for European citizens outside the EU territory can easily and
favourably be linked to action to protect and safeguard cultural heritage. In fact, the Barnier
report does not discuss issues of cultural heritage protection, as it focuses on humanitarian issues.
However, the very well elaborated and clearly presented proposal for a European civil protection
force – “Europe aid” - is well structured and prepared to include “modules” on protecting and
rescuing cultural heritage in emergency situations. In this way, the European civil protection
force initiative further increases the capacity and helps to create critical mass to safeguard
cultural heritage from natural disasters. The amendments to humanitarian and civil protection aid
integrated with interventions to safeguard cultural heritage will not only raise the visibility of the
EU, but will also substantially improve the durability and sustainability of the added value of the
EU and of “Europe aid” worldwide.
Success and effectiveness in emergency situations is strongly dependent on experience, and on
learning lessons from previous events. Emergency situations mostly do not recur in the same
place or even in the same country within a short period of time. Joint interventions by
international teams are therefore a particularly valuable way to learn from disasters. Personal
experience is crucial, and creates a solid background for improved, in-time and correct decisions.
This fact, together with the economic advantages of maintaining only limited personnel and
equipment on permanent alert shows the European value of jointly operated, coordinated and
controlled actions to protect cultural heritage from natural disasters.
Generally, there has been no holistic and uniform approach for dealing with natural hazards and
cultural heritage, nor for dealing with natural hazards only. Hazards are addressed in
heterogeneous ways, under various headings and at different levels by existing Community
41
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
instruments. Cultural heritage protection is frequently treated as if it were an environmental
issue, though the reasons for this are unclear, and there are many inconsistencies. Spatial and
urban development documents tend not to include provisions for protection of cultural heritage,
though most cultural heritage is located in settlements. Cultural landscapes and transboundary
issues also need to be considered. However, the EU Structural Funds, which play an important
role in cohesion policy, are potential instruments for preventive measures. Environmental
protection, including support for cultural heritage and risk prevention, has been given much
greater emphasis in the new cohesion policy reform. Under all three objectives risk prevention is
mentioned as a priority, namely within territorial cooperation, which acknowledges risk
prevention at cross-border, transnational and interregional level. The themes include protection
against flooding, earthquakes and avalanches, and involve supplying equipment, developing
infrastructures, transnational assistance plans and risk mapping systems. The Interreg
programmes should be especially encouraged, because they provide a space for creative projects
on measures to protect cultural heritage from natural disasters, and they involve the most
relevant stakeholders and governmental bodies. They may also be the best sources of good and
bad practice experience for the enlarged MIC.
Two newly proposed Directives should be exploited for protection of cultural heritage for which
amendments are needed. The risk maps required in the Directive on the assessment and
management of floods should be obliged to contain an inventory of cultural heritage stock,
including archaeology and cultural landscape. Risk management plans have to involve specific
measures for taking cultural heritage adequately into consideration in the affected territory. In
Article 9/2, spatial planning, land use and natural conservation are mentioned as aspects which
must be taken into account when appropriate levels of protection are established. Cultural
heritage conservation should be added here, too. During the conciliation procedure, the European
Parliament and the Council reached an agreement on the INSPIRE Directive (Infrastructure for
Spatial Information in the European Community) on 21 November 2006. The Directive will
require EU member states to improve the administration of their map services and other spatial
data services according to common principles. The data includes protected sites and potential
hazards and, again, the cultural heritage is to be added.
The European dimension in the field of the protection of cultural heritage in emergency
situations is demanded due to several aspects.
●
First, awareness will be improved, namely the awareness of politicians and governments
about the problems of cultural heritage in emergency situations which will help to accelerate
decision making and international operations. European cooperation has a great potential in
researching knowledge and gathering, evaluating and providing for dissemination best
practice examples as well as bad experience, especially for emergency professionals. This
power has not been adequately exploited so far. The ESPON Hazards project developed a
typology of regions that clusters areas in Europe, which are threatened by similar hazards in
space and time. The project further created hazard interactions maps and linked them with
climate change effects which is again all European and trans-border feature.
●
Further, in recent years a strong tendency to invest into preventive and mitigation
preparedness measures has been apparent and promoted. At the same time non-structural
rather than structural means are preferred especially in connection with protection of cultural
heritage. In both approaches there is enough space for innovative solutions or techniques and
for breakthrough concepts, which calls for creation of critical mass within EU research,
planning and development programmes. Specific features of some natural hazards require
developing and adopting preventive measures in a harmonized way by several European
42
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
countries. On the non-structural level bi-lateral or multi-lateral agreements are usually
signed, in which coordination process is included, nevertheless, the EU central coordination
unit – the MIC – proved to be a very efficient and useful instrument in emergency situations.
The importance of a sophisticated and suitable insurance system as a preventive measure is
well known and a EU incentive or facilitating initiative might be extremely fruitful for
establishment of such a tool.
●
European programmes and documents, including existing or proposed directives, are
generally in support of mapping natural disaster targets, but unfortunately do not explicitly
include cultural heritage. This needs to change, and the consultants even feel that for a really
innovative approach a special harmonized pan-European cultural heritage inventory
mapping initiative is essential. It can be done in three steps, starting with a research and
development project, supported by the design and choice of the best methodology. This
would be followed by a standardisation procedure and finalised by an EC-supported
mapping campaign. It should be emphasized that such mapping has other positive economic
side effects, namely for tourism, education and awareness raising, security improvements,
scientific work, historic studies, development of intelligent and interactive GIS systems, and
protection against various threats, e.g., climate change and pollution from new emission
sources, mainly cars. Therefore, it might qualify for aid from the structural funds. A suitable
European marking system should be applied for emergency situations. Use can be made of
the existing Blue Shield visual mark, which should, however, be upgraded for better
performance at night and in low-visibility situations.
●
More attention to cultural heritage should be paid to the EU collaborative research
programmes and projects focused on natural hazards and disasters. This issue should be
strengthened in the priorities of the ERA NET projects as well as in the planned research
activities of the European Construction Technology Platform – Focus Area Cultural
Heritage. Items of cultural heritage safeguarding from natural (and human made) disasters
are not integrated into the themes of the EU security research, even though the monuments
and historic complexes are quite frequent target of terrorist attacks. Terrorism and armed
conflicts have not been the explicit subject of this study, however, because of many
similarities with natural disaster emergencies, it is important to harmonize research in these
fields and to use financial resources more efficiently. Moreover, the results would be useful
for EU activities outside Europe, including rescue of EU citizens-tourists in danger.
●
Facilitating exchange of knowledge and experience on protection of cultural heritage from
natural disasters is the most important added value of pan-European activities in the field.
Natural disasters can occur in areas where they have not been experienced previously.
Therefore the role of transfer of knowledge and experience must be emphasized and the
adequate tools developed and offered for use. It concerns practical issues as well as research
or investigation results.
●
Non-structural standards and harmonized European recommendations focused on variety of
problems – from data collection, damage assessment and evaluation, inventory and mapping
of hazards and stock at risk to creation of thematically oriented Geographic Information
Systems, warning systems and similar management tools – are inevitable for progress and
success in combat with natural disasters and they are widely demanded. They will further
support development of technical standards for prevention and mitigation of damage from
individual or multiple hazards, such as earthquake, fire, landslides and climatic loads.
●
European cross-border cooperation in protection of cultural heritage threatened by natural
and man-made disasters is not supported by any specific legal document. The emergency
cooperation functions quite effectively within general schemes, as shown by numerous
43
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
examples from recent disasters. This cooperation is mostly based on bilateral or multi-lateral
agreements, nevertheless, support and coordination from the EU is demanded.
●
Cost effective capacity building, pooling of resources and necessary alert and rapid response
in emergency situations will certainly profit from joint European level measures.
The above mentioned findings and conclusions are summarised in several priority points at the
end of the report.
44
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Síntesis
Las catástrofes naturales representan una amenaza de primer orden para el patrimonio cultural.
Huracanes, inundaciones, terremotos, corrimientos de tierras, volcanes, efectos del viento,
incendios, fatiga medioambiental o efectos climatológicos similares a largo plazo, así como otros
tipos de catástrofes, causan a veces daños irreversibles al patrimonio cultural, o destruyen por
completo zonas enteras del patrimonio, tanto mueble como inmueble. Muchos objetos del
patrimonio sufren daños, además, a causa de intervenciones de emergencia inadecuadas, ya que
las respuestas urgentes ante las necesidades básicas pueden conducir a la adopción de medidas de
emergencia y a la aprobación de planes de planificación y rehabilitación para la recuperación que
sean poco o nada sensibles ante el patrimonio cultural. Según el Grupo de Evaluación
Independiente del Banco Mundial (GEI, 2006)5, el coste de los daños producidos por catástrofes
va en aumento y alcanzó en la década de 1990 los 652 000 millones de dólares, cifra 15 veces
mayor que en la década de 1950. El número de eventos creció un 400 % entre 1975 y 2005, con
2 600 millones de personas afectadas por catástrofes naturales durante los diez últimos años.
Teniendo en cuenta los datos mencionados, la Comisión de Cultura y Educación del Parlamento
Europeo solicitó el estudio que aquí se expone sobre la necesidad de reforzar la cooperación
europea en el campo de la protección del patrimonio cultural ante las catástrofes naturales.
Situación actual
La evaluación de la experiencia del equipo de consultores, las campañas y entrevistas mediante
cuestionarios dirigidos a públicos específicos y un estudio de las obras de apoyo muestran que el
tema de la protección del patrimonio cultural ante las catástrofes naturales no se ha abordado de
manera adecuada ni en la legislación de la UE ni en las leyes, reglamentos y otros documentos
nacionales, salvo en algunos países. Esto se explica por varias razones. En primer lugar, muchas
medidas de prevención y emergencia bien diseñadas, que funcionan correctamente y que son
eficaces para salvar vidas humanas, fracasan por completo en la protección de los bienes del
patrimonio cultural. En segundo lugar, es raro que haya una gestión de riesgos eficaz de los
bienes culturales debido a una comprensión inadecuada de éstos, a la incapacidad de calcular el
coste real de las pérdidas y los daños, y a la dificultad de asignar un valor al carácter no
mercantil de muchos elementos del patrimonio cultural. En recientes inundaciones de
importancia se han producido considerables deficiencias y errores en las predicciones
hidrológicas y se ha comprobado que los conocimientos sobre el patrimonio cultural en riesgo y
sobre su estado y sus condiciones son insuficientes. Las inundaciones centroeuropeas de 2002
confirmaron el papel primordial de una gestión de crisis basada en el conocimiento. La pérdida
de bienes del patrimonio cultural podría haber sido mucho menor si se hubiesen evitado muchos
errores de comportamiento humano. En tercer lugar, un mantenimiento inadecuado de los
edificios y los materiales antiguos ha aumentado el alcance de los daños en otros episodios
catastróficos, fundamentalmente tormentas de viento, terremotos y grandes nevadas. Las
catástrofes naturales generan cargas con las que no están suficientemente familiarizados los
ingenieros y en muchos casos los fuerzas inducidas actúan contra las cargas habituales de la
gravedad (por ejemplo, elevación y succión), fuerzas horizontales (desplazamiento horizontal,
expansión por humedad en muchos materiales de construcción) o fuerzas dinámicas (flujo,
choques, impactos). No siempre se incluyen debidamente los métodos de mantenimiento en las
normas y recomendaciones sobre diseño, y no siempre los profesionales están bien informados.
Por ello no están preparados para diseñar y aplicar medidas de protección o de mitigación.
5
http://www.worldbank.org/ieg.
45
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Legislación
Generalmente, la protección del patrimonio cultural es un tema marginal para políticos y
gobiernos en la mayoría de los países europeos. Tiende a verse eclipsado por temas
medioambientales, que atraen una mayor atención política debido a su relación más estrecha con
la salud y la conservación de la naturaleza. La importancia del patrimonio cultural no siempre se
articula bien y recibe escaso apoyo en los medios de comunicación. Sin embargo, tal como se ha
revelado en el presente informe, hay un trasfondo de conocimientos y experiencia muy sólido
que puede servir de base para alcanzar los objetivos para los que se ha elaborado el informe.
Las medidas paliativas apoyadas por el Estado ante toda una serie de catástrofes relacionadas con
el patrimonio cultural dependen de una estrecha cooperación con los servicios que intervienen
directamente -policía y bomberos- y, en catástrofes de mayor importancia, con las fuerzas
armadas. Un enfoque de este tipo tiene el respaldo de diversos documentos jurídicos de ámbito
nacional, en plena consonancia con el principio de subsidiariedad. La preparación para responder
a las catástrofes naturales es competencia y responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro,
que puede solicitar ayuda o asistencia de la Comunidad Europea. Sin embargo, las capacidades
desarrolladas en los Estados miembros se podrían aprovechar en casos de emergencia en otros
países, tanto de la UE como fuera de ella, posición que es apoyada en numerosos documentos
jurídicos y recomendaciones de la CE.
En el marco legislativo, sería útil contar con un reglamento por el que se exigiera que todas las
instituciones públicas europeas responsables de edificios y colecciones de valor extraordinario
(museos, archivos, monumentos, etc.) revelaran en informes públicos sus medidas de
preparación ante los riesgos. Puesto que esta iniciativa englobaría el conjunto del patrimonio
cultural europeo, es apropiado que el Parlamento Europeo considere la posibilidad de
emprenderla.
Los fondos del patrimonio cultural amenazado
Toda decisión sobre las futuras estrategias y medidas destinadas a proteger el patrimonio cultural
contra los efectos de las catástrofes naturales se debe justificar mediante un conocimiento
razonablemente fiable del patrimonio cultural amenazado. La situación al respecto varía
considerablemente de unos países europeos a otros, dependiendo en gran medida del nivel de los
sistemas de información y la tecnología nacionales. Sin embargo, las escasas bases de datos
existentes son fragmentarias e incompletas, y carecen de ciertos datos que son esenciales en los
procesos de evaluación de los riesgos de catástrofes naturales y en los enfoques y herramientas
de gestión de riesgos. Además, no están normalizadas, armonizadas o coordinadas para poder
hacer una explotación efectiva en la lucha contra las catástrofes. Los bienes inmuebles del
patrimonio cultural se han registrado en catálogos o inventarios en su mayor parte sin indicar la
ubicación geográfica de forma sistemática, sin hacer una descripción técnica de los materiales y
estructuras utilizados y sin aportar información alguna sobre su estado actual, todo lo cual es
decisivo en lo que se refiere a su vulnerabilidad ante fenómenos naturales adversos. Una base de
datos normalizada basada en el GMES, y con un mantenimiento permanente, de los fondos del
patrimonio cultural europeo, en la que se haga un seguimiento de los cambios en los casos
sensibles, proporcionaría una ayuda inestimable y sin precedentes a las medidas de planificación
para reducir el impacto de las catástrofes naturales sobre el patrimonio europeo, así como para
orientar las operaciones de los equipos de rescate que intervengan.
46
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
De manera similar, no se han realizado mapas completos de los posibles riesgos naturales
relacionados con el patrimonio cultural en todo el territorio europeo. Sólo se apoya parcialmente
la elaboración de mapas de riesgos de inundaciones en la propuesta de una nueva Directiva sobre
evaluación y gestión de las inundaciones. Los mapas del patrimonio cultural europeo en peligro
relacionados con mapas de peligros naturales y riesgos potenciales representan una condición
necesaria para la evaluación de riesgos y pueden ayudar a predecir el alcance de los
acontecimientos catastróficos. Se carece de dicha información en la mayor parte del territorio de
Europa, pese a que es fundamental para establecer estrategias y actividades de gestión de riesgos.
Los sistemas europeos recién previstos de detección remota y posicionamiento global permitirán
supervisar los datos necesarios para elaborar modelos de situaciones adversas y evaluar las
condiciones para emitir una alerta temprana. Junto a la vigilancia in situ, esto supondrá una
mejora sustancial de la operabilidad de las medidas preventivas y operacionales en Europa.
Los organismos gubernamentales nacionales han formulado directrices y planes de actuación
nacionales para combatir diversos tipos de catástrofes naturales o provocados por el hombre. Se
trata principalmente de documentos jurídicos, que normalmente reflejan situaciones que quedan
bajo la responsabilidad de uno de los ministerios. No se abordan los aspectos logísticos de la
lucha contra las catástrofes, ni tampoco se menciona con frecuencia el patrimonio cultural. De
manera similar, los organismos e instituciones internacionales han publicado declaraciones y
directrices bastante generales en las que el patrimonio cultural no se abordaba adecuadamente.
Se ha valorado que el Comité Internacional del Escudo Azul (ICBS), creado específicamente
para esta tarea, está bloqueado para cumplir su objetivo debido a «la falta de financiación
suficiente y a la ineficiente coordinación con los organismos internacionales y nacionales que se
ocupan de las catástrofes». El ICBS opera más bien en el marco de algunos organismos
financiadores, concretamente el ICOM y el ICOMOS.
Medidas para proteger el patrimonio cultural
La prevención de catástrofes es esencial para salvar el patrimonio cultural. Una gestión y una
investigación tempranas, con el fin de definir la extensión de los daños producidos tanto a bienes
culturales muebles como a los no móviles, son también muy importantes. Un ejemplo lo
constituye el Departamento de Protección Civil italiano y el Ministerio de Protección Civil, que
han constituido un Comité especial que ha publicado recientemente en la página web del
Departamento de Protección Civil una serie de plantillas para que las rellenen equipos
especialmente entrenados después de un terremoto; las plantillas permiten hacer una descripción
de los daños, calcular los índices de vulnerabilidad y calcular el coste de la intervención. La
mayoría de los países europeos han publicado por Internet una gran cantidad de información y
han desarrollado sistemas de asesoramiento para casos de emergencia relacionados con
catástrofes naturales, especialmente inundaciones. Lamentablemente, no suelen contener
instrucciones específicas relativas al patrimonio cultural o vínculos a las directrices ofrecidas en
páginas web internacionales especializadas.
Las medidas preventivas suelen dividirse en dos categorías: estructurales y no estructurales. Las
medidas estructurales son difíciles de materializar en el caso de la protección del patrimonio
cultural, ya que en general son visibles, perturbadoras y con frecuencia poco eficaces en relación
con los costes. Este tema requiere más investigación y comparaciones con las prácticas óptimas
de medidas no estructurales. En lo que se refiere a estas últimas, la aplicación de normas para
proteger de catástrofes naturales el patrimonio cultural conduce al problema de que la
originalidad, la autenticidad y las cualidades y los valores estéticos de los monumentos históricos
no deben verse comprometidos. Sin embargo, en la práctica sólo se dispone de una norma
47
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
europea para la protección efectiva del patrimonio cultural contra los terremotos. En Italia se
publicó en marzo de 2003 un «Código sísmico» (Eurocode-8) que contiene normas para los
edificios de piedra existentes (arquitectura histórica secundaria). A partir de ese código, el
Ministerio de Patrimonio Cultural elaboró unas directrices para los monumentos. Las
experiencias recientes de daños producidos por una carga meteorológica excesiva, sobre todo
viento y nieve, junto a oportunidades reales de adaptar el patrimonio cultural para reducir dicho
daño, indica que se pueden proponer y aceptar algunas enmiendas a las normas aplicables. La
normalización de algunos procesos y procedimientos preventivos, por ejemplo la elaboración de
mapas y el seguimiento, ciertamente brindaría resultados positivos.
Las mejores prácticas suelen ser difíciles de generalizar de manera suficientemente informativa.
En el informe se presentan algunos principios básicos que han demostrado su eficacia, con
referencias a información más detallada y a estudios de casos publicados en formas y medios
diversos (por ejemplo, actas de conferencias especializadas, o Internet). Vamos a resumir cuatro
pilares para mitigar los efectos negativos de las catástrofes naturales sobre el patrimonio cultural:
i)
inspección periódica y mantenimiento cuidadoso del fondo histórico y mejora de la
planificación y la gestión de los usos del suelo;
ii) concienciación y formación periódica coordinada;
iii) cooperación internacional y disponibilidad de financiación;
iv) soporte legislativo.
Estos principios se ilustran y desarrollan en mayor medida en el informe. Lo cierto es que los
cuatro se aplican ya en diferentes documentos y políticas de la UE en materia de protección civil,
a los que se pueden añadir fácilmente aspectos relativos al patrimonio cultural. También se
pueden extraer datos útiles sobre mejores prácticas de la experiencia de países no europeos,
sobre todo de EE.UU., Japón y Taiwán. Muchos países han concentrado sus esfuerzos en
aumentar los conocimientos acerca de los procedimientos de emergencia y de socorro temprano.
Se han preparado diferentes herramientas en distintos países, por ejemplo la «Emergency
Response and Salvage Wheel», que se diseñó para ayudar a instituciones y organismos culturales
durante las primeras 48 horas después de una emergencia. Esencialmente consiste en una tarjeta
rotatoria de dos caras gracias a la cual los lectores pueden obtener información decisiva para
responder en dos áreas clave. Una de las caras guía a los lectores a través de una secuencia de
nueve etapas básicas de la respuesta de emergencia, desde las precauciones de seguridad hasta
las prioridades de salvamento. En la otra cara se indican técnicas y respuestas de salvamento
apropiadas para tipos concretos de colecciones u objetos. El asesoramiento se centra
fundamentalmente en los medios para controlar y mitigar la acción del agua y la humedad,
posiblemente la principal fuente de daños al patrimonio cultural.
Uno de los sistemas nacionales más avanzados para mejorar la preparación ante los riesgos para
el patrimonio cultural se encuentra en Suiza. El Gobierno se ha tomado un interés particular en
desarrollar un conjunto integral de políticas, herramientas y mecanismos para mejorar la
preparación ante los riesgos para el patrimonio cultural. La PBC (Protection des Biens Culturels)
se creó para preservar el patrimonio cultural suizo, y sus esfuerzos cuentan con el apoyo de una
serie de manuales y cursos de formación sobre preparación. El programa suizo de protección
incluye mapas detallados en los que se indican las propiedades culturales inventariadas, tanto en
asentamientos urbanos como rurales.
48
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Protección del patrimonio cultural a nivel europeo
La cooperación europea en situaciones de emergencia ha demostrado su eficacia en varias
situaciones recientes, por ejemplo, en el huracán Martin de 1999/2000 en Francia, en los
incendios forestales de 2000 en Macedonia, los incendios forestales del mismo año en
Eslovaquia, las inundaciones de 2002 en Europa central (cooperación checo-austriaca) y las
inundaciones de 2003 en Francia. En todos los casos, los Estados miembros cooperaron sin
problemas y los equipos de rescate comenzaron a trabajar en el plazo de unos días, normalmente
dos, una vez aceptada por el país afectado la ayuda que se le ofrecía. Hay ejemplos de
cooperación transfronteriza de gran utilidad, por ejemplo, en la Eurorregión Nisa, en la que los
bomberos checos y alemanes intervienen sin obstáculos en ambos países.
Entre los problemas y deficiencias detectados señalamos aquí los más importantes:
•
Para las operaciones de evacuación es preciso contar con un sistema de gestión de carreteras
en tiempo real basado en buenos mapas de los cruces de carreteras y ríos y datos sobre el
terreno, junto con un seguimiento por satélite durante las inundaciones en caso de ser
necesario. Durante la crecida del Gard en 2002 se perdieron más de 200 vehículos de rescate
en las carreteras inundadas. Una valoración, aunque aproximada, de los peligros de este tipo
ayudaría considerablemente a los servicios de protección civil a gestionar el tráfico rodado y
a coordinar las actividades de rescate. El bloqueo de las carreteras y los accesos a patrimonio
cultural en peligro ha sido uno de los problemas más frecuentes y ha ocasionado muchas
pérdidas al impedir la evacuación o las operaciones de rescate.
•
Con amplias variaciones, las instituciones culturales cuentan con sus propios planes de
catástrofes, que no incluyen necesariamente la respuesta en casos de gran envergadura.
Cuando se produce uno de éstos, sólo la policía y los bomberos están autorizados a estar en
la zona hasta que ésta es segura. Para entonces pueden haberse producido daños muy
importantes debido a actuaciones inapropiadas, por ejemplo, demasiada agua, demolición
innecesaria de edificios o no saber qué salvar en primer lugar si existe la posibilidad de sacar
bienes valiosos. La policía y los bomberos tienen sus propios planes y procedimientos, que
no tienen en cuenta el patrimonio cultural como aspecto específico. Muchos planes
regionales sobre catástrofes tienen en cuenta los animales, los cultivos, etc., pero no el
patrimonio. Las organizaciones de ayuda de emergencia no hablan con los directores de
museos, conservadores, arquitectos, etc. Tendría que haber una integración más perfecta, de
manera que todo el mundo colabore desde el principio.
•
Los países europeos muestran diferentes métodos para asegurar el patrimonio cultural contra
las catástrofes naturales. Por ejemplo, el seguro de inundaciones no es popular en Europa, y
en algunos países no es posible asegurar las propiedades situadas en zonas de posible
inundación. Un estudio pormenorizado de los programas de seguros contra inundaciones en
Europa y una comparación con el programa nacional de seguros de inundaciones de EE.UU.
muestra que el sistema estadounidense ofrece unos beneficios sustanciales a las instituciones
culturales, y que ha permitido reducir a la décima parte la ayuda federal ante catástrofes.
Los programas marco y el patrimonio cultural
La Comisión Europea ha estado brindando ayuda a varios proyectos internacionales de
investigación sobre los mecanismos de activación y el comportamiento ante las catástrofes tanto
naturales como causadas por el hombre, sus efectos y las posibles medidas preventivas y
paliativas. Con el apoyo de recientes programas de investigación de la CE o en virtud del Sexto
49
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Programa Marco (6PM) se han llevado a cabo o están en marcha más de cien proyectos. Abarcan
problemas de inundaciones, corrimientos de tierras, terremotos, tsunamis, incendios forestales,
avalanchas, volcanes y situaciones multirriesgo. La mayoría de los proyectos estudian
fenómenos y mecanismos básicos relacionados con los peligros naturales, sin centrarse
explícitamente en la protección del patrimonio cultural ante catástrofes. Sin embargo, los
resultados de los diferentes proyectos son aplicables a una estrategia europea eficaz en esta área.
En su mayoría, proporcionan a la UE poderosas herramientas para elaborar mapas, vigilar y
predecir tanto catástrofes naturales como sus efectos en el territorio. Mencionemos algunos de
esos proyectos:
1. La vulnerabilidad del patrimonio ante las catástrofes naturales y amenazas similares se
abordó en talleres del proyecto ARCCHIP, donde se pusieron de manifiesto ejemplos tanto
de buenas como de malas prácticas, así como algunas lagunas de los conocimientos. El
cambio climático ha tenido un efecto sustancial sobre la frecuencia de aparición de algunos
fenómenos naturales perjudiciales, sobre todo tormentas, inundaciones y corrimientos de
tierras.
2. Los mecanismos de activación, los efectos y las medidas de mitigación relacionadas con el
patrimonio y con el paisaje cultural se han investigado en el proyecto NOAH’S ARK, que
sigue en marcha. En la página web del proyecto aparecen resúmenes de informes sobre la
vulnerabilidad del patrimonio cultural a los peligros naturales, así como posibles medidas de
mitigación.
3. Las actividades de la reciente Acción C17 de COST «Daños por fuego en edificios
históricos», sobre los efectos de los incendios en el patrimonio cultural y sobre la mitigación
de esos efectos, contribuyeron sustancialmente al presente informe.
4. Un nuevo proyecto del 6PM, CHEF, se centra en las inundaciones en relación con el
patrimonio cultural en toda su complejidad. Este proyecto comenzó en febrero de 2007.
5. El mayor de los proyectos integrados en marcha, FLOODsite, tiene algunas secciones en las
que se tienen en cuenta aspectos relacionados con el patrimonio cultural en relación con la
evaluación socioeconómica de los daños provocados por las inundaciones.
6. El proyecto nacional alemán DISFLOOD (Disaster Information System for Large-scale
Flood Events using Earth Observation) contiene elementos que apoyan el inventario de los
fondos del patrimonio cultural en peligro en las áreas inundadas. Este proyecto se centra en
los territorios urbanos e incluye numerosas ciudades históricas.
7. Además del proyecto NOAH’S ARK, que se ocupa exclusivamente de los principios de
protección del patrimonio cultural ante los efectos del cambio climático, hay otro gran
proyecto integrado, LESSLOS, que trata de los corrimientos de tierras y las situaciones
multirriesgo (junto con los terremotos) y que estudia la vulnerabilidad y las estrategias de
protección del patrimonio cultural y evalúa los puentes históricos de conformidad con las
normas europeas.
8. La protección del patrimonio cultural contra los terremotos se ha estudiado además en el
actual proyecto PROHITECH del 6PM. Este proyecto obtuvo varios datos de interés tanto en
lo que se refiere a medidas no estructurales (directrices y herramientas de evaluación) como a
sugerencias para reforzar estructuras.
9. El patrimonio cultural se ha añadido como tema a la red temática SAMCO (Structural
Assessment, Monitoring and Control) en 2006. Esta red europea de evaluación, vigilancia y
control de estructuras evalúa los resultados procedentes de sistemas combinados de
seguimiento de estructuras, medio ambiente y seguridad que proporcionan datos sobre los
50
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
procesos de deterioro y las situaciones que ponen en peligro los materiales y las estructuras
históricos y prestan apoyo a los sistemas de alerta temprana que evitan la pérdida del
patrimonio cultural.
10. El proyecto titulado «Gestión de los recursos naturales y tecnológicos», inscrito en la acción
de ampliación del Centro Común de investigación (CCI) dentro del 6PM, estudió prácticas de
elaboración de mapas de riesgos y políticas sobre riesgos prioritarios en varios países de
Europa central. Con la ayuda de un cuestionario, el estudio se centró en diferentes riesgos,
incluidos los corrimientos de tierras. En la exposición a riesgos de corrimientos de tierras, los
encuestados asignaron un menor grado de importancia al patrimonio cultural que a las
infraestructuras o a los objetos de propiedad privada.
El Séptimo Programa Marco (7PM) dedica numerosas áreas de investigación a los peligros
naturales dentro del Tema 6 «Medio ambiente (incluido el cambio climático)». La primera
convocatoria de proyectos no presenta aspectos específicos relacionados con el patrimonio
cultural, la cooperación paneuropea o transfronteriza y las políticas de integración. Es positivo
que el área 6.3.2 »Protección, conservación y realce del patrimonio cultural, con inclusión del
hábitat humano» abra la puerta a la investigación sobre la evaluación de los daños causados al
patrimonio cultural por la acción de la naturaleza, lo cual incluye los efectos del tiempo
meteorológico y del cambio climático y, en principio, podría incluir los daños causados por
catástrofes naturales. Sin embargo, el trabajo en modelos de prevención de catástrofes que
puedan afectar a edificios y monumentos históricos está previsto para futuros años y
convocatorias. En este contexto, los consultores recomiendan formular tareas sobre evaluación
de riesgos relacionados con peligros naturales concretos, y definir explícitamente, en las
correspondientes convocatorias de proyectos de investigación, las cuestiones relacionadas con el
patrimonio cultural y la cooperación internacional, incluyendo los peligros a largo plazo (efectos
de los elementos meteorológicos y acciones repetidas durante mucho tiempo) y la necesaria
interdisciplinariedad (cuestiones socioeconómicas). Aunque ocasionalmente se introducen
nuevos métodos de protección, la mayor parte de los esfuerzos de protección siguen siendo
convencionales. Se debe seguir el principio de emplear los métodos de protección que presenten
la mejor relación coste-eficacia. Sin embargo, existe una laguna de conocimientos sobre la
eficacia que ofrecen, en relación con su coste, tanto los métodos nuevos de protección como los
métodos convencionales. Con las diferentes bases de datos y estadísticas europeas que están
apareciendo, se hacen posibles las evaluaciones. Es de una importancia fundamental para la
futura protección del patrimonio que se hagan mediciones de coste-eficacia. Se trata de una
empresa que supera la capacidad de cualquier país aislado. Sin embargo, se podría gestionar un
esfuerzo paneuropeo mediante un programa de investigación de tamaño medio, y los resultados
beneficiarían a las prácticas de todos en el futuro. El informe recoge otras lagunas de
conocimientos que se deberían tener en cuenta en los programas de investigación de la UE.
Medidas europeas de protección ante catástrofes
El mecanismo comunitario de protección civil fue creado por la Decisión del Consejo nº
2001/792/CE, Euratom de 23 de octubre de 2001. Apoya y facilita la movilización de los
servicios de emergencia para responder a las necesidades inmediatas de los países afectados por
catástrofes. Mejora la coordinación de las intervenciones de ayuda definiendo las obligaciones de
los Estados miembros y de la Comisión y estableciendo determinados organismos y
procedimientos, tales como el Centro de Control e Información. El mecanismo tiene por fin
ayudar a garantizar una mejor protección, principalmente de las personas, pero también del
medio ambiente y de las propiedades, incluido el patrimonio cultural, en caso de situaciones de
emergencia de gran importancia que se produzcan dentro o fuera de la Comunidad. Consta de
51
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
cuatro elementos clave: predeterminación de los recursos de intervención (con equipos de
intervención que son el componente fundamental del mecanismo), un programa de formación
para mejorar la capacidad de respuesta, equipos de evaluación y coordinación y establecimiento
de un sistema común de comunicación de emergencias. El mecanismo comunitario de protección
civil es un instrumento sólido y poderoso para proteger el patrimonio cultural ante las catástrofes
naturales. Desde 2001, se han introducido varios actos conexos: resoluciones del Consejo,
decisiones y propuestas que mejoran sustancialmente el papel del mecanismo de cooperación. El
documento COM(2005)137 («Mejora del mecanismo comunitario de protección civil») y el
COM(2006)29 («Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se establece un
mecanismo comunitario de protección civil (refundición de la Decisión 2001/792/CE»), DO C
67 de 18.03.2006) introducen mejoras de primer orden del mecanismo, y ayudarán a prestar una
mejor protección del patrimonio cultural en casos de emergencia. El «enfoque modular» que se
propone brindará la oportunidad de crear equipos de intervención especializados de reserva
dotados de una preparación y una experiencia adecuadas para salvaguardar el patrimonio cultural
de los efectos negativos de las catástrofes naturales (y causadas por el hombre).
Del mismo modo, las recientes propuestas para reforzar la capacidad analítica y de evaluación
del Centro de Control e Información representan una manera muy progresiva de mejorar la
capacidad y las actuaciones del Centro en el área de protección del patrimonio. Los consultores
conceden una especial importancia a la posibilidad de mejorar la predicción de catástrofes y las
alertas tempranas, así como las actividades de evaluación y coordinación in situ, que son todas
ellas elementos clave para el rescate de bienes del patrimonio cultural. La disponibilidad de un
marco más estable de personal bien entrenado, experimentado y bien equipado aumentará con
toda seguridad la eficacia de las medidas y de las actuaciones de emergencia, que también se
podrían utilizar fuera de la UE, en el sentido del informe Barnier.
En el informe se propone la creación de una fuerza de protección civil «EuropeAid». Dicho
programa de la UE, diseñado para proporcionar seguridad a los ciudadanos europeos fuera del
territorio de la UE, se puede relacionar fácil y favorablemente con medidas destinadas a proteger
y salvaguardar el patrimonio cultural. De hecho, en el informe Barnier no se tratan cuestiones de
protección del patrimonio cultural, ya que se centra en las cuestiones humanitarias. Sin embargo,
la propuesta «Para una fuerza europea de protección civil: EuropeAid», muy bien elaborada y
presentada con claridad, está bien estructurada y preparada para incluir «módulos» sobre
protección y rescate del patrimonio cultural en situaciones de emergencia. Así pues, la iniciativa
de una fuerza de protección civil europea contribuye a aumentar la capacidad y ayuda a crear una
masa crítica para salvaguardar el patrimonio cultural de las catástrofes naturales. La
modificación de la ayuda humanitaria y de la protección civil, unida a intervenciones para
salvaguardar el patrimonio cultural, no sólo aumentará la visibilidad de la UE, sino que también
mejorará sustancialmente la durabilidad y la sostenibilidad del valor añadido de la UE y de
«EuropeAid» en todo el mundo.
El éxito y la eficacia en situaciones de emergencia depende enormemente de la experiencia y de
lo aprendido en sucesos anteriores. Normalmente las situaciones de emergencia no se repiten en
el mismo lugar o ni siquiera en el mismo país en plazo breve. Por consiguiente, las
intervenciones conjuntas de equipos internacionales son una manera particularmente valiosa de
sacar lecciones de las catástrofes. La experiencia personal es fundamental, y aporta una buena
formación para adoptar mejores decisiones, a tiempo y correctas. Este hecho, unido a la ventaja
económica de mantener sólo un número limitado de personal y de equipamiento en alerta
permanente demuestra el valor europeo de las actuaciones conjuntas, coordinadas y controladas
para proteger el patrimonio cultural de las catástrofes naturales.
52
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
En general, no ha existido un enfoque holístico y uniforme para abordar los peligros naturales y
el patrimonio cultural, ni para abordar sólo los peligros naturales. Éstos son afrontados de
manera heterogénea por los instrumentos comunitarios existentes, bajo diferentes epígrafes y a
distintos niveles. La protección del patrimonio cultural con frecuencia se trata como si fuese un
tema medioambiental, aunque las razones para que así sea no están claras, y se observan muchas
incoherencias. Los documentos sobre ordenación territorial y urbana tienden a no incluir
disposiciones para la protección del patrimonio cultural, aunque la mayor parte de éste se sitúe
en asentamientos de población. También se han de tomar en consideración los paisajes culturales
y las cuestiones transfronterizas. Sin embargo, los Fondos Estructurales de la UE, que
desempeñan un importante papel en la política de cohesión, son instrumentos potenciales para
establecer medidas preventivas. En la nueva reforma de la política de cohesión se ha hecho
mucho más hincapié en la protección del medio ambiente, incluido el apoyo al patrimonio
cultural y la prevención de riesgos. En los tres objetivos se menciona la prevención de riesgos
como prioridad, concretamente dentro de la cooperación territorial, en la que se reconoce la
prevención de riesgos en los niveles transfronterizo, transnacional e interregional. Ente los temas
figura la protección contra inundaciones, terremotos y avalanchas, incluyendo el equipamiento,
el desarrollo de infraestructuras y la implantación de planes de ayuda transnacional y de sistemas
para la elaboración de mapas de riesgos. Habría que fomentar en especial los programas Interreg,
dado que proporcionan un espacio para proyectos creativos con medidas destinadas a proteger el
patrimonio cultural de las catástrofes naturales, y que en ellos participan las partes interesadas y
los organismos gubernamentales más destacados. También pueden ser la mejor fuente de
experiencia tanto sobre buenas como sobre malas prácticas de cara a la ampliación del Centro de
Control e Información.
Para la protección del patrimonio cultural habría que explotar dos directivas recientemente
propuestas, para lo cual se requieren enmiendas. Habría que obligar a que los mapas de riesgos
que exige la Directiva sobre evaluación y gestión de las inundaciones contuvieran un inventario
del patrimonio cultural, incluyendo los lugares arqueológicos y el paisaje cultural. Los planes de
gestión de riesgos deberían incluir medidas específicas para tener debidamente en cuenta el
patrimonio cultural en el territorio afectado. En el artículo 9, apartado 2, se mencionan la
ordenación territorial, los usos del suelo y la conservación de la naturaleza como aspectos que se
han de tener en cuenta al establecer niveles adecuados de protección. A ellos se debería añadir la
conservación del patrimonio cultural. El 21 de noviembre de 2006, durante el procedimiento de
conciliación, el Parlamento Europeo y el Consejo llegaron a un acuerdo sobre la propuesta de
Directiva por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad
(INSPIRE). La Directiva exigirá que los Estados miembros de la UE mejoren la administración
de sus servicios de cartografía y otros servicios de datos espaciales con arreglo a unos principios
comunes. Los datos incluyen los lugares protegidos y los peligros potenciales y, una vez más,
habría que añadir el patrimonio cultural.
Se precisa una dimensión europea en el ámbito de la protección del patrimonio cultural en
situaciones de emergencia, por diversos motivos:
●
En primer lugar, mejorará la concienciación, sobre todo la de los políticos y los gobiernos,
acerca de los problemas del patrimonio cultural en situaciones de emergencia, lo cual
ayudará a acelerar la toma de decisiones y las actuaciones internacionales. La cooperación
europea ofrece un gran potencial en lo que se refiere a la investigación y a la recopilación,
evaluación y difusión de ejemplos tanto de las mejores prácticas como de las malas
experiencias, especialmente para profesionales de las emergencias. Esta capacidad no se
explotado suficientemente hasta el momento. El proyecto ESPON Hazards elaboró una
53
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
tipología de regiones que agrupan zonas de Europa amenazadas por riesgos similares en el
espacio y en el tiempo. El proyecto, además, elaboró mapas de interacciones de peligros y
los relacionó con los efectos del cambio climático, que es también algo que afecta a toda
Europa y a nivel transfronterizo.
●
Por otra parte, en los últimos años se ha observado y promovido una fuerte tendencia a
invertir en medidas preventivas y de preparación para la mitigación. Al mismo tiempo, se
prefieren medios no estructurales antes que estructurales, especialmente en conexión con la
protección del patrimonio cultural. En ambos enfoques hay margen suficiente para
soluciones o técnicas innovadoras y para conceptos que supongan un gran avance, para lo
cual se requiere la creación de una masa crítica dentro de los programas de investigación,
planificación y desarrollo de la UE. Las características específicas de algunos peligros
naturales exigen desarrollar y aprobar medidas preventivas de una manera armonizada entre
varios países europeos. En los aspectos no estructurales se suelen firmar acuerdos bilaterales
o multilaterales, en los que se incluye el proceso de coordinación; no obstante, la unidad
central de coordinación de la UE -el Centro de Control e Información- ha demostrado ser un
instrumento muy útil y eficaz en situaciones de emergencia. Nadie duda de la importancia de
un sistema de seguros sofisticado y adecuado como medida preventiva, y algún incentivo o
iniciativa que lo facilitara en la UE podría ser extremadamente fructífero para la creación de
una herramienta de este tipo.
●
Los programas y documentos europeos, entre ellos las directivas existentes o propuestas,
generalmente están a favor de elaborar mapas de objetivos relacionados con las catástrofes
naturales, pero, lamentablemente, no incluyen de forma explícita el patrimonio cultural. Esto
tiene que cambiar, y los consultores opinan incluso que, para aplicar un enfoque realmente
innovador, es esencial contar con una iniciativa especial armonizada paneuropea de
elaboración de mapas sobre inventarios del patrimonio cultural. Se puede realizar en tres
etapas, comenzando con un proyecto de investigación y desarrollo, apoyado mediante el
diseño y la elección de la mejor metodología. A ello seguiría un procedimiento de
normalización y concluiría con una campaña de cartografía apoyada por la CE. Hay que
subrayar que esa labor de cartografía tiene otros efectos económicos secundarios positivos,
sobre todo de cara al turismo, la educación y la concienciación, la mejora de la seguridad, el
trabajo científico, los estudios históricos, el desarrollo de sistemas de información
geográfica (SIG) inteligentes e interactivos y la protección frente a diversas amenazas, por
ejemplo, el cambio climático y la contaminación procedente de nuevas fuentes de emisión,
sobre todo de los automóviles. Por consiguiente, quizá pudiera acogerse a ayudas de los
Fondos Estructurales. De cara a las situaciones de emergencia se debería aplicar un sistema
adecuado de marcas europeas. Se podría utilizar la marca visual ya existente del Escudo
Azul, aunque perfeccionándola para un mejor uso nocturno y en situaciones de baja
visibilidad.
●
Se debería prestar más atención al patrimonio cultural desde los programas y proyectos de
investigación colaborativos de la UE dedicados a los peligros y las catástrofes naturales. Es
una cuestión a la que habría que prestar mayor prioridad en los proyectos ERA-NET, así
como en las actividades de investigación previstas de la Plataforma Tecnológica Europea de
la Construcción (ECTP), en su área de patrimonio cultural. Entre los temas de la
investigación sobre seguridad no figuran aspectos de protección del patrimonio cultural
frente a las catástrofes naturales (o causadas por el hombre), pese a que los monumentos y
los complejos históricos son objeto de ataques terroristas con bastante frecuencia. El
terrorismo y los conflictos armados no han sido tema específico de este estudio; sin
embargo, debido a las muchas similitudes con las emergencias debidas a catástrofes
naturales, es importante armonizar la investigación en estos campos y emplear los recursos
54
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
financieros de manera más eficiente. Además, los resultados serían de utilidad para
actividades de la UE realizadas fuera de Europa, entre ellas el rescate de turistas en peligro
que sean ciudadanos de la Unión.
●
Facilitar el intercambio de conocimientos y experiencias sobre la protección del patrimonio
cultural ante las catástrofes naturales es el valor añadido más importante de las actividades
paneuropeas en este ámbito. Las catástrofes naturales pueden producirse en áreas en las que
no habían tenido lugar anteriormente. Por lo tanto, es preciso subrayar el papel de la
transferencia de conocimientos y experiencias, así como desarrollar herramientas adecuadas
y facilitar su utilización. Ello afecta tanto a cuestiones prácticas como a los resultados de
estudios e investigaciones.
●
Para progresar y tener éxito en la lucha contra las catástrofes naturales es imprescindible
contar con normas no estructuradas y recomendaciones europeas armonizadas dedicadas a
problemas diversos, desde la recopilación de datos, la evaluación de daños, la realización de
inventarios y mapas de peligros y de los fondos en riesgo hasta la creación de SIG de
orientación temática, sistemas de alerta y herramientas de gestión similares. Con ellas se
favorecerá la elaboración de normas técnicas para la prevención y la mitigación de los daños
debidos a peligros individuales o múltiples, tales como terremotos, incendios, corrimientos
de tierras y cargas climáticas.
●
La cooperación europea transfronteriza en lo relativo a la protección del patrimonio cultural
amenazado por catástrofes naturales o causadas por el hombre no tiene el respaldo de ningún
documento jurídico específico. La cooperación en situaciones de emergencia funciona de
manera bastante eficaz en líneas generales, tal como demuestran numerosos ejemplos
recientes. Aunque esta cooperación se basa fundamentalmente en acuerdos bilaterales o
multilaterales, se pide ayuda y coordinación de la UE.
●
Unas medidas conjuntas a escala europea redundarán sin duda en una creación de capacidad
rentable, en la puesta en común de recursos y en la activación de las necesarias alertas y
respuestas rápidas en situaciones de emergencia.
Los hallazgos y las conclusiones antes mencionados se resumen en varios puntos prioritarios al
final del informe.
55
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
56
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Kokkuvõte
Peamine oht kultuuripärandile on loodusõnnetused. Orkaanid, üleujutused, maavärinad,
maalihked, vulkaanipursked, tuule mõju, tulekahjud, keskkonna tsükliline toime või samalaadsed
pikaajalised kliimamõjud ja muud katastroofid võivad mõnel juhul põhjustada kultuuripärandile
pöördumatut kahju või siis täielikult hävitada terved kultuuripärandi piirkonnad – nii vallas- kui
kinnismälestised. Paljudele kultuuripärandi objektidele tekitatakse lisakahju nõuetele
mittevastava päästetegevuse käigus, kuna esmavajaduste tagamise edasilükkamatus võib viia
olukorrani, kus hädaabimeetmete võtmisel ning taastamis- ja tervendamisprogrammide
kavandamisel ei arvestata kultuuripärandiga. Maailmapanga sõltumatu hindamisrühma (IEG,
2006)6 andmetel suurenevad loodusõnnetuste põhjustatud kahjud pidevalt ning ulatusid 1990.
aastatel 652 miljardi USA dollarini, mis on 15 korda rohkem kui 1950. aastatel. Ajavahemikul
1975–2005 kasvas juhtumite koguarv 400% võrra ja viimase kümnendi jooksul tekitasid
loodusõnnetused kahju 2,6 miljardile inimesele. Eespool nimetatud fakte arvesse võttes tellis
Euroopa Parlamendi kultuuri- ja hariduskomisjon käesolevas kokkuvõttes tutvustatava uuringu,
mis käsitleb vajadust tugevdada Euroopa koostööd kultuuriväärtuste kaitsmisel loodusõnnetuste
eest.
Praegune olukord
Konsultantide rühma kogemuste, kõnealuses küsimuses läbiviidud suuliste ja ankeetküsitluste
ning kaasnenud kirjandusuuringu hindamine näitab, et kui üksikud riigid välja arvata, pole
kultuuripärandi kaitsmist looduslike ohutegurite ja loodusõnnetuste eest nõuetekohaselt
sätestatud ei ELi õigusaktidega ega riikide seaduste, määruste või muude dokumentidega.
Selleks on mitmeid põhjuseid. Esiteks on paljud hästi kavandatud ja hästi toimivad
ennetusabinõud ja hädaabi meetmed tõhusad küll inimelude päästmisel, kuid ei aita vähimalgi
määral kaitsta kultuuripärandi varasid. Teiseks on kultuurivarade riskijuhtimine harva tõhus,
kuna arusaam kultuurivaradest on ebapiisav, varade kadude ja kahjustuste tegelikku maksumust
ei osata välja arvutada ning paljude kultuuripärandi väärtuste mittekaubandusliku olemuse tõttu
on nende hinda raske määrata. Hiljutiste suurte üleujutuste hüdroloogilistes prognoosides oli
märkimisväärsel hulgal mittevastavusi ja vigu ning ebapiisavaiks osutusid teadmised ohustatud
kultuuripärandist ja selle seisukorrast. Kesk-Euroopas 2002. aastal toimunud üleujutused andsid
tunnistust sellest, et koordineeritud teadmistepõhisel kriisikorraldusel on ülioluline roll.
Kultuuripärandi varade kaod olnuksid palju väiksemad, kui oleks välditud paljusid
inimkäitumise vigu. Kolmandaks on suurenenud muude loodusõnnetuste, eelkõige tormide,
maavärinate ja tugevate lumesadude tõttu tekkinud kahju ulatus, kuna vanade ehitiste ja
materjalide hooldus on ebapiisav. Loodusõnnetused tekitavad koormusi, mida insenerid
küllaldaselt ei tunne ja sageli töötavad need vastu tavalistele raskusjõududele (nt tõste- ja
imemisjõud), horisontaaljõududele (horisontaalne liikumine, enamiku ehitusmaterjalide
niiskuspaisumine)
või
dünaamilistele
jõududele
(vool,
tõuked,
löögid).
Projekteerimisstandardites ja -soovitustes ei kajastata hooldemeetodeid alati asjakohaselt ning
spetsialistid ei pruugi olla hästi informeeritud. Seega ei ole neid koolitatud projekteerima ja
rakendama kaitse- ja tõrjeabinõusid.
6
http://www.worldbank.org/ieg.
57
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Õigusaktid
Üldjuhul on kultuuripärandi kaitse nii poliitikute kui valitsuste jaoks tähtsusetu küsimus
enamikus Euroopa riikides. Kultuuripärandi teemat varjutavad keskkonnaprobleemid, mis
tõmbavad endale suurema poliitilise tähelepanu, kuna nad on lähedalt seotud tervise- ja
looduskaitsega. Kultuuripärandi tähtsust ei toonitata sageli piisavalt ja meedias leiab see vähe
kajastamist. Nagu raportist selgub, on siiski olemas väga põhjalik ja kindel teadmiste ja
kogemuste pagas nende eesmärkide saavutamiseks, mille jaoks käesolev raport on välja töötatud.
Kultuuripärandiga seotud mitmete loodusõnnetuste korral sõltub riiklik abitegevus tihedast
koostööst nendega, kes on asjasse otseselt kaasatud – koostööst politsei ja tuletõrjega ning suurte
õnnetuste korral sõjaväega. Niisugust lähenemisviisi toetavad mitmesugused riikliku tasandi
õigusaktid, mis on täielikult kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega. Iga liikmesriik korraldab ise
oma valmisolekut võitluseks loodusjõudude vastu ja vastutab selle eest ning võib paluda Euroopa
Ühenduse abi või toetust. Üksikutes liikmesriikides saavutatud suutlikkust saab kasulikult
rakendada, kui hädaolukord on mõnes teises ELi riigis või siis väljaspool ELi, ning seda toetavad
arvukad ELi õigusaktid ja soovitused.
Õiguslikus raamistikus oleks kasu määrusest, milles nõutaks, et kõik eriti väärtuslike ehitiste ja
kollektsioonide (muuseumid, arhiivid, mälestised jms) eest vastutavad Euroopa avalikud
asutused kirjeldaksid oma riskivalmidust nende avaldatavates raamatupidamisaruannetes. Kuna
see algatus koondaks ühtekokku Euroopa laiaulatusliku kultuuripärandi, on asjakohane, et
niisuguse meetme võtmist kaalub Euroopa Parlament.
Ohus olevad kultuuripärandi varad
Igasugune otsus tulevaste strateegiate ja meetmete kohta kultuuripärandi kaitsmiseks
loodusõnnetuste toime eest peab põhinema põhjendatult usaldusväärsetel teadmistel ohus
olevatest Euroopa kultuuripärandi varadest. Liikmesriigiti varieerub olukord selles valdkonnas
märkimisväärselt ning sõltub tugevasti riigi infosüsteemide ja tehnoloogia tasemest.
Olemasolevad üksikud andmebaasid on siiski killustatud ja ebatäielikud ning ei sisalda
mõningaid andmeid, mis on olulised looduslike ohuteguritega seotud riskianalüüsi protsessi ning
riskijuhtimise käsitlusviiside ja vahendite seisukohast. Lisaks sellele ei ole andmebaase
standarditud, ühtlustatud ega koordineeritud, selleks et neid loodusõnnetuste ajal tõhusalt
kasutada. Enamasti on kultuuripärandi kinnisvarad arvele võetud ja loenditesse kantud ilma
nende süsteemse geograafilise positsioneerimiseta, ilma nende materjalide ja konstruktsioonide
tehniliste kirjeldusteta ning ilma igasuguste andmeteta nende praegusest seisukorrast – kõigel
sellel on aga otsustav tähtsus varade tundlikkuse määramisel ebasoodsate looduslike protsesside
suhtes. Standarditud, üleilmse keskkonna- ja turvaseire (GMES) poolt toetatav ja pidevalt
hooldatav Euroopa kultuuripärandi varade andmebaas ning tundlike varade muutuste seire
annaksid hindamatut ja pretsedenditut abi meetmete planeerimisel, mille kaudu vähendada
loodusõnnetuste mõju Euroopa kultuuripärandile, ning ka sekkumistegevuses osalevate
päästemeeskondade tegevuse suunamisel.
Samuti ei ole lõpuni viidud kultuuripärandiga seotud võimalike looduslike ohutegurite
kaardistamine kogu Euroopa territooriumil. Üleujutusriski hindamist ja maandamist käsitleva
uue direktiivi ettepanekus toetatakse osaliselt üksnes üleujutuste kaardistamist. Ohus olevate
Euroopa kultuuripärandi varade kaardid ja nende seotus looduslike ohutegurite ja võimalike
riskide kaartidega on riskide hindamiseks vajalik tingimus ning võimaldab ette näha
katastroofide ulatust. Niisugune teave puudub valdaval osal Euroopa territooriumist, kuigi see on
58
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
riskijuhtimisstrateegiate ja -tegevuste väljatöötamise põhieeldus. Viimasel ajal kavandatud
Euroopa kaugseire ja globaalse positsioneerimise süsteemid loovad võimaluse jälgida andmeid,
mille abil modelleerida ebasoodsaid olukordi ning hinnata varajaseks hoiatamiseks vajalikke
tingimusi. Nimetatud tegevus ja kohapealne seire tõstavad ennetus- ja operatiivmeetmete
tõhusust Euroopas tunduvalt.
Riikide valitsusasutused on andnud suuniseid ja koostanud riiklikke tegevuskavasid, astumaks
vastu loodusõnnetustele ja inimeste tekitatud katastroofidele. Enamasti on tegu õigusaktidega ja
tavaliselt kajastub neis ühe ministeeriumi vastutusalas valitsev olukord. Katastroofiolukordades
tegutsemise logistikat dokumentides ei kasutata ja kultuuripärandit ei nimetata just sageli. Ka
rahvusvahelised organid ja institutsioonid on avaldanud pigem ülddeklaratsioone ja üldisi
suuniseid, kus kultuuripärandile ei ole vajalikku tähelepanu pööratud. Eesmärki täitma loodud
rahvusvahelise komitee ICBS (International Committee of the Blue Shield, sinise kaitsekilbi
rahvusvaheline komitee) kohta on antud hinnang, et ta ei saavuta oma eesmärke, kuna
„rahastamine on ebapiisav ja koordineeritus katastroofide eest vastutavate rahvusvaheliste ja
riiklike asutustega ei ole tõhus”. ICBS tegutseb pigem mõnede rahastamisasutuste – nimelt
ICOMi (International Council of Museums, Rahvusvaheline Muuseumide Nõukogu) ja
ICOMOSi (International Council on Monuments and Sites, Rahvusvaheline Mälestiste ja
Kultuuriväärtuslike Paikade Nõukogu) – raames.
Kultuuripärandi kaitsmise meetmed
Katastroofide ennetamisel on kultuuripärandi säilitamise seisukohast oluline tähtsus. Varsti
pärast katastroofi toimumist läbiviidavad korraldus- ja uurimistööd on samuti väga olulised, et
määrata kindlaks kultuuripärandi liikuv- ja kinnismälestistele tekitatud kahju ulatus. Sellise töö
näiteks on Itaalia kodanikukaitse ameti (CPD) ja kodanikukaitse ministeeriumi loodud
erikomisjoni poolt CPD veebisaidil hiljuti avaldatud dokumendivormid, mida eriväljaõppe
saanud päästemeeskonnad peavad maavärina järel täitma; vormidel saab kirjeldada kahjustusi,
arvutada välja kahjustustundlikkuse indeksid ja määrata kindlaks sekkumistegevuse maksumus.
Enamik Euroopa riike on loodusõnnetustega – eelkõige üleujutustega – seotud hädaolukordade
puhuks töötanud välja suured Interneti toel toimivad teabe- ja nõustamissüsteemid. Kahjuks ei
sisalda need enamasti eriinstruktsioone kultuuripärandi kohta ega linke sellealastele juhenditele
eriotstarbelistel rahvusvahelistel veebisaitidel.
Ennetusabinõud jagatakse tavaliselt kahte rühma: struktuuri- ja mittestruktuurimeetmed.
Struktuurimeetmeid on kultuuripärandi kaitsel raske ellu viia, kuna nad on enamasti nähtavad ja
häirivad ning pole sageli kulutasuvad. Struktuurimeetmete küsimus vajab täiendavaid uuringuid
ja võrdlust mittestruktuurimeetmete heade tavadega. Struktuurimeetmete puhul tõstatub
kultuuripärandi looduslike ohutegurite eest kaitsmise standardite kohaldamisel probleem, et
ajaloomälestiste originaalsus, autentsus ja esteetilised omadused ei tohi kannatada. Praktikas on
siiski kasutada üksainus Euroopa standard kultuuripärandi tõhusaks kaitseks maavärinate vastu.
Itaalias anti 2003. aasta märtsis välja seismokoodeks (EuroCode-8), milles on toodud nõuded
olemasolevate laotud ehitiste (vähemtähtis ajalooline arhitektuurivorm) kohta. Nimetatud
koodeksit kasutas kultuuripärandi ministeerium mälestistealase juhendi koostamisel. Hiljutised
kogemused ilmastikujõudude – nimelt tuule ja lume – põhjustatud kahjustusega ning reaalsed
võimalused arhitektuuripärandi kohandamiseks niisuguste kahjustuste vähendamiseks viitavad
sellele, et mõningate muudatuste tegemist asjakohastes standardites võidakse soovitada ja
aktsepteerida. Mõnede ennetavate protsesside ja menetluste, nt kaardistamine ja seire,
standardiseerimine annaks kindlasti positiivseid tulemusi.
59
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Häid tavasid on enamasti raske piisavalt informatiivselt üldistada. Käesolevas raportis
tutvustatakse mõnd peamist põhimõtet, mille tõhusus on tõestust leidnud, koos viidetega
täpsemale teabele ning mitmesugustes vormides ja erinevates massiteabevahendites (nt
erikonverentside toimetised ja Internet) avaldatud juhtumiuuringutele. Võtkem järgnevalt kokku,
millised on loodusõnnetuste poolt kultuuripärandile tekitatava kahjuliku mõju vähendamise neli
sammast:
i)
ajalooliste varade korraline ülevaatus ja korralik hooldus ning parem maakorraldus ja
-haldus;
ii) teadlikkuse tõstmine ning korrapärane ja koordineeritud väljaõpe;
iii) rahvusvaheline koostöö ja rahastamise võimalused;
iv) õigusloomealane abi.
Raportis illustreeritakse nimetatud põhimõtteid näidetega ja arendatakse neid edasi. Kõiki nelja
põhimõtet on juba kohaldatud erinevates kodanikukaitset käsitlevates ELi dokumentides ja
valdkonnapoliitikas ning kultuuripärandi aspekti on sinna lihtne lisada. Kasulikke andmeid heade
tavade kohta võib leida ka Euroopa-väliste riikide, eelkõige USA, Jaapani ja Taiwani
kogemustest. Paljud riigid on oma jõupingutused keskendanud teadlikkuse tõstmisele
hädaolukordade ja varajaste päästetööde protseduuride kohta. Eri riigid on ette valmistanud
mitmesuguseid vahendeid, näiteks hädaolukordadele reageerimise ja päästetööde vahend
(Emergency Response and Salvage Wheel), mis töötati välja, abistamaks kultuuriinstitutsioone ja
-asutusi õnnetusele järgneva 48 tunni jooksul. Oma olemuselt on see kahepoolne pööratav
infoleht, mis annab lugejale teavet kriisiolukordades tegutsemise kahe põhivaldkonna kohta.
Ühel poolel tutvustatakse lugejale üheksat peamist meedet, mida hädaolukordades rakendada,
alates ohutusabinõudest kuni päästetööde prioriteetideni. Teisel poolel on toodud kollektsioonide
ja objektide konkreetsete liikide päästmiseks sobivad tehnilised võtted ja reageerimisviisid.
Nõuanded keskenduvad peamiselt vee ja niiskuse toime kontrollimisele ja vähendamisele, kuna
see on ilmselt kultuuripärandi kahjutuste peamine põhjustaja.
Üks kõige edumeelsemaid riiklikke süsteeme kultuuripärandi riskimaandusvalmiduse
parandamiseks on Šveitsis. Valitsus on võtnud eritähelepanu alla strateegiate, vahendite ja
mehhanismide integreeritud kogumi loomise, et parandada valmidust kultuuripärandi riskide
maandamiseks. Šveitsi kultuuripärandi säilitamiseks loodi kultuuripärandi kaitse komitee PBC
(La Protection des Biens Culturels) ja selle meetme toetamiseks on välja antud rida valmidust
käsitlevaid käsiraamatuid ning toimuvad koolituskursused. Šveitsi kaitseprogramm sisaldab
üksikasjalikke kaarte nimistutesse kantud kultuurivarade asukohaga ja kirjeldab nii linna- kui
maapiirkondades asuvaid varasid.
Üleeuroopaline kultuuripärandi kaitse
Euroopa koostöö hädaolukordades on osutunud tõhusaks mitmel hiljutisel juhul, nt 1999.–2000.
aastal Prantsusmaad tabanud tormi Martin, 2000. aastal Makedoonias toimunud metsatulekahju,
2000. aastal Slovakkias toimunud metsatulekahju, 2002. aastal Kesk-Euroopat tabanud
üleujutuse (Tšehhi ja Austria koostöö) ning 2003. aastal Prantsusmaal toimunud üleujutuse ajal.
Kõigil neil juhtudel sujus liikmesriikide koostöö probleemideta ja päästemeeskonnad alustasid
tööd paari päeva (tavaliselt 2 päeva) jooksul pärast abipakkumise vastuvõtmist õnnetuses
kannatanud riigi poolt. On näiteid kasuliku piiriülese koostöö kohta, nt Euroopa Nisa piirkonnas
tegutsevad Tšehhi ja Saksamaa tuletõrjemeeskonnad takistusteta mõlemas riigis.
60
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Nimetagem siinkohal kõige olulisemad kindlaksmääratud probleemid ja puudujäägid:
•
Üleujutuste ajal on evakueerimisoperatsioonideks vaja reaalajas toimivat teehoiusüsteemi,
mille aluseks on teede ja jõgede ristumiskohtade korralik kaardistus ja kohapealsed andmed,
ning maapinna kaugseiret. Gardi 2002. aasta äkktulva ajal jäi üleujutatud teedel kadunuks
üle 200 päästesõiduki. Seda liiki ohu kas või algeline hindamine oleks kodanikukaitse
teenistustele maanteeliikluse korraldamisel ja päästetööde koordineerimisel suureks abiks.
Blokeeritud maanteed ja ligipääs ohustatud kultuuripärandile on olnud üheks väga sageli
esinevaks probleemiks ning põhjustanud hulgaliselt kaotusi, takistades evakueerimis- või
päästeoperatsioone.
•
Osal kultuuriasutustel on omad hädaabiplaanid, mis alati ei hõlma tegevust suurema
katastroofi korral. Kui juhtub suurem katastroof, lubatakse maa-alale siseneda ainult politseil
ja tuletõrjemeeskonnal, kuni oht on möödas. Selleks ajaks võib olla tekitatud üsna suurt
kahju ebakohase tegevusega, nt liiga palju vett, ehitistarindite ebavajalik lammutamine,
teadmatus, mida päästa esmajärjekorras (kui on võimalus viia väärtuslikud esemed välja).
Politseil ja tuletõrjemeeskonnal on oma plaanid ja toimimisviisid, mis ei käsitle
kultuuripärandit eraldi probleemina. Paljud piirkondlikud katastroofiplaanid võtavad arvesse
koduloomi, põllukultuure jms, kuid mitte kultuuripärandit. Hädaabiorganisatsioonid ei võta
ühendust kuraatorite, konservaatorite, arhitektide jt. Integratsioon peaks olema sujuvam ja
kõik peaksid katastroofi algusest peale töötama üheskoos.
•
Euroopa riikidel on kultuuripärandi kindlustamisel loodusõnnetuste vastu mitmesuguseid
lähenemisviise. Näiteks ei ole Euroopas üleujutuse vastu kindlustamine populaarne ja
mõnedes riikides ei saa kindlustada vara, mis asub võimaliku üleujutuse piirkonnas.
Üleujutuse vastu kindlustamise Euroopa programmide üksikasjalik uuring ning nende
võrdlemine üleujutuse vastu kindlustamise USA riikliku programmiga näitab, et Ameerika
süsteem pakub kultuuriasutustele märkimisväärseid toetusi ning on kümme korda
vähendanud föderaalset katastroofiabi.
Raamprogrammid ja kultuuripärand
Euroopa Komisjon on toetanud mitut rahvusvahelist teadusuuringute projekti loodusõnnetuste ja
inimeste poolt tekitatud katastroofide käivitusmehhanismide ja toimumisviiside kohta, nende
mõju ning võimalike ennetusabinõude ja abitegevuse kohta. Rohkem kui sada projekti on viidud
lõpule komisjoni hiljutiste uuringuprogrammide toetusel või olnud töös kuuenda raamprogrammi
raames. Nimetatud projektid hõlmavad üleujutuste, maalihete, maavärinate, tsunamide,
metsatulekahjude, laviinide, vulkaanipursete ja mitme riskiga olukordade probleeme. Enamikus
projektides analüüsitakse loodusõnnetustega seotud peamisi nähtusi ja mehhanisme,
keskendumata otseselt kultuuripärandi kaitsele katastroofide eest. Mitme projekti tulemusi saab
siiski rakendada tõhusa Euroopa strateegia jaoks kõnealuses valdkonnas. Nende projektide abil
saab EL võimsad vahendid loodusõnnetuste ja nende territoriaalse mõju kaardistamiseks, seireks
ja ennustamiseks. Nimetagem projektidest mõned:
1. Projekti ARCCHIP tööseminaridel arutati kultuuripärandi tundlikkust loodusõnnetuste ja
samalaadsete ohtude suhtes; aruteludes toodi hulk näiteid headest ja halbadest tavadest ning
ilmsiks tulid mõned lüngad teadmistes. Kliimamuutustel on olnud oluline osa mõnede
kahjustavate loodusnähtuste, nimelt tormide, üleujutuste ja maalihete esinemissageduse
suurenemisel.
2. Kultuuripärandiga ja kultuurimaastikuga seotud käivitusmehhanisme, mõjusid ja kahjusid
leevendavaid meetmeid on uuritud praegu veel käimas oleva projekti NOAH’S ARK raames.
61
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Projekti veebisaidil on avaldatud aruanded, milles võetakse kokku tulemused kultuuripärandi
tundlikkuse kohta loodusõnnetuste suhtes ning võimalikud leevendavad meetmed.
3. COSTi hiljutise ettevõtmise C17 „Tulekahjudest tingitud ajaloolise väärtusega ehitiste
kahjustused” käigus tehtud uuringud tulekahjude mõju kohta kultuuripärandile ja nende
mõjude leevendamise kohta andsid käesolevasse raportisse suure panuse.
4. Uues kuuenda raamprogrammi projektis CHEF keskendutakse üleujutustele seoses
kultuuripärandi ja selle kogu keerukusega. See projekt algas veebruaris 2007.
5. Suurima praegu käimasoleva integreeritud projekti FLOODsite mõnedes allharudes võetakse
kultuuripärandi küsimusi arvesse seoses üleujutuste tekitatud kahjustuste sotsiaalmajandusliku hindamisega.
6. Saksamaa riiklikul projektil DISFLOOD (maapinna kaugseiret kasutav katastroofide
infosüsteem ulatuslike üleujutuste kohta) on elemente, mis toetavad ohustatud
kultuuripärandi varade seiret üleujutatud aladel. See projekt keskendub linnapiirkondadele ja
hõlmab paljusid ajaloolise väärtusega linnu.
7. Lisaks projektile NOAH’S ARK, milles tegeldakse ainult kultuuripärandi kliimamuutuste
mõju eest kaitsmise põhimõtetega, on veel ka teine suur integreeritud projekt LESSLOS,
milles tegeldakse maalihetega ja mitme riskiga olukordadega (koos maavärinatega) ning
uuritakse kultuuripärandi tundlikkust ja selle kaitsestrateegiaid ning hinnatakse ajalooliste
sildade olukorda vastavalt Euroopa standarditele.
8. Kultuuripärandi kaitsmist maavärinate vastu on uuritud ka praegu käimasoleva kuuenda
raamprogrammi projekti PROHITECH raames. See projekt on andnud mitmeid kasulikke
väljundeid nii mittestruktuurimeetmetena (juhendid ja hindamisvahendid) kui struktuursete
soovitustena objektide tugevdamiseks.
9. Kultuuripärandi teema lisati SAMCO tegevuskavva 2006. aastal. SAMCO (Euroopa
struktuurse hindamise järelevalve ja kontrolli võrgustik) hindab struktuurse, keskkonna- ja
ohutusalase järelevalve kombineeritud süsteemide tulemusi, mis on andmeallikad ajaloolisi
materjale ja rajatisi ohustavate halvenemisprotsesside ja -olukordade kohta ning
kultuuripärandi kaotusi ennetavate varajase hoiatamise süsteemide tugisüsteemid.
10. Kuuenda raamprogrammi raames toimunud Teadusuuringute Ühiskeskuse laienemise käigus
läbiviidud projektis „Looduslike ja tehnoloogiliste riskide haldamine” uuriti riskide
kaardistamise praktikat ja prioriteetsete ohutegurite käsitlemise poliitikat mitmes KeskEuroopa riigis. Küsimustikke kasutades keskendus uuring mitmele ohutegurile, sealhulgas
maalihetele. Vastajad määrasid maalihete poolt ohustatud kultuuripärandile madalama
tähtsusastme kui infrastruktuuridele või eraomandi objektidele.
Seitsmendas raamprogrammis on hulk teadusuuringute teemavaldkondi pühendatud kuuendale
teemale „Keskkond (sealhulgas kliimamuutused)”. Projektide esimeses pakkumiskutses ei ole
välja toodud kultuuripärandi, üleeuroopalise ja piiriülese koostöö ning integratsioonipoliitika
eripäraseid tunnusjooni. Positiivne on, et valdkonnas 6.3.2 „Kultuuripärandi (sealhulgas
inimeste elukeskkonna) kaitsmine, säilitamine ja arendamine” on antud võimalused
teadusuuringuteks kultuuripärandile loodustegevuse poolt tekitatud kahjustuste hindamise alal,
mis hõlmavad ilmastiku toimet ja kliimamuutusi ning võivad põhimõtteliselt hõlmata
loodusõnnetuste poolt tekitatud kahjustusi. Keskendumine õnnetuste ennetamise mudelitele
kultuuripärandi ehitiste ja mälestiste tarbeks on siiski kavandatud tulevaste aastate ja tulevaste
pakkumiste töödesse. Konsultandid soovitavad siinkohal formuleerida üksikute
loodusõnnetustega seotud riskide hindamise ülesanded ja fikseerida asjaomastes teadusuuringute
pakkumiskutsetes otseselt kultuuripärandi ja rahvusvahelise koostöö teemad, sealhulgas
62
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
pikaajaliste ohutegurite (ilmastiku toime ja pikaajaliselt korduv tegevus) ning vajaliku
valdkondadevahelise koostöö (sotsiaal-majanduslikud küsimused) teemad. Samal ajal kui aegajalt tutvustatakse uusi kaitsemeetodeid, on enamik kaitsetegevusest traditsiooniline.
Põhimõtteks peab olema kõige kulutasuvamate kaitsemeetodite kasutamine. Teadmistes selle
kohta, kui kulutasuvad on tegelikult nii traditsioonilised kui ka uued kaitsemeetodid, on siiski
ilmseid lünki. Mitmesuguste Euroopa andmebaaside ja statistika abil, mida praegu kasutusele
võetakse, saab meetodite hindamine siiski võimalikuks. Kultuuripärandi kaitseks tulevikus on
kulutasuvuse mõõtmine fundamentaalse tähtsusega. Niisugune ettevõtmine käib igale üksikule
riigile üle jõu. Üleeuroopaliselt on see aga teostatav keskmise ulatusega uurimisprogrammi abil
ning tulemused peaksid avaldama sügavat mõju kõikide tulevasele tegevusele. Raportis tehakse
kokkuvõte muude lünkade kohta teadmistes, mida tuleb ELi teadusuuringute programmides
käsitleda.
Euroopa meetmed kaitseks katastroofide vastu
Ühenduse kodanikukaitse mehhanism kehtestati 23. oktoobril 2001 nõukogu otsusega nr
2001/792/EÜ, Euratom. Otsusega toetatakse ja soodustatakse päästeteenistuste mobiliseerimist
katastroofi poolt tabatud riikide esmaste vajaduste tagamiseks. Parandatakse abimissioonide
koordineerimist, määrates kindlaks liikmesriikide ja komisjoni kohustused ning kehtestades
teatavad menetluskorrad ja asutused, nagu järelevalve- ja teabekeskus (MIC). Mehhanismi
eesmärk on aidata tagada eelkõige inimeste, aga ka keskkonna ja vara, sealhulgas kultuuripärandi
tõhusam kaitse suurõnnetuste korral nii ühenduse territooriumil kui ka väljaspool seda.
Mehhanism koosneb neljast põhielemendist – päästeressursside (sh päästemeeskondade, mis on
mehhanismi põhikomponent) eelnev kindlaksmääramine, koolitusprogramm päästevõime
tõhustamiseks, hindamis- ja koordineerimismeeskonnad, ning ühise hädaolukordade
sidesüsteemi loomine. Ühenduse kodanikukaitse mehhanism on kindel ja võimas vahend
kaitsmaks kultuuripärandit loodusõnnetuste eest. 2001. aastast alates on kehtestatud mitu
õigusakti – nõukogu resolutsioone, otsuseid ja ettepanekuid, mis suurendavad märgatavalt
koostöömehhanismi rolli. KOM(2005)0137 („Ühenduse kodanikukaitse mehhanismi
parandamine”) ja KOM (2006)0029 – Euroopa Liidu Teataja C 67, 18.03.2006 (otsuse nr
2001/792/EÜ uuesti sõnastamine) – täiustavad mehhanismi oluliselt ja aitavad hädaolukordades
kultuuripärandit tõhusamalt kaitsta. Pakutud „moodulipõhine lähenemisviis” annab võimaluse
luua pideva valmisolekuga spetsialiseeritud päästemeeskonnad, kes on läbinud vastava koolituse
ja omavad kogemusi kultuuripärandi kaitsmisel loodusõnnetuste (ja inimeste tekitatud
katastroofide) põhjustatud ebasoodsate mõjude eest.
Hiljutiste ettepanekutega tugevdada MICi analüüsi- ja hindamisvõimet on samamoodi pakutud
väga edumeelne viis MICi suutlikkuse ja tegevuste parandamiseks kultuuripärandi kaitsmisel.
Konsultandid omistavad erilise tähtsuse katastroofide täpsema ennustamise ja varajasema
hoiatamise võimalusele, aga ka kohapealsele hindamis- ja koordineerimistegevusele, mis kõik on
kultuuripärandi varade päästmisel olulised tegurid. Kui hea koolitusega ja kogenud töötajatest
koosnev personal on olemas, muudab see kahtlemata tõhusamaks erakorralised meetmed ja
tegevuse, mida Barnier’ aruande tähenduses saab kasutada ka väljaspool ELi.
Nimetatud raportis on tehtud ettepanek luua kodanikukaitsejõud „Euroopa abi”. Niisugust ELi
programmi, mis tagab Euroopa kodanike julgeoleku väljaspool ELi territooriumi, saab lihtsalt ja
soodsalt siduda kultuuripärandi kaitsetegevusega. Kultuuripärandi kaitse küsimusi Barnier’
aruanne õigupoolest ei käsitle, kuna selle keskmes on humanitaarküsimused. Väga hästi välja
töötatud ja selgesõnaliselt esitatud ettepanek Euroopa kodanikukaitsejõu „Euroopa abi”
loomiseks on siiski hästi struktureeritud ja valmis selleks, et sinna lisada „moodulid”
63
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
kultuuripärandi kaitse ja päästmise kohta hädaolukordades. Sel moel suurendab Euroopa
kodanikukaitsejõu algatus veelgi suutlikkust ja aitab luua kriitilist massi kultuuripärandi kaitseks
loodusõnnetuste eest. Humanitaar- ja kodanikukaitseabi parandamine ning selle integreerimine
kultuuripärandi kaitseks läbiviidavasse päästetegevussea mitte üksnes ei suurenda ELi nähtavust,
vaid parandab märkimisväärselt ka ELi ja „Euroopa abi” lisandväärtuse kestvust ja
jätkusuutlikkust kogu maailmas.
Hädaolukordades sõltub edu ja tõhusus suuresti kogemustest ja eelmiste sündmuste jooksul
õpitust. Enamasti ei teki hädaolukorrad lühikese ajavahemiku jooksul uuesti samas kohas või
isegi samas riigis. Seetõttu on rahvusvaheliste meeskondade ühine päästetegevus eriti hinnatav
viis katastroofidest õppida. Isiklikel kogemustel on ülisuur tähtsus ja need loovad paremateks,
õigeaegseteks ja õigeteks otsusteks kindla aluse. See tõsiasi koos alalises valmisolekus oleva
väikesearvulise isikkoosseisu ja piiratud hulga seadmete ülalpidamisest tulenevate majanduslike
eelistega näitab, et ühiselt läbiviidaval, koordineeritud ja kontrollitud tegevusel, kaitsmaks
kultuuripärandit loodusõnnetuste eest, on Euroopa väärtus.
Üldjuhul ei ole terviklikku ja ühetaolist lähenemisviisi kasutatud ei loodusõnnetuste ja
kultuuripärandiga ega ka üksnes loodusõnnetustega tegelemisel. Ühenduse kehtivates juriidilistes
dokumentides käsitletakse riske ebaühtlaselt, eri rubriikide all ja eri tasanditel. Kuigi põhjused
selleks on ebaselged, käsitletakse kultuuripärandi kaitse küsimusi sageli keskkonnaprobleemina
ja palju on järjekindlusetust. Piirkonnaarengu ja linnaarengu dokumendid ei sisalda reeglina
sätteid kultuuripärandi kaitsmise kohta, kuigi enamik kultuuripärandist paikneb neil
asustusaladel. Arvestada tuleb ka kultuurmaastike ja piiriüleste küsimustega.
Ühtekuuluvuspoliitikas olulist rolli etendavad struktuurifondid on siiski potentsiaalsed vahendid
ennetusabinõude võtmiseks. Uues ühtekuuluvuspoliitika reformis on keskkonnakaitsele, kaasa
arvatud kultuuripärandi toetamine ja riskide maandamine, pandud märksa enam rõhku. Kõigi
kolme eesmärgi puhul on riskimaandust nimetatud prioriteetsena, nimelt piiriülest riskimaandust
tunnustavas territoriaalses koostöös ning riikidevahelisel ja piirkondadevahelisel tasandil.
Temaatika hõlmab kaitset üleujutuste, maavärinate ja laviinide vastu ning sisaldab seadmetega
varustamist, infrastruktuuride arendamist, riikidevahelise abi kavasid ja riskide kaardistamise
süsteeme. Eelkõige peaks ergutama riikidevahelise koostöö INTERREG programme, kuna nende
raames on ruumi kultuuripärandi loodusõnnetuste eest kaitsmise meetmeid käsitlevatele
loomingulistele projektidele ning neisse on kaasatud enamik asjaomaseid sidusrühmi ja
valitsusorganeid. Need programmid saavad ühtlasi olla heade ja halbade kogemuste parimaks
allikaks laienenud MICi jaoks.
Kahes direktiivis, mille vastuvõtmiseks tehti hiljuti ettepanekud ja mida kultuuripärandi kaitsel
peaks kasutama, tuleks teha muudatusi. Üleujutusriski hindamist ja maandamist käsitlevas
direktiivis nõutavad üleujutusriski kaardid peaksid kohustuslikus korras kajastama
kultuuripärandi varasid, sealhulgas arheoloogilist ja kultuurmaastikku. Riskijuhtimiskavad
peavad sisaldama meetmeid, milles võetakse piisavalt arvesse üleujutuste poolt mõjutataval
territooriumil asuvat kultuuripärandit. Artikli 9 lõikes 2 on nimetatud ruumiplaneerimist,
maakasutust ja looduskaitset kui aspekte, mida tuleb asjakohaste kaitsetasemete kehtestamisel
arvesse võtta. Siia peaks lisama ka kultuuripärandi kaitse. Lepitusmenetluse käigus jõudsid
Euroopa Parlament ja nõukogu 21. novembril 2006 kokkuleppele ühenduse ruumiandmete
infrastruktuuri (INSPIRE) rajamist käsitleva direktiivi suhtes. Nimetatud direktiiv nõuab ELi
liikmesriikidelt kaarditeenuste ja muude ruumiandmeteenuste täiustamist ühiste põhimõtete
alusel. Andmete hulka kuuluvad kaitsealade ja potentsiaalsete ohutegurite andmed ning lisada
tuleb kultuuripärandi andmed.
64
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Kultuuripärandi hädaolukordades kaitsmise valdkonnas on Euroopa mõõde nõutav mitme aspekti
tõttu.
●
Esiteks paraneb teadlikkus, nimelt poliitikute ja valitsuste teadlikkus kultuuripärandi
probleemide kohta hädaolukordades, mis aitab muuta kiiremaks otsuste tegemise ja
rahvusvahelised operatsioonid. Euroopa koostööl on suur potentsiaal teadmiste
analüüsimisel ning heade tavade näidete, aga ka halbade kogemuste kogumisel, hindamisel
ja edastamisel hädaabiteenistuste töötajatele. Seda võimalust ei ole seni piisavalt kasutatud.
ESPONi ohutegurite projekti raames töötati välja piirkondade tüpoloogia, mis koondab
liigiti Euroopa piirkonnad, mida ohustavad ruumiliselt ja ajaliselt samasugused tegurid.
Lisaks sellele loodi projekti raames ohutegurite vastastikuse mõju kaardid ning need seoti
kliimamuutuste mõjudega, mis on samuti kogu Euroopat hõlmav ja piiriülene tunnusjoon.
●
Peale selle on viimastel aastatel ilmnenud tugev tendents investeerida ennetusabinõudesse ja
hädaabiks valmisoleku meetmetesse ning seda tendentsi on toetatud. Samal ajal eelistatakse
mittestruktuurseid meetmeid struktuursetele, eriti kultuuripärandi kaitsel. Mõlemad
käsitlusviisid annavad piisavalt võimalusi uuenduslikele lahendustele ja tehnoloogiatele ning
läbimurdelistele kontseptsioonidele, mis nõuab kriitilise massi loomist ELi uurimis-,
planeerimis- ja arendustegevuse programmides. Mõnda looduslikku ohutegurit
iseloomustavad eritunnused nõuavad ennetusabinõude ühtlustatud väljatöötamist ja
rakendamist mitme Euroopa riigi poolt. Mittestruktuursel tasandil sõlmitakse tavaliselt kahevõi mitmepoolsed lepingud, mis hõlmavad kooskõlastusprotsessi, kuid sellest olenemata on
hädaolukordades osutunud väga tõhusaks ja kasulikuks vahendiks ELi keskne
koordineerimisüksus – MIC. Kõrgtasemel ja sobiv kindlustussüsteem on ennetusabinõuna
hästi tuntud ning sellise vahendi sisseseadmisele võiks tuua äärmiselt suurt kasu EL-poolne
ergutus või hõlbustav algatus.
●
Euroopa programmid ja dokumendid, sealhulgas vastuvõetud või ettepanekuna esitatud
direktiivid, toetavad üldjuhul loodusõnnetuste kaardistamise eesmärki, kui ei käsitle kahjuks
otseselt kultuuripärandit. Selline olukord peab muutuma ja konsultandid on isegi arvamusel,
et tõeliselt uuendusliku lähenemisviisi jaoks on väga vaja spetsiaalset ühtlustatud
üleeuroopalist kultuuripärandi varade kaardistamise algatust. Kaardistamist saab läbi viia
kolmes etapis, millest esimene oleks uurimis- ja arendusprojekt, mida toetaksid
kavandamine ja parima metoodika valik. Sellele järgneks standardimismenetlus ja
lõpetuseks ELi poolt toetatav kaardistamiskampaania. Tuleb rõhutada, et niisugune
kaardistamine mõjub positiivselt ka majandusele, nimelt turismile, haridusele ja teadlikkuse
tõstmisele, julgeoleku kasvule, teadustööle, ajaloolistele uuringutele, intelligentsete ja
interaktiivsete geograafilise informatsiooni süsteemide arendusele ning kaitsele
mitmesuguste ohtude, nt kliimamuutuste ja uute saasteallikate – peamiselt autode – poolt
põhjustatud reostuse eest. Seepärast peaks kaardistamine kuuluma struktuurifondidest antava
abi alla. Hädaolukordades tuleks rakendada sobivat Euroopa märgistussüsteemi. Kasu võib
tuua juba kasutusel olev ICBSi visuaalne märk, mida tuleks siiski täiustada, et ta toimiks
paremini öösiti ja halva nähtavuse korral.
●
Rohkem peaks kultuuripärandile tähelepanu pöörama ELi ühistes loodusõnnetusi ja
katastroofe uurivates teadusprogrammides ja -projektides. See teema peaks saama kõrgema
prioriteedi ERA-NET projektides ja ka Euroopa ehitustehnoloogia programmi raames
kavandatud uurimistegevuses – „põhitähelepanu kultuuripärandile”. Kultuuripärandi
loodusõnnetuste (ja inimese tekitatud katastroofide) eest kaitsmise aspekte ei ole
integreeritud ELi julgeolekualase uurimistöö teemadesse, kuigi mälestised ja ajaloolised
kompleksid on üsna sageli terroristide rünnakute sihtmärkideks. Terrorismi ja relvastatud
konflikte ei ole käesolevas uurimistöös otseselt käsitletud, kuid kuna neil on palju sarnaseid
65
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
jooni loodusõnnetustest põhjustatud hädaolukordadega, on oluline, et uuringuid nendes
valdkondades ühtlustataks ja et rahalisi vahendeid kasutataks paremini. Lisaks sellele
tooksid uuringute tulemused kasu ELi tegevusele väljaspool Euroopat, sealhulgas ohus
olevate ELi kodanikest turistide päästmisel.
●
Teadmiste ja kogemuste vahetamise soodustamine kultuuripärandi loodusjõudude eest
kaitsmise kohta on kõige olulisem üleeuroopalise tegevuse lisandväärtus selles valdkonnas.
Loodusõnnetusi võib esineda piirkondades, kus neid pole varem toimunud. Seepärast tuleb
rõhutada teadmiste ja kogemuste edasiandmise tähtsust ning töötada välja ja anda kasutusse
vajadustele vastavad vahendid. Eelöeldu kehtib nii praktiliste küsimuste kui teadusuuringute
ja uurimiste tulemuste kohta.
●
Mittestruktuursed standardid ja Euroopa ühtlustatud soovitused, mille keskmes on rida eri
probleeme andmete kogumisest, kahjustuste hindamisest, ohutegurite ja ohustatud varade
ülevaatusest ja kaardistamisest kuni temaatilise suunitlusega geograafilise informatsiooni
süsteemideni, on loodusõnnetuste vastu võitlemisel edu saavutamiseks paratamatud ja
laialdaselt nõutud. Nad toetavad veelgi enam tehniliste standardite arendamist, ennetamaks
ja leevendamaks üksikute ohutegurite või mitme teguriga ohtude – nagu maavärin,
tulekahju, maalihked ja kliimamõjude kuhjumine – põhjustatud kahjusid.
●
Euroopa piiriülest koostööd loodusõnnetuste ja inimeste tekitatud katastroofide poolt
ohustatud kultuuripärandi kaitsmisel ei toeta ükski eriõigusakt. Üldiste kavade alusel toimuv
koostöö on hädaolukordades küllalt tõhus, mida kinnitavad mitmed näited hiljutistest
katastroofidest. Niisugune koostöö põhineb peamiselt kahe- või mitmepoolsetel lepingutel ja
sellele vaatamata on vaja ELi-poolset toetust ja koordineerimist.
●
Ühised Euroopa tasandi meetmed aitavad kahtlemata kaasa kulutasuvale suutlikkuse
tõstmisele, ressursside ühiskasutusele ning vajalikule häireedastusele ja kiirele
reageerimisele hädaolukordades.
Raporti lõpus on eespool nimetatud järeldused kokku võetud mitmes prioriteetses punktis.
66
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Tiivistelmä
Luonnonkatastrofit ovat merkittävä uhka kulttuuriperinnölle. Hurrikaanit, tulvat,
maanjärjestykset, maanvyörymät, tulivuoret, tuulen vaikutukset, tulipalot, ympäristön eroosio tai
vastaavat pitkän aikavälin ilmastovaikutukset ja muut katastrofit aiheuttavat joskus
peruuttamatonta vahinkoa kulttuuriperinnölle tai joskus tuhoavat täysin kokonaisia
kulttuuriperintökohteita sekä irtaimia että kiinteitä. Moni perintökohde vahingoittuu
riittämättömien hätätoimenpiteiden takia, koska perustarpeita koskevat kiireelliset toimet voivat
johtaa pelastustoimiin ja pelastuksen suunnittelu- ja kunnostusjärjestelmiin, joissa
kulttuuriperintöä ei oteta huomioon. Maailmanpankin itsenäisen arviointiryhmän (IEG, 2006)7
mukaan katastrofien aiheuttamien vahinkojen kustannukset nousevat, ja 1990-luvulla ne olivat
652 miljardia Yhdysvaltain dollaria, joka on 15 kertaa enemmän kuin 1950-luvulla. Tapausten
määrä nousi 400 prosenttia vuosina 1975–2005, ja luonnonmullistukset ovat vaikuttaneet
2,6 miljardiin ihmiseen viimeisen kymmenen vuoden aikana. Kun edellä mainitut seikat otetaan
huomioon, Euroopan parlamentin kulttuuri- ja koulutusvaliokunta tilasi tämän tutkimuksen, joka
koskee tarvetta vahvistaa eurooppalaista yhteistyötä kulttuuriperinnön suojaamiseksi
luonnonkatastrofeilta.
Nykytilanne
Asiantuntijoiden tiimikokemuksen arviointi, kohdennetut kyselykampanjat ja haastattelut sekä
aiheeseen liittyvä kirjallisuustutkimus osoittavat, että kulttuuriperinnön suojelua luonnonuhilta ja
luonnonkatastrofeilta koskevaa kysymystä ei ole asianmukaisesti käsitelty EU:n lainsäädännössä
tai kansallisissa laeissa, määräyksissä ja muissa asiakirjoissa, muutamaa maata lukuun ottamatta.
Tähän on olemassa useita syitä. Ensiksi monet hyvin suunnitellut ja hyvin toimivat ehkäisy- ja
pelastustoimet, jotka ovat tehokkaita ihmishengen pelastamiseksi, eivät suojele
kulttuuriperintöomaisuutta. Toiseksi kulttuuripääoman tehokas riskinhallinta on harvinaista,
mikä johtuu pääoman riittämättömästä ymmärtämisestä, siitä, ettei osata laskea häviöiden ja
vahinkojen todellisia kustannuksia ja vaikeudesta arvioida monien kulttuuriperintöarvojen muuta
kuin markkina-arvoa. Viimeaikaisten suurien tulvien yhteydessä hydrologiset ennusteet ovat
olleet puutteelliset ja virheelliset, ja uhanalaista kulttuuriperintöä ja sen tilaa ja olosuhteita
koskevat tiedot ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Keski-Euroopan tulvien yhteydessä vuonna
2002 vahvistettiin koordinoidun tietoon perustuvan kriisinhallinnan keskeinen merkitys.
Kulttuuriomaisuutta olisi voinut tuhoutua paljon vähemmän, jos ihmisten käyttäytymisen
virheiltä olisi vältytty. Kolmanneksi vanhojen rakennusten ja materiaalien riittämätön
kunnossapito on lisännyt muiden, tuhoja aiheuttaneisiin tapahtumiin, lähinnä tuulimyrskyihin,
maanjärjestyksiin ja rankkojen lumisateisiin, liittyvien vahinkojen määrää. Luonnonkatastrofit
aiheuttavat kuormituksia, joita insinöörit eivät tunne tarpeeksi, ja monissa tapauksissa voimat
toimivat tavanomaisia gravitaatiokuormia (esim. noste ja imu), vaakavoimia (vaakaliikkeet,
useimpien rakennusmateriaalien laajentuminen kosteuden takia) tai dynaamisia voimia (virta,
tärähdykset ja iskut) vastaan. Kunnossapitomenetelmiä ei aina ole asianmukaisesti selvitetty
suunnittelustandardeissa ja suosituksissa, ja asiantuntijoille ei ehkä ole annettu tarpeeksi tietoa.
Näin ollen heitä ei ole koulutettu suunnittelemaan ja ottamaan käyttöön suoja- ja
torjuntatoimenpiteitä.
7
http://www.worldbank.org/ieg.
67
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Lainsäädäntö
Yleisesti ottaen useimpien eurooppalaisten valtioiden poliitikot ja hallitukset eivät kiinnitä
juurikaan
huomiota
kulttuuriperinnön
suojeluun.
Kulttuuriperintö
jää
usein
ympäristökysymysten varjoon, sillä ne herättävät enemmän poliittista kiinnostusta, mikä johtuu
niiden läheisestä yhteydessä terveyden- ja luonnonsuojeluun. Kulttuuriperinnön merkitystä ei
aina ilmaista hyvin, ja se saa vain vähän tukea tiedotusvälineiltä. Kuten raportista käy ilmi,
nykyinen erittäin vakaa ja kestävä tieto- ja kokemuspohja voi kuitenkin toimia perustana niiden
tavoitteiden saavuttamiselle, jotka ovat olleet tämän raportin laatimisen lähtökohtana.
Kulttuuriperintöön liittyvien erilaisten katastrofien yhteydessä toteutettavat valtion tukemat
korjaavat toimenpiteet perustuvat asianomaisten tahojen, poliisin ja palokuntien sekä
suurkatastrofien
yhteydessä
armeijan
läheiseen
yhteistyöhön.
Kansallisissa
lainsäädäntöasiakirjoissa on tuettu tällaista lähestymistapaa, joka on täysin sopusoinnussa
toissijaisuusperiaatteen kanssa. Valmius reagoida luonnonkatastrofeihin on täysin yksittäisten
jäsenvaltioiden vastuulla, ja nämä voivat pyytää apua tai avustusta Euroopan yhteisöltä.
Yksittäisissä jäsenvaltioissa hankittuja taitoja voidaan kuitenkin hyödyntää toisessa EU:n
jäsenvaltiossa tai EU:n ulkopuolisissa valtioissa, ja tätä on tuettu lukuisissa EU:n
lainsäädäntöasiakirjoissa ja suosituksissa.
Lainsäädännön osalta sellainen asetus olisi hyödyllinen, jossa erityisen arvokkaista rakennuksista
ja kokoelmista (museot, arkistot, muistomerkit jne.) vastuussa olevia eurooppalaisia julkisia
laitoksia vaadittaisiin paljastamaan riskivalmiutensa julkisessa kirjanpidossa. Koska tämä aloite
koskisi suuressa määrin Euroopan kulttuuriperintöä, on asianmukaista, että Euroopan parlamentti
harkitsee tällaista toimenpidettä.
Kulttuuriomaisuuden uhat
Tulevia strategioita ja toimenpiteitä koskevaa päätöstä, jolla on tarkoitus suojata
kulttuuriperintöä luonnonkatastrofien vaikutuksilta, on perusteltava vaarassa olevaa
kulttuuriomaisuutta koskevalla kohtuullisen luotettavalla tiedolla. Alan tilanne vaihtelee
huomattavasti yksittäisissä eurooppalaisissa valtioissa, ja se riippuu merkittävästi kansallisten
tietojärjestelmien ja tekniikan tilasta. Olemassa olevat harvat tietokannat ovat kuitenkin
hajanaisia ja epätäydellisiä, eivätkä ne sisällä luonnonkatastrofien riskinarviointimenettelyjen,
riskinhallinnan lähestymistapojen ja työvälineiden kannalta olennaisia tietoja. Lisäksi ne eivät
ole siten standardoituja, yhdenmukaistettuja tai koordinoituja, että niitä voisi käyttää tehokkaasti
katastrofien torjunnassa. Kiinteä kulttuuriomaisuus on inventaarioiden yhteydessä luetteloitu ja
merkitty rekisteriin useimmiten ilman järjestelmällistä maantieteellistä paikannusta ja käytettyjen
materiaalien ja rakenteiden teknistä kuvausta tai ilman omaisuuden senhetkistä tilaa koskevia
tietoja, joilla kaikilla on ratkaiseva merkitys omaisuuden haavoittuvuudelle luonnon
häiriötilanteissa. Standardoitu, GMESin (ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuinen
seurantajärjestelmä) avustama ja jatkuvasti päivitetty Euroopan kulttuuripäätietokanta, joka
seuraisi muutoksia herkissä kohteissa, tarjoaisi arvokasta ja uudenlaista tukea sellaisten
toimenpiteiden suunnittelulle, joilla vähennetään luonnonkatastrofien vaikutusta Euroopan
omaisuuteen, ja myös pelastusjoukkojen kohdennetulle käytölle.
Vastaavasti kulttuuriperintöön kohdistuvia mahdollisia luonnonuhkia koskevia karttoja ei ole
laadittu koko Euroopan alueelta. Ainoastaan tulvariskikarttojen laatimista on osittain tuettu
ehdotuksessa uudeksi direktiiviksi tulvien arvioinnista ja hallinnasta. Euroopan vaarassa olevaa
kulttuuriomaisuutta koskevat kartat, jotka liittyvät luonnonuhkia ja mahdollisia riskejä koskeviin
68
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
karttoihin, ovat välttämättömiä riskien arvioimiseksi, ja niiden avulla voidaan ennustaa
katastrofien laajuutta. Suurimmasta osasta Eurooppaa tällaisia tietoja ei ole, vaikka ne ovat
välttämättömiä riskinhallintastrategioiden ja -toimien laatimista varten. Äskettäin suunnitellun
eurooppalaisen kaukokartoitusjärjestelmän ja maailmanlaajuisen paikannusjärjestelmän avulla
voidaan seurata tarvittavia tietoja epäsuotuisten tilanteiden mallintamiseksi ja varhaisen
varoituksen antamisen edellytysten arvioimiseksi. Yhdessä paikan päällä tapahtuvan seurannan
kanssa tämä parantaa huomattavasti ennaltaehkäisevien ja operatiivisten toimenpiteiden
käytettävyyttä Euroopassa.
Kansalliset hallintoelimet ovat antaneet ohjeita ja kansallisia toimintaohjelmia erityyppisten
luonnonkatastrofien ja ihmisten aiheuttamien katastrofien torjumiseksi. Nämä ovat lähinnä
lainsäädäntöasiakirjoja, ja niissä käsitellään usein tilanteita, jotka ovat jonkin ministeriön
vastuulla. Katastrofien käsittelyn logistiikkaa ei tarkastella, kulttuuriperintöä ei myöskään
mainita usein. Vastaavasti kansainväliset elimet ja instituutiot ovat julkaisseet aika yleisiä
julkilausumia ja suuntaviivoja, joissa kulttuuriperintöä ei käsitellä asianmukaisesti. On arvioitu,
että varta vasten perustettu Sininen kilpi -järjestön kansainvälinen komitea (International
Committee of the Blue Shield, ICBS) ei pysty saavuttamaan tavoitteitaan, mikä johtuu
tarvittavan rahoituksen puutteesta ja katastrofeista vastaavien kansainvälisten ja kansallisten
virastojen välisestä tehottomasta koordinaatiosta. ICBS toimii mieluummin joidenkin
rahoituselinten, nimittäin ICOMin ja ICOMOSin, puitteissa.
Kulttuuriperinnön suojelutoimenpiteet
Katastrofien ennalta ehkäiseminen on välttämätöntä kulttuuriperinnön suojelemiseksi.
Katastrofien jälkeinen hoito ja tutkimus ovat myös erittäin tärkeitä, jotta voidaan määrittää
irtaimelle ja kiinteälle kulttuuriomaisuudelle aiheutuneen vahingon määrä. Tätä koskevan
esimerkin antaa Italian väestönsuojeluosasto (CPD) ja väestönsuojeluministeriö, joka on
perustanut erityiskomitean, joka julkaisi äskettäin CPD:n verkkosivuilla erilaisia malleja, jotka
erityiskoulutuksen saaneet ryhmät täyttävät maanjärjestyksen jälkeen. Näissä malleissa voidaan
kuvata vahinkoja, laskea haavoittuvuusindeksit ja määritellä toimenpiteiden kustannukset. Suurin
osa Euroopan maista on kehittänyt massiivisia Internet-avusteisia tieto- ja neuvontajärjestelmiä
luonnonkatastrofeihin, erityisesti tulviin, liittyviä hätätilanteita varten. Niissä ei valitettavasti ole
kulttuuriperintöä koskevia erityisohjeita tai linkkejä kulttuuriperintöön erikoistuneiden
kansainvälisten verkkosivujen ohjeisiin.
Ennalta ehkäisevät toimenpiteet jaetaan usein kahteen eri luokkaan: rakenteelliset ja muut kuin
rakenteelliset toimenpiteet. Rakenteellisia toimenpiteitä on vaikea toteuttaa, kun kyse on
kulttuuriperinnön suojelusta, sillä ne ovat useimmiten näkyviä ja häiritseviä ja usein kalliita. Tätä
aihetta on tutkittava enemmän ja verrattava parhaiden käytäntöjen muihin kuin rakenteellisiin
toimenpiteisiin. Rakenteellisten toimenpiteiden osalta, mikäli standardeja käytetään
kulttuuriperinnön suojelemiseen luonnonuhilta, olisi erityisesti kiinnitettävä huomiota siihen,
ettei historiallisten rakennusten erikoislaatuisuutta, aitoutta ja esteettisiä ominaisuuksia ja arvoja
saisi vaarantaa. Ainostaan yhtä eurooppalaista standardia voidaan kuitenkin käytännössä käyttää
kulttuuriperinnön suojelemiseen maanjäristyksiltä. Italiassa julkaistiin seisminen koodi
(eurokoodi-8) maaliskuussa 2003. Kyseinen koodi sisältää betonirakennuksia koskevia sääntöjä
(toissijainen historiallinen arkkitehtuuri). Tämän koodin pohjalta kulttuuriperintöministeriö laati
muistomerkkejä koskevia ohjeita. Viimeaikaiset kokemukset liiallisen vesikuorman (tuuli ja
lumi) aiheuttamista vahingoista sekä todellinen mahdollisuus mukauttaa arkkitehtuurista perintöä
tämän vahingon vähentämiseksi ovat osoittaneet, että joitakin muutoksia asianomaisiin
standardeihin voidaan ehdottaa ja hyväksyä. Joidenkin ennaltaehkäisevien prosessien ja
69
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
menetelmien (esim. karttojen laadinta ja seuranta) standardointi toisi lähes varmasti myönteisiä
tuloksia.
Parhaita käytäntöjä on usein vaikea levittää yleiseen tietouteen tarpeeksi informatiivisella tavalla.
Raportissa esitetään jotakin tehokkaiksi osoittautuneita perusperiaatteita ja viittauksia
yksityiskohtaisempiin tietoihin ja tapaustutkimuksiin, jotka on julkaistu eri muodoissa ja
tiedotusvälineissä (esim. erityiskonferenssien julkaisuissa tai Internetissä). Seuraavassa on
yhteenveto neljästä pilarista, joilla rajoitetaan luonnonkatastrofien kulttuuriperinnölle
aiheuttamia haittavaikutuksia:
i)
historiallisen omaisuuden säännölliset tarkastukset ja huolellinen kunnossapito sekä
maankäytön suunnittelun ja hoidon parantaminen,
ii) tiedotustoimet ja säännöllinen koordinoitu koulutus,
iii) kansainvälinen yhteistyö ja rahoituksen saatavuus,
iv) lainsäädännöllinen tuki.
Näitä periaatteita kuvataan ja kehitetään edelleen raportissa. Itse asiassa jokaista neljää pilaria jo
sovelletaan pelastuspalvelua koskevissa EU:n asiakirjoissa ja politiikoissa, ja niihin voidaan
helposti lisätä kulttuuriperintöön liittyviä näkökohtia. Hyödyllistä tietoa parhaista käytännöistä
voidaan saada myös Euroopan ulkopuolisten maiden – varsinkin Yhdysvaltojen, Japanin ja
Taiwanin – kokemuksista. Monet maat ovat keskittyneet parantamaan tietoisuutta kiireellisistä ja
varhaisista pelastusmenettelyistä. Eri maat ovat laatineet erilaisia välineitä, esim. ”Emergency
Response and Salvage Wheel”, joka suunniteltiin kulttuurilaitosten ja -virastojen avuksi
hätätilanteen jälkeisten ensimmäisten 48 tunnin ajaksi. Kyseessä on kaksipuolinen pyöritettävä
kartta, jossa lukijat voivat saada avustustoimia koskevaa kriittistä tietoa kahdella avainalalla.
Yhdellä puolella lukijoille esitetään yhdeksän perusavustustointa turvallisuuteen liittyvistä
varotoimenpiteistä ensisijaisiin pelastuskohteisiin. Toisella puolella esitetään pelastustekniikoita
ja toimia, jotka soveltuvat tietyntyyppisille kokoelmille ja kohteille. Neuvot koskevat lähinnä
keinoja tarkistaa ja lieventää veden ja kosteuden aiheuttamia vaikutuksia, ja nämä ovat ehkä
kulttuuriperinnön tärkeimmät vahingonlähteet.
Sveitsissä on ehkä yksi kaikkien kehittyneimmistä kulttuuriperinnön riskivalmiuden
parantamiseen tähtäävistä kansallisista järjestelmistä. Hallitus on ollut erityisen kiinnostunut
kehittämään integroituja toimintaohjelmia, työvälineitä ja mekanismeja kulttuuriperinnön
riskivalmiuden parantamiseksi. PBC (La Protection des Biens Culturels) perustettiin Sveitsin
kulttuuriperinnön säilyttämiseksi, ja tätä toimintaa tuetaan erilaisilla valmiuskäsikirjoilla ja
koulutuskursseilla. Sveitsin suojeluohjelmaan sisältyy yksityiskohtaiset kartat, joihin on merkitty
luetteloidun kulttuuriomaisuuden sijaintipaikat, ja siinä kuvataan omaisuutta sekä kaupunki- että
maaseutuympäristössä.
Kulttuuriperinnön euroopanlaajuinen suojelu
Eurooppalainen yhteistyö hätätilanteissa on osoittanut tehokkuutensa useissa hiljattain
sattuneissa tilanteissa esim. vuoden 1999–2000 Martin-myrsky Ranskassa, vuoden 2000
metsäpalo Makedoniassa, vuoden 2000 metsäpalo Slovakiassa, vuoden 2002 tulvat KeskiEuroopassa (Tšekin/Itävallan yhteistyö) ja vuoden 2003 tulvat Ranskassa. Kaikissa tapauksissa
valtiot tekivät yhteistyötä ilman ongelmia, ja pelastusjoukot alkoivat tehdä yhteistyötä muutaman
päivän (yleensä kahden) kuluessa siitä, kun hätätilanteessa oleva valtio oli hyväksynyt tarjotun
70
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
avun. Hyödyllisestä rajatylittävästä yhteistyöstä mainittakoon esimerkkinä Nisa Euroregion
-alue, jossa Tšekin ja Saksan palokunnat toimivat molemmissa maissa ilman esteitä.
Tunnistetuista ongelmista ja puutteista mainitaan jäljempänä tärkeimmät:
●
Reaaliaikainen tienhoitojärjestelmä, joka perustuu teiden ja jokien risteymiä koskeviin
asianmukaisiin karttoihin ja in situ -tietoon sekä maapallon tilan seurantaan tulvien aikana,
on välttämätön evakuointioperaatioiden kannalta. Gard-hyökytulvan aikana vuonna 2002 yli
200 pelastusajoneuvoa katosi tulvivilla teillä. Jopa karkea arvio tämäntyyppisestä uhasta
auttaisi huomattavasti pelastuspalvelua huolehtimaan tieliikenteestä ja koordinoimaan
pelastustoimia. Suljetut tiet ja pääsy vaarassa oleviin kulttuuriperintökohteisiin ovat olleet
yleisiä ongelmia ja aiheuttaneet paljon vahinkoja ja estäneet evakuointia tai pelastustoimia.
●
Kulttuuri-instituutioilla on vaihtelevasti omia katastrofisuunnitelmia, joihin ei välttämättä
sisälly avustustoimet suurkatastrofeissa. Suurkatastrofin sattuessa ainoastaan poliisi ja
palokunta voivat mennä paikalle, kunnes alue on turvallinen. Siihen mennessä on voinut
tapahtua paljon vahinkoa epäasianmukaisten toimien seurauksena, esim. liian paljon vettä,
rakennusmateriaalin tarpeeton purkaminen, ei tiedetä, mitä pelastetaan ensimmäiseksi
silloin, kun on mahdollisuus siirtää arvokkaita kohteita. Poliisilla ja palokunnalla on omat
suunnitelmat ja menettelyt, joissa kulttuuriperintöä ei oteta erikseen huomioon. Monissa
alueellisissa katastrofisuunnitelmissa kiinnitetään huomiota eläimiin, kasvustoon jne. mutta
ei kulttuuriperintöön. Pelastusjärjestöt eivät keskustele kuraattoreiden, konservaattoreiden,
arkkitehtien jne. kanssa. Tarvitaan enemmän saumatonta integraatiota, ja kaikkein on
työskenneltävä yhdessä heti katastrofin alusta alkaen.
●
Euroopan valtioilla on erilaisia lähestymistapoja kulttuuriperinnön vakuuttamiseen
luonnonkatastrofeja vastaan. Esimerkiksi tulvavakuutukset eivät ole suosittuja Euroopassa,
ja joissakin valtioissa ei ole mahdollista vakuuttaa omaisuutta, joka sijaitsee alueella, jossa
voi esiintyä tulvia. Eurooppalaisia tulvavakuutusohjelmia koskevassa yksityiskohtaisessa
tutkimuksessa sekä eurooppalaisten vakuutusohjelmien ja Yhdysvaltain kansallisen
tulvavakuutusohjelman vertailussa osoitettiin, että amerikkalaisessa järjestelmässä kulttuuriinstituutiolle tarjotaan huomattavia etuja, ja tämä on vähentänyt liittovaltion katastrofiapua
kymmenenkertaisesti.
Puiteohjelmat ja kulttuuriperintö
Euroopan komissio on tukenut useita kansainvälisiä tutkimushankkeita, jotka koskevat
luonnonkatastrofien
ja
ihmisten
toiminnasta
johtuvien
suuronnettomuuksien
käynnistysmekanismeja ja niiden käyttäytymistä, niiden vaikutuksia ja mahdollisia
ennaltaehkäiseviä ja korjaavia toimenpiteitä. Yli sata hanketta, jotka ovat saaneet tukea
viimeaikaisista EY:n tutkimusohjelmista tai jotka kuuluvat kuudennen puiteohjelman (PO)
piiriin, on saatu päätökseen. Ne kattavat tulviin, maanvyöryihin, maanjäristyksiin, tsunameihin,
metsäpaloihin, vyöryihin, tulivuoriin ja moniriskitilanteisiin liittyvät ongelmat. Useimmissa
hankkeissa tutkitaan luonnonkatastrofeihin liittyviä perusilmiöitä ja -mekanismeja, eikä niissä
keskitytä nimenomaan kulttuuriperinnön suojeluun katastrofeja vastaan. Monien hankkeiden
tuloksia voidaan kuitenkin soveltaa tätä alaa koskevaan tehokkaaseen eurooppalaiseen
strategiaan. Niissä EU:lle annetaan useimmiten tehokkaat välineet luonnonkatastrofien ja niiden
alueellisten vaikutusten kartoitukseen, seurantaan ja ennustamiseen. Jäljempänä on mainittu
muutama näistä hankkeista:
71
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
1.
Kulttuuriperinnön haavoittuvuudesta luonnonkatastrofeille ja vastaaville uhille keskusteltiin
ARCCHIP-hankkeen työkokouksissa, joissa esitettiin monia esimerkkejä hyvistä ja
huonoista käytännöistä sekä paljastettiin tietoaukkoja. Ilmastonmuutoksella on ollut
merkittävä vaikutus joidenkin haitallisen luonnontapahtumien esiintymistiheyteen, nimittäin
myrskyihin, tulviin ja maanvyöryihin.
2.
Kulttuuriperintöön ja kulttuurimaisemaan liittyviä käynnistysmekanismeja, vaikutuksia ja
lieventämistoimenpiteitä on tutkittu NOOAN ARKKI -hankkeessa, joka on yhä käynnissä.
Raportit, joissa esitetään yhteenveto tuloksista, jotka koskevat kulttuuriperinnön
haavoittuvuutta luonnonkatastrofeille, ja mahdolliset lieventämistoimenpiteet, julkaistaan
hankkeen verkkosivulla.
3.
Äskettäinen COST Action C17 ”Fire Loss to Historic Buildings” -hanke tulipalojen
vaikutuksista kulttuuriperintöön ja näiden vaikutusten lieventämisestä vaikutti huomattavasti
tähän raporttiin.
4.
Kuudennen puiteohjelman uudessa CHEF-hankkeessa keskitytään tulviin, jotka vaikuttavat
kulttuuriperintöön sen kaikessa monimuotoisuudessa. Tämä hanke käynnistyi helmikuussa
2007.
5.
Suurimmassa käynnissä olevassa integroidussa hankkeessa, FLOODsite, on osia, joissa
otetaan huomioon tulvavahinkojen sosioekonomiseen arviointiin liittyvät kulttuuriperintöä
koskevat kysymykset.
6.
Saksan kansallinen hanke DISFLOOD (Disaster Information System for Large-scale Flood
Events using Earth Observation) sisältää toimia, joilla tuetaan vaarassa olevaa
kulttuuriomaisuutta tulva-alueilla. Tässä hankkeessa keskitytään kaupunkialueisiin, ja siihen
kuuluu monta historiallista kaupunkia.
7.
NOOAN ARKKI -hankkeen lisäksi, jossa käsitellään pelkästään kulttuuriperinnön suojelua
ilmastomuutoksen vaikutuksilta, on olemassa suuri integroitu LESSLOS-hanke, jossa
käsitellään maanvyörymiä ja multiriskitilanteita (sekä maanjäristyksiä) ja tutkitaan
kulttuuriperinnön haavoittuvuutta ja suojelustrategioita ja arvioidaan historiallisia siltoja
eurooppalaisten standardien mukaan.
8.
Kulttuuriperinnön suojelua maanjäristyksiä vastaan on myös tutkittu käynnissä olevan
kuudennen puiteohjelman hankkeessa PROHITECH. Tämä hanke tuotti useita hyödyllisiä
tuotoksia sekä muiden kuin rakenteellisten toimenpiteiden (suuntaviivat ja arviointivälineet)
että rakenteiden vahvistamista koskevien ehdotusten osalta.
9.
Kulttuuriperintöä koskeva kysymys on lisätty SAMCOn ohjelmaan vuonna 2006. Tässä
rakennearviointia, seurantaa ja valvontaa koskevassa eurooppalaisessa verkostossa
(European Network for Structural Assessment Monitoring and Control) arvioidaan
yhdistettyjen rakenne-, ympäristö- ja turvavalvontajärjestelmien tuloksia. Järjestelmissä
tarjotaan tietoa rappeutumisprosesseista ja tilanteista, joissa historialliset materiaalit ja
rakenteet ovat vaarassa, ja tuetaan varhaisvaroitusjärjestelmiä, joilla estetään
kulttuuriperinnön tuhoutumista.
10. Kuudennen puiteohjelman puitteissa YTK:n Enlargement action -ohjelman hankkeessa
”Management of Natural and Technological Risks” tutkitaan ensisijaisiin uhkiin liittyvien
riskien kartoituskäytäntöjä ja -tapoja useissa Keski-Euroopan maissa. Kyselyn avulla
tutkimuksessa keskityttiin lukuisiin uhkiin, maanvyörymät mukaan lukien. Vastaajat
katsoivat, että kulttuuriperintöön kohdistuva maanvyörymäriski, ei ole yhtä tärkeä kuin
infrastruktuuriin tai yksityiseen omaisuuteen kohdistuva riski.
72
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Seitsemännessä puiteohjelmassa on lukuisia luonnonuhkia koskevia tutkimusalueita teeman 6
”Environment (including climate change)” puitteissa. Kulttuuriperintöön, yleiseurooppalaiseen
tai rajatylittävään yhteistyöhön ja integraatiopolitiikkoihin liittyviä erityispiirteitä ei tuoda esiin
ensimmäisessä hankepyynnössä. On myönteistä, että kohdassa 6.3.2 ”Protection, conservation
and enhancement of cultural heritage, including human habitat” avataan ovet ympäristötoimista
kulttuuriperinnölle aiheutuvien vahinkojen arviointia koskevalle tutkimukselle; näihin
ympäristötoimiin kuuluvat sää- ja ilmastomuutosten vaikutukset ja periaatteessa mahdollisesti
myös luonnonkatastrofien aiheuttamat vahingot. Tuleville vuosille ja pyynnöille suunnitellaan
kuitenkin tehtäviä, joissa keskitytään katastrofien ennaltaehkäisemisen malleihin
perintörakennusten ja muistomerkkien osalta. Tässä yhteydessä konsultit suosittelevat
yksittäisiin luonnonuhkiin liittyviä riskinarviointia koskevia tehtäviä, joissa kulttuuriperintöä ja
kansainvälistä yhteistyötä koskevat kysymykset määritellään täsmällisesti asianomaisissa
tutkimushankepyynnöissä, mukaan lukien pitkän aikaväliin uhat (rapautuminen ja pitkän
aikavälin toistuvat toimet) ja välttämätön tieteidenvälisyys (sosioekonomiset kysymykset). Uusia
suojelumenetelmiä otetaan harvoin käyttöön, ja useimmat suojelutoimet ovat perinteisiä.
Periaatteena on oltava, että kaikkein kustannustehokkaimpia suojelumenetelmiä on käytettävä.
Itse asiassa ei kuitenkaan tiedetä, miten kustannustehokkaita perinteiset ja uudet
suojelumenetelmät todella ovat. Lukuisten eurooppalaisten tietokantojen ja tilastojen
ilmestymisen myötä arvioinnit ovat mahdollisia. Kulttuuriperinnön tulevan suojelun kannalta on
erittäin tärkeää, että kustannustehokkuutta mitataan. Yksittäisen valtion on vaikea suorittaa
tällaista
toimintaa.
Yleiseurooppalainen
toiminta
on
mahdollinen
maltillisessa
tutkimusohjelmassa, ja tuloksilla pitäisi olla merkittävä vaikutus tuleviin käytäntöihin Raportissa
esitetään lyhyesti muut tietoaukot, joita on käsiteltävä EU:n tutkimusohjelmissa.
Eurooppalaiset suojelutoimet katastrofeja vastaan
Yhteisön pelastuspalvelumekanismi (CCPM) perustettiin 23. lokakuuta 2001 tehdyllä neuvoston
päätöksellä 2001/792/EY, Euratom. Päätöksellä tuetaan ja helpotetaan hätäpalvelujen
käynnistämistä katastrofin kohdanneen maiden välittömien tarpeiden tyydyttämiseksi.
Päätöksellä autetaan avustustoimien koordinointia määrittelemällä jäsenvaltioiden ja komission
velvollisuudet ja perustamalla tiettyjä elimiä ja menettelyjä, kuten seuranta- ja tiedotuskeskus
(MIC). Mekanismin tarkoituksena on auttaa varmistamaan ensisijaisesti ihmisten, mutta myös
ympäristön ja omaisuuden, kulttuuriperintö mukaan lukien, parempi suojelu vakavissa
hätätilanteissa sekä yhteisön alueella että sen ulkopuolella. Mekanismiin sisältyy neljä
päätekijää: avustustoimien (sekä avustusyksiköiden, jotka ovat mekanismin perustekijöitä)
kartoitus, koulutusohjelma toimintakyvyn parantamiseksi, arviointi- ja koordinaatioryhmät ja
yleisen hätäviestintäjärjestelmän perustaminen. CCPM on kestävä ja tehokas väline, jolla
suojataan kulttuuriperintöä luonnonkatastrofeja vastaan. Vuodesta 2001 useita siihen liittyviä
säädöksiä on otettu käyttöön – neuvoston päätöslauselmat, päätökset ja ehdotukset, joilla
edistetään huomattavasti yhteistyömekanismin roolia. KOM (2005) 137 (”yhteisön
pelastuspalvelumekanismin kehittäminen”) ja KOM (2006) 29 – virallinen lehti C 7, 18.3.2006
(”uudelleenlaadittu päätös 2001/792/EY”) parantavat mekanismia merkittävästi, ja niillä autetaan
varmistamaan kulttuuriperinnön parempi suojelu hätätilanteissa. Ehdotetulla ”yksiköihin
perustuvalla toimintamallilla” annetaan mahdollisuus perustaa erityisiä pelastustoimien
valmiusyksiköitä, joilla on asianmukainen koulutus ja kokemus kulttuuriperinnön suojelemisesta
luonnonkatastrofien (ja ihmisten toiminnasta johtuvien katastrofien) haitallisilta vaikutuksilta.
Vastaavasti äskettäin annetuissa ehdotuksissa, joilla vahvistetaan seuranta- ja tiedotuskeskuksen
analyyttistä ja arviointikapasiteettia, esitetään erittäin progressiivinen tapa edistää seuranta- ja
tiedotuskeskuksen valmiutta ja toimia kulttuuriperinnön suojelun alalla. Asiantuntijat kiinnittävät
73
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
erityistä huomiota mahdollisuuteen parantaa katastrofien ennustamista ja varhaisvaroitusta sekä
paikan päällä tapahtuviin arviointeihin ja koordinointitoimiin. Hyvin koulutetun ja kokeneen
kantahenkilökunnan sekä tehokkaiden varusteiden saatavuus lisää varmasti hätätoimien
tehokkuutta, ja näitä voitaisiin myös käyttää EU:n ulkopuolella niin kuin Barnierin
kertomuksessa on todettu.
Tässä kertomuksessa ehdotetaan ”Euroopan apu” (”Europe aid”) -pelastuspalvelujoukkojen
perustamista. Tällainen EU:n ohjelma, jossa tarjotaan turvallisuutta Euroopan kansalaisille EU:n
alueen ulkopuolella, voidaan helposti ja suotuisasti yhdistää kulttuuriperinnön suojelu- ja
turvaamistoimiin. Itse asiassa Barnierin kertomuksessa ei käsitellä kulttuuriperinnön suojelua
koskevia kysymyksiä, vaan siinä keskitytään humanitaarisiin kysymyksiin. Erittäin hyvin
laadittu ja selkeästi esitetty ehdotus Euroopan pelastuspalvelujoukoista – ”Euroopan apu” – on
hyvin jäsennelty, ja siihen voidaan hyvin sisällyttää hätätilanteissa toimivia kulttuuriperinnön
suojelu- ja pelastusyksiköitä. Tällä tavalla Euroopan pelastuspalvelujoukkoja koskevalla
aloitteella lisätään kapasiteettia ja autetaan luomaan kriittistä massaa kulttuuriperinnön
suojelemiseksi luonnonkatastrofeja vastaan. Humanitaariseen avun ja pelastuspalvelualan
avustustoimien muutokset yhdistettynä kulttuuriperinnön suojelutoimiin eivät ainoastaan paranna
EU:n näkyvyyttä vaan myös EU:n ja ”Euroopan avun” lisäarvon kestävyyttä kaikkialla
maailmassa.
Onnistuminen ja tehokkuus hätätilanteissa riippuvat vahvasti kokemuksesta ja siitä, mitä on
opittu aikaisemmista hätätilanteista. Hätätilanteet eivät useimmiten toistu samassa paikassa tai
edes samassa maassa lyhyellä aikavälillä. Kansainvälisten joukkojen yhteiset toimet ovat siksi
erittäin arvokas tapa oppia katastrofeista. Henkilökohtainen kokemus on tärkeä ja luo vankan
perustan parannetuille, oikea-aikaisille ja asianmukaisille päätöksille. Tämä seikka sekä
taloudelliset edut, jotka aiheutuvat siitä, että ainoastaan vähän henkilöstöä ja varusteita pidetään
jatkuvassa valmiudessa, osoittavat yhteisesti toteutettujen, koordinoitujen ja valvottujen
kulttuuriperinnön suojelutoimien eurooppalaisen arvon.
Yleisesti ottaen ei ole omaksuttu kokonaisvaltaista tai yhtenäistä lähestymistapaa
luonnonkatastrofeihin ja kulttuuriperintöön, eikä myöskään pelkästään luonnonkatastrofeihin.
Yhteisön asiakirjoissa uhkia käsitellään heterogeenisesti eri otsikoiden alla ja eri tasoilla.
Kulttuuriperinnön suojelua kohdellaan usein kuten ympäristökysymyksiä, ja tämän syyt ovat
epäselvät, ja ristiriitaisuuksia on paljon. Alue- ja kaupunkisuunnitteluasiakirjoihin ei yleensä
sisällytetä
kulttuuriperinnön
suojelua
koskevia
määräyksiä,
vaikka
useimmat
kulttuuriperintökohteet sijaitsevat asutusalueilla. Kulttuurimaisemat ja rajakysymykset on myös
otettava huomioon. EU:n rakennerahastot, joilla on tärkeä asema koheesiopolitiikassa, ovat
ennaltaehkäisevien toimien mahdollisia työvälineitä. Ympäristönsuojelulle, mukaan lukien
kulttuuriperinnön ja riskien ehkäisyn tukeminen, on annettu enemmän painoarvoa uudessa
koheesiopolitiikassa. Jokaisessa kolmessa tavoitteessa riskien ehkäisy mainitaan painopisteenä,
nimittäin alueyhteistyössä, jossa riskien ehkäisy tunnustetaan rajatylittävällä, kansainvälisellä ja
alueiden välisellä tasolla. Teemoihin sisältyy suojaaminen tulvia, maanjäristyksiä ja
maanvyörymiä vastaan sekä tarvikkeiden hankinta, infrastruktuurien kehittäminen,
kansainväliset avustussuunnitelmat ja riskinkartoitusjärjestelmät. Interreg-ohjelmia pitäisi
erityisesti edistää, sillä niissä on tilaa luoville hankkeille, jotka koskevat kulttuuriperinnön
suojelua luonnonkatastrofeja vastaan, ja niihin osallistuvat tärkeimmät sidosryhmät ja
hallintoelimet. Ne saattavat myös olla hyvien ja huonojen käytäntöjen parhaimmat lähteet
laajennetulle seuranta- ja tiedotuskeskukselle.
74
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Kulttuuriperinnön suojelemisessa olisi hyödynnettävä kahta äskettäin ehdotettua direktiiviä,
joihin on tarpeen tehdä muutoksia. Tulvien arvioinnista ja hallinnasta annetussa direktiivissä
vaadittuihin riskikarttoihin olisi sisällytettävä kulttuuriomaisuuden luettelo, mukaan lukien
arkeologia ja kulttuurimaisema. Riskinhallintasuunnitelmiin on sisällyttävä erityisiä toimia, jotta
kulttuuriperintö otettaisiin riittävästi huomioon kyseessä olevalla alueella. Direktiivin 9 artiklan
2 kohdassa mainitaan aluesuunnittelu, maankäyttö ja luonnonsuojelu tekijöinä, jotka on otettava
huomioon, kun vahvistetaan asianmukaiset suojelun tasot. Kulttuuriperinnön suojelu olisi myös
lisättävä tähän kohtaan. Sovittelumenettelyn aikana Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsivät
yhteisymmärrykseen INSPIRE-direktiivistä (yhteisön paikkatietoinfrastruktuuri) 21. marraskuuta
2006. Direktiivissä EU:n jäsenvaltioita vaaditaan parantamaan karttapalvelun ja muiden
aluetietopalvelujen hallintaa yhteisten periaatteiden mukaisesti. Tietoihin sisältyvät suojellut
alueet ja mahdolliset riskialueet, ja myös tähän on lisättävä kulttuuriperintö.
Hätätilanteissa toteutettavan kulttuuriperinnön suojelun eurooppalaista ulottuvuutta vaaditaan
useista eri syistä.
●
Ensinnäkin tietoisuuden lisäämiseksi, nimittäin politiikkojen ja hallitusten tietoisuus
kulttuuriperinnön ongelmista hätätilanteissa, mikä nopeuttaa päätöksentekoa ja
kansainvälisiä operaatioita. Eurooppalaisella yhteistyöllä on suuret mahdollisuudet tiedon
tutkimuksessa ja parhaita käytäntöjä ja huonoja kokemuksia koskevien esimerkkien
keräämisessä, arvioinnissa ja levittämisessä, erityisesti hätätilanteiden asiantuntijoille. Tätä
mahdollisuutta ei ole riittävästi hyödynnetty tähän mennessä. ESPON Hazards -hankkeessa
kehitettiin alueiden luokitus, jossa ryhmitellään Euroopan alueet, joita uhkaavat samanlaiset
riskit ajassa ja paikassa. Hankkeessa kehitettiin lisäksi riskien vaikutuskartat, jotka
yhdistettiin ilmastonmuutoksen vaikutuksiin, mikä on kokonaan eurooppalainen ja
rajatylittävä ominaisuus.
●
Lisäksi viime vuosina on esiintynyt ilmeinen ja voimakas suuntaus sijoittaa
ennaltaehkäiseviin ja lieventäviin valmiustoimiin. Samalla muita kuin rakenteellisia toimia
on pidetty ensisijaisina (rakenteellisiin toimiin verrattuna) erityisesti kulttuuriperinnön
suojelun yhteydessä. Molemmissa lähestymistavoissa on riittävästi tilaa innovatiivisille
ratkaisuille tai tekniikoille ja ratkaiseville käsitteille, jotka edellyttävät kriittisen massan
luomista EU:n tutkimus-, suunnittelu- ja kehitysohjelmissa. Joidenkin luonnonkatastrofien
erityispiirteet edellyttävät, että useat Euroopan maat kehittävät ja vahvistavat
yhdenmukaisesti ennaltaehkäiseviä toimia. Muulla kuin rakenteellisella tasolla
allekirjoitetaan yleensä kahdenvälisiä tai monenvälisiä sopimuksia, joihin sisältyy
koordinaatioprosessi. EU:n keskuskoordinaatioyksikkö – seuranta- ja tiedotuskeskus – on
kuitenkin osoittautunut erittäin tehokkaaksi ja hyödylliseksi välineeksi hätätilanteissa.
Kehittyneen ja sopivan vakuutusjärjestelmän merkitys ennaltaehkäisevänä toimenpiteenä on
hyvin tunnettu, ja EU:n kannustin tai helpottava aloite saattaisi olla erittäin hedelmällinen
tällaisen välineen kehittämiseksi.
●
Yhteisön ohjelmissa ja asiakirjoissa, mukaan lukien voimassa olevat tai ehdotetut direktiivit,
tuetaan yleensä luonnonkatastrofien kohteiden kartoitusta, mutta valitettavasti niissä ei
nimenomaisesti mainita kulttuuriperintöä. Tähän tarvitaan muutosta, ja asiantuntijat ovat sitä
mieltä, että todella innovatiivisen lähestymistavan aikaansaamiseksi erityinen
yhdenmukaistettu yleiseurooppalainen kulttuuriperintöomaisuuden kartoitusta koskeva
aloite on välttämätön. Se voidaan toteuttaa kolmessa vaiheessa. Ensiksi tutkimus- ja
kehityshanke, jota tuetaan parhaan menetelmän suunnittelulla ja valinnalla. Tätä seuraisi
standardointimenetelmä ja lopuksi yhteisön tukema kartoituskampanja. Tällaisella
kartoituksella olisi myös muita myönteisiä sivuvaikutuksia mm. seuraaville aloille: matkailu,
75
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
koulutus ja tietoisuuden lisääminen, turvallisuuden parantaminen, tieteellinen työ,
historialliset tutkimukset, älykkäiden ja interaktiivisten GIS-järjestelmien kehittäminen ja
erilaisten uhkien torjunta esim. ilmastonmuutos ja saasteet uusista päästölähteistä, lähinnä
autoista. Näin ollen se voisi olla oikeutettu saamaan tukea rakennerahastoista. Sopivaa
eurooppalaista merkintäjärjestelmää olisi sovellettava hätätilanteisiin. Voitaisiin hyödyntää
nykyistä Sininen kilpi -merkkiä, jota olisi kuitenkin parannettava, jotta se toimisi paremmin
yöllä ja huonon näkyvyyden tilanteissa.
●
EU:n tutkimusyhteistyöohjelmissa sekä luonnonuhkiin ja -katastrofeihin keskittyvissä
ohjelmissa olisi kiinnitettävä enemmän huomiota kulttuuriperintöön. Tätä kysymystä olisi
vahvistettava ERA NET -hankkeiden painopistealueilla sekä rakentamisen eurooppalaisen
teknologiayhteisön (European Construction Technology Platform) FACH:n (Focus Area
Cultural Heritage) suunnitelluissa tutkimustoimissa. Kulttuuriperintökohteiden suojelua
luonnonkatastrofeilta (ihmisten toiminnasta johtuvilta katastrofeilta) ei ole integroitu EU:n
turvallisuustutkimuksen aiheisiin, vaikka muistomerkit ja historialliset rakennuskompleksit
ovat melko usein terroristien hyökkäysten kohteena. Terrorismi ja aseelliset konfliktit eivät
ole olleet tämän tutkimuksen nimenomaisena aiheena, mutta koska niillä on paljon
samankaltaisuuksia luonnonkatastrofien aiheuttamien hätätilanteiden kanssa, on tärkeää
yhdenmukaistaa näiden alojen tutkimusta ja käyttää rahoitusresursseja tehokkaammin.
Lisäksi tuloksia voitaisiin hyödyntää Euroopan ulkopuolisissa EU:n toimissa, mukaan lukien
hädässä olevien EU:n kansalaisten/turistien pelastaminen.
●
Kulttuuriperinnön suojeluun (luonnonkatastrofeilta) liittyvien tietojen ja kokemusten
vaihdon helpottaminen on alan yleiseurooppalaisten toimien tärkein lisäarvo.
Luonnonkatastrofeja voi sattua alueilla, joissa niistä ei ole aiempaa kokemusta. Siksi on
korostettava tietojen ja kokemuksen siirron merkitystä ja kehitettävä asianmukaisia välineitä
ja tarjottava niitä käyttöön. Tämä koskee sekä käytännön kysymyksiä että tutkimustuloksia.
●
Muut kuin rakenteelliset standardit ja yhdenmukaistetut eurooppalaiset suositukset, joissa
keskitytään eri ongelmiin – tiedonsiirrosta, vahingonarvioinnista, riskien ja vaarassa olevan
omaisuuden luetteloinnista ja kartoituksesta temaattisten maantieteellisten tietojärjestelmien,
varoitusjärjestelmien ja vastaavien hallintavälineiden luomiseen – ovat välttämättömiä
luonnonkatastrofien torjunnan kehittämiseksi ja edistämiseksi, ja niitä tarvitaan laajalti.
Niillä tuetaan myös yksittäisten tai moninaisten riskien, kuten maanjäristyksen, tulipalon,
maanvyörymän ja ilmastokuormituksen, aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemistä ja
lieventämistä koskevien teknisten standardien kehittämistä.
●
Luonnonkatastrofien ja ihmisten toiminnasta johtuvien katastrofien uhkaamien
kulttuuriperintäkohteiden suojelua koskevaa eurooppalaista rajatylittävää yhteistyötä ei tueta
erityisillä lainsäädäntöasiakirjoilla. Hätätilanteissa yhteistyö toimii tehokkaasti yleisten
ohjelmien puitteissa, kuten viimeaikaisten katastrofien lukuisista esimerkeistä käy ilmi.
Tämä yhteistyö perustuu lähinnä kahdenvälisiin tai monenvälisiin sopimuksiin, mutta EU:n
tukea ja koordinaatiota tarvitaan.
●
Kustannustehokas valmiuksien kehittäminen, resurssien yhdistäminen sekä tarvittava hälytys
ja kiireelliset toimet hätätilanteissa hyötyvät varmasti Euroopan tason yhteisistä toimista.
Edellä mainitut tulokset ja päätelmät on esitetty lyhyesti raportin lopussa olevissa
painopistekohdissa.
76
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Synthèse
Les catastrophes naturelles constituent une menace majeure pour le patrimoine culturel.
Ouragans, inondations, tremblements de terre, glissements de terrain, éruptions volcaniques,
conséquences du vent, incendies, fatigue environnementale ou d’autres effets climatiques
similaires à long terme ou autres catastrophes occasionnent parfois des dommages irréversibles
au patrimoine culturel ou détruisent complètement des sites entiers de patrimoine culturel, qu’ils
soient mobiliers ou immobiliers. Bon nombre d’objets du patrimoine culturel sont aussi
endommagés par des interventions inadéquates des services de secours dans la mesure où les
réponses d’urgence à apporter aux besoins de base peuvent déboucher sur des mesures d’urgence
et des dispositifs de planification et de réhabilitation insensibles au patrimoine culturel. D’après
le Groupe d’évaluation indépendante (GEI, 2006)8 de la Banque mondiale, les coûts des
dommages causés par les catastrophes sont en augmentation. Ainsi, dans les années 1990, ils
atteignaient 652 milliards de dollars, soit quinze fois plus que dans les années 1950. Le nombre
d’événements a augmenté de 400 % entre 1975 et 2005 et 2,6 milliards de personnes ont été
touchées par des catastrophes naturelles au cours des dix dernières années. À la lumière des
données précitées, la commission de la culture et de l’éducation du Parlement européen a
commandé l’étude présentée dans ce document sur la nécessité de renforcer la coopération
européenne dans le domaine de la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes
naturelles.
La situation actuelle
L’évaluation de l’expérience de l’équipe de consultants, les campagnes de questionnaires et les
interviews ciblées et le passage en revue de la littérature en la matière montrent que la question
de la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles n’a pas été abordée
correctement par la législation de l’UE ou par les lois nationales, les règlements administratifs et
d’autres textes, à l’exception de quelques pays. Plusieurs raisons expliquent cette situation. Tout
d’abord, bon nombre de mesures de prévention et d’urgence bien conçues et pleinement
opérationnelles qui sont efficaces pour sauver des vies humaines ne permettent absolument pas
de protéger des biens du patrimoine culturel. En deuxième lieu, il est rare d’avoir une gestion
efficace des risques posés aux biens culturels du fait d’une mauvaise compréhension des biens en
présence, de l’incapacité de calculer les coûts réels des pertes et des dommages et de la difficulté
consistant à évaluer la valeur du caractère non marchand d’un grand nombre de richesses du
patrimoine culturel. Lors des dernières grandes inondations, les prévisions hydrologiques ont été
marquées par des défaillances et des erreurs considérables et les connaissances relatives au
patrimoine culturel menacé et à son état se sont avérées insuffisantes. Les inondations qui ont
touché l’Europe centrale en 2002 ont confirmé le rôle essentiel d’une gestion de crise
coordonnée et fondée sur des connaissances. Troisièmement, l’entretien inadapté de vieux
bâtiments ou matériaux a contribué à accroître l’étendue des dégâts lors d’autres événements
catastrophiques, principalement des tempêtes, des tremblements de terre et des chutes de neige.
Les catastrophes naturelles génèrent des charges que les ingénieurs ne connaissent pas
suffisamment et dans bon nombre de cas, les forces induites agissent contre les forces de gravité
conventionnelles (par exemple les effets d’élévation et d’aspiration), les forces horizontales
(mouvement horizontal, gonflement à l’humidité de la plupart des matériaux de construction) ou
les forces dynamiques (écoulements, chocs, impacts). Les méthodes d’entretien ne conviennent
pas toujours aux normes et recommandations de conception et les professionnels sont parfois mal
8
http://www.worldbank.org/ieg.
77
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
informés. En effet, ils ne sont pas formés pour concevoir et mettre en œuvre des mesures de
prévention ou d’atténuation.
La situation législative
Globalement, la protection du patrimoine culturel est un thème marginal pour les responsables
politiques et les gouvernements de la plupart des pays européens. Le patrimoine culturel tend à
être occulté par les questions environnementales, qui suscitent une attention accrue du monde
politique en raison de leur étroite corrélation avec la santé et la conservation de la nature.
L’importance du patrimoine culturel n’est pas toujours bien expliquée et est peu relayée par les
médias. Toutefois, comme le révèle le rapport, il existe un solide ensemble de connaissances et
d’expériences sur la base duquel il est possible de réaliser les objectifs pour lesquels ce rapport a
été élaboré.
Les mesures correctives prises par les pouvoirs publics face à une série de catastrophes liées au
patrimoine culturel reposent sur une étroite coopération avec les premiers intéressés, la police et
les pompiers et, en cas de catastrophe majeure, également avec l’armée. Divers documents
juridiques à l’échelle nationale soutiennent une telle approche, conformément au principe de
subsidiarité. La préparation des réponses à apporter aux catastrophes naturelles relève
exclusivement de la compétence des États membres, qui peuvent solliciter une aide ou une
assistance de la Communauté européenne. Toutefois, les capacités développées dans les États
membres peuvent très bien servir en cas d’urgence dans un autre pays membre de l’UE ou non,
ce que soutiennent bon nombre de documents juridiques et recommandations de la CE.
Dans le cadre législatif, il serait utile de disposer d’une réglementation demandant à toutes les
institutions publiques européennes compétentes pour les bâtiments et collections présentant une
valeur exceptionnelle (musées, archives, monuments, etc.) de dévoiler leurs mesures de
prévention des risques dans leurs comptes publiés. Comme cette initiative engloberait toute
l’étendue du patrimoine culturel européen, il serait judicieux que le Parlement européen envisage
de mener une telle action.
L’inventaire du patrimoine culturel menacé
Toute décision sur de futures stratégies et mesures visant à protéger le patrimoine culturel contre
les effets des catastrophes naturelles doit se justifier par une connaissance relativement fiable de
l’ensemble du patrimoine culturel européen menacé. Dans ce domaine, la situation en Europe
varie sensiblement d’un pays à l’autre et dépend beaucoup du niveau des systèmes et
technologies nationaux d’information. Toutefois, les rares bases de données existantes sont
fragmentées et incomplètes et ne comportent pas certaines données essentielles aux processus
d’évaluation des risques des catastrophes naturelles et aux approches et outils de gestion des
risques. Par ailleurs, elles ne sont pas normalisées, harmonisées ou coordonnées de manière à
pouvoir être exploitées efficacement en cas de réaction à une catastrophe. Le patrimoine culturel
immobilier a été répertorié et consigné dans des registres, la plupart du temps sans localisation
géographique systématique, sans description technique des matériaux et structures utilisés ni
sans aucune information sur leur état actuel, tous ces aspects étant déterminants pour la
vulnérabilité de ce patrimoine aux actions néfastes de la nature. Une base de données des biens
du patrimoine culturel européen normalisée, soutenue par une plate-forme GMES et actualisée
en permanence, assortie d’une surveillance des évolutions dans les cas sensibles, constituerait
une aide inestimable et sans précédent aux mesures de planification visant à réduire l’impact des
78
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
catastrophes naturelles sur le patrimoine européen, mais aussi à l’opérabilité ciblée des équipes
de secours chargées d’intervenir.
De même, les cartes des risques naturels potentiels liés au patrimoine culturel ne couvrent pas
entièrement l’ensemble du territoire européen. Seule une cartographie des risques d’inondations
est partiellement soutenue par la proposition de nouvelle directive concernant l’évaluation et la
gestion des inondations. Les cartes répertoriant le patrimoine culturel à risque sont des cartes
représentant des risques naturels et les risques potentiels constituent une condition nécessaire
aux évaluations des risques et peuvent contribuer à prédire l’ampleur des événements
catastrophiques. De telles informations font défaut sur une grande partie du territoire européen,
alors qu’elles sont essentielles pour mettre en place des stratégies et des actions de gestion des
risques. Les nouveaux projets de systèmes européens de télédétection et de positionnement
global permettront d’observer les données nécessaires à la modélisation de situations négatives
et à l’évaluation des conditions liées à la diffusion d’une alerte précoce. Avec la surveillance sur
place, ils amélioreront sensiblement l’opérabilité des mesures préventives et opérationnelles en
Europe.
Des organes gouvernementaux nationaux ont publié des lignes directrices et des plans d’action
nationaux visant à faire face à divers types de catastrophes naturelles et d’origine humaine. Il
s’agit pour la plupart de documents juridiques qui reflètent généralement des situations relevant
de la compétence d’un des ministères. La logistique à déployer en cas de catastrophe n’est pas
abordée et le patrimoine culturel n’est pas fréquemment mentionné. En outre, des agences et
institutions internationales ont publié des déclarations et lignes directrices très générales dans
lesquelles le patrimoine culturel n’est pas abordé correctement. D’aucuns ont estimé que le
Comité international du Bouclier bleu (ICBS) créé à cet effet n’est pas en mesure d’atteindre ses
objectifs en raison «d’un manque de financement adapté, d’une coordination inefficace avec les
agences internationales et nationales compétentes en cas de catastrophe». L’ICBS opère
davantage dans le cadre de quelques-uns des bailleurs de fonds, notamment l’ICOM et
l’ICOMOS.
Les mesures de protection du patrimoine culturel
La prévention des catastrophes est essentielle à la préservation du patrimoine culturel. Destinées
à définir l’ampleur des dégâts causés aux biens mobiliers et immobiliers, la gestion et les
enquêtes menées immédiatement après une catastrophe sont aussi très importantes. En Italie, le
service de la protection civile (SPC) et le ministère de la protection civile, qui ont institué un
comité spécial ayant publié récemment sur le site du SPC une série de fiches à compléter par des
équipes spécialement formées après un tremblement de terre, en fournissent l’exemple. Ces
fiches permettent de décrire les dégâts, de calculer les indices de vulnérabilité et de définir les
coûts des interventions. La majorité des pays européens ont mis au point de vastes systèmes
d’information et de conseil en ligne en cas d’urgence liée à des catastrophes naturelles, en
particulier des inondations. Malheureusement, ces systèmes ne comportent aucune instruction
spécifique concernant le patrimoine culturel ni aucun lien vers des lignes directrices fournies par
des sites web internationaux spécialisés.
Les mesures préventives sont généralement rangées dans deux catégories: structurelles et non
structurelles. Les mesures structurelles sont difficiles à concrétiser dans le domaine de la
protection du patrimoine culturel parce qu’elles sont les plus visibles et les plus dérangeantes et
ne présentent pas souvent un bon rapport coût-efficacité. Elles doivent faire l’objet de nouvelles
recherches et comparaisons par rapport aux mesures non structurelles relevant des bonnes
79
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
pratiques. Concernant les mesures structurelles, l’application de normes à la protection du
patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles pose le problème selon lequel il convient de
préserver l’originalité, l’authenticité et les qualités et valeurs esthétiques des monuments
historiques. Toutefois, seule une norme européenne relative à une protection effective du
patrimoine culturel contre les tremblements de terre est réellement disponible. En Italie, un code
parasismique (EuroCode-8) comportant des règles applicables aux bâtiments en maçonnerie
(architecture historique mineure) a été publié en mars 2003. Sur la base de ce code, le ministère
du patrimoine culturel a élaboré des lignes directrices concernant les monuments. L’expérience
récente des dégâts occasionnés par des charges météorologiques excessives, notamment du vent
et des chutes de neige, ainsi que les opportunités réelles d’adapter le patrimoine architectural de
manière à réduire ces dégâts, ont indiqué que quelques changements aux normes concernées
pourraient être proposés et acceptés. La normalisation de certains processus et procédures
préventifs, notamment la cartographie et la surveillance, apporterait certainement des résultats
positifs.
Les bonnes pratiques sont généralement difficiles à généraliser de manière suffisamment
informative. Certains principes de base qui se sont avérés efficaces sont présentés dans le rapport
au moyen d’informations plus détaillées et d’études de cas publiées sous diverses formes et sur
divers supports (par exemple les travaux de conférences spécialisées ou sur l’internet).
Résumons les quatre piliers de l’atténuation des effets des catastrophes naturelles sur le
patrimoine culturel:
i)
inspection régulière et entretien soigneux des biens historiques et meilleure planification et
gestion de l’occupation des sols;
ii) sensibilisation et formations coordonnées régulières;
iii) coopération internationale et disponibilité de fonds, et;
iv) soutien législatif.
Ces principes sont illustrés et développés dans le rapport. En réalité, tous les quatre sont déjà
appliqués dans divers documents et politiques de l’UE en matière de protection civile et l’on
pourrait aisément y ajouter les aspects du patrimoine culturel. On peut également tirer des
données utiles sur les bonnes pratiques de l’expérience de pays non européens, en particulier les
États-Unis, le Japon et Taïwan. Bon nombre de pays ont concentré leurs efforts sur la
sensibilisation aux procédures d’urgence et de récupération précoce. Plusieurs pays ont élaboré
des outils différents, par exemple l’Emergency Response and Salvage Wheel, qui a été conçue
pour soutenir les institutions et agences culturelles dans les 48 premières heures suivant un
sinistre. Il s’agit d’une roulette à deux côtés qui permet au lecteur d’obtenir des informations
critiques sur les réactions à mettre en œuvre dans deux domaines clés. Un côté guide le lecteur à
travers une série de neuf phases fondamentales de réaction d’urgence, des précautions de sécurité
aux priorités en matière de récupération. L’autre côté identifie les techniques de récupération et
les réactions adaptées aux types particuliers de collections ou objets. Les conseils portent
principalement sur les moyens de combattre et d’atténuer l’action de l’eau et de l’humidité, qui
constituent probablement la principale source de dégâts au patrimoine culturel.
C’est en Suisse qu’on trouve l’un des systèmes nationaux les plus sophistiqués pour améliorer la
prévention des risques pour le patrimoine culturel. Le gouvernement s’est particulièrement
attaché à mettre au point un ensemble intégré de politiques, outils et mécanismes visant à
améliorer la prévention des risques pour le patrimoine culturel. La Protection des biens culturels
(PBC) a été mise sur pied afin de préserver le patrimoine culturel suisse et cette initiative est
80
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
soutenue par une série de manuels et cours de formation sur la prévention des risques. Ce
programme de protection suisse comporte des cartes détaillées localisant des biens culturels
inventoriés et décrit les biens situés dans les cadres urbains et ruraux.
La protection européenne du patrimoine culturel
La coopération européenne en situation d’urgence a prouvé son efficacité lors de plusieurs
événements récents, par exemple lors de la tempête Martin de 1999/2000 en France, du feu de
forêt de 2000 en Macédoine, des inondations de 2002 en Europe centrale (coopération entre la
Tchéquie et l’Autriche) et des inondations de 2003 en France. Dans tous les cas, les États
membres ont coopéré sans difficulté et les équipes de sauvetage ont entamé leurs opérations
après quelques jours - généralement deux -, après que le pays touché a accepté l’aide proposée. Il
existe des exemples de coopération transfrontalière utile, par exemple dans l’Eurorégion Nisa, où
les services incendie tchèques et allemands opèrent sans entrave dans les deux pays.
Les problèmes et déficiences identifiés les plus importants sont les suivants:
•
Un système de gestion du réseau routier en temps réel basé sur une bonne cartographie des
croisements entre routes et cours d’eau et sur des données sur site accompagnées de données
d’observation de la terre au cours de l’inondation est nécessaire aux opérations d’évacuation.
Au cours des inondations causées par la crue du Gard en 2002, plus de 200 véhicules de
secours ont été perdus sur les voies inondées. Une évaluation même sommaire de ce type de
risque aiderait considérablement les services de protection civile à gérer la circulation
routière et à coordonner les actions de sauvetage. Le blocage des routes et accès au
patrimoine culturel menacé est un problème récurrent qui a causé de nombreuses pertes en
empêchant les opérations d’évacuation ou de récupération.
•
Les institutions culturelles disposent de leurs plans catastrophe, qui ne comportent pas
nécessairement la réaction à adopter en cas de catastrophe majeure. Quand une telle
catastrophe se produit, seuls la police et les services incendie sont autorisés à se rendre sur le
site avant que tout danger soit écarté. À ce stade, il est possible que des dégâts considérables
aient été provoqués par des opérations inadaptées comme l’aspersion d’une quantité
excessive d’eau, la démolition inutile d’une enveloppe de bâtiment, les services de secours
ne sachant pas ce qu’il convient de sauver en premier lieu s’il est possible de récupérer des
biens de valeur. La police et les services incendie ont leurs propres plans et procédures, qui
ne tiennent pas spécifiquement compte du patrimoine culturel. Bon nombre de plans
catastrophe régionaux prennent en compte les animaux ou les cultures, mais pas le
patrimoine culturel. Les services d’urgence ne sont pas en contact avec les administrateurs,
les conservateurs, les architectes, etc. Il faut une intégration plus harmonieuse et une
collaboration entre tous les intervenants dès le début de la catastrophe.
•
Les pays européens poursuivent diverses approches pour protéger leur patrimoine culturel
contre les risques naturels. Par exemple, les assurances contre les inondations ne sont pas
répandues en Europe et dans certains pays, il est impossible d’assurer sa propriété si elle est
située en zone inondable. Une étude détaillée des programmes d’assurance contre les
inondations en Europe et une comparaison avec le programme national américain montrent
que le système américain offre des avantages substantiels aux institutions culturelles et a
contribué à diviser par dix l’aide fédérale en cas de catastrophe.
81
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Les programmes-cadres et le patrimoine culturel
La Commission européenne soutient plusieurs projets de recherche internationale sur les
mécanismes de déclenchement et le comportement de catastrophes naturelles et d’origine
humaine, leurs effets et les éventuelles mesures de prévention et de réaction. Plus d’une centaine
de projets ont été menés à bien avec le soutien de programmes récents de recherche
communautaire ou ont été administrés au titre du sixième programme-cadre (PC). Ces projets
abordent les problématiques des inondations, des glissements de terrain, des tremblements de
terre, des tsunamis, des feux de forêt, des avalanches, des éruptions volcaniques et des situations
à risques multiples. La plupart des projets étudient les phénomènes et mécanismes fondamentaux
liés aux risques naturels sans se concentrer spécifiquement sur la protection du patrimoine
culturel contre les catastrophes. Toutefois, les résultats de plusieurs projets peuvent s’appliquer à
une stratégie européenne effective dans ce domaine. Ils fournissent principalement à l’UE de
puissants outils de cartographie, d’observation et de prévision des catastrophes naturelles et de
leur impact territorial. Parmi ces projets, il faut mentionner:
1. La vulnérabilité du patrimoine culturel aux catastrophes naturelles et menaces similaires a été
abordée au cours des ateliers du projet ARCCHIP, qui ont présenté un certain nombre
d’exemples de bonnes et mauvaises pratiques et ont également relevé certaines lacunes dans
les connaissances. Le changement climatique a exercé une incidence considérable sur la
fréquence de certains événements naturels nuisibles, notamment les tempêtes, les inondations
et les glissements de terrain.
2. Toujours en cours, le projet NOAH’S ARK étudie les mécanismes de déclenchement, les
incidences et les mesures d’atténuation liées au patrimoine culturel et au paysage culturel.
Des rapports synthétisant les résultats concernant la vulnérabilité du patrimoine culturel aux
risques naturels et les mesures éventuelles d’atténuation sont publiés sur le site web du
projet.
3. Les activités récentes de l’action COST C17 «Fire Loss to Historic Buildings» relatives aux
incidences des incendies sur le patrimoine culturel et à la réduction de ces incidences ont
largement contribué au rapport.
4. Un nouveau projet du 6e PC baptisé CHEF étudie les inondations en rapport avec le
patrimoine culturel dans toute sa complexité. Ce projet a débuté en février 2007.
5. FLOODsite, le plus grand projet intégré en cours, compte plusieurs parties qui prennent en
considération le patrimoine culturel dans le contexte des évaluations socioéconomiques des
dégâts causés par les inondations.
6. Le projet national allemand DISFLOOD (Disaster Information System for Large-scale Flood
Events using Earth Observation) comporte plusieurs éléments qui soutiennent
l’inventorisation du patrimoine culturel menacé dans les zones inondées. Ce projet est axé sur
les territoires urbains et prend en compte de nombreuses villes historiques.
7. Outre le projet NOAH’S ARK, qui porte exclusivement sur les principes de protection du
patrimoine culturel contre les incidences du changement climatique, il existe LESSLOS, un
autre grand projet intégré axé sur les glissements de terrain et les situations à risques
multiples (avec tremblements de terre) qui étudie la vulnérabilité du patrimoine culturel et les
stratégies de protection et évalue les ponts historiques en vertu des normes européennes.
8. PROHITECH, un projet en cours du 6e PC, étudie également la protection du patrimoine
culturel contre les tremblements de terre. Ce projet a donné plusieurs résultats utiles pour les
82
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
mesures non structurelles (lignes directrices et outils d’évaluation) et les propositions
structurelles de renforcement.
9. La question du patrimoine culturel a été inscrite au programme du réseau SAMCO (Network
for Structural Assessment Monitoring and Control) en 2006. Ce réseau d’évaluation et de
contrôle des structures évalue les résultats de systèmes combinés de surveillance des
structures, de l’environnement et de la sécurité qui fournissent des données sur les processus
de détérioration et les situations mettant en péril des matériaux et des structures historiques et
soutiennent des systèmes d’alerte précoce destinés à prévenir toute perte de patrimoine
culturel.
10. Relevant de l’action Élargissement du CCR au titre du 6e PC, le projet intitulé «Management
of Natural and Technological Risks» (Gestion des risques naturels et technologiques) a étudié
les pratiques de cartographie des risques et les politiques liées aux risques prioritaires dans
plusieurs pays d’Europe centrale. À l’aide d’un questionnaire, l’étude s’est axée sur plusieurs
risques, parmi lesquels les glissements de terrain. Les répondants ont accordé une plus faible
importance au patrimoine culturel exposé aux risques de glissement de terrain qu’aux
infrastructures ou aux propriétés privées.
Plusieurs domaines de recherche du 7e PC abordent les risques naturels dans le cadre du Thème 6
«Environnement (dont le changement climatique)». Aucun volet n’est spécifiquement consacré
au patrimoine culturel, aux politiques de coopération et d’intégration paneuropéennes ou
transfrontalières dans le premier appel de projets. Il est positif que le domaine 6.3.2 «Protection,
conservation et mise en valeur du patrimoine culturel, y compris les habitats humains» ouvre la
voie aux travaux de recherche sur l’évaluation des dégâts causés au patrimoine culturel par
l’action de l’environnement, qui englobe également les conséquences des conditions
météorologiques et du changement climatique et pourrait en principe inclure aussi les dégâts
occasionnés par les catastrophes naturelles. Toutefois, les travaux axés sur les modèles de
prévention des catastrophes des bâtiments et monuments du patrimoine sont prévus pour les
années et les appels à venir. À ce titre, les consultants recommandent de prévoir des travaux
concernant l’évaluation des risques liée aux dangers naturels dans le cadre desquels les
problématiques du patrimoine culturel et de la coopération internationale seront explicitement
définies dans les appels concernés de projets de recherche, y compris les risques à long terme
(des actions climatiques et des actions récurrentes à long terme) et l’interdisciplinarité requise
(questions socioéconomiques). Tandis que de nouvelles méthodes de protection sont rarement
introduites, la plupart des initiatives en la matière restent conventionnelles. Il convient de faire
appel aux méthodes de protection présentant le meilleur rapport coût-efficacité. Toutefois, les
données manquent pour savoir dans quelle mesure réelle les méthodes de protection nouvelles ou
conventionnelles présentent un bon rapport coût-efficacité. Avec l’apparition actuelle de
plusieurs bases de données et statistiques, il devient possible de procéder à des évaluations. Cela
dit, une telle entreprise ne peut être menée à l’échelle d’un seul pays. Il faut donc pouvoir gérer
une initiative paneuropéenne dans le cadre d’un projet de recherche de taille moyenne et ses
résultats doivent exercer un profond impact sur les pratiques futures. Le rapport résume d’autres
déficits de connaissances qu’il convient de prendre en compte dans les programmes de recherche
de l’UE.
83
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Les mesures européennes de protection contre les catastrophes
Le Mécanisme communautaire de protection civile (MCPC) a été institué par la
décision 2001/792/CE, Euratom du Conseil du 23 octobre 2001. Il soutient et facilite la
mobilisation des services d’urgence afin de répondre aux besoins immédiats des pays touchés par
une catastrophe. Il améliore la coordination des interventions de secours en définissant les
obligations des États membres et de la Commission et en instituant certains organes et
procédures tels que le centre du suivi et d’information (MIC). Ce mécanisme est destiné à
garantir une meilleure protection, principalement des personnes, mais aussi de l’environnement
et des biens, y compris du patrimoine culturel, en cas de catastrophe majeure se produisant à
l’intérieur ou à l’extérieur de la Communauté. Il se compose de quatre volets clés –
l’identification préalable des moyens d’intervention (les équipes d’intervention sont au cœur du
mécanisme), un programme de formation visant à améliorer la capacité de réaction, les équipes
d’évaluation et de coordination et la mise au point d’un système commun de communication
d’urgence. Le MCPC est un instrument approprié et puissant pour protéger le patrimoine culturel
contre les catastrophes naturelles. Depuis 2001, plusieurs actes en la matière ont été élaborés: des
résolutions, des décisions et des propositions du Conseil qui renforcent sensiblement le rôle du
mécanisme de coopération. Les communications COM (2005) 137 («Perfectionner le MCPC») et
COM (2006) 29 – Journal officiel C 67 du 18 mars 2006 («refonte de la décision 2001/792/CE»)
constituent des améliorations majeures du mécanisme et contribueront à fournir une meilleure
protection du patrimoine culturel en cas d’urgence. L’«approche modulaire» proposée permettra
de créer des équipes d’intervention spécialisées prêtes à intervenir disposant de la formation et de
l’expérience adéquates pour préserver le patrimoine culturel contre les effets néfastes des
catastrophes naturelles (et d’origine humaine).
De même, des propositions récentes visant à renforcer la capacité d’analyse et d’évaluation du
MIC offrent un moyen très progressif de renforcer les capacités et les actions du centre dans le
domaine de la protection du patrimoine culturel. Les consultants accordent une importance
particulière à la possibilité d’améliorer la prévision des catastrophes et les alertes précoces, ainsi
que les actions d’évaluation sur place et de coordination, qui constituent toutes des facteurs
essentiels à la récupération de biens du patrimoine culturel. La disponibilité d’un cadre plus
stable de personnel bien formé et expérimenté doté d’équipements solides contribuera
certainement à accroître l’efficacité des mesures et actions d’urgence, et ce cadre pourrait aussi
être exploité en dehors de l’UE, selon le rapport Barnier.
Ce rapport suggère la mise en place d’une force de protection civile EuropeAid. Un tel
programme communautaire visant à assurer la sécurité des citoyens européens hors du territoire
de l’UE peut être facilement et favorablement associée à une action de protection et de
préservation du patrimoine culturel. En fait, le rapport Barnier n’évoque pas les questions liées à
la protection du patrimoine culturel dans la mesure où il se concentre sur les questions
humanitaires. Toutefois, cette proposition très bien conçue et clairement présentée de force de
protection civile européenne - «EuropeAid» - est bien structurée et prête à inclure des «modules»
de protection et de récupération du patrimoine culture en situation d’urgence. Ce faisant,
l’initiative de force de protection civile européenne renforce les capacités et contribue à former
une masse critique permettant de protéger le patrimoine culturel contre les catastrophes
naturelles. Les modifications à l’aide humanitaire et de protection civile intégrées aux
interventions de récupération du patrimoine culturel renforceront non seulement la visibilité de
l’UE, mais amélioreront aussi la durabilité et la viabilité de la valeur ajoutée de l’UE et
d’EuropeAid dans le monde.
84
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Dans les situations d’urgence, le succès et l’efficacité dépendent largement de l’expérience et des
enseignements tirés d’événements antérieurs. Dans la plupart des cas, les situations d’urgence ne
se reproduisent pas au même endroit, voire dans le même pays dans un laps de temps court. Les
interventions communes d’équipes internationales constituent donc un moyen particulièrement
précieux de tirer des enseignements de catastrophes. L’expérience personnelle est cruciale et
forme une base solide pour prendre des décisions correctes, améliorées et en temps opportun. Cet
aspect, ainsi que les avantages économiques liés au maintien en alerte permanente d’effectifs et
d’équipements limités, démontrent la valeur européenne des actions menées, coordonnées et
contrôlées conjointement pour protéger le patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles.
Globalement, aucune approche holistique et uniforme n’a abordé les risques naturels et le
patrimoine culturel ni les risques naturels pris séparément. Ces risques sont traités de manière
hétérogène par les instruments communautaires existants sous diverses rubriques et à divers
niveaux. La protection du patrimoine culturel est souvent traitée comme une question
environnementale, même si les raisons de cette approche ne sont pas claires et il existe de
nombreuses incohérences. Les documents portant sur le développement spatial et urbain tendent
à ne pas inclure de dispositions de protection du patrimoine culturel, alors que la plupart des
biens de ce patrimoine sont situés dans des zones habitées. Il convient également de prendre en
compte les paysages culturels et les questions transfrontalières. Toutefois, les Fonds structurels
de l’UE, qui jouent un rôle important dans la politique de cohésion, sont des instruments
potentiels de mesures préventives. La protection de l’environnement, y compris l’aide au
patrimoine culturel et à la prévention des risques, fait l’objet d’une attention bien plus grande
dans la nouvelle réforme de la politique de cohésion. Au titre des trois objectifs poursuivis, la
prévention des risques fait figure de priorité, notamment dans le cadre de la coopération
territoriale, qui reconnaît la prévention des risques aux niveaux transfrontalier, transnational et
interrégional. Elle englobe des thèmes comme la protection contre les inondations, les
tremblements de terre et les avalanches et prévoit la fourniture d’équipements, le développement
d’infrastructures, des plans d’aide transnationale et des systèmes de cartographie des risques. Il
convient d’encourager en particulier les programmes Interreg dans la mesure où ils offrent un
espace destiné à des projets créatifs concernant des mesures de protection du patrimoine culturel
contre les catastrophes naturelles et réunissent les parties prenantes et les organes
gouvernementaux les plus concernés. Ils peuvent également constituer les meilleures sources
d’exemples de bonnes et mauvaises pratiques pour un MIC élargi.
Pour les besoins de la protection du patrimoine culturel, il convient d’exploiter deux nouvelles
propositions de directive, auxquelles il est nécessaire d’apporter des amendements. Il faut exiger
que les cartes des risques requises par la directive sur l’évaluation et la gestion des inondations
comportent un inventaire des biens du patrimoine culturel, y compris les biens archéologiques et
le paysage culturel. Les plans de gestion des risques doivent prévoir des mesures spécifiques
permettant de prendre dûment en considération le patrimoine culturel sur le territoire touché. À
l’article 9, paragraphe 2, l’aménagement du territoire, l’occupation des terres et la conservation
de la nature sont mentionnés comme des aspects à prendre en compte lors de la fixation des
niveaux de protection adéquats. Il convient aussi d’y ajouter la conservation du patrimoine
culturel. Au cours de la procédure de conciliation, le Parlement européen et le Conseil sont
parvenus à un accord sur la directive INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in the
European Community) le 21 novembre 2006. Cette directive demandera aux États membres de
l’UE d’améliorer l’administration de leurs services de cartographie et d’autres services de
données sur l’aménagement du territoire en vertu de principes communs. Ces données englobent
les sites protégés et les risques potentiels, et ici aussi, il convient d’intégrer le patrimoine
culturel.
85
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Plusieurs aspects expliquent l’exigence d’une dimension européenne dans le domaine de la
protection du patrimoine culturel en situation d’urgence.
●
Tout d’abord, l’information sera améliorée, notamment la sensibilisation des responsables
politiques et des gouvernements aux problèmes du patrimoine culturel en situation
d’urgence, qui contribuera à accélérer la prise de décision et les opérations internationales.
La coopération européenne affiche un grand potentiel dans la recherche de nouvelles
connaissances et la collecte, l’évaluation et la diffusion d’exemples de bonnes et mauvaises
pratiques, en particulier pour les professionnels des services d’urgence. À ce jour, ce
potentiel n’a pas été exploité correctement. Le projet ESPON Hazards a mis au point une
typologie des régions regroupant les zones d’Europe qui sont menacées par des risques
similaires au niveau spatial et temporel. En outre, ce projet a créé des cartes d’interactions
des risques et les a mises en relation avec les effets du changement climatique, qui revêt ici
aussi une dimension européenne et transfrontalière.
●
De plus, ces dernières années, une forte tendance à investir dans des mesures préparatoires
de prévention et d’atténuation est apparue et a été encouragée. Parallèlement, des moyens
non structurels sont préférés aux moyens structurels, notamment pour ce qui est de la
protection du patrimoine culturel. Les deux approches laissent suffisamment de place à des
solutions ou à des techniques novatrices et à des concepts pionniers, ce qui plaide pour la
formation d’une masse critique dans le cadre des programmes communautaires de recherche,
de planification et d’aménagement du territoire. Les spécificités de certains risques naturels
exigent que plusieurs pays européens mettent au point et adoptent des mesures de prévention
dans un cadre harmonisé. Des accords bilatéraux ou multilatéraux sont généralement signés
au niveau non structurel, qui englobe le processus de coordination. Quoi qu’il en soit, le
MIC, l’unité de coordination centrale de l’UE, s’est avéré être un instrument très efficace et
puissant en situation d’urgence. L’importance, à titre de mesure préventive, d’un régime
d’assurance sophistiqué et adapté est bien connue et une mesure d’incitation ou une
initiative simplificatrice de l’UE pourrait être très utile à la création d’un tel outil.
●
Les programmes et documents européens, y compris les propositions de directive ou les
directives existantes, soutiennent généralement la cartographie des cibles des catastrophes
naturelles, mais ne font malheureusement pas explicitement référence au patrimoine culturel.
Cette situation doit changer et les consultants pensent même que pour se doter d’une
approche vraiment novatrice, il est essentiel de disposer d’une initiative paneuropéenne
spécifique et harmonisée visant à cartographier l’inventaire du patrimoine culturel. On peut
y parvenir en trois étapes, à commencer par un projet de recherche et de développement,
soutenu par la conception et le choix de la meilleure méthodologie. Cette première phase
serait suivie d’une procédure de normalisation et, enfin, d’une campagne de cartographie
appuyée par la CE. Il convient de souligner que cette cartographie a d’autres effets
économiques positifs, notamment pour le tourisme, l’éducation et l’information, le
renforcement de la sécurité, les travaux scientifiques, les études historiques, la mise au point
de systèmes d’information géographique intelligents et interactifs et la protection contre
diverses menaces, par exemple le changement climatique et la pollution des nouvelles
sources d’émission, principalement des voitures. Par conséquent, ce type d’initiative pourrait
bénéficier d’une aide des fonds structurels. Il conviendrait d’appliquer un système de
marquage européen adapté aux situations d’urgence. On pourrait faire appel au logo existant
du Bouclier bleu, qui devrait toutefois être revu dans un souci d’efficacité accrue pendant la
nuit et dans des situations présentant une faible visibilité.
86
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
●
Les programmes et projets de recherche commune communautaire axés sur les risques et
catastrophes naturels doivent accorder une attention accrue au patrimoine culturel. Ce thème
doit être renforcé dans les priorités des projets du réseau ERA NET, ainsi que dans les
activités de recherche prévues de la Plate-forme technologique européenne de la
construction – Domaine thématique Patrimoine culturel. Les aspects de la protection du
patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles (et d’origine humaine) ne sont pas
intégrés aux thèmes de la recherche européenne en matière de sécurité, bien que les
monuments et sites historiques soient des cibles fréquentes d’attentats terroristes. Si le
terrorisme et les conflits armés ne font pas explicitement l’objet de la présente étude, comme
il existe de nombreuses similitudes avec les urgences liées aux catastrophes naturelles, il
importe d’harmoniser la recherche dans ces domaines et de faire un usage plus efficace des
ressources financières. Par ailleurs, les résultats obtenus pourraient être utiles aux activités
de l’UE hors d’Europe, notamment aux opérations de sauvetage de citoyens/touristes de
l’UE en danger.
●
La facilitation de l’échange de connaissances et d’expériences relatives à la protection du
patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles est la valeur ajoutée la plus importante
des activités paneuropéennes dans ce domaine. Les catastrophes naturelles peuvent survenir
à des endroits où elles ne s’étaient jamais produites auparavant. Par conséquent, il convient
de souligner le rôle de la diffusion de connaissances et d’expériences et d’élaborer et mettre
à disposition les outils adéquats. Cela concerne les questions pratiques, ainsi que les résultats
de recherches ou enquêtes.
●
Les normes non structurelles et les recommandations européennes harmonisées axées sur
diverses problématiques - collecte de données, appréciation et évaluation des dégâts,
inventorisation et cartographie des risques et biens menacés, création de systèmes
thématiques d’information géographique, de systèmes d’alerte et d’outils de gestion
similaires - sont indispensables pour progresser et réussir dans la lutte contre les
catastrophes naturelles et sont largement nécessaires. Elles soutiendront aussi l’élaboration
de normes techniques de prévention et de réduction des dégâts causés par des risques
individuels ou multiples comme les tremblements de terre, les incendies, les glissements de
terrain et les aléas climatiques.
●
La coopération transfrontalière européenne dans le domaine de la protection du patrimoine
culturel menacé par des catastrophes naturelles et d’origine humaine ne s’appuie sur aucun
document juridique spécifique. La coopération des services d’urgence fonctionne assez bien
dans le cadre de mécanismes globaux, comme le montrent de nombreux exemples de
catastrophes récentes. Si cette coopération se base principalement sur des accords bilatéraux
ou multilatéraux, un soutien et une coordination de l’UE sont néanmoins nécessaires.
●
Un renforcement des capacités rentable, une mise en commun des ressources et un
mécanisme nécessaire d’alerte et de réaction rapide en situation d’urgence bénéficieront
certainement de mesures européennes communes.
Les résultats et conclusions susmentionnés sont résumés dans plusieurs points prioritaires à la fin
du rapport.
87
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
88
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Összefoglaló
A természeti katasztrófák komoly fenyegetést jelentenek a kulturális örökség számára. A
hurrikánok, az áradások, a földrengések, a földcsuszamlások, a vulkánok, a szél hatásai, a tüzek,
a környezeti hatások okozta anyagkifáradás vagy az éghajlat hasonló, hosszú távú hatásai és más
katasztrófák gyakran helyreállíthatatlan károkat okoznak a kulturális örökségben vagy a
kulturális örökség egész területeit pusztítják el teljesen, legyen szó ingó vagy ingatlan természetű
örökségről. Az örökség részét képező tárgyakat a nem megfelelő vészhelyzeti beavatkozások
tovább károsítják, mivel az alapvető szükségletekre adott sürgős válaszok olyan vészhelyzeti
beavatkozásokhoz, illetve a helyreállítást célzó olyan tervezési és rehabilitációs rendszerekhez
vezethetnek, amelyek nem veszik figyelembe a kulturális örökséget. A Világbank Független
Értékelő Csoportja szerint (IEG, 2006)9 a katasztrófák által okozott károk költsége emelkedik, és
1990-ben elérte a 652 milliárd USD-t, ami 15-ször magasabb, mint az 1950-es években. Az
események száma 1975 és 2005 között 400%-kal nőtt, és a természeti katasztrófák az elmúlt tíz
évben 2,6 milliárd embert érintettek. A fenti tények figyelembevételével az Európai Parlament
Kulturális és Oktatási Bizottsága megbízást adott az itt ismertetett, a kulturális örökség
természeti katasztrófákkal szembeni védelme területén folytatott európai együttműködés
megerősítésének szükségességéről szóló tanulmány elkészítésére.
A jelenlegi helyzet
A tanácsadó csoport tapasztalatainak, a célzott kérdőíves kampányoknak és interjúknak, valamint
a kapcsolódó irodalmi felmérésnek az értékelése azt mutatja, hogy a kulturális örökség
természeti veszélyekkel és katasztrófákkal szembeni védelmének kérdését sem az EU-s
jogszabályok, illetve – néhány ország kivételével – sem a nemzeti jog, sem a szabályozások, sem
pedig az egyéb dokumentumok nem rendezik megfelelően. Ennek számos oka van. Először is:
sok jól megtervezett és jól működő megelőző és vészhelyzeti intézkedés, amely az emberi életek
megmentése terén hatékony, teljesen figyelmen kívül hagyja a kulturális örökségi javak
védelmét. Másodszor: a kulturális javak hatékony kockázatkezelése azért ritka, mert a javakat
nem értik meg kellőképpen, a veszteség és kár valódi költségének kiszámítása elmarad, és sok
kulturális örökségi érték nem piaci természetéhez nehézséget jelent értéket társítani. A közelmúlt
súlyos áradásai során számottevő pontatlanságok és hibák jellemezték a hidrológiai
előrejelzéseket, és a kockázatnak kitett kulturális örökséggel, illetve annak állapotával és
körülményeivel kapcsolatos ismeretek elégtelennek bizonyultak. A 2002. évi közép-európai
áradások megerősítették az összehangolt, tudásalapú válságkezelés kulcsfontosságú szerepét. Az
elvesztett kulturális örökségi javak mérlege az emberi magatartás számos hibájának
megelőzésével sokkal alacsonyabb lehetett volna. Harmadszor pedig: a régi épületek és anyagok
nem megfelelő karbantartása miatt emelkedett az egyéb katasztrofális események során
keletkezett kár mértéke, elsősorban a szélviharok, a földrengések és az erős havazás esetében. A
természeti katasztrófák a mérnökök által nem elegendő mértékben ismert terhelésekhez
vezetnek, és a keletkező erők sok esetben ellene hatnak a megszokott gravitációs terhelésnek (pl.
felemelés és szívóerő), a vízszintes irányú erőknek (vízszintes mozgás, a legtöbb építőanyag
nedvesség hatására bekövetkező tágulása) vagy a dinamikus erőknek (áramlás, rázkódás,
erőhatások). A tervezési előírások és ajánlások nem minden esetben foglalkoznak megfelelően a
karbantartási módszerekkel, és a szakemberek tájékoztatása esetleg nem megfelelő. Így a védő és
a hatásokat csökkentő intézkedések tervezése és végrehajtása terén nem részesülnek oktatásban.
9
http://www.worldbank.org/ieg
89
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Jogszabályok
A kulturális örökség védelme a legtöbb európai országban általában mellékes kérdés a
politikusok és kormányok számára. A kulturális örökséget egyre inkább elhomályosítják a
környezetvédelmi kérdések, amelyek az egészséggel és természetvédelemmel való szoros
összefüggésük miatt nagyobb politikai figyelmet kapnak. A kulturális örökség jelentősége nem
mindig kap megfelelő hangsúlyt, és a médiától kevés támogatásban részesül. Amint azonban a
jelentés rámutat, igen komoly és megalapozott tudás- és tapasztalati háttér áll rendelkezése, ami
alapként szolgálhat azoknak a céloknak az eléréséhez, amelyek érdekében ezt a jelentést
kidolgozták.
A kulturális örökséggel kapcsolatos különböző katasztrófák ellen végzett, államilag támogatott
helyreállító tevékenységek a közvetlen résztvevők – a rendőrség és a tűzoltóság, illetve súlyos
katasztrófák esetén a katonaság – közötti szoros együttműködésre támaszkodik. Ezt a
megközelítést számos nemzeti szintű dokumentum támogatta, teljes összhangban a
szubszidiaritás elvével. A természeti katasztrófákra adandó válaszra való felkészültség kizárólag
az egyes tagállamok hatáskörébe és felelősségébe tartozik, amelyek az Európai Közösségtől
segítséget vagy támogatást kérhetnek. Az egyes tagállamokban felépített kapacitásokat azonban
előnyösen lehetne felhasználni a más EU vagy nem EU országokat érintő vészhelyzetekben, és
ezt számos EK jogi dokumentum és ajánlás támogatja.
A jogszabályi keretben hasznos lenne egy olyan szabályozás, amely előírná a rendkívül értékes
épületekért és gyűjteményekért (múzeumok, archívumok, emlékművek stb.) felelős összes
európai közintézmény számára, hogy közzétett beszámolóikban ismertessék a kockázatokkal
kapcsolatos felkészültségüket. Mivel ez a kezdeményezés az európai kulturális örökségek tág
körét foglalná magába, az Európai Parlament számára helyénvaló mérlegelni az ilyen
intézkedéseket.
A kockázatnak kitett kulturálisörökség-állomány
A kulturális örökség természeti katasztrófák hatásaival szembeni védelmét szolgáló jövőbeli
stratégiákról és intézkedésekről hozott valamennyi döntést a kockázatnak kitett európai
kulturálisörökség-állománnyal kapcsolatos, kellően megbízható ismeretekkel kell indokolni.
Ezen a területen az egyes európai országokban jelentősen eltér a helyzet, és erősen függ a
nemzeti információs rendszerek és a technológia szintjétől. A néhány meglevő adatbázis azonban
töredezett és hiányos, és nem tartalmaz bizonyos, a természeti veszélyek kockázatait értékelő
folyamatokhoz, illetve a kockázatkezelő megközelítésekhez és eszközökhöz nélkülözhetetlen
adatokat. Ezenfelül nem végezték el a katasztrófák elleni küzdelem során végzett hatékony
kihasználásukat szolgáló szabványosításukat, harmonizációjukat és koordinációjukat. Az
ingatlan kulturális örökséget nagyrészt szisztematikus földrajzi helymeghatározás, az alkalmazott
anyagok és struktúrák műszaki leírása, illetve a jelenlegi állapotával kapcsolatos mindennemű
információ nélkül sorolták fel és vették nyilvántartásba a leltárakban, pedig ezek mindegyike
döntő szempont a káros természeti hatásokkal szembeni sérülékenység szempontjából. Az
európai kulturálisörökség-állomány szabványosított GMES-t alkalmazó és folyamatosan
karbantartott, az érzékeny esetek változásait folyamatosan nyomon követő adatbázisa
felbecsülhetetlen és példa nélküli támogatást nyújtana az európai örökséget érintő természeti
katasztrófák hatásainak csökkentését szolgáló intézkedések tervezéséhez, valamint a beavatkozó
mentőalakulatok célzott működőképességéhez is.
90
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Ehhez hasonlóan befejezetlenek maradtak az európai területen a kulturális örökséggel
kapcsolatos potenciális természeti veszélyeket feltüntető térképek is. Az árvizek értékeléséről és
kezeléséről szóló új irányelvre irányuló javaslat csak az áradási veszélyek feltérképezését
támogatja részlegesen. A kockázatnak kitett európai kulturálisörökség-állományról a természeti
veszélyek és a potenciális kockázatok térképeivel összefüggésben készített térképek a
kockázatok értékelésének szükséges feltételei, és segíthetik a katasztrofális események
léptékének előrejelzését. Ezek az információk Európa területének nagy részén hiányoznak,
jóllehet alapvető fontosságúak a kockázatkezelő stratégiákhoz és tevékenységekhez. Az új
tervezésű európai távérzékelő és globális helymeghatározó rendszerek lehetővé fogják tenni a
kedvezőtlen helyzetek modellezéséhez, illetve a korai figyelmeztetés feltételeinek értékeléséhez
szükséges adatok nyomon követését. Az in situ nyomon követéssel együtt ez jelentősen javítani
fogja az Európában tett megelőző és műveleti intézkedések működőképességét.
A nemzeti kormányzati testületek iránymutatásokat és nemzeti cselekvési terveket tettek közzé a
különböző fajtájú természeti és ember által előidézett katasztrófák elleni küzdelem érdekében.
Ezek legtöbbje jogi dokumentum, és általában olyan helyzeteket tükröznek, amelyek valamely
minisztérium hatáskörébe tartoznak. A katasztrófák kezelésének logisztikájával nem
foglalkoznak, és a kulturális örökséget sem gyakran említik. A nemzetközi testületek és
intézmények ehhez hasonlóan inkább általános nyilatkozatokat és iránymutatásokat tettek közzé,
amelyek nem kezelik megfelelően a kulturális örökség kérdését. Egy értékelés szerint az e célra
létrehozott Kék Pajzs Nemzetközi Bizottság (ICBS) „a megfelelő finanszírozás hiánya és a
katasztrófákért felelős nemzetközi és nemzeti szervek nem kellően hatékony koordinációja” miatt
nem tudja teljesíteni célkitűzéseit. Az ICBS inkább egyes finanszírozó testületek, nevezetesen az
ICOM és az ICOMOS keretén belül működik.
A kulturális örökség védelmét szolgáló intézkedések
A katasztrófák megelőzése elengedhetetlen a kulturális örökség védelméhez. A közvetlenül a
katasztrófák után végzett, az ingó és ingatlan kulturális örökséget ért kár mértékének
meghatározását szolgáló kezelés és vizsgálatok szintén nagyon fontosak. Erre ad példát az olasz
Polgári Védelmi Hivatal (CPD) és a polgári védelmi minisztérium, amelyek külön bizottságot
hoztak létre, és ez a CPD honlapján a közelmúltban tette közzé azt a formanyomtatványsorozatot, amelyet a földrengések után a különlegesen kiképzett csapatoknak kell kitölteniük; a
formanyomtatványok lehetővé teszik a kár leírását, a sérülési indexek kiszámítását és a
beavatkozás költségeinek meghatározását. Az európai országok többsége megbízható internetalapú információs és tanácsadó rendszereket hozott létre a természeti katasztrófákhoz, különösen
az áradásokhoz kapcsolódó vészhelyzetekre. Sajnos ezek általában nem tartalmaznak konkrét
útmutatásokat a kulturális örökséggel kapcsolatban, sem hivatkozásokat az erre szakosodott
nemzetközi honlapok által ilyen témában adott iránymutatásokra.
A megelőző intézkedéseket jellemzően két kategóriába sorolják: strukturális és nem strukturális
intézkedések közé. A kulturális örökség védelme esetében strukturális intézkedéseket nehéz
megvalósítani, mivel azok zöme látványos és zavaró, és gyakran nem költséghatékony. Ez a
téma további kutatást, illetve a legjobb gyakorlatnak megfelelő nem strukturális intézkedésekkel
végzett összehasonlítást igényel. Ami a strukturális intézkedéseket illeti, a kulturális örökség
természeti veszélyekkel szembeni védelmét szolgáló szabványok alkalmazása ahhoz a
problémához vezet, hogy a történelmi műemlékek eredetiségét, hitelességét, illetve esztétikai
minőségét és értékeit nem szabad kockáztatni. A gyakorlatban azonban egyetlen egy európai
szabvány áll rendelkezésre a kulturális örökség földrengésekkel szembeni hatékony védelmére.
Olaszországban 2003 márciusában szeizmikus kódot tettek közzé (EuroCode-8), amely a
91
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
meglevő kőépítményekre (kisebb történelmi építmények) nézve tartalmaz szabályokat. E kód
alapján a kulturális örökség minisztériuma iránymutatásokat dolgozott ki a műemlékeket
illetően. Az időjárásból eredő túlzott terhelések, nevezetesen a szél és a hó miatt kialakuló
károkkal kapcsolatos közelmúltbeli tapasztalatok, illetve az építészeti örökség e károk
csökkentését célzó kiigazítására kínálkozó valódi lehetőségek azt mutatták, hogy a vonatkozó
szabványok néhány módosítását lehetne javasolni és elfogadni. Néhány megelőző folyamat és
eljárás – például a térképezés és a nyomon követés – szabványosítása minden bizonnyal pozitív
eredményekkel járna.
A legjobb gyakorlatot általában nehéz elegendően informatív módon általánosítani. A jelentés
néhány hatásosnak bizonyult alapelvet ismertet, különböző formákban és médiumokban
közzétett részletesebb információkra és esettanulmányokra hivatkozva (pl. szakosodott
konferenciák jegyzőkönyvei vagy az internet). Szeretnénk összegezni a természeti katasztrófák
kulturális örökségre gyakorolt hatásainak csökkentését szolgáló négy pillért:
i)
a történelmi állomány rendszeres ellenőrzése és gondos karbantartása, valamint jobb
területrendezés és -kezelés;
ii) a tudatosság növelése és rendszeres koordinált képzés;
iii) nemzetközi együttműködés és a finanszírozás elérhetősége; és
iv) jogszabályi támogatás.
Ezeket az elveket a jelentés szemlélteti és továbbfejleszti. A polgári védelemmel kapcsolatos
különböző EU-s dokumentumok és politikák valójában már mind a négyet alkalmazzák, és a
kulturális örökséggel kapcsolatos szempontokkal könnyen kiegészíthetők. Az Európán kívüli
országok – mindenekelőtt az USA, Japán és Tajvan – tapasztalataiból is hasznos adatok
nyerhetők a legjobb gyakorlatról. Sok ország a sürgősségi és a korai mentési eljárásokkal
kapcsolatos ismeretek bővítésére összpontosította erőfeszítéseit. A különböző országok
különböző eszközöket készítettek, mint például a vészhelyzeti és mentési intézkedéseket
feltüntető korong, amelynek célja, hogy a vészhelyzetet követő első 48 órában segítse a
kulturális intézményeket és szerveket. Ez lényegében egy kétoldalú, forgatható lap, amely
lehetővé teszi az olvasó számára, hogy két kulcsfontosságú területen információkhoz jusson a
kritikus helyzetekben teendő intézkedésekről. Az egyik oldal kilenc alapvető vészhelyzeti
intézkedési lépés során kalauzolja át az olvasót, a biztonsági óvintézkedésektől a mentési
prioritásokig. A másik oldal a mentési technikákat, illetve a meghatározott típusú gyűjtemények
vagy tárgyak esetében helyénvaló intézkedések leírását tartalmazza. A tanácsadás elsősorban a
víz és a nedvesség hatásának szabályozását és csökkentését szolgáló eszközökre összpontosít,
amely talán a kulturális örökséget érő károk legfőbb forrása.
A kulturális örökséggel kapcsolatos kockázatokra való felkészültség javítását szolgáló nemzeti
rendszerek legfejlettebbike Svájcban található. A kormány nagy részt vállalt a kulturális
örökséggel kapcsolatos kockázatokra való felkészültség javítását szolgáló politikák, eszközök és
mechanizmusok integrált csomagjának kidolgozásában. A PBC (La Protection des Biens
Culturels) létrehozásának célja a svájci kulturális örökség megőrzése volt, és ezt a törekvést egy
sor felkészültségi kézikönyv és képzési kurzus támogatta. A svájci védelmi program részletes
térképeket tartalmaz, amelyek a leltárba vett – mind a városi, mind a vidéki környezetben
megtalálható – kulturális vagyont feltüntetik
92
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
A kulturális örökség egész Európára kiterjedő védelme
A vészhelyzetekben folytatott európai együttműködés számos közelmúltbeli esetben
hatékonynak bizonyult, pl. az 1999/2000. évi franciaországi Martin szélvihar, a 2000. évi
macedóniai erdőtűz, a 2000. évi szlovákiai erdőtűz, a 2002. évi közép-európai árvíz (cseh/osztrák
együttműködés), valamint a 2003. évi franciaországi árvíz esetében. A tagállamok
együttműködése mindegyik esetben problémamentes volt, és a mentőcsapatok néhány –
általában két – napon belül megkezdték a munkát, miután az érintett ország elfogadta a
felajánlott segítséget. A határokon átnyúló hasznos együttműködésre példákat találhatunk, pl. a
nisai eurorégióban, ahol a cseh és német tűzoltók mindkét országban akadálytalanul
tevékenykednek.
Az azonosított problémák és hiányosságok közül itt a leglényegesebbeket említjük:
•
Az evakuálási műveletekhez valós idejű, az utak és folyók kereszteződésének jó
feltérképezésén és in situ adatokon alapuló útkezelő rendszerre, illetve az áradás során
végzett Föld-megfigyelésre van szükség. A Gard 2002. évi rendkívül gyors áradásában több
mint 200 mentőjármű veszett el az elárasztott utakon. Még e veszélytípus durva felmérése is
számottevő segítséget jelentene a polgári védelmi szolgálatok számára a közúti forgalom
irányításában és a mentési tevékenységek koordinálásában. Az elzárt utak és a
veszélyeztetett kulturális örökség elérhetősége jelentette az egyik leggyakoribb problémát,
és sok veszteséget okozott, ami akadályozta az evakuálási vagy mentési műveleteket.
•
A kulturális intézmények saját, különböző tervekkel rendelkeznek katasztrófa esetére,
amelyek nem feltétlenül tartalmazzák a súlyos katasztrófák esetén alkalmazandó
intézkedéseket. Ha súlyos katasztrófa következik be, kizárólag a rendőrség és a tűzoltóság
léphet be a helyszínre, amíg az biztonságos nem lesz. Ekkorra azonban a nem megfelelő
intézkedések miatt – pl. túl sok víz, az építőanyagok szükségtelen bontása, illetve, ha az
értékes tárgyak eltávolítására lehetőség van, bizonytalanság a tekintetben, hogy mit
mentsenek először – elég nagy károk keletkezhetnek. A rendőrség és a tűzoltóság saját
tervekkel és eljárásokkal rendelkeznek, amelyek nem sajátos kérdésként veszik figyelembe a
kulturális örökséget. Számos regionális katasztrófavédelmi terv figyelmet fordít az állatokra,
terményekre stb., a kulturális örökségre viszont nem. A vészhelyzeti szervezetek nem
egyeztetnek a kurátorokkal, a megőrzési szakemberekkel, építészekkel stb. Akadálytalanabb
integrációra, illetve arra van szükség, hogy a katasztrófa bekövetkeztétől kezdve mindenki
együttműködjön.
•
Az európai országok különféle megközelítéseket alkalmaznak a kulturális örökség
természeti veszélyekkel szembeni biztosítására. Az árvizek elleni biztosítás például nem
népszerű Európában, és néhány országban nem lehet olyan ingatlanokra biztosítást kötni,
amelyek lehetséges áradások által érintett területen találhatók. Az árvizek elleni európai
biztosítási programokról szóló részletes tanulmány és az Egyesült Államok árvíz elleni
nemzeti biztosítási programjával végzet összehasonlítás azt mutatja, hogy az amerikai
rendszer számottevő juttatásokat kínál a kulturális intézményeknek, és a katasztrófákkal
kapcsolatos szövetségi támogatást a tizedére csökkentette.
93
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
A keretprogramok és a kulturális örökség
Az Európai Bizottság számos nemzetközi kutatási projektet támogatott, amelyek a természetes és
ember által előidézett katasztrófák kiváltó mechanizmusaival és jellemzőivel, azok hatásaival,
illetve a lehetséges megelőző és helyreállító intézkedésekkel foglalkoztak. Több mint 100 projekt
zajlott le a közelmúltbeli EK kutatási programokból nyújtott támogatással vagy a 6.
keretprogram (KP) keretében. Ezek az árvizek, a fölcsuszamlások, a földrengések, a szökőárak,
az erdőtüzek, a lavinák, a vulkánok, valamint a többféle kockázattal jellemezhető helyzetek
problémáival foglalkoznak. A projektek zöme a természeti veszélyekhez kapcsolódó alapvető
jelenségekkel és mechanizmusokkal foglalkozik, anélkül, hogy kifejezetten a kulturális örökség
katasztrófákkal szembeni védelmére összpontosítana. Több projekt eredményei azonban
alkalmazhatók az e területre vonatkozó hatékony európai stratégiára. Ezek leginkább a
feltérképezéshez, a nyomon követéshez, illetve a természeti katasztrófák és azok területi
hatásainak előrejelzéséhez biztosítanak hatékony eszközöket az EU számára. E projektek közül
alább említünk néhányat:
1. A kulturális örökség természeti katasztrófákkal és hasonló veszélyekkel szembeni
sebezhetőségét az ARCCHIP projekt workshopjain vitatták meg, amelyek a helyes és
helytelen gyakorlat több példájára, valamint az ismeretekben bizonyos hiányokra mutattak rá.
Az éghajlatváltozás számottevő hatást gyakorolt néhány káros természeti esemény,
nevezetesen a szélviharok, az áradások és a földcsuszamlások előfordulásának gyakoriságára.
2.
A kulturális örökséggel és a kultúrtájjal összefüggő kiváltó mechanizmusokat, hatásokat és
hatáscsökkentő intézkedéseket a jelenleg is zajló NOÉ BÁRKÁJA projekt keretében
vizsgálták. A kulturális örökség természeti veszélyekkel szembeni sebezhetőségére és a
lehetséges hatáscsökkentő intézkedésekre vonatkozó eredményeket összefoglaló jelentéseket
a projekt honlapján teszik közzé.
3.
A COST (a tudományos és műszaki kutatások terén folytatott európai együttműködés) C17.
cselekvése, a „Történelmi épületeket érő tűzkárok” keretében a tűz kulturális örökségre
gyakorolt hatásával és e hatások csökkentésével kapcsolatban végzett közelmúltbeli
tevékenységek jelentősen hozzájárultak ehhez a jelentéshez.
4.
Az új 6. KP keretében zajló CHEF projekt az áradásokat a kulturális örökség tekintetében
vizsgálja, annak teljes összetettségével. Ez a projekt 2007 februárjában indult.
5.
A legnagyobb jelenleg zajló, integrált projekt, a FLOODsite néhány szakasza az áradások
által okozott károk társadalmi-gazdasági értékelése kapcsán figyelembe veszi a kulturális
örökség kérdését.
6.
A
német
nemzeti
projekt,
a
DISFLOOD
(Föld-megfigyelést
alkalmazó
katasztrófainformációs rendszer a nagy léptékű áradási eseményekhez) olyan elemeket
tartalmaz, amelyek támogatják az elárasztott területek kockázati leltárában szereplő
kulturálisörökség-állományt. Ez a projekt a városi területekre összpontosít, és sok történelmi
városra kiterjed.
7.
A NOÉ BÁRKÁJA projekten felül – amely kizárólag a kulturális örökség éghajlati
hatásokkal szembeni védelmének elveivel foglalkozik – létezik egy másik nagy, LESSLOS
integrált projekt is, amely a földcsuszamlásokkal és a többféle kockázattal jellemezhető
helyzetekkel foglalkozik (a földrengésekkel együtt), és a kulturális örökség
sebezhetőségének és a védelmi stratégiáknak a tanulmányozását, illetve a történelmi
jelentőségű hidak értékelését az európai szabványoknak megfelelően végzi.
94
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
8.
A kulturális örökség földrengésekkel szembeni védelmét a 6. KP keretében jelenleg zajló
PROHITECH projekt is tanulmányozza. Ez a projekt sok hasznos eredménnyel szolgált
mind a nem strukturális intézkedések (iránymutatások és értékelő eszközök), mind a
strukturális megerősítő javaslatok tekintetében.
9.
A SAMCO menetrendjét 2006-ban kiegészítették a kulturális örökség kérdésével. A
strukturális értékelés, nyomon követés és ellenőrzés (SAMCO) európai hálózata a kombinált
strukturális, környezetvédelmi és biztonsági nyomon követő rendszerek eredményeit
értékeli, amelyek adatokkal szolgálnak a történelmi anyagokat és struktúrákat veszélyeztető
állapotromlási folyamatokról és helyzetekről, és támogatják a kulturális örökség elvesztését
megelőző korai figyelmeztető rendszereket.
10. A „természeti és technológiai kockázatok” elnevezésű projekt, amelyet a 6. KP és a KKK
bővítési tevékenysége keretében végeztek, több közép-európai országban foglalkozott a
kockázattérképezési gyakorlatok és a prioritásnak tekintett veszélyekre alkalmazott politikák
vizsgálatával. A kérdőív segítségével végzett felmérés számos veszélyre összpontosított,
beleértve a földcsuszamlásokat. A válaszadók kisebb jelentőséget tulajdonítottak a
fülcsuszamlás kockázatának kitett kulturális örökségnek, mint az ilyen infrastruktúráknak
vagy magántulajdonban levő tárgyaknak.
A 7. KP a „Környezetvédelem (beleértve az éghajlatváltozást is)” című 6. téma keretében
számos kutatási területen foglalkozik a természeti veszélyekkel. A projektekre vonatkozó első
felhívásban semmilyen konkrét szempont nem jelenik meg a kulturális örökséggel, a páneurópai
vagy határokon átnyúló együttműködéssel és az integrációs politikákkal kapcsolatban. Pozitív,
hogy „A kulturális örökség – többek között az emberi élőhely – védelme, megőrzése és
gyarapítása” című 6.3.2. terület megnyitja az utat a kulturális örökség környezeti hatásokból
eredő károsodásának értékelésével kapcsolatos kutatás előtt, amelybe beletartoznak az időjárás
és az éghajlatváltozás hatásai, és elvileg beletartozhatnak a természeti katasztrófákból fakadó
károk is. A kulturális örökséghez tartozó épületekre és műemlékekre vonatkozó
katasztrófamegelőző modellekre összpontosító feladatokat a későbbi évekre és felhívásokra
tervezik. A tanácsadók itt az egyes természeti veszélyekkel kapcsolatos kockázatértékelésre
vonatkozó feladatok kidolgozását javasolták, amelyekben a kulturális örökség és a nemzetközi
együttműködés kérdéseit kifejezetten meghatározzák a kutatási projektek megfelelő
felhívásaiban, beleértve a hosszú távú veszélyeket (az időjárás hatásai és hosszú távú ismétlődő
behatások) és a szükséges, több tudományterületet érintő jelleget (társadalmi-gazdasági
kérdések). Mivel ritkán vezetnek be új védő módszereket, a védelmet szolgáló erőfeszítések
zöme továbbra is hagyományos jellegű. Azt az elvet kell alkalmazni, hogy a leginkább
költséghatékony védő módszereket vegyék igénybe. Ugyanakkor kifejezett hiány mutatkozik az
arra vonatkozó ismeretek terén, hogy mennyire is költséghatékonyak valójában a hagyományos,
illetve az új védő módszerek. A különböző európai adatbázisok és statisztikák mostani
megjelenésével az értékelések kivitelezhetővé válnak. A kulturális örökség jövőbeli védelme
szempontjából alapvetően fontos, hogy elvégezzék a költséghatékonyság méréseit. Ez a feladat
meghaladja bármely ország képességeit. A páneurópai szintű erőfeszítések azonban egy közepes
kutatási program által is kezelhetők, és az eredményeknek minden jövőbeli gyakorlatra jelentős
hatást kell gyakorolniuk. A jelentés összegzi az ismeretek egyéb hiányosságait, amelyeket az EU
kutatási programjaiban figyelembe kell venni.
95
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
A katasztrófák elleni védelmet célzó európai intézkedések
A közösségi polgári védelmi mechanizmust (CCPM) a 2001. október 23-i 2001/792/EK,
Euratom tanácsi határozat hozta létre. Támogatja és megkönnyíti a vészhelyzeti szolgálatok
mobilizálását, hogy teljesítsék a katasztrófa sújtotta országok azonnali szükségleteit. A
tagállamok és a Bizottság kötelezettségeinek meghatározásával, illetve bizonyos testületek és
eljárások – mint például a megfigyelési és tájékoztatási központ (MIC) – létrehozásával javítja a
segítségnyújtási beavatkozások koordinálását. A mechanizmus célja, hogy a Közösségen belül
vagy azon kívül kialakuló súlyos vészhelyzetek esetében elősegítse a jobb védelem biztosítását,
elsősorban az emberek számára, de a környezet és a tulajdon, ezen belül a kulturális örökség
számára is. Négy fő elemből áll, amelyek a következők: a beavatkozási források előzetes
azonosítása (intervenciós csapatokkal, amelyek a mechanizmus fő összetevői); a válaszadási
képesség javítását szolgáló képzési program; értékelő és koordináló csapatok, valamint a közös
vészhelyzeti kommunikációs rendszer létrehozása. A CCPM a kulturális örökség természeti
katasztrófákkal szembeni védelmének megalapozott és hatékony eszköze. 2001 óta számos
kapcsolódó aktust vezettek be – tanácsi állásfoglalásokat, határozatokat és javaslatokat, amelyek
jelentősen növelik az együttműködési mechanizmus szerepét. A COM (2005) 137 („a CCPM
fejlesztése”) és a COM (2006) 29 – Hivatalos Lap C 67., 2006.3.18. („a 2001/792/EK határozat
átdolgozása) számottevően javítja a mechanizmust, és a vészhelyzeti események során segíteni
fogja a kulturális örökség jobb védelmének biztosítását. A javasolt „moduláris megközelítés”
lehetőséget fog biztosítani a szakosodott, készenléti intervenciós csapatok létrehozására, amelyek
a kulturális örökség természeti (és ember által előidézett) katasztrófák hatásaival szembeni
védelme tekintetében megfelelő képzéssel és tapasztalattal rendelkeznek.
A MIC elemző és értékelő kapacitásának megerősítésére irányuló közelmúltbeli javaslatok ehhez
hasonlóan a MIC képességei és tevékenységei bővítésének igen progresszív módját biztosítják a
kulturális örökség védelme terén. A tanácsadók különleges jelentőséget tulajdonítanak a
katasztrófa-előrejelzés és a korai figyelmeztetések, valamint az in situ értékelő és koordináló
tevékenységek javítására kínálkozó lehetőségnek, amelyek mind a kulturális örökség mentésének
kulcsfontosságú tényezői. A jól képzett és tapasztalt, hatékony eszközökkel rendelkező
személyzet stabilabb állományának hozzáférhetősége minden bizonnyal fokozni fogja a
vészhelyzeti intézkedések és cselekvések hatékonyságát, amelyeket a Barnier-jelentés
értelmében az EU-n kívül is fel lehetne használni.
Ez a jelentés a „Europe aid” polgári védelmi erő létrehozását javasolja. Az európai polgároknak
az EU területén kívül biztonságot nyújtó EU-s program könnyen és kedvezően összekapcsolható
a kulturális örökség védelmét és megóvását célzó fellépéssel. A Barnier-jelentés valójában nem a
kulturális örökség védelmének kérdéseivel foglalkozik, mivel humanitárius kérdésekre
összpontosít. Az európai polgári védelmi erő – „Europe aid” – létrehozására irányuló, igen jól
kidolgozott és egyértelműen bemutatott javaslat struktúrája és elkészítése megfelelő arra, hogy a
kulturális örökség vészhelyzetekben történő védelmére és megmentésére vonatkozó „modulokat”
foglaljon magában. Ily módon az európai polgári védelmi erő létrehozására irányuló
kezdeményezés tovább növeli a kulturális örökség természeti katasztrófákkal szembeni
megóvásával kapcsolatos kapacitást, és segíti az ehhez szükséges kritikus tömeg elérését. A
kulturális örökség megóvását szolgáló beavatkozásokkal összekapcsolt, humanitárius és polgári
védelmi segítségnyújtásra vonatkozó módosítások nemcsak az EU láthatóságát fogják növelni,
hanem világszerte számottevően javítani fogják az EU és a „Europe aid” hozzáadott értékének
tartósságát és fenntarthatóságát.
96
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
A vészhelyzetekben elérhető sikeresség és hatékonyság erősen függ a tapasztalatoktól, illetve a
korábbi események során levont tanulságoktól. A vészhelyzetek többnyire nem ugyanazon a
helyen vagy akár nem ugyanabban az országban fordulnak elő rövid időn belül. A nemzetközi
csapatokkal közösen végzett beavatkozások ezért különösen értékes módot biztosítanak arra,
hogy a katasztrófákból tanuljunk. A személyes tapasztalat döntő fontosságú, és szilárd hátteret
biztosít a döntések tökéletesebb, időben történő és helyes meghozatalához. A csupán korlátozott
számú, állandó készültségben tartott személyzet és eszközök gazdasági előnyeivel együtt ez a
tény mutatja a kulturális örökség természeti katasztrófákkal szembeni védelmét szolgáló,
közösen működtetett, koordinált és ellenőrzött fellépések európai értékét.
Általában nem alkalmaztak átfogó és egységes megközelítés a természeti veszélyek és a
kulturális örökség kezelésére, sem pusztán a természeti veszélyek kezelésére. A veszélyekkel a
meglevő közösségi eszközök sokféle módon, különböző fejezetek alatt és eltérő szinteken
foglalkoznak. A kulturális örökség védelmét gyakran kezelik úgy, mintha környezetvédelmi
kérdés lenne, jóllehet ennek oka nem világos, és sok következetlenség tapasztalható. A terület- és
városfejlesztésről szóló dokumentumok általában nem tartalmaznak a kulturális örökségre
vonatkozó rendelkezéseket, bár a legtöbb kulturális örökség településeken található. A
kultúrtájakat és a határokon átnyúló jellegű kérdéseket szintén figyelembe kell venni. Az EU
strukturális alapjai azonban – amelyek fontos szerepet játszanak a kohéziós politikában – a
megelőző intézkedések potenciális eszközei. A környezetvédelem – beleértve a kulturális
örökség és a kockázat-megelőzés támogatását – a kohéziós politika új reformjában sokkal
nagyobb hangsúlyt kapott. A kockázat-megelőzést mindhárom célkitűzéssel összefüggésben
prioritásként említették, nevezetesen a területi együttműködés keretében, amely a kockázatmegelőzést határokon átnyúló, transznacionális és régiók közötti szinten ismeri el. A témák
között szerepel az áradásokkal, a földrengéssekkel és a lavinákkal szembeni védelem, és
kiterjednek az eszközök biztosítására, az infrastruktúrák fejlesztésére, a transznacionális
segítségnyújtási tervekre és a kockázatok térképezésének rendszereire. Az Interreg programokat
különösen ösztönözni kell, mivel teret engednek a kulturális örökség természeti katasztrófákkal
szembeni védelmét szolgáló intézkedésekkel foglalkozó kreatív projekteknek, és ezek vonják be
a legtöbb érdekelt felet és kormányzati szervet. Ezek lehetnek a helyes és helytelen gyakorlatok
legjobb forrásai a bővített MIC-hez is.
A kulturális örökség védelme érdekében két újonnan javasolt irányelvet kellene kihasználni,
amelyeket módosítani kell. Az árvizek értékeléséről és kezeléséről szóló irányelvben előírt
kockázattérképeknek kötelezően tartalmazniuk kellene a kulturálisörökség-állomány leltárát,
beleértve a régészeti és a kultúrtájakat is. A kockázatkezelési tervekben egyedi intézkedéseknek
kell szerepelniük annak érdekében, hogy a kulturális örökséget az érintett területen megfelelően
figyelembe vegyék. A 9. cikk (2) bekezdése a területrendezést, a földterület-használatot és a
természetvédelmet olyan szempontként említi, amelyeket a védelem megfelelő szintjének
megállapításakor figyelembe kell venni. Ezt a kulturális örökség megőrzésével is ki kellene
egészíteni. Az egyeztető eljárás során az Európai Parlament és a Tanács 2006. november 21-én
megállapodásra jutott az INSPIRE irányelvről (az Európai Közösségen belüli térinformációs
infrastruktúra). Az irányelv elő fogja írni az EU tagállamai számára, hogy térképszolgáltatásaikat
és egyéb térinformációs adatszolgáltatásaikat közös elvek szerint fejlesszék. Az adatok
tartalmazzák a védett helyszíneket és a potenciális veszélyeket, és azokat szintén a kulturális
örökséggel kell kiegészíteni.
97
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
A kulturális örökség vészhelyzetekben történő védelme területének európai dimenziójára több
szempont miatt van szükség:
●
Először is növekedni fog a tudatosság, nevezetesen a politikusok és kormányok tudatossága
a kulturális örökségekkel kapcsolatban vészhelyzetekben felmerülő problémákat illetően,
ami segíteni fogja a döntéshozatal és a nemzetközi műveletek felgyorsítását. Az európai
együttműködés óriási potenciált jelent a kutatási ismeretek, valamint a helyes gyakorlat
példáinak és a rossz tapasztalatoknak az összegyűjtésében, értékelésében és terjesztésében,
különösen a vészhelyzetekkel foglalkozó szakemberek számára. Ezt a potenciált eddig még
nem használták ki megfelelően. Az EPSON veszélyekkel foglalkozó projektje kidolgozta a
régiók tipológiáját, amely a térben és időben hasonló veszélyeknek kitett európai területeket
csoportosítja. Ez a projekt továbbá létrehozta a veszélyek kölcsönhatásainak térképét, és
azokat az éghajlatváltozás hatásaival kötötte össze, ami szintén egy egész Európára kiterjedő
és határokon átnyúló jellemző.
●
Ezenkívül az elmúlt években a megelőző és hatáscsökkentő felkészültségi intézkedésekbe
való beruházás iránt kifejezett tendencia mutatkozott és kapott támogatást. Ugyanakkor a
strukturális eszközök helyett inkább a nem strukturális eszközöket részesítik előnyben,
különösen a kulturális örökség védelmével kapcsolatban. Mindkét megközelítés elég teret
enged az innovatív megoldásoknak és technikáknak és az áttörést jelentő elképzeléseknek,
ami az EU kutatási, tervezési és fejlesztési programjaiban kritikus tömeg létrehozását teszi
szükségessé. Egyes természeti veszélyek egyedi jellemzői miatt arra van szükség, hogy a
megelőző intézkedéseket több európai ország harmonizált módon dolgozza ki és alkalmazza.
A nem strukturális szinten általában kétoldalú vagy többoldalú megállapodásokat írnak alá,
amelyekbe koordinációs folyamatot építenek be, mindazonáltal a vészhelyzetekben az EU
központi koordináló egysége – a MIC – igen hatékony és hasznos eszköznek bizonyult.
Megelőző intézkedésként jól ismert a kifinomult és megfelelő biztosítási rendszerek
jelentősége, és egy ilyen eszköz létrehozása szempontjából rendkívül hasznos lenne egy EUs ösztönző vagy elősegítő kezdeményezés.
●
Az európai programok és dokumentumok – beleértve a meglevő vagy javasolt irányelveket –
általában a természeti katasztrófák célpontjainak feltérképezését támogatják, de sajnos nem
tesznek kifejezetten említést a kulturális örökségről. Ennek meg kell változnia, sőt, a
tanácsadók úgy érzik, hogy egy igazán innovatív megközelítés érdekében elengedhetetlen a
kulturális örökség páneurópai leltárának különleges harmonizált feltérképezésére irányuló
kezdeményezés. Ezt három lépésben lehet elvégezni, kezdve egy kutatási és fejlesztési
projekttel, amelyet a legjobb módszertan megtervezésével és kiválasztásával támasztanak
alá. Ezután következne a szabványosítási eljárás, és végezetül egy EK-támogatásban
részesülő térképezési kampány. Hangsúlyozni kell, hogy az ilyen feltérképezésnek egyéb
pozitív gazdasági mellékhatásai vannak, nevezetesen a turizmus, az oktatás és a tudatosság
növelése, a biztonsági fejlesztések, a tudományos munka, a történelmi tanulmányok, az
intelligens és interaktív GIS rendszerek kifejlesztése, valamint a különböző veszélyekkel,
például az éghajlatváltozással és az új kibocsátási forrásokból, elsősorban az autókból
származó szennyezés elleni védelem tekintetében. Ezért jogosult lehet a strukturális
alapokból nyújtott támogatásra. A vészhelyzetekre megfelelő európai jelölési rendszert kell
alkalmazni. Fel lehetne használni a meglevő kék pajzs jelzést, amelyet azonban az éjszakai
és a rossz látási viszonyok közötti jobb teljesítmény érdekében fejleszteni kell.
●
Az EU együttműködésen alapuló, természeti veszélyekre és katasztrófákra összpontosító
kutatási programjaiban és projektjeiben több figyelmet kellene fordítani a kulturális
örökségre. Ezt a kérdést az ERA NET projektek prioritásai, valamint az európai
építéstechnológiai platform kulturális örökséggel foglalkozó fókuszterületének tervezett
98
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
kutatási tevékenységei között meg kell erősíteni. A kulturális örökség természeti (és ember
által előidézett) katasztrófák elleni védelmének kérdéseit nem építették be az EU biztonsági
kutatásának témáiba, annak ellenére, hogy az emlékművek és történelmi épületegyüttesek a
terroristatámadások igen gyakori célpontjai. A terrorizmus és a fegyveres konfliktusok nem
képezték kimondottan e tanulmány tárgyát, azonban – mivel sok hasonlóságot mutatnak a
természeti katasztrófák miatti vészhelyzetekkel – fontos az e területeken végzett kutatás
harmonizálása és a pénzügyi források hatékonyabb felhasználása. Ezenfelül az eredmények
hasznosak lennének az Európán kívül végzett EU-s tevékenységekhez, beleértve a
veszélyben levő EU állampolgárok/turisták mentését is.
●
A kulturális örökség természeti katasztrófákkal szembeni védelmével kapcsolatos ismeretek
és tapasztalatok cseréjének elősegítése az e téren tett páneurópai tevékenységek
legfontosabb hozzáadott értéke. A természeti katasztrófák olyan területeken fordulhatnak
elő, ahol azokat korábban nem tapasztalták. Ezért hangsúlyozni kell az ismeretek és
tapasztalatok átadásának szerepét, és a felhasználásukra ki kell dolgozni és biztosítani kell a
megfelelő eszközöket. Ez a gyakorlati kérdésekre, illetve a kutatási vagy vizsgálati
eredményekre vonatkozik.
●
A különféle problémákra – az adatgyűjtéstől, a károk felmérésétől és értékelésétől, a
veszélyek és a kockázatnak kitett állomány leltárba vételétől és feltérképezésétől a tematikus
felépítésű földrajzi információs rendszerekig, figyelmeztető rendszerekig és igazgatási
eszközökig – összpontosító, nem strukturális szabványok és harmonizált európai ajánlások
elkerülhetetlenek a természeti katasztrófák elleni küzdelem terén elért előrehaladáshoz és
sikerhez, és ezekre széles körben szükség van. Tovább fogják támogatni az egyedi vagy
többszörös veszélyek, például a földrengés, tűz, földcsuszamlások és éghajlati terhelések
miatt keletkező károk megelőzését és csökkentését szolgáló műszaki szabványok
kidolgozását.
●
A természeti és ember által előidézett katasztrófák veszélyének kitett kulturális örökség
védelme terén folytatott, határokon átnyúló európai együttműködést egyetlen célzott jogi
dokumentum sem támogatja. A vészhelyzeti együttműködés az általános rendszereken belül
igen hatékonyan működik, amint azt a közelmúltbeli katasztrófák számos példája is mutatja.
Ez az együttműködés leginkább kétoldalú vagy többoldalú megállapodásokon alapul,
mindazonáltal szükség van az EU által biztosított támogatásra és koordinációra.
●
Költséghatékony kapacitásépítés, a források összevonása, valamint a vészhelyzetekben adott
gyors válasz szempontjából a közös, európai szintű intézkedések minden bizonnyal előnyös
hatásúak.
A fenti megállapítások és következtetések összegzése a jelentés végén több, prioritásokat
tartalmazó pontban szerepel.
99
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
100
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Sintesi
Le calamità naturali rappresentano una grave minaccia per il patrimonio culturale. Uragani,
inondazioni, terremoti, frane, eruzioni vulcaniche, danni provocati dal vento, incendi, cedimenti
causati da fattori ambientali o altri effetti climatici a lungo termine simili e altre calamità talvolta
causano danni irreparabili al patrimonio culturale o distruggono completamente intere aree
considerate un patrimonio culturale, inclusi beni mobili e immobili. Molti beni culturali vengono
poi ancor più danneggiati dagli interventi di emergenza inadeguati, poiché la necessità di
rispondere a esigenze di base in casi di emergenza spesso porta all’adozione di misure urgenti e a
piani di intervento e recupero che non tengono in debita considerazione il patrimonio culturale.
Secondo il gruppo di valutazione indipendente della Banca mondiale (IEG, 2006)10, i costi legati
ai danni provocati da calamità stanno aumentando e negli anni ’90 hanno raggiunto l’importo di
652 miliardi di dollari, una cifra 15 volte superiore a quella degli anni ’50. Il numero di eventi è
aumentato del 400% tra il 1975 e il 2005 e 2,6 miliardi di persone hanno subito gli effetti di
calamità naturali nel corso degli ultimi dieci anni. Ciò considerato, la commissione per la cultura
e l'istruzione del Parlamento europeo ha ordinato il presente studio sulla necessità di rafforzare la
cooperazione a livello europeo per la protezione del patrimonio culturale dalle calamità naturali.
La situazione attuale
La valutazione delle esperienze dei consulenti, la realizzazione di sondaggi e questionari mirati e
la letteratura in merito dimostrano che la questione della protezione del patrimonio culturale dai
pericoli e dalle calamità naturali non è stata trattata adeguatamente a livello di legislazione
comunitaria, legislazione nazionale, disposizioni locali o altri documenti, ad eccezione di pochi
paesi. Le ragioni sono molteplici. Innanzi tutto, molte delle misure di emergenza e prevenzione
ben studiate ed efficaci nel salvare le vite umane sono del tutto inadeguate per proteggere i beni
culturali. In secondo luogo, una gestione efficace dei rischi per i beni culturali è difficile da
attuare a causa dell’inadeguata conoscenza dei beni, dell’incapacità di calcolare i reali costi dei
danni e delle perdite e la difficoltà nell’assegnare un valore a beni culturali estranei ai
meccanismi di mercato. In occasione di recenti catastrofiche inondazioni sono emerse carenze e
errori nelle previsioni idrologiche e la conoscenza del patrimonio culturale a rischio, dello stato e
delle condizioni dei beni si è dimostrata del tutto insufficiente. Le inondazioni che hanno colpito
l’Europa centrale nel 2002 hanno confermato il ruolo vitale di una gestione coordinata delle crisi
basata su informazioni e conoscenze certe. Se fossero stati evitati molti degli errori compiuti, la
perdita di beni culturali avrebbe potuto essere significativamente limitata. In terzo luogo, la
manutenzione inadeguata di edifici storici e dei materiali ha contribuito a peggiorare i danni
subiti in occasione di altri eventi catastrofici, soprattutto tempeste di vento, terremoti e forti
nevicate. Le calamità naturali determinano carichi che non sono sufficientemente conosciuti
dagli ingegneri e in molti casi le forze indotte agiscono in contrapposizione alle normali forze
gravitazionali (ad esempio, il sollevamento e il risucchio), alle forze orizzontali (movimenti
orizzontali, dilatazione della maggior parte dei materiali da costruzione dovuta all’umidità) o alle
forze dinamiche (corrente, urti, impatti). I metodi di manutenzione non vengono sempre inseriti
appropriatamente nelle disposizioni e raccomandazioni di progetto e i professionisti potrebbero
non essere sufficientemente informati. Essi non hanno pertanto la preparazione adeguata per
progettare e attuare misure di protezione o mitigazione.
10
http://www.worldbank.org/ieg
101
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
La legislazione
In genere, nella maggior parte dei paesi europei la protezione del patrimonio culturale
rappresenta un aspetto marginale per i politici e i governi. Il patrimonio culturale tende ad essere
oscurato dalle questioni di carattere ambientale, che richiamano maggiore attenzione politica a
causa della loro stretta relazione con la salute e la preservazione della natura. L’importanza del
patrimonio culturale non sempre viene illustrata adeguatamente e non viene sostenuta dai mass
media. Tuttavia, come dimostra la relazione, esiste una solida base di conoscenze e esperienze
che può rappresentare il punto di partenza per raggiungere gli obiettivi per i quali la presente
relazione è stata elaborata.
Le misure correttive adottate con il sostegno dello stato per una serie di eventi catastrofici che
colpiscono il patrimonio culturale richiedono una stretta collaborazione con i soggetti
direttamente coinvolti, le forze di polizia e i vigili del fuoco e, nel caso di grandi calamità,
l’esercito. Tale approccio è stato sostenuto in diversi documenti giuridici a livello nazionale,
perfettamente in linea con il principio di sussidiarietà. La capacità di reagire tempestivamente
alle calamità naturali dipende esclusivamente dagli Stati membri, che possono invocare
l’intervento dell’Unione europea. Tuttavia, le competenze acquisite nei singoli Stati membri
potrebbero essere sfruttate in situazioni di emergenza in seno all’Unione europea o in paesi terzi,
come sostenuto da diversi documenti giuridici e raccomandazioni dell’UE.
A livello legislativo, una norma che preveda che tutte le istituzioni pubbliche europee
responsabili di edifici storici e collezioni di valore inestimabile (musei, archivi, monumenti, ecc.)
debbano indicare la loro preparazione al rischio nei conti pubblicati potrebbe rivelarsi utile. Dato
che questa iniziativa riguarderebbe il vasto patrimonio culturale europeo, il Parlamento europeo
dovrebbe considerare l’opportunità di intraprendere tale azione.
Il patrimonio culturale a rischio
Qualsiasi decisione sulle future strategie e misure per la protezione del patrimonio culturale dalle
calamità naturali deve basarsi su una conoscenza adeguatamente approfondita del patrimonio
culturale europeo a rischio. A tale proposito, la situazione varia significativamente per ogni
singolo paese europeo e dipende fortemente dai sistemi informatici e dalle tecnologie esistenti a
livello nazionale. Tuttavia, i pochi database esistenti sono frammentari e incompleti e non
contengono alcuni dati fondamentali per la valutazione dei rischi naturali e per l’adozione di
approcci e strumenti per la gestione dei rischi. Inoltre, i database non sono standardizzati,
armonizzati o coordinati per consentire di sfruttarli efficacemente nel far fronte alle calamità. Il
patrimonio culturale rappresentato da immobili è stato elencato e registrato in inventari per lo più
senza una sistematica definizione della collocazione geografica, una descrizione tecnica dei
materiali e delle strutture applicate o senza informazioni sulle condizioni attuali, tutti aspetti
fondamentali per stabilire la vulnerabilità agli effetti di eventi naturali. Un database
standardizzato del patrimonio culturale europeo, realizzato nell’ambito del GMES e
costantemente aggiornato, che preveda il monitoraggio dei cambiamenti per i casi sensibili,
rappresenterebbe uno strumento importantissimo e senza precedenti per la pianificazione di
misure volte a ridurre l’impatto delle calamità naturali sul patrimonio europeo e per gli interventi
mirati delle squadre di soccorso.
Analogamente, non sono state completate le mappe dei potenziali rischi naturali per il patrimonio
culturale sul territorio europeo. Solo la mappatura dei rischi di inondazione è stata in parte
sostenuta nella proposta di una nuova direttiva sull’analisi e gestione delle inondazioni. La
102
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
realizzazione di mappe dei beni culturali europei a rischio correlate alle mappe dei rischi naturali
rappresenta un presupposto necessario per la valutazione dei rischi e può essere utile nel
prevedere la portata degli eventi catastrofici. Tali informazioni non sono disponibili per la
maggior parte del territorio europeo, sebbene siano fondamentali per l’attuazione di strategie e
attività di gestione dei rischi. I sistemi europei di telerilevamento e GPS di nuova concezione
permetteranno di monitorare i dati necessari per la realizzazione di modelli di situazioni
potenzialmente pericolose e la valutazione delle condizioni, che richiedono un allarme
preventivo. Unitamente al monitoraggio in loco, ciò consentirà di migliorare l’efficacia delle
misure operative e di prevenzione in Europa.
I governi nazionali hanno elaborato linee guida e piani d’azione nazionali per contrastare vari tipi
di calamità naturali e di origine antropica. Si tratta per lo più di documenti giuridici che
solitamente riflettono situazioni che rientrano nel campo di competenza di uno dei ministeri. Le
questioni logistiche inerenti alla gestione delle calamità non vengono definite e il patrimonio
culturale viene raramente menzionato. Analogamente, gli organismi e le istituzioni internazionali
hanno pubblicato dichiarazioni e linee guida di carattere generale, che non trattano nel dettaglio
l’aspetto del patrimonio culturale. Lo Scudo Blu internazionale (ICBS) appositamente creato non
è riuscito a raggiungere gli obiettivi prefissati a causa della “mancanza di risorse adeguate, del
coordinamento insufficiente con le agenzie nazionali e internazionali competenti in materia di
calamità.” L’ ICBS opera piuttosto nell’ambito di alcuni enti finanziatori, segnatamente ICOM e
ICOMOS.
Misure per la protezione del patrimonio culturale
La prevenzione delle calamità rappresenta un punto cruciale nella protezione del patrimonio
culturale. Anche la gestione e gli studi condotti nei momenti immediatamente successivi
all’evento per definire l’entità dei danni subiti da beni mobili e immobili sono di fondamentale
importanza. Un esempio in questo senso viene dal dipartimento della protezione civile e dal
ministero per la protezione civile italiani, che hanno istituito una commissione speciale, che di
recente ha pubblicato sul sito della protezione civile una serie di modelli che gruppi
specificamente addestrati devono compilare dopo un terremoto. Tali modelli consentono di
fornire una descrizione dei danni, di calcolare gli indici di vulnerabilità e definire i costi degli
interventi. La maggior parte dei paesi europei ha creato dei sistemi di informazione e consulenza
attraverso Internet per i casi di emergenza legati a calamità naturali, in particolare le inondazioni.
Sfortunatamente, tali siti in genere non forniscono informazioni specifiche in merito al
patrimonio culturale né contengono link a linee guida in merito, fornite da siti internazionali
specializzati.
Le misure di prevenzione vengono solitamente suddivise in due categorie: strutturali e non
strutturali. Le misure strutturali sono difficili da realizzare nel caso della protezione del
patrimonio culturale poiché sono per lo più invasive e spesso antieconomiche. La questione va
analizzata più nel dettaglio e confrontata con misure non strutturali di buona prassi. Per quanto
riguarda le misure strutturali, l’applicazione di norme per la protezione del patrimonio culturale
dai rischi naturali si scontra con la necessità di non alterare l’originalità, l’autenticità e le qualità
estetiche dei monumenti storici. Tuttavia, esiste in pratica una sola normativa europea per la
protezione del patrimonio culturale dai terremoti. In Italia la normativa sismica (Eurocodice 8) è
stata pubblicata nel mese di marzo 2003 con le nuove disposizioni relative agli edifici in
muratura esistenti (architettura storica minore). Sulla base di questa normativa, il ministero per i
beni culturali ha elaborato le linee guida per i monumenti. Le recenti esperienze di danni causati
da carichi ambientali eccessivi, segnatamente vento e neve, unitamente alle reali possibilità di
103
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
adeguare il patrimonio architettonico per ridurre l’entità di tali danni, hanno evidenziato
l’opportunità di apportare modifiche alle relative normative. La standardizzazione di alcuni
processi e procedure di prevenzione, quali la mappatura e il monitoraggio, consentirebbe senza
dubbio di ottenere risultati positivi.
Le buone prassi sono generalmente difficili da divulgare in modo adeguato. La relazione illustra
alcuni principi di base che si sono dimostrati efficaci e fa riferimento a informazioni e studi di
casi più dettagliati pubblicati in varie forme (ad es., atti di conferenze specializzate o Internet). I
quattro pilastri per la mitigazione degli effetti delle calamità naturali sul patrimonio culturale
possono essere riassunti come segue:
i)
controllo regolare e manutenzione accurata del patrimonio storico e migliore pianificazione
e gestione del territorio;
ii) campagne di sensibilizzazione e regolare formazione coordinata;
iii) cooperazione internazionale e disponibilità di risorse economiche, e
iv) sostegno legislativo.
Questi principi vengono illustrati e ampliati nella relazione. In effetti, i quattro principi vengono
già applicati in diversi documenti e politiche dell’UE in materia di protezione civile e non
sarebbe difficile includere anche il patrimonio culturale. Informazioni utili sulle prassi migliori
possono essere ricavate dalle esperienze di paesi terzi, in particolare Stati Uniti, Giappone e
Taiwan. Molti paesi hanno concentrato gli sforzi su una migliore informazione relativamente alle
situazioni di emergenza e alle procedure di pronto intervento. I vari paesi hanno approntato
strumenti diversi, come ad esempio il disco SOS emergenza beni culturali, studiato per fornire un
ausilio alle istituzioni e agenzie culturali nelle prime 48 ore successive all’emergenza. Si tratta in
pratica di un disco girevole a due facce che consente di ottenere informazioni cruciali in due
settori chiave. Su un lato i lettori vengono guidati lungo una sequenza di nove risposte di
emergenza di base, dalle precauzioni di sicurezza alle priorità di salvataggio. L’altro lato illustra
le tecniche di salvataggio e le risposte appropriate per i tipi specifici di collezioni e oggetti. Le
indicazioni riguardano in particolare i mezzi da impiegare per controllare e mitigare l’effetto
dell’acqua e dell’umidità, che rappresentano probabilmente la principale causa di danni al
patrimonio culturale.
Uno dei sistemi più avanzati per migliorare la preparazione ai rischi a livello nazionale è quello
adottato dalla Svizzera. Il governo ha rivolto particolare attenzione all’adozione di una serie di
politiche, strumenti e meccanismi per migliorare la capacità di far fronte ai rischi per il
patrimonio culturale. La PBC (Protezione dei beni culturali) è stata istituita allo scopo di
preservare il patrimonio culturale svizzero e l’impegno in tal senso viene integrato da una serie
di manuali e corsi di formazione per la preparazione ai rischi. Il programma di protezione
svizzero include la realizzazione di mappe dettagliate in cui vengono indicati i beni culturali
inventariati e i beni presenti nelle aree urbane e rurali.
Protezione del patrimonio culturale su scala europea
La cooperazione europea in situazioni di emergenza si è dimostrata particolarmente efficace in
occasione di numerosi eventi recenti, come ad esempio la tempesta di vento Martin che ha
colpito la Francia nel 1999/2000, l’incendio boschivo del 2000 in Macedonia, l’incendio
boschivo del 2000 in Slovacchia, le inondazioni che nel 2002 hanno colpito l’Europa centrale
(cooperazione tra Repubblica Ceca e Austria) e l’inondazione del 2003 in Francia. In tutti questi
104
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
casi, gli Stati membri hanno collaborato senza difficoltà e le squadre di soccorso hanno iniziato a
operare nel giro di pochi giorni, di solito 2, dopo che l’offerta di aiuto era stata accettata dal
paese interessato. Vi sono esempi di positiva cooperazione transfrontaliera, come ad esempio
nell’Euroregione Nisa dove le squadre dei vigili del fuoco provenienti dalla Repubblica Ceca e
dalla Germania sono intervenute in entrambi i paesi senza difficoltà.
Di seguito vengono indicati i principali problemi e le lacune individuate:
•
in occasione di inondazioni è necessario adottare un sistema di gestione stradale in tempo
reale sulla base di mappe accurate, in cui vengano indicati i punti di intersezione tra
strade e fiumi e dati raccolti in loco insieme al monitoraggio nell’ambito del piano di
Osservazione della Terra, in modo da agevolare le operazioni di evacuazione. In
occasione dell’improvvisa inondazione del Gard nel 2002, oltre 200 veicoli di soccorso
sono andati persi su strade allagate. Anche un’analisi superficiale di questo tipo di rischio
potrebbe aiutare i servizi di protezione civile a gestire il traffico stradale e a coordinare
gli interventi di soccorso. Strade bloccate e difficoltà di accesso ai beni culturali a rischio
si sono rivelati tra i problemi più frequenti e hanno causato molte perdite e impedito
l’evacuazione o le operazioni di soccorso.
•
Le istituzioni culturali hanno i propri piani di azione in caso di calamità, che non
includono necessariamente la risposta in caso di grave catastrofe. Quando si verifica una
catastrofe, solo le forze di polizia e i vigili del fuoco sono autorizzati a intervenire fino a
quando il luogo non è considerato sicuro. A questo punto è possibile che i beni culturali
abbiano già subito gravi danni a causa di azioni inappropriate, ad esempio l’impiego di
una quantità eccessiva d’acqua, la demolizione non richiesta di edifici, la mancanza di
conoscenze su cosa salvare nel caso in cui sia possibile rimuovere oggetti di valore. La
polizia e i vigili del fuoco seguono i loro piani e le loro procedure, che non tengono in
considerazione il patrimonio culturale in modo specifico. Molti piani regionali di
intervento in caso di disastri naturali prendono in considerazione animali, colture, ecc.,
ma non i beni culturali. Le organizzazioni di soccorso non parlano con i curatori, i
conservatori, gli architetti, ecc. È necessario raggiungere un livello di integrazione
migliore, in cui tutti collaborino fin dalle prime fasi successive al disastro.
•
Nei paesi europei esistono approcci diversi per quanto riguarda le modalità di
assicurazione dei beni culturali contro i rischi naturali. L’assicurazione contro le
inondazioni, ad esempio, non è molto comune in Europa e in alcuni paesi non è possibile
assicurare un bene che si trova in un’area a rischio di inondazioni. Uno studio
approfondito dei programmi di assicurazione contro le inondazioni in Europa e un
raffronto con l’analogo programma negli Stati Uniti evidenzia che il sistema americano
offre notevoli benefici alle istituzioni culturali e ha ridotto di dieci volte l’intervento del
governo federale in caso di calamità.
I programmi quadro e il patrimonio culturale
La Commissione europea sostiene diversi progetti di ricerca internazionali sui meccanismi
scatenanti e sull’andamento delle catastrofi naturali e di origine antropica, sui loro effetti e sulle
possibili misure preventive e correttive. Oltre cento progetti sono stati completati nell’ambito dei
recenti programmi europei di ricerca o condotti nell’ambito del 6° programma quadro (PQ). Essi
riguardano problemi quali inondazioni, frane, terremoti, tsunami, incendi boschivi, valanghe,
eruzioni vulcaniche e situazioni multirischio. La maggior parte dei progetti si occupa dello studio
di fenomeni e meccanismi fondamentali legati ai rischi naturali, senza rivolgere esplicitamente
105
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
l’attenzione alla protezione dei beni culturali dai disastri. Tuttavia, i risultati di diversi progetti
possono essere applicati a un’efficace strategia europea in questo campo. I progetti forniscono
per lo più i mezzi per realizzare mappe accurate, monitorare e prevedere i disastri naturali e il
loro impatto territoriale. Alcuni di questi progetti vengono descritti di seguito:
1. La vulnerabilità dei beni culturali ai disastri naturali e minacce analoghe è stata analizzata
nell’ambito di workshop del progetto ARCCHIP che hanno evidenziato una serie di esempi
di buone e cattive prassi e alcune lacune nelle conoscenze. I cambiamenti climatici hanno
inciso significativamente sulla frequenza con cui alcuni eventi naturali disastrosi si
verificano, segnatamente le tempeste di vento, le inondazioni e le frane.
2. I meccanismi scatenanti, gli impatti e le misure di mitigazione relative ai beni culturali e al
paesaggio culturale sono stati analizzati nell’ambito del progetto ARCA DI NOÈ, tuttora in
corso. I risultati relativi alla vulnerabilità del patrimonio culturale e le possibili misure di
mitigazione sono illustrati sinteticamente nelle relazioni pubblicate sul sito del progetto.
3. Le recenti attività svolte in seno all’Azione COST C17 “Danni agli edifici storici causati
dagli incendi” sull’impatto degli incendi sul patrimonio cultuale e sulla mitigazione di tali
impatti hanno contribuito in maniera significativa all’elaborazione della presente relazione.
4. Il nuovo progetto nell’ambito del 6° programma quadro, CHEF, si occupa in particolare delle
inondazioni in relazione al patrimonio culturale in tutta la sua complessità. Il progetto ha
avuto avvio nel febbraio 2007.
5. Il più importante progetto integrato in fase di attuazione, FLOODsite, dedica alcune parti alle
questioni riguardanti i beni culturali in relazione alla valutazione socioeconomica dei danni
causati dalle inondazioni.
6. Il progetto tedesco DISFLOOD (sistema di informazione per le inondazioni su vasta scala
mediante l’Osservazione della Terra) contiene elementi utili per l’inventario dei beni
culturali a rischio nelle aree interessate da inondazioni. Il progetto riguarda le regioni urbane
e coinvolge numerose città storiche.
7. Oltre al progetto ARCA DI NOÈ, che si occupa esclusivamente dei principi di protezione dei
beni culturali dall’impatto dei cambiamenti climatici, esiste un altro grande progetto
integrato, LESSLOS, relativo alle frane e alle situazioni multirischio (unitamente ai
terremoti), che studia la vulnerabilità dei beni culturali e le strategie di protezione e valuta i
ponti storici secondo le normative europee.
8. Anche la protezione dei beni culturali dai terremoti è stata oggetto di studio del progetto
PROHITECH del 6° programma quadro, tuttora in corso. Il progetto propone indicazioni
interessanti sia per quel che riguarda le misure non strutturali (linee guida e strumenti
analitici) che per il rafforzamento strutturale.
9. La questione dei beni culturali è stata inserita nell’ordine del giorno SAMCO per il 2006.
Questa rete europea per il controllo e il monitoraggio delle strutture valuta i risultati di
sistemi combinati di monitoraggio strutturale, ambientale e di sicurezza che forniscono dati
sui processi di deterioramento e sulle situazioni che mettono a rischio i materiali e le strutture
di rilevanza storica e rappresentano una base per i sistemi di allarme rapido per prevenire la
perdita di beni culturali.
10. Il progetto dal titolo “Gestione dei rischi naturali e tecnologici” previsto dal processo di
allargamento del CCR nell’ambito del 6° programma quadro ha analizzato le procedure per
la mappatura dei rischi e le politiche adottate per i rischi prioritari in diversi paesi
dell’Europa centrale. Con l’ausilio di un questionario, la ricerca ha analizzato diversi rischi,
106
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
ivi incluse le frane. Gli intervistati hanno attribuito minore importanza ai beni culturali
esposti al rischio di frane rispetto alle infrastrutture o a beni di proprietà privata.
Il 7° programma quadro dedica molti campi di ricerca ai rischi naturali nell’ambito del Tema 6
“Ambiente (compresi i cambiamenti climatici)”. Non vengono presentati aspetti specifici in
relazione ai beni culturali, la cooperazione paneuropea o transfrontaliera e politiche di
integrazione nel primo bando per la presentazione dei progetti. È positivo il fatto che la sezione
6.3.2 “Protezione, conservazione e valorizzazione dei beni culturali, incluso l’habitat umano”
apra la strada alla ricerca sull’analisi dei danni dei beni culturali causati da fattori ambientali, che
includono la corrosione da agenti atmosferici e gli effetti del cambiamento climatico e, in linea di
principio, possono includere i danni dovuti a catastrofi naturali. Tuttavia, le azioni rivolte alla
realizzazione di modelli di prevenzione dei disastri per gli edifici e i monumenti storici sono
previste per i prossimi anni e i prossimi bandi. A questo proposito, i consulenti raccomandano la
definizione di azioni per l’analisi dei rischi relativi ai singoli pericoli naturali, in cui i beni
culturali e la cooperazione internazionale saranno definiti in modo esplicito nei relativi bandi per
i progetti di ricerca, ivi inclusi i rischi a lungo termine (corrosione da agenti atmosferici e azioni
ripetute a lungo termine) e la necessaria interdisciplinarità (questioni socioeconomiche). Sebbene
vengano talvolta adottati nuovi metodi di protezione, gli sforzi compiuti in termini di protezione
seguono vie convenzionali. Il principio deve essere l’adozione dei metodi di protezione più
vantaggiosi dal punto di vista economico. Tuttavia, esiste un’evidente lacuna nelle conoscenze in
merito all’effettiva efficienza dei costi dei metodi di protezione convenzionali e di quelli
innovativi. Grazie ai numerosi database e alle statistiche che si stanno sviluppando a livello
europeo le valutazioni diventano realizzabili. È di fondamentale importanza per la futura
protezione dei beni culturali che venga analizzata l’efficienza dei costi. Tale analisi va oltre le
capacità dei singoli paesi. Tuttavia un impegno paneuropeo può essere gestito attraverso un
programma di ricerca, i cui risultati dovrebbero avere un profondo impatto sulle prassi future di
tutti. La relazione illustra sinteticamente altre lacune che devono essere in considerazione nei
programmi di ricerca europei.
Le misure europee per la protezione dai disastri
Il meccanismo comunitario di protezione civile (MCPP) è stato istituto con la decisione del
Consiglio n. 2001/792/CE Euratom il 23 ottobre 2001. Tale meccanismo facilita la mobilitazione
dei servizi di emergenza per far fronte ai bisogni immediati dei paesi colpiti da eventi disastrosi.
Migliora il coordinamento degli interventi di soccorso definendo gli obblighi degli Stati membri
e della Commissione e creando specifici organismi e procedure, quali il Centro di informazione e
monitoraggio (MIC). Lo scopo del meccanismo è quello di garantire una protezione migliore, in
primo luogo per le popolazioni ma anche dell’ambiente e dei beni, in occasione di gravi
situazioni di emergenza, all’interno e all’esterno dell’Unione. Il meccanismo prevede quattro
elementi cruciali: l’identificazione preventiva delle risorse di intervento (con squadre di
intervento che rappresentano il fulcro del meccanismo), un programma di formazione per
migliorare le capacità di risposta, squadre di valutazione e coordinamento e la creazione di un
sistema di comunicazione comune in caso di situazioni di emergenza. Il meccanismo
comunitario di protezione civile è uno strumento efficace per la protezione dei beni naturali dalle
calamità naturali. Dal 2001, sono stati approvati numerosi atti in riferimento a tali aspetti:
risoluzioni del Consiglio, decisioni e proposte che rafforzano in modo significativo il ruolo del
meccanismo di cooperazione. I documenti COM (2005) 137 (“Migliorare il meccanismo
comunitario di protezione civile”) e COM (2006) 29 – Gazzetta ufficiale C 67 del 18.03.2006
(“Rifusione della decisione 2001/792/CE”) hanno apportato dei miglioramenti significativi al
meccanismo e permetteranno di garantire una migliore protezione dei beni culturali nei casi di
107
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
emergenza. L’“approccio modulare” proposto darà l’opportunità di creare delle squadre
specializzate pronte a intervenire, con formazione adeguata e esperienza nella protezione dei
beni culturali dagli effetti di catastrofi naturali (e di origine antropica).
Analogamente, le proposte recenti rivolte al rafforzamento delle capacità di valutazione e analisi
del MIC rappresentano un modo efficace per migliorare le capacità di intervento per la
salvaguardia dei beni culturali. I consulenti considerano molto importante il miglioramento delle
capacità di previsione delle catastrofi e di allarme rapido, nonché le attività di valutazione e
coordinamento in loco, che rappresentano fattori cruciali per salvare i beni culturali. La presenza
di una struttura stabile con personale addestrato ed esperto, dotato di attrezzature adeguate,
aumenterà di certo l’efficacia delle misure di risposta e degli interventi, che potrebbero essere
utilizzati anche in paesi terzi, secondo quanto proposto nella relazione Barnier.
La relazione suggerisce la creazione di una forza di protezione civile “EuropeAid”. Questo
programma europeo per la sicurezza dei cittadini europei al di fuori del territorio dell’Unione
può essere integrato con facilità ed efficacia con gli interventi di protezione e salvaguardia del
patrimonio culturale. In effetti, la relazione Barnier non esamina le questioni relative alla
salvaguardia dei beni culturali, dato che si concentra soprattutto su questioni di carattere
umanitario. Tuttavia, la proposta ben elaborata e chiaramente presentata in merito all’istituzione
di una forza di protezione civile europea, “EuropeAid”, è ben strutturata e in grado di integrare
“moduli” sulla salvaguardia e il recupero dei beni culturali in situazioni di emergenza. In questo
modo, la proposta di istituire una forza di protezione civile europea aumenta ulteriormente la
capacità di risposta e permette di creare una “massa critica” per la salvaguardia dei beni culturali
dai disastri naturali. Le modifiche delle azioni di intervento umanitario e protezione civile
integrate con gli interventi di salvaguardia dei beni cultuali non aumenteranno soltanto la
visibilità dell’UE, ma miglioreranno anche la durata e sostenibilità del valore aggiunto dell’UE e
di “EuropeAid” in tutto il mondo.
Il successo e l’efficacia degli interventi in situazioni di emergenza sono fortemente legati
all’esperienza e alla capacità di trarre insegnamenti da eventi precedenti. Solitamente le
situazioni di emergenza non si ripropongono nello stesso luogo o nello stesso paese entro un
breve lasso di tempo. Per questo, gli interventi congiunti di squadre internazionali rappresentano
un modo particolarmente efficace di imparare dalle catastrofi. L’esperienza personale è
fondamentale e rappresenta una base solida per prendere decisioni corrette e tempestive. Questo
fatto, unitamente ai vantaggi economici derivanti dal mantenimento di personale e mezzi limitati
in costante stato di allerta evidenzia il valore europeo di azioni congiunte, coordinate e
controllate per la salvaguardia dei beni culturali dalle calamità naturali.
In genere, non c’è un approccio olistico e uniforme per la gestione dei disastri naturali e il
patrimonio culturale e neppure per quanto riguarda il modo di affrontare le calamità. La risposta
ai rischi attraverso gli strumenti comunitari è eterogenea, basata su diverse rubriche e livelli
differenti. La protezione dei beni culturali viene spesso considerata alla stregua di una questione
ambientale, sebbene non siano chiari i motivi alla base di tale approccio e vi sono ancora molte
incongruenze. I documenti relativi allo sviluppo urbano e territoriale in genere non includono
disposizioni per la salvaguardia dei beni culturali, sebbene la maggior parte dei beni si trovi
all’interno di insediamenti. Attenzione va rivolta anche ai paesaggi culturali e alle questioni
transfrontaliere. Eppure, i fondi strutturali europei, che svolgono un ruolo importante per la
politica di coesione, sono dei potenziali strumenti per le misure di prevenzione. Con la nuova
politica di coesione si pone maggiore attenzione alla salvaguardia ambientale, incluse le misure
di sostegno al patrimonio culturale e di prevenzione dei rischi. La prevenzione dei rischi viene
108
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
considerata una priorità per tutti e tre gli obiettivi, nell’ambito della cooperazione territoriale che
prevede la prevenzione dei rischi a livello transfrontaliero, transnazionale e interregionale. Le
tematiche includono la protezione da inondazioni, terremoti e valanghe e comportano la fornitura
di attrezzature, lo sviluppo di infrastrutture, piani di assistenza transnazionali e sistemi di
mappatura dei rischi. È necessario promuovere in particolare i programmi Interreg, perché
offrono uno spazio per progetti creativi sulle misure rivolte alla salvaguardia dei beni culturali
dalle calamità naturali e coinvolgono gli attori e gli organi di governo più importanti. Tali
programmi possono inoltre risultare preziosi in termini di esperienza di buone e cattive prassi per
il MIC.
Due nuove direttive proposte di recente andrebbero utilizzate per la protezione dei beni culturali
per le quali sono necessarie modifiche. Le mappe dei rischi previste dalla direttiva sull’analisi e
gestione delle inondazioni dovrebbero obbligatoriamente contenere un inventario dei beni
culturali, incluso il paesaggio archeologico e culturale. I piani di gestione del rischio devono
comprendere misure specifiche che permettano di prendere in debita considerazione i beni
culturali del territorio interessato. Nell’articolo 9/2, la pianificazione territoriale, la gestione del
territorio e la conservazione dell’ambiente naturale vengono indicate come aspetti da considerare
nella definizione dei livelli appropriati di protezione. In questo senso andrebbe aggiunta anche la
conservazione del patrimonio culturale. Durante la procedura di conciliazione, il Parlamento
europeo e il Consiglio hanno raggiunto un accordo sulla direttiva INSPIRE (infrastruttura per
l'informazione territoriale nella Comunità) il 21 novembre 2006. La direttiva prevede che gli
Stati membri migliorino la gestione dei loro servizi di mappatura e di altri dati territoriali
secondo dei principi comuni. I dati includono i siti protetti e i rischi potenziali e anche in questo
caso andrebbero aggiunti i beni cultuali.
È necessario dare una dimensione europea alla protezione dei beni culturali in situazioni di
emergenza per una serie di ragioni.
●
Innanzi tutto, verrebbe garantita una maggiore consapevolezza, in particolare da parte di
politici e governi sui problemi legati al patrimonio culturale in situazioni di emergenza, che
consentirebbe di accelerare il processo decisionale e gli interventi internazionali. La
cooperazione europea ha grandi potenzialità per quanto riguarda la ricerca e per la raccolta,
la valutazione e la diffusione di esempi di buone e cattive prassi, soprattutto per quanti
operano in situazioni di emergenza. Queste potenzialità finora non sono state sfruttate
adeguatamente. Il progetto ESPON sui rischi ha elaborato una tipologia di regioni che
raggruppano aree europee esposte alla minaccia di rischi simili, dal punto di vista spaziale e
temporale. Il progetto ha inoltre portato alla realizzazione di mappe di interazione dei rischi
e le ha messe in relazione con gli effetti del cambiamento climatico che, ancora una volta, è
un aspetto dal carattere transfrontaliero e riguarda l’intera Europa.
●
Inoltre, negli ultimi anni è emersa ed è stata promossa la tendenza a investire in misure
preventive e di mitigazione. Allo stesso tempo, si preferiscono strumenti non strutturali
piuttosto che strutturali, in particolare per quel che riguarda la salvaguardia del patrimonio
culturale. Entrambi gli approcci offrono spazio sufficiente per soluzioni tecniche innovative
e per idee nuove che richiedono la creazione di una “massa critica” nell’ambito della ricerca,
dei programmi di pianificazione e sviluppo europei. Le caratteristiche specifiche di alcuni
rischi naturali richiedono lo sviluppo e l’adozione di misure preventive armonizzate in
diversi paesi europei. A livello non strutturale, vengono solitamente conclusi degli accordi
bilaterali o multilaterali, che includono il processo di coordinamento, ciò nondimeno l’unità
centrale di coordinamento dell’UE, il MIC, si è rivelata uno strumento utile ed efficace nelle
situazioni di emergenza. L’importanza di un sistema adeguato e sofisticato di assicurazioni
109
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
come misura preventiva è nota e un incentivo dell’UE o un’iniziativa che faciliti tale sistema
potrebbero risultare molto utili per la creazione di uno strumento di questo tipo.
●
I programmi e i documenti europei, incluse le direttive e le proposte di direttive, solitamente
promuovono la mappatura degli obiettivi dei disastri naturali, ma sfortunatamente non
menzionano esplicitamente il patrimonio culturale. In questo senso è necessario un
cambiamento e i consulenti ritengono che per adottare un approccio davvero innovativo sia
indispensabile un’iniziativa che promuova la mappatura del patrimonio culturale
armonizzata a livello paneuropeo. Tale obiettivo può essere raggiunto in tre fasi, ad iniziare
da un progetto di ricerca e sviluppo, sostenuto attraverso l’individuazione e l’adozione della
metodologia migliore. A questo farebbero seguito una procedura di standardizzazione e una
campagna di mappatura con il sostegno dell’UE. Va sottolineato che tale mappatura presenta
degli effetti collaterali positivi dal punto di vista economico, in particolare per il turismo, la
promozione dell’istruzione e la sensibilizzazione, la sicurezza, i lavori scientifici, gli studi
storici, lo sviluppo di sistemi GIS interattivi e intelligenti e la protezione da minacce di
diverso tipo, quali ad esempio il cambiamento climatico e l’inquinamento da nuove fonti di
emissione, soprattutto autoveicoli. Per questo potrebbe beneficiare del sostegno dei fondi
strutturali. Dovrebbe essere applicato un sistema di segnalazione europeo appropriato per le
situazioni di emergenza. Potrebbe essere utilizzato il marchio dello Scudo Blu esistente, che
andrebbe comunque sviluppato per garantire prestazioni migliori di notte e in condizioni di
scarsa visibilità.
●
I programmi e i progetti di ricerca dell’UE incentrati sui rischi e i disastri naturali
dovrebbero porre maggiore attenzione al patrimonio culturale. Questo aspetto dovrebbe
diventare prioritario nei progetti ERA NET e nelle attività di ricerca programmate della
piattaforma tecnologica europea sulle costruzioni – settore dei beni culturali. Gli aspetti
della salvaguardia del patrimonio culturale dai disastri naturali (e di origine antropica) non
sono inseriti nelle rubriche della ricerca sulla sicurezza UE sebbene i monumenti e i
complessi storici siano spesso obiettivi di attacchi terroristici. Il terrorismo e i conflitti
armati non sono argomento esplicito del presente studio, tuttavia, date le numerose
similitudini con le emergenze legate alle calamità naturali, è importante che la ricerca in
questi settori venga armonizzata e che le risorse finanziarie vengano utilizzate in modo più
efficace. Inoltre, i risultati potrebbero risultare utili per le attività dell’Unione al di fuori dei
propri confini, ivi incluse le operazioni di salvataggio di cittadini europei in pericolo.
●
La promozione dello scambio di conoscenze e esperienze sulla protezione dei beni culturali
dalle calamità naturali è il più importante valore aggiunto delle attività paneuropee in questo
settore. Catastrofi naturali possono verificarsi in zone che non erano mai state interessate da
simili eventi in precedenza. Di conseguenza, va sottolineata l’importanza del trasferimento
delle conoscenze e delle esperienze e vanno sviluppati e offerti mezzi adeguati. Ciò riguarda
sia le questioni pratiche che i risultati di studi e ricerche.
●
Normative non strutturali e raccomandazioni armonizzare a livello europeo incentrate su una
serie di problemi, quali la raccolta dei dati, l’analisi e valutazione dei danni, la realizzazione
di un inventario e la mappatura dei rischi e dei beni a rischio, la creazione di sistemi di
informazione geografica mirati, sistemi di allarme e strumenti di gestione simili, sono
indispensabili per compiere dei progressi nel contrastare i disastri naturali e vengono
richieste da più parti. Queste favoriranno inoltre lo sviluppo di norme tecniche per la
prevenzione e la mitigazione dei danni da rischi singoli o molteplici, come il terremoto, gli
incendi, le frane e i fattori climatici.
●
La cooperazione europea transfrontaliera per la protezione dei beni culturali minacciati dai
disastri naturali e di origine antropica non viene sostenuta da documenti giuridici specifici.
110
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
La cooperazione in situazioni di emergenza funziona efficacemente entro schemi generali,
come dimostrano gli esempi dei recenti disastri. Tale cooperazione si basa per lo più su
accordi bilaterali o multilaterali, ciò nondimeno è richiesto il sostegno e il coordinamento
dell’Unione europea.
●
Lo sviluppo di capacità efficienti sotto il profilo dei costi, la condivisione delle risorse e la
capacità di realizzare un sistema di allarme rapido e di risposta tempestiva in situazioni di
emergenza verrebbero senza dubbio rafforzate dall’adozione di misure comuni a livello
europeo.
Le conclusioni e i risultati summenzionati vengono illustrati sinteticamente alla fine della
relazione.
111
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
112
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Santrauka
Gaivalinės nelaimės kelia didelę grėsmę kultūros paveldui. Uraganai, potvyniai, žemės
drebėjimai, nuošliaužos, ugnikalniai, vėjas, gaisrai, aplinkos nykimas ir kitoks panašus ilgalaikis
klimato poveikis ar nelaimės neretai padaro nepataisomą žalą kultūros paveldui ar sunaikina
ištisas kilnojamojo ir nekilnojamojo kultūros paveldo zonas. Daugybė paveldo objektų yra ir
toliau gadinami dėl to, kad nesiimama pakankamų intervencijos priemonių nepaprastųjų padėčių
metu. Dėl to, kad paprastai tokiais atvejais skubiai siekiama užtikrinti tik pagrindinius poreikius,
gali būti imamasi tokių avarijos likvidavimo priemonių, taip pat planavimo ir atkūrimo schemų,
kuriomis neatsižvelgiama į kultūros paveldą. Pasak Pasaulio Banko nepriklausomos vertinimo
grupės (angl. Independent Evaluation Group – IEG, 2006 m)11, nelaimių padaryti nuostoliai
auga ir 10-ajame dešimtmetyje JAV jie siekė 652 mlrd. JAV dolerių, o tai yra 15 kartų daugiau
nei 6-ajame dešimtmetyje. Nuo 1975 m. iki 2005 m. nelaimių skaičius išaugo 400 proc., o per
pastaruosius dešimt metų gaivalinės nelaimės palietė 2,6 mlrd. žmonių. Atsižvelgdamas į šiuos
faktus, Europos Parlamento Kultūros ir švietimo komitetas užsakė šį tyrimą iš poreikio stiprinti
Europos bendradarbiavimą kultūros paveldo apsaugos nuo gaivalinių nelaimių srityje.
Dabartinė padėtis
Konsultantų patirties įvertinimas, tikslinių klausimynų kampanijos, atlikti interviu ir literatūros
analizė rodo, kad, išskyrus kelias valstybes, kultūros paveldo apsaugos nuo gamtinių ir gaivalinių
nelaimių klausimas nėra tinkamai įtvirtintas nei ES, nei nacionaliniuose ar vietos valdžios teisės
aktuose ar kituose dokumentuose. Taip yra dėl kelių priežasčių. Pirmiausia daug tinkamai
sukurtų ir gerai veikiančių prevencinių ir nepaprastųjų padėčių priemonių, kurios yra
veiksmingos gelbstint žmonių gyvybes, visiškai neapsaugo kultūros paveldo turto. Antra, retai
kur vykdomas veiksmingas kultūros turto rizikos valdymas dėl to, kad nepakankamai tiksliai
suvokiama, kas yra turtas, nesugebama apskaičiuoti tikrosios nuostolių ir žalos vertės,
susiduriama su sunkumais nustatant daugelio kultūros paveldo vertybių vertę, nes ji yra
nekomercinio pobūdžio. Neseniai vykusių didelių potvynių metu buvo padaryta nemažai klaidų
teikiant hidrologines prognozes, o žinios apie pavojoje atsidūrusį kultūros paveldą ir jo būklę bei
sąlygas pasirodė nepakankamos. 2002 m. Centrinėje Europoje kilę potvyniai patvirtino, kad
svarbiausias vaidmuo tenka suderintam ir žiniomis paremtam krizių valdymui. Kultūros paveldo
praradimai galėjo būti gerokai mažesni, jei būtų pavykę išvengti daugybės žmogiškųjų klaidų.
Trečia, dėl netinkamos senų pastatų ir medžiagų priežiūros padidėjo padaryta žala kitų nelaimių,
daugiausia vėtrų, žemės drebėjimų ir pūgų, atvejais. Gaivalinių nelaimių metu susidaro
inžinieriams ganėtinai nepažįstami krūviai ir labai dažnai sukeltos jėgos veikia priešingai įprastai
gravitacijos jėgai (pvz., kėlimas į viršų ir įtraukimas) ar horizontaliosios jėgos (horizontalus
judėjimas, daugumos statybinių medžiagų drėgmės išplitimas) arba dinaminės jėgos (srovė,
sukrėtimai, smūgiai). Priežiūros metodai ne visuomet yra tinkamai įdiegti į dizaino standartus ir
rekomendacijas, o specialistai ne visada tinkamai informuoti. Taigi specialistai nėra mokomi
kurti ir įgyvendinti apsaugines ar poveikį švelninančias priemones.
Teisės aktai
Apskritai kultūros paveldo apsaugos klausimas daugelio Europos valstybių politikams ir
vyriausybėms rūpi ne itin. Dažniausiai kultūros paveldo klausimus užgožia aplinkosaugos
klausimai, sulaukiantys daugiau politikų dėmesio, nes pastarieji klausimai yra artimai susiję su
sveikatos apsauga ir gamtos apsauga. Ne visuomet pabrėžiama kultūros paveldo svarba, be to,
11
http://www.worldbank.org/ieg.
113
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
šiam klausimui mažai dėmesio skiria ir žiniasklaida. Tačiau pranešime pateikiama nuomonė, kad
yra sukaupta išsamių ir tvirtų žinių ir patirties, ir tai galima panaudoti siekiant tų tikslų, dėl kurių
šis pranešimas ir buvo parengtas.
Valstybės remiami atkuriamieji veiksmai įvairių nelaimių atveju grindžiami artimu tiesiogiai
tokiuose veiksmuose dalyvaujančių policijos ir ugniagesių tarnybų, o didelių nelaimių atveju – ir
armijos bendradarbiavimu. Toks metodas numatytas įvairiuose nacionalinio lygmens teisiniuose
dokumentuose ir jis visiškai atitinka subsidiarumo principą. Už pasiruošimą reaguoti į gaivalines
nelaimes visiškai atsako atskiros valstybės narės, kurios gali prašyti pagalbos iš Europos
Komisijos. Tačiau atskirose valstybėse narėse sukurti pajėgumai gali būti panaudojami nelaimių
atvejais ir kitose ES ar ne ES valstybėse ir tokia praktika yra remiama daugelyje ES teisinių
dokumentų ir rekomendacijų.
Kalbant apie teisinį pagrindą, būtų naudinga parengti reglamentą, kuriame būtų reikalaujama,
kad visos Europos viešosios už didelės vertės pastatus ir kolekcijas atsakingos institucijos
(muziejai, archyvai ir t. t.) savo pateikiamose ataskaitose nurodytų, kokia jų pasiruošimo rizikai
būklė. Kadangi tokia iniciatyva apimtų didelį Europos kultūros paveldą, Europos Parlamentas
galėtų apsvarstyti tokių veiksmų ėmimosi klausimą.
Pavojuje esantis kultūros paveldas
Visi sprendimai dėl kultūros paveldo apsaugos nuo gaivalinių nelaimių poveikio strategijų ir
priemonių turi būti grindžiami patikimomis žiniomis apie pavojuje esantį Europos kultūros
paveldą. Skirtingose Europos valstybėse padėtis šioje srityje smarkiai skiriasi ir labai priklauso
nuo nacionalinių informacinių sistemų ir technologijų lygio. Tačiau kelios veikiančios duomenų
bazės yra fragmentiškos ir neišsamios, be to, jose nėra tam tikrų duomenų, kurie būtini gamtinių
nelaimių rizikos įvertinimo procesui ir rizikos valdymo metodams bei priemonėms. Be to, tokios
duomenų bazės yra nestandartizuotos, nesuderintos ir neparengtos veiksmingai naudoti kovojant
su nelaimėmis. Nekilnojamasis kultūros paveldas išvardijamas ir registruojamas registruose,
dažniausiai nenustatant geografinės padėties, nepateikiant techninio medžiagų ir struktūrų
aprašymo, nepateikiant informacijos apie dabartinę tokio paveldo būklę. Visi šie elementai yra
labai svarbūs kultūros paveldo pažeidžiamumo dėl nepalankių gamtos veiksmų aspektu.
Standartizuota, Pasaulinės aplinkos ir saugumo stebėsenos sistema (angl. GMES) grindžiama bei
nuolat atnaujinama Europos kultūros paveldo duomenų bazė, kurioje būtų stebimi pokyčiai
opiausiose srityse, suteiktų neįkainojamą ir beprecendentį pagrindą gaivalinių nelaimių poveikio
sumažinimo Europos palikimui planavimo priemonėms ir tiksliniam intervencinių gelbėjimo
komandų darbui.
Panašioje padėtyje yra ir su kultūros paveldu susiję potencialių gamtinių nelaimių žemėlapiai,
kurie sudaryti dar ne visai Europos teritorijai. Pasiūlyme dėl naujos direktyvos dėl potvynių
vertinimo ir valdymo iš dalies remiamas tik potvynių vaizdavimas žemėlapiuose. Pavojoje
esančio Europos kultūros paveldo žemėlapiai, gamtinių nelaimių ir galimos rizikos žemėlapiai
yra būtinos rizikos įvertinimo sąlygos, be to, tokie žemėlapiai gali padėti nuspėti katastrofų
mastą. Deja, tokios informacijos trūksta beveik visoje Europos teritorijoje, nors, kaip minėta, ši
informacija yra rizikos valdymo strategijų ir veiklų kūrimo pagrindas. Naujai kuriamos Europos
nuotolinės registracijos ir pasaulinės nustatymo sistemos leis stebėti nepalankių padėčių
modeliavimui ir sąlygų dėl ankstyvo įspėjimo įvertinimui reikalingus duomenis. Kartu su in situ
stebėjimu tokios sistemos iš esmės pagerins prevencinių ir veikimo priemonių Europoje
veiksmingumą.
114
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Nacionalinės valdžios institucijos parengė gaires ir nacionalinius veiksmų planus dėl kovos su
įvairiomis gaivalinėmis ir žmogaus sukeltomis nelaimėmis. Tokie dažniausiai teisiniai
dokumentai paprastai parodo padėtį vienos iš ministerijų kompetencijai priklausančioje srityje.
Neatsižvelgiama į nelaimių tvarkymo strategiją, o kultūros paveldas minimas retai. Tarptautinės
institucijos vėlgi išleido bendresnes deklaracijas ir gaires, kuriose kultūros paveldui neskiriamas
tinkamas dėmesys. Specialiai įkurtas Tarptautinis mėlynojo skydo komitetas (angl. International
Committee of the Blue Shield – ICBS) buvo įvertintas kaip negalintis įgyvendinti savo tikslų dėl
„tinkamo finansavimo trūkumo, neveiksmingo bendradarbiavimo su už nelaimes atsakingomis
tarptautinėmis ir nacionalinėmis agentūromis“. ICBS labiau veikia kai kurių finansuojančių
institucijų, t. y. ICOM ir ICOMOS, ribose.
Kultūros paveldo apsaugos priemonės
Saugant kultūros paveldą svarbiausia yra nelaimių prevencija. Taip pat siekiant nustatyti
kilnojamajam ir nekilnojamajam kultūros paveldui padarytos žalos mastą labai svarbus yra
valdymas ir tyrimai iškart po nelaimės. Sektinas pavyzdys šiuo aspektu yra Italijos civilinės
saugos departamentas (angl. Italian Civil Protection Department – CPD) ir Civilinės saugos
ministerija, kurie įkūrė specialų komitetą, kuris neseniai CPD tinklalapyje pateikė specialiai
parengtų komandų po žemės drebėjimo pildomas formas. Šiose formose pateikiamas padarytos
žalos aprašymas, skaičiuojami pažeidžiamumo indeksai ir nustatomos intervencijos išlaidos.
Daugelyje Europos valstybių yra sukurtos didelės internetinės informacinės ir patariamosios
sistemos dėl su gaivalinėmis nelaimėmis, ypač potvyniais, susijusių nepaprastųjų padėčių atvejų.
Deja, tokiose sistemose paprastai nėra nei specifinių nurodymų dėl kultūros paveldo, nei nuorodų
į tokias specializuotuose tarptautiniuose tinklalapiuose teikiamas gaires.
Prevencijos priemonės paprastai skirstomos į dvi grupes: struktūrines ir nestruktūrines.
Struktūrines priemones kultūros paveldo apsaugos atveju įgyvendinti sudėtinga, nes šios
priemonės yra labiausiai matomos ir kelia daugiausia nerimo, be to, dažnai joms reikalingos
didelės sąnaudos. Šį klausimą reikia tirti toliau ir palyginti su geriausiais nestruktūrinių
priemonių įgyvendinimo pavyzdžiais. Apie struktūrines priemones reikia pasakyti, kad taikant
standartus kultūros paveldo apsaugos nuo gamtinių nelaimių srityje susiduriama su istorinių
paminklų originalumo, autentiškumo bei estetinių savybių ir vertybių išsaugojimo problema.
Tačiau galioja tik vienas Europos standartas dėl veiksmingos kultūros paveldo apsaugos nuo
žemės drebėjimų. 2003 m. kovo mėn. Italijoje buvo išleistas Seisminis kodas (Euro kodas – 8),
kuriame nustatytos taisyklės dėl esamų mūrinių pastatų (smulkiosios istorinės architektūros).
Remdamasi šiuo kodu, Kultūros paveldo ministerija parengė gaires dėl paminklų. Pastaruoju
metu patirta žala dėl didelio atmosferos krūvio, vėjo ir sniego, taip pat tikros galimybės pritaikyti
architektūrinį paveldą, kad tokia žala būtų sumažinta, leidžia manyti, kad galima pasiūlyti ir
patvirtinti kai kuriuos dabartinių standartų pakeitimus. Teigiamų rezultatų tikrai duotų kai kurių
prevencijos procesų ir procedūrų, pvz., žymėjimo žemėlapiuose ir stebėsenos, standartizavimas.
Turimą patirtį paprastai ganėtinai sunku apibendrinti pakankamai informatyviai. Pranešime
pateikiami kai kurie pagrindiniai principai, kurie pasirodė veiksmingi, taip pat nuorodos į
išsamesnę informaciją ir problemų nagrinėjimo atvejai, kurie buvo paskelbti įvairiomis formomis
(pvz., specialiose konferencijose arbe internete). Apibendrinkime keturis neigiamo gaivalinių
nelaimių poveikio kultūros paveldui mažinimo ramsčius:
i)
reguliarus istorinio paveldo tikrinimas ir atidi priežiūra, taip pat geresnis žemės naudojimo
planavimas ir valdymas;
ii) sąmoningumo didinimas ir reguliarūs suderinti mokymai;
115
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
iii) tarptautinis bendradarbiavimas ir finansavimo galimybės;
iv) teisinė pagalba.
Pranešime šie principai aiškinami ir plėtojami. Iš esmės visi keturi principai jau taikomi
įvairiuose ES dokumentuose ir politikos kryptyse dėl civilinės saugos, taigi galima nesunkiai
pridėti ir kultūros paveldo aspektą. Naudingų duomenų galima gauti patyrinėjus ne Europos
valstybių, daugiausia JAV, Japonijos ir Taivano, patirtį. Daug valstybių savo pastangas sutelkė į
sąmoningumo dėl avarinių padėčių ir ankstyvų gelbėjimo priemonių didinimą. Valstybės buvo
parengusios įvairių priemonių: pvz., „Atsakas į avarijas“ ir „Gelbėjimo ratas“, kuriomis siekiama
teikti pagalbą kultūros institucijoms ir agentūroms pirmas 48 val. po nelaimės. Iš esmės tai yra
dvipusė schema, kuri suteikia galimybę skaitytojams gauti itin svarbią informaciją dviejose
svarbiausiose srityse. Vienoje pusėje skaitytojams pateikiama devynių pagrindinių reagavimo į
avariją žingsnių – nuo atsargumo priemonių iki gelbėjimosi prioritetų – schema. Kitoje pusėje
pateikiami tam tikriems kolekcijų ar objektų tipams tinkami gelbėjimo būdai ir metodai.
Patarimai daugiausia pateikiami dėl vandens ir drėgmės poveikio kontrolės ir sumažinimo, nes
toks poveikis, ko gero, daro daugiausia žalos kultūros paveldui.
Vieną pažangiausių nacionalinių pasirengimo dėl pavojų kultūros paveldui priemonių turi
Šveicarija. Jos vyriausybė daug dėmesio skyrė integruotam pasirengimą dėl pavojų kultūros
paveldui gerinančių priemonių ir mechanizmų rinkiniui sukurti. Siekiant apsaugoti Šveicarijos
kultūros paveldą buvo įkurta institucija PBC (La Protection des Biens Culturels), parengta
nemažai pasirengimo instrukcijų ir mokymo kursų. Šveicarijos apsaugos programą sudaro
išsamūs žemėlapiai, kuriuose kultūrinės vertybės pateikiamos nurodant jų vietą, taip pat
aprašomos miesto ir kaimo vietovėse esančios vertybės.
Europos lygmens kultūros apsauga
Europos bendradarbiavimas esant nepaprastosioms padėtims buvo veiksmingas kelių pastarųjų
nepaprastųjų padėčių atvejais: per 1999–2000 m. vėtrą Martinas Prancūzijoje, 2000 m. miškų
gaisrą Makedonijoje, 2000 m. miškų gaisrą Slovakijoje, 2002 m. potvynį Centrinėje Europoje
(Čekijos ir Austrijos bendradarbiavimas) ir 2003 m. potvynį Prancūzijoje. Visais atvejais
valstybės bendradarbiavo be jokių problemų, o gelbėjimo komandos pradėjo veikti per kelias
dienas, paprastai per dvi – iškart po to, kai paveikta valstybė priimdavo siūlomą pagalbą. Yra ir
naudingo pasienio bendradarbiavimo pavyzdžių: Nisos Euro regione, kur Čekijos ir Vokietijos
ugniagesių komandos be jokių kliūčių dirbo abiejose valstybėse.
Iš minimų nustatytų problemų ir trūkumų svarbiausi yra šie:
•
Potvynių atveju evakuacijos operacijoms būtina turėti tikralaikę kelių valdymo sistemą,
rodančią kelių su upėmis susikirtimus, ir in situ bei Žemės stebėjimo duomenis. 2002 m.
staigaus Gardo potvynio metu užtvindytuose keliuose buvo prarasta daugiau nei 200
gelbėjimo automobilių. Netgi nesudėtingas tokio tipo nelaimės įvertinimas būtų labai
padėjęs civilinės saugos tarnyboms valdyti kelių eismą ir suderinti gelbėjimo darbus.
Užblokuoti keliai bei priėjimas prie kultūros paveldo, kuriam iškilo pavojus, buvo
dažniausiai pasitaikanti problema ir dėl to neatlikus evakuacijos ar gelbėjimo operacijų buvo
patirta daug nuostolių.
•
Kultūros institucijos turi įvairių planų dėl nelaimių, kuriuose ne visuomet numatyta reaguoti
į dideles nelaimes. Įvykus nelaimei, nelaimės vietoje iki šiai tampant saugia galima būti tik
ugniagesių ir policijos komandoms. Per tą laiką dėl netinkamų veiksmų, pvz., per didelio
116
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
vandens kiekio, nebūtino statinių griovimo, nežinojimo, ką gelbėti pirmiausia, kai yra
galimybė sunaikinti vertingus daiktus, gali būti padaryti didelė žala. Policijos ir ugniagesių
komandos turi savo planus ir procedūras, kur kultūros paveldui neskiriamas atskiras
dėmesys. Daugelyje regioninių planų dėl nelaimių dėmesys skiriamas ne kultūros paveldui,
o gyvuliams, derliui ir kt. Nepaprastųjų padėčių organizacijos nebendrauja su kuratoriais,
prižiūrėtojais, architektais ir kt. Turėtų būti vykdomas vientisesnis bendradarbiavimas,
visiems dirbant kartu nuo pat nelaimės pradžios.
•
Europos valstybės naudoja įvairius kultūros paveldo draudimo nuo gamtinių nelaimių
metodus. Pvz., draudimas nuo potvynių Europoje nėra populiarus, o kai kuriose valstybėse
net neįmanoma apdrausti turto, esančio vietose, kurios gali būti užlietos. Išsami Europos
potvynių draudimo programų analizė ir palyginimas su JAV nacionaline potvynių draudimo
programa rodo, kad amerikietiška sistema siūlo kultūros institucijoms dideles išmokas, ir dėl
tokios sistemos federalinė pagalba nelaimių atveju yra dešimt kartų mažesnė.
Bendrosios programos ir kultūros paveldas
Europos Komisija remia keletą tarptautinių tyrimų projektų dėl gamtines ir žmogaus sukeltas
nelaimes sukeliančių mechanizmų ir elgesio, tokių nelaimių poveikio ir galimų apsaugos ir
atkūrimo priemonių. Remiant dabartinėms EK mokslinių tyrimų programoms arba taikant 6-ąją
bendrąją programą buvo įgyvendinta daugiau nei šimtas tokių projektų. Projektuose
nagrinėjamos potvynių, nuošliaužų, žemės drebėjimų, cunamių, miškų gaisrų, sniego griūčių,
ugnikalnių problemos ir įvairius pavojus sukeliančios padėtys. Daugelyje projektų iš esmės
nagrinėjamas pats gamtinių nelaimių fenomenas ir su jomis susiję mechanizmai, tačiau
neskiriamas tiesioginis dėmesys kultūros paveldo apsaugai nuo nelaimių. Tačiau kelių projektų
rezultatus galima veiksmingai pritaikyti Europos strategijai šioje srityje. Projektuose daugiausia
pateikiamos galingos priemonės dėl ES žymėjimo žemėlapiuose, stebėsenos ir gamtinių nelaimių
bei jų teritorinio poveikio nuspėjimo. Paminėsime keletą iš šių projektų:
1. Kultūros paveldo pažeidžiamumas dėl gaivalinių nelaimių ir panašių grėsmių buvo aptartas
įgyvendinant projektą ARCCHIP, kurio metu buvo pateikta nemažai geros ir netinkamos
patirties pavyzdžių, taip pat buvo atskleistos tam tikros žinių spragos. Didelę įtaką
dažnesniam kai kurių žalingų gamtos reiškinių, vėtrų, potvynių ir nuošliaužų, atsiradimui
padarė klimato kaita.
2. Tebevykstančio NOJAUS LAIVO projekto metu nagrinėjami su kultūros paveldu ir
kraštovaizdžiu susiję sukėlimo mechanizmai, poveikis ir jo švelninimo priemonės. Projekto
tinklalapyje skelbiami pranešimai, kuriuose apibendrinami rezultatai dėl kultūros paveldo
pažeidžiamumo gamtinių nelaimių atveju, teikiamos galimos poveikio švelninimo priemonės.
3. Šiam pranešimui daug naudos davė naujos COST veiksmo C17 „Gaisrų žala istoriniams
pastatams“ veiklos dėl gaisrų poveikio kultūros paveldui ir dėl tokio poveikio švelninimo
priemonių.
4. Naujame 6-osios bendrosios programos projekte CHEF gilinamasi į potvynius kultūros
paveldo apsektu ir visą šio reiškinio sudėtingumą. Šis projektas buvo pradėtas 2007 m.
vasario mėn.
5. Didžiausiame vykstančiame integruotame projekte FLOODsite yra dalių, kuriose
atsižvelgiama į kultūros paveldo problemas socialinio ekonominio potvynių nuostolių
vertinimo požiūriu.
6. Nacionaliniame Vokietijos projekte Nelaimių informacinė sistema didelių potvynių atvejais
naudojant Žemės stebėjimo programą (angl. Disaster Information System for Large-scale
117
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Flood Events using Earth Observation – DISFLOOD) tam tikrais aspektais remiamas
apsemtose vietovėse pavojuje esančio kultūros paveldo registravimas. Projekte dėmesys
telkiamas į miesto vietoves ir apima daug istorinių miestų.
7. Be NOJAUS LAIVO projekto, kuriame gilinamasi vien į kultūros paveldo apsaugos nuo
klimato kaitos poveikio principus, vykdomas kitas didelis integruotas projektas LESSLOS,
kuriame nagrinėjamos nuošliaužos ir daugialypius pavojus keliančios padėtys (kartu su
žemės drebėjimais). Šiame projekte tiriamas kultūros paveldo pažeidžiamumas ir apsaugos
strategijos, remiantis Europos standartais vertinami istoriniai tiltai.
8. Tyrimas dėl kultūros paveldo apsaugos nuo žemės drebėjimų taip pat atliekamas
vykstančiame 6-osios bendrosios programos projekte PROHITECH. Šio tyrimo metu buvo
pateikta keletas naudingų išvadų dėl nestruktūrinių priemonių (gairių ir įvertinimo
priemonių) ir struktūrinių stiprinimo pasiūlymų.
9. Kultūros paveldo klausimas buvo įtrauktas į 2006 m. SAMCO darbotvarkę. Šis Europos
struktūrinio įvertinimo priežiūros ir kontrolės tinklas vertina bendrų struktūrinių
aplinkosaugos ir saugos sistemų rezultatus ir pateikia duomenis dėl nusidėvėjimo procesų ir
padėčių, kurios kelia pavojų istorinėms medžiagoms ir struktūroms. Šis tinklas taip pat teikia
paramą ankstyvo įspėjimo sistemoms, kurios apsaugo nuo kultūros paveldo praradimų.
10. Pagal 6-osios bendrosios programos JRC plėtros veiksmą atlikto projekto „Gamtinių ir
technologinių pavojų valdymas“ metu buvo nagrinėjama rizikos žymėjimo žemėlapyje
praktika ir kelių Centrinės Europos valstybių politika dėl didžiausių nelaimių. Naudojant
klausimyną buvo atliktas tyrimas dėl kelių nelaimių, įskaitant nuošliaužas. Respondentai
nurodė, kad nuošliaužų keliamas pavojus kultūros paveldui yra mažiau svarbus už pavojų,
keliamą infrastruktūrai ir privačiajai nuosavybei.
7-osios bendrosios programos 6 Temoje „Aplinka (įskaitant klimato kaitą)“ skiriama daug
dėmesio mokslinių tyrimų sritims dėl gamtinių nelaimių. Pirmame kvietime teikti projektus
nepateikiama jokių specialiai su kultūros paveldu ar šiam tikslui vykdomomis Europos ar
pasienio bendradarbiavimo ir integracijos politikos kryptimis, susijusių aspektų. Gerai, kad
srityje 6.3.2 „Kultūros paveldo, įskaitant žmonių gyvenamąsias erdves, apsauga, išsaugojimas ir
stiprinimas“ atveriamas kelias moksliniams tyrimams dėl aplinkos veiksmų, įskaitant dūlėjimo ir
klimato kaitos poveikį, o iš esmės tai gali būti ir gaivalinių nelaimių kultūros paveldui padarytos
žalos įvertinimas. Tačiau paveldo statinių ir paminklų apsaugos nuo nelaimių modeliai yra tarp
tų tikslų, kurie planuojami ateinantiems metams ir būsimiems kvietimams. Todėl konsultantai
rekomenduoja suformuluoti atskirų gamintinų nelaimių rizikos įvertinimo uždavinius, kuriuose
rengiant kvietimus dėl mokslinių tyrimų projektų būtų aiškiai nurodyti kultūros paveldo ir
tarptautinio bendradarbiavimo klausimai, įskaitant ilgalaikes nelaimes (dūlėjimą ir ilgalaikius
pasikartojančius veiksmus) ir būtiną tarpusavio drausmingumą (socialiniai ekonominiai
klausimai). Kol kas nedažnai diegiami nauji apsaugos metodai ir paprastai vykdomi įprastiniai
apsaugos veiksmai. Reikėtų laikytis principo, kad turi būti naudojami mažiausiai sąnaudų
reikalaujantys apsaugos metodai. Tačiau yra tam tikra žinių spraga, kiek iš tikrųjų sąnaudų reikia
įprastiniams ir naujiems metodams. Atsiradus įvairioms Europos duomenų bazėms ir statistikos
duomenims, įvertinimai tampa ekonomiškai pagrįsti. Saugant paveldą ateityje labai svarbu, kad
būtų tiksliai apskaičiuotos sąnaudos. Tokio įsipareigojimo negali prisiimti nė viena atskira
valstybė. Tačiau įgyvendinant mokslinių tyrimų programą galima sutelkti Europos pajėgas ir
tokios programos rezultatai turėtų padaryti akivaizdų poveikį visoms būsimos veiklos sritims.
Pranešime apibendrinamos kitos žinių spragos, kurias reikėtų apsvarstyti ES mokslinių tyrimų
programose.
118
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Europos apsaugos nuo nelaimių priemonės
2003 m. spalio 23 d. Tarybos sprendimu Nr. 2001/792/EB, Euratomas, buvo sukurtas Bendrijos
civilinės saugos mechanizmas (angl. Community Civil Protection Mechanism – CCPM). Šis
mechanizmas remia nepaprastosios padėties tarnybų mobilizavimą ir jį palengvina, kad būtų
galima patenkinti skubius nelaimės ištiktos valstybės poreikius. Nustatant įpareigojimus
valstybėms narėms ir Komisijai bei sukuriant tam tikras institucijas ir procedūras, pvz.,
Stebėsenos ir informacijos centrą (angl. Monitoring and Information Centre – MIC), gerinamas
pagalbos teikimo derinimas. Mechanizmu siekiama užtikrinti geresnę, pirmiausia žmonių ir
aplinkos bei turto, įskaitant kultūros paveldą, apsaugą nepaprastųjų padėčių Bendrijoje ar už jos
ribų atvejais. Mechanizmą sudaro keturios pagrindinės dalys: išankstinis pagalbos teikimo
išteklių nustatymas (įskaitant pagalbos teikimo komandas, kurios yra kertinis mechanizmo
elementas), mokymo programa, skirta gerinti reagavimo pajėgumus, įvertinimo ir derinimo
komandos ir bendros nepaprastųjų padėčių komunikacijų sistemos sukūrimas. CCPM yra tvirta ir
veiksminga kultūros paveldo apsaugos nuo gamtinių nelaimių priemonė. Nuo 2001 m. buvo
išleisti keli tarpusavyje susiję teisės aktai: Tarybos rezoliucijos, sprendimai ir pasiūlymai ir šiais
teisės aktais bendradarbiavimo mechanizmo vaidmuo buvo vis stiprinamas. Dokumentu
COM(2005)137 „CCPM tobulinimas“) ir 2006 m. kovo 18 d. Oficialiajame leidinyje C 67
paskelbtu COM(2006)29 („Sprendimo 2001/792/EB išdėstymas nauja redakcija“) mechanizmas
buvo gerokai patobulintas, ir nepaprastųjų padėčių atvejais kultūros paveldui bus teikiama
geresnė apsauga. Siūlomas „modulinis metodas“ suteiks galimybę sukurti specialias nuolatinės
parengties intervencines komandas, kurios bus tinkamai parengtos ir turės kultūros paveldo
saugojimo nuo neigiamo gamtinių (ir žmogaus sukeltų) nelaimių poveikio patirties.
Naujausi pasiūlymai dėl MIC analitinių ir vertinimo gebėjimų stiprinimo taip pat leidžia tikėtis
pažangaus MIC gebėjimų ir veiksmų kultūros paveldo apsaugos srityje sustiprinimo.
Konsultantai mano, kad yra labai svarbu pagerinti galimybes numatyti nelaimes ir ankstyvo
įspėjimo gebėjimus, taip pat in situ įvertinimą ir bendradarbiavimo veiklą, nes visi šie faktoriai
yra vieni svarbiausių gelbstint kultūros paveldo turtą. Geriau parengtas ir daugiau patirties
turintis personalas bei veiksminga įranga, be abejo, pagerintų nepaprastųjų padėčių priemonių ir
veiksmų, kurie, remiantis M. Barnier pranešimu, gali būti naudojami ir už ES ribų,
veiksmingumą.
Šiame pranešime siūloma sukurti „Europos pagalbos“ civilinės saugos pajėgas. Tokia ES
saugumo užtikrinimo Europos piliečiams už ES teritorijos ribų programa galėtų būti nesunkiai
susieta su kultūros paveldo apsaugos ir išsaugojimo veiksmais. Iš esmės M. Barnier pranešime
nekalbama apie kultūros paveldo apsaugą – pranešime dėmesys sutelkiamas į humanitarines
problemas. Tačiau labai gerai parengtas ir aiškiai pateiktas pasiūlymas dėl Europos civilinės
saugos pajėgų – „Europos pagalbos“ – yra tinkamas ir tam, kad būtų galima įtraukti „modulius“
dėl kultūros paveldo apsaugos ir gelbėjimo nepaprastųjų padėčių atvejais. Tokiu būdu būtų dar
labiau padidinti Europos civilinės saugos pajėgų iniciatyvos pajėgumai ir būtų sukurtas būtinas
kultūros paveldo apsaugos nuo gamtos nelaimių elementas. Humanitarinės ir civilinės saugos
pagalbą papildžius pagalbos teikimu dėl kultūros paveldo išsaugojimo ne tik pagerėtų ES
matomumas, bet pagerėtų ir ES ir „Europos pagalbos“ pridėtinės vertės ilgaamžiškumas
pasauliniu lygmeniu.
Esant nepaprastajai padėčiai, padarinių likvidavimo sėkmė ir veiksmingumas labai priklauso nuo
patirties ir nuo to, kiek sugebėta pasimokyti iš ankstesnių įvykių. Nepaprastoji padėtis paprastai
tuoj pat nepasikartoja toje pačioje vietoje ar net toje pačioje valstybėje. Todėl bendra
intervencinių tarptautinių komandų veikla – puikus būdas pasimokyti iš nelaimių. Asmeninė
119
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
patirtis yra vienas iš pagrindų, leidžiančių laiku priimti geresnius ir teisingesnius sprendimus. Šis
faktas bei tai, kad naudingiau išlaikyti nuolatinės parengties, tačiau ribotą personalo ir įrangos
skaičių, rodo, kiek naudos Europa gauna iš bendrai vykdomų, derinamų ir kontroliuojamų
veiksmų, skirtų apsaugoti kultūros paveldą nuo gamtinių nelaimių.
Apskritai gamtinių nelaimių ir kultūros paveldo ar vien tik gamtinių nelaimių atžvilgiu nebuvo
taikomas holistinis ir bendras metodas. Nelaimių klausimas sprendžiamas įvairiais būdais,
naudojant įvairias antraštes ir įvairių lygmenų Bendrijos priemones. Kultūros paveldo apsauga
dažnai traktuojama kaip aplinkosaugos klausimas, nors tokio vertinimo priežastys nėra aiškios.
Be to, matyti daug skirtumų. Erdviniuose ir miestų dokumentuose dažniausiai nėra nuostatų dėl
kultūros paveldo apsaugos, nors dauguma kultūros paveldo yra gyvenvietėse. Būtina atkreipti
dėmesį ir į kultūrinį kraštovaizdį bei sienų kirtimo klausimus. ES struktūriniai fondai, kurie
vaidina svarbų vaidmenį sanglaudos politikoje, gali tapti potencialiais apsaugos priemonių
instrumentais. Naujos sanglaudos politikos reformos metu daug didesnis dėmesys skirtas
aplinkos apsaugai, įskaitant paramą kultūros paveldui ir rizikos prevencijai. Rizikos prevencijai
teikiama pirmenybė visuose trijuose, t. y. teritorinio bendradarbiavimo, kur kreipiamas dėmesys į
pasienio rizikos prevenciją, tarptautinio ir tarpregioninio lygmens tiksluose. Temose numatoma
apsauga nuo potvynių, žemės drebėjimų ir sniego griūčių bei numatoma tiekti įrangą, vystyti
infrastruktūrą, parengti tarptautinės pagalbos planus ir rizikos žymėjimo žemėlapiuose sistemas.
Reikėtų ypač skatinti Interreg programas, kadangi pagal jas galima kurti kultūros paveldo
apsaugos nuo gaivalinių nelaimių priemonių projektus, be to, šiose programose dalyvauja
tinkamiausios suinteresuotosios šalys bei valstybinės institucijos. Tokios programos taip pat gali
tapti geros ir netinkamos patirties pavyzdžių šaltiniu išplėstam MIC centrui.
Kai dviem naujai pasiūlytoms direktyvoms bus pritaikyti pakeitimai, šios direktyvos turėtų būti
naudojamos kultūros paveldo apsaugai. Į direktyvoje dėl potvynių vertinimo ir valdymo
nustatytus rizikos žemėlapius turėtų būti įtrauktas kultūros paveldo registras, įskaitant
archeologinį ir kultūrinį kraštovaizdį. Rizikos valdymo planuose turėtų būti numatytos specialios
priemonės, kuriomis nelaimės ištiktoje teritorijoje toks pat dėmesys turėtų būti skiriamas ir
kultūros paveldui. 9 straipsnio 2 dalyje erdvinis planavimas, žemės naudojimas ir gamtos
išsaugojimas minimi kaip aspektai, į kuriuos būtina atsižvelgti kuriant atitinkamus apsaugos
lygius. Čia turėtų būti pridėtas ir kultūros paveldo išsaugojimas. 2006 m. liepos 21 d. taikinimo
procedūros metu Europos Parlamentas ir Taryba pasiekė susitarimą dėl direktyvos dėl Bendrijos
erdvinės informacijos infrastruktūros (INSPIRE). Šioje direktyvoje reikalaujama, kad ES
valstybės narės pagerintų savo žemėlapių tarnybų ir kitų erdvinių duomenų tarnybų
administravimą pagal bendrai nustatytus principus. Reikalaujami duomenys apima saugomas
vietoves ir potencialias nelaimes, tačiau vėlgi – reikia pridėti ir kultūros paveldą.
Kultūros paveldo apsaugos nepaprastųjų padėčių atvejais srityje Europos lygmuo yra būtinas dėl
kelių aspektų:
●
Pirmiausia bus padidintas politikų ir vyriausybių sąmoningumas dėl kultūros paveldo
nepaprastųjų padėčių atvejais, o tai leis paspartinti sprendimų priėmimą ir tarptautines
operacijas. Europos bendradarbiavimas gali būti smarkiai pagerintas gilinant žinias ir
renkant, vertinant ir skelbiant gerosios patirties pavyzdžius, taip pat ir netinkamos patirties
pavyzdžius, ypač nepaprastųjų padėčių specialistams. Kol kas šis pajėgumas nėra tinkamai
išnaudojamas. ESPON nelaimių projekto metu buvo sukurta Europos regionų, kuriems
gresia panašios nelaimės, nežinia tik kada ir kur, tipologija. To projekto metu buvo sukurti
interaktyvūs nelaimių žemėlapiai, kurie buvo susieti su klimato kaitos poveikiu, o tai yra
visos Europos ir tarptautinis bruožas.
120
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
●
Pastaruoju metu aiškiai pastebima ir skatinama tendencija investuoti į apsaugos ir poveikio
švelninimo priemones. Taip pat ypač kultūros paveldo apsaugos požiūriu pirmenybė prieš
struktūrines priemones teikiama nestruktūrinėms priemonėms. Taikant abu metodus galima
rasti naujoviškų sprendimų, būdų ir novatoriškų idėjų, tačiau tam pagrindą turi suteikti ES
mokslinių tyrimų, planavimo ir vystymo programos. Dėl specifinių kai kurių gamtinių
nelaimių savybių būtina, kad apsaugos priemones kartu kurtų ir taikytų kelios Europos
valstybės. Nestruktūrinių priemonių lygmeniu paprastai pasirašomi dvišaliai ar daugiašaliai
susitarimai ir vyksta derinimo procesas, tačiau ir ES pagrindinis derinimo elementas – MIC
– pasirodė esąs labai veiksminga ir naudinga priemonė nepaprastųjų padėčių atvejais. Gerai
suvokiama ir modernios bei pritaikytos draudimo sistemos, kaip apsaugos priemonės,
svarba. Todėl ES skatinimas ar palengvinimo iniciatyva sukurti tokią priemonę gali duoti
daug vaisių.
●
Europos programose ir dokumentuose, įskaitant esamas ar siūlomas direktyvas, paprastai
remiamas gamtinių nelaimių taikinių žymėjimas žemėlapiuose, tačiau, deja, tokiuose
dokumentuose kultūros paveldas neminimas atskirai. Tokią padėtį būtina taisyti ir
konsultantai mano, kad siekiant sukurti tikrai naujovišką metodą būtina imtis specialios
suderintos visos Europos kultūros paveldo registro žymėjimo žemėlapiuose iniciatyvos.
Toks žymėjimas gali būti atliekamas trimis etapais: pradedant mokslinių tyrimų ir vystymo
projektu, kurio metu būtų sukurta ir parinkta tinkamiausia metodika. Po to vyktų
standartizavimo procedūra ir visą procesą užbaigtų Europos Komisijos remiama žymėjimo
žemėlapiuose kampanija. Reikėtų pažymėti, kad toks žymėjimas žemėlapiuose turėtų ir
kitokį teigiamą ekonominį poveikį turizmui, švietimui ir sąmoningumo didinimui, saugumo
tobulinimui, moksliniam darbui, istoriniams tyrimams, protingų ir interaktyvių GIS sistemų
kūrimui ir apsaugai nuo įvairiausių grėsmių, pvz., klimato kaitos ir taršos iš naujų šaltinių,
ypač automobilių. Todėl tokia iniciatyva gali būti tinkama paramai iš struktūrinių fondų
gauti. Nepaprastųjų padėčių atveju turėtų būti naudojama tinkama Europos žymėjimo
sistema. Galima pasinaudoti esamu Mėlynojo skydo žymėjimu, tačiau reikėtų pagerinti jo
veikimą nakties ir prasto matomumo sąlygomis.
●
Daugiau dėmesio kultūros paveldui turėtų būti skiriama ES jungtinėse mokslinių tyrimų
programose ir projektuose gamtinių ir gaivalinių nelaimių klausimais. Šiems klausimams
daugiau dėmesio turėtų būti teikiama ERA NET projektų prioritetuose ir planuojamoje
Europos statybos technologijų platformoje – Dėmesys kultūros paveldui mokslinių tyrimų
veikloje. Kultūros paveldo apsaugos nuo gamtinių (ir žmogaus sukeltų) nelaimių elementai
nėra įtraukti į ES saugumo mokslinių tyrimų temas, nors paminklai ir istoriniai kompleksai
gana dažnai tampa teroristinių išpuolių taikiniais. Terorizmas ir ginkluoti konfliktai nėra
tikrasis šio tyrimo objektas, tačiau atsižvelgiant į jų panašumą su gamtinėmis nelaimėmis
svarbu suderinti mokslinius tyrimus šiose srityse ir finansinius išteklius naudoti
veiksmingiau. Be to, gauti rezultatai būtų naudingi ES veiksmams už Europos ribų, įskaitant
pavojuje esančių ES piliečių turistų gelbėjimą.
●
Sudarytos geresnės sąlygos keistis žiniomis ir patirtimi kultūros paveldo apsaugos nuo
gamtinių nelaimių srityje suteikia didžiausią pridėtinę vertę įvairiai Europos veiklai šioje
srityje. Gamtinės nelaimės gali įvykti tokiose vietose, kur jų anksčiau niekada nevykdavo.
Todėl būtina pabrėžti žinių ir patirties perdavimo svarbą, taip pat sukurti ir įdiegti tinkamas
priemones. Čia kalbama ir apie praktinius klausimus, ir apie mokslinių tyrimų ar tyrinėjimų
rezultatus.
●
Nestruktūrinių priemonių standartuose ir suderintose Europos rekomendacijose dėmesio
skiriama daugybei problemų, pradedant duomenų rinkimu, žalos įvertinimu, nelaimių ir
pavojuje esančio paveldo registravimu ir žymėjimu žemėlapiuose ir baigiant teminių
121
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
geografinės informacijos sistemų, įspėjimo sistemų ir panašių valdymo priemonių kūrimu.
Visos šios priemonės būtinos norint sėkmingai kovoti su gaivalinėmis. Tokios priemonės
taps prevencijos ir atskirų ar daugialypių nelaimių, pvz., žemės drebėjimų, gaisrų,
nuošliaužų ir klimato krūvių, poveikio švelninimo techninių standartų tolesnio vystymo
pagrindu.
●
Europos pasienio bendradarbiavimas kultūros paveldo apsaugos nuo gaivalinių ir žmogaus
sukeltų nelaimių srityje nėra remiamas jokiuose specialiuose teisiniuose dokumentuose.
Kaip rodo nesenų nelaimių pavyzdžiai, bendradarbiavimas nepaprastųjų padėčių atvejais
veikia gana sėkmingai naudojant bendras schemas. Toks bendradarbiavimas dažniausiai
grindžiamas dvišaliais ir daugiašaliais susitarimais, tačiau tokiam bendradarbiavimui būtina
ir ES parama bei derinimas.
●
Taikomos bendros Europos lygmens priemonės, be jokios abejonės, bus naudingos didinant
mažiau sąnaudų reikalaujančius pajėgumus, telkiant išteklius, būtinas įspėjimo sistemas ir
greitą reagavimą nepaprastųjų padėčių metu.
Šios išvados apibendrinamos keliuose prioritetiniuose punktuose, kurie pateikiami pranešimo
pabaigoje.
122
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Samenvatting
Natuurrampen vormen een belangrijke bedreiging voor cultureel erfgoed. Orkanen,
overstromingen, aardbevingen, aardverschuivingen, vulkanen, windinvloeden, brand, vermoeiing
door omgevingsfactoren of soortgelijke klimatologische langetermijneffecten en andere rampen
veroorzaken soms onherstelbare schade aan cultureel erfgoed of leiden tot verwoesting van
complete gebieden met zowel roerend als onroerend cultureel erfgoed. Veel erfgoed raakt nog
verder beschadigd door gebrekkige noodhulp, omdat een spoedreactie op basisbehoeften kan
resulteren in noodmaatregelen en herstelplannen en -programma’s die geen rekening houden met
het cultureel erfgoed. Volgens de Independent Evaluation Group (IEG, 2006)12 van de
Wereldbank nemen de kosten van schade ten gevolge van rampen toe. Die zijn in de jaren ’90
gestegen tot een bedrag van 652 miljard Amerikaanse dollar, wat 15 maal hoger is dan in de
jaren ’50. Het aantal gebeurtenissen is tussen 1975 en 2005 met 400% toegenomen, terwijl 2,6
miljard mensen in de afgelopen tien jaar door een natuurramp zijn getroffen. Gezien het
bovenstaande heeft de Commissie cultuur en onderwijs van het Europees Parlement onderhavig
onderzoek laten uitvoeren naar de noodzaak van betere Europese samenwerking op het vlak van
de bescherming van cultureel erfgoed tegen natuurrampen.
De huidige situatie
Evaluatie van de ervaringen van adviesteams, gerichte schriftelijke en mondelinge enquêtes en
het bijbehorende literatuuronderzoek tonen aan dat de kwestie van de bescherming van cultureel
erfgoed tegen natuurdreigingen en -rampen niet naar behoren is geregeld in de EU-wetgeving en,
met uitzondering van een paar landen, ook niet in nationale wetten, statuten of andere
documenten. Daar zijn een paar redenen voor op te noemen. Ten eerste zijn veel goed opgezette
en goed functionerende nood- en preventieve maatregelen voor een doeltreffende redding van
mensenlevens totaal niet afgestemd op de bescherming van cultureel erfgoed. Ten tweede komt
een doeltreffend risicobeheer van cultuurgoederen zelden voor vanwege onvoldoende begrip van
die goederen, het verzuim de ware kosten van verlies en schade te berekenen en het probleem
een prijskaartje te hangen aan het veelal niet verhandelbare cultureel erfgoed. Bij recente grote
overstromingen was er sprake van aanzienlijke tekortkomingen en fouten in de hydrologische
voorspellingen, en bleek de kennis over het cultureel erfgoed dat gevaar liep en de staat en
conditie waarin het verkeerde ontoereikend. De overstromingen in Midden-Europa van 2002
hebben het cruciale belang bevestigd van kennisgebaseerde, gecoördineerde crisisbeheersing.
Het verlies van cultureel erfgoed had veel kleiner kunnen zijn als een groot aantal menselijke
fouten vermeden was. Ten derde heeft onvoldoende onderhoud aan oude gebouwen en
materialen bij andere calamiteiten, voornamelijk stormen, aardbevingen en zware sneeuwval,
geleid tot grotere schade. Bij natuurrampen komen krachten vrij die onvoldoende bekend zijn bij
ingenieurs en in veel gevallen tegengesteld werken aan de normale zwaartekrachten (bijv. heffen
en zuigen), horizontale krachten (horizontale verplaatsing, uitzetting door vocht van de meeste
bouwmaterialen) of dynamische krachten (stroming, schokken, stoten). Onderhoudsmethoden
zijn niet altijd behoorlijk vastgelegd in ontwerpnormen en -aanbevelingen en de vakmensen zijn
niet altijd goed geïnformeerd. Zodoende zijn ze niet in staat beschermende of beperkende
maatregelen te ontwerpen en implementeren.
12
http://www.worldbank.org/ieg.
123
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Wetgeving
In het algemeen laten politici en regeringen van de meeste Europese landen zich weinig gelegen
liggen aan de bescherming van cultureel erfgoed. Het cultureel erfgoed wordt nogal eens
overschaduwd door milieukwesties, die vanwege hun nauwe relatie tot de gezondheid en het
natuurbehoud meer de aandacht van de politiek trekken. Het belang van cultureel erfgoed wordt
niet altijd goed benadrukt, en ook de media laten het vaak afweten. Zoals uit het rapport blijkt, is
er echter degelijke, fundamentele kennis en ervaring aanwezig die als basis kan dienen bij de
verwezenlijking van de doelstellingen waarvoor onderhavig rapport werd opgesteld.
Door de staat ondersteunde, cultureel erfgoed sparende activiteiten in het geval van verschillende
rampen zijn afhankelijk van een nauwe samenwerking met de direct betrokkenen, de politie en
brandweer, en bij grote rampen het leger. Een dergelijke aanpak wordt op landelijk niveau door
verscheidene juridische documenten gesteund, volledig in overeenstemming met het
subsidiariteitsbeginsel. De paraatheid om te reageren op natuurrampen is uitsluitend de taak en
verantwoordelijkheid van de afzonderlijke lidstaten, die de Europese Gemeenschap om hulp of
assistentie kunnen verzoeken. De in de afzonderlijke lidstaten opgebouwde capaciteit kan in
noodgevallen ten behoeve van andere EU- of niet-EU-landen worden aangewend, zoals ook door
talrijke juridische documenten en aanbevelingen van de EG wordt bevestigd.
In het kader van de wetgeving zou een verordening van pas komen, waarin van alle Europese
openbare instellingen die verantwoordelijk zijn voor bijzonder waardevolle gebouwen en
collecties (musea, archieven, monumenten enz.) wordt verlangd dat ze in hun gepubliceerde
jaarrekening vermelden in hoeverre ze op gevaren zijn voorbereid. Aangezien dit initiatief
betrekking zou hebben op al het Europese culturele erfgoed, zou het Europees Parlement een
dergelijke verordening kunnen overwegen.
Cultureel erfgoed dat gevaar loopt
Elk besluit over toekomstige strategieën en maatregelen ter bescherming van cultureel erfgoed
tegen de gevolgen van een natuurramp moet worden gerechtvaardigd door een redelijk
betrouwbare kennis van het Europese culturele erfgoed dat gevaar loopt. De situatie op dit vlak
in de afzonderlijke Europese landen loopt enorm uiteen en is sterk afhankelijk van het niveau
van de landelijke informatiesystemen en -technologie. De weinige bestaande gegevensbestanden
zijn echter gefragmenteerd en onvolledig, en ze ontberen bepaalde gegevens die van essentieel
belang zijn voor de processen van risicobeoordeling van natuurdreigingen en de aanpak en
instrumenten van risicobeheer. Bovendien zijn ze niet gestandaardiseerd, geharmoniseerd of
gecoördineerd met het oog op een doeltreffend gebruik bij rampenbestrijding. Onroerende
culturele erfgoederen zijn meestal in lijsten opgenomen en geïnventariseerd zonder enige
systematische geografische positionering, technische beschrijving van de toegepaste materialen
en constructies of informatie over de bestaande toestand. Al die gegevens zijn bepalend voor hun
gevoeligheid voor natuurgeweld. Een gestandaardiseerd, GMES-ondersteund en voortdurend
onderhouden gegevensbestand van alle Europese culturele erfgoederen, waarbij veranderingen in
kwetsbare gevallen worden gemonitord, zou van onschatbare waarde zijn en ongekende steun
bieden bij het opstellen van maatregelen ter vermindering van de gevolgen van natuurrampen
voor het Europees bezit en bij het doelgericht opereren van de interveniërende reddingsteams.
Zo zijn ook de plattegronden met daarop de potentiële natuurdreigingen voor het cultureel
erfgoed voor het gehele Europese grondgebied nog niet helemaal klaar. In het voorstel voor een
nieuwe Richtlijn inzake de evaluatie en beheersing van overstromingen wordt uitsluitend het
124
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
karteren van overstromingsgevaar deels ondersteund. Kaarten van het Europese culturele erfgoed
dat gevaar loopt gerelateerd aan kaarten van natuurdreigingen en potentiële gevaren zijn
onmisbaar voor de beoordeling van de risico’s en kunnen bijdragen aan de voorspelling van de
omvang van catastrofes. Dergelijke informatie ontbreekt voor het merendeel van het Europese
grondgebied, hoewel deze van fundamenteel belang is voor het vaststellen van de strategieën en
activiteiten ter beheersing van de risico’s. De nieuw geplande Europese Remote Sensing en
Global Positioning-systemen zullen de bewaking mogelijk maken van de gegevens die nodig zijn
voor het maken van modellen van nadelige situaties en het beoordelen van de omstandigheden
waarin een vroeg waarschuwingssignaal wordt afgegeven. In combinatie met in situ monitoring
zal dit de werkzaamheid van preventieve en operationele maatregelen in Europa aanmerkelijk
verbeteren.
Nationale overheidsinstanties hebben richtlijnen en nationale actieplannen opgesteld voor de
bestrijding van de verschillende soorten natuur- en door mensen veroorzaakte rampen. Dat zijn
voornamelijk juridische documenten, die vaak situaties weerspiegelen die onder de
verantwoordelijkheid van een van de ministeries vallen. De logistieke kant van de
rampenbestrijding komt niet aan bod en het cultureel erfgoed wordt zelden vermeld. Zo hebben
ook internationale organen en instellingen nogal algemene verklaringen en richtlijnen
gepubliceerd, waarin het cultureel erfgoed niet naar behoren wordt behandeld. Het speciaal
opgerichte International Committee of the Blue Shield blijkt zijn taken niet te kunnen uitvoeren
als gevolg van “een gebrek aan voldoende fondsen en ondoelmatige coördinatie met
internationale en nationale rampenbestrijdingsorganisaties.” Het ICBS moet vooral werken
binnen het kader van enkele van de financierende organen, te weten ICOM en ICOMOS.
Maatregelen ter bescherming van cultureel erfgoed
Het voorkomen van rampen is essentieel voor de instandhouding van cultureel erfgoed. Ook
management en onderzoek kort na een ramp, met het doel de omvang van de schade aan roerend
en onroerend cultureel erfgoed vast te stellen, zijn uitermate belangrijk. Een voorbeeld wordt
gegeven door de Dienst Burgerbescherming en het Ministerie voor Burgerbescherming in Italië.
Zij hebben een speciale commissie ingesteld die onlangs op de website van de Dienst
Burgerbescherming een aantal standaardformulieren heeft geplaatst, die na aardbevingen door
speciaal getrainde teams moeten worden ingevuld. De formulieren bieden ruimte voor een
beschrijving van de schade, een berekening van de kwetsbaarheidsindices en een bepaling van de
kosten van de interventie. De meeste Europese landen hebben op internet omvangrijke
informatie- en adviessystemen staan voor noodsituaties in geval van natuurrampen, met name
overstromingen. Helaas bevatten die systemen in het algemeen noch specifieke instructies met
betrekking tot cultureel erfgoed noch links naar dat soort richtlijnen op gespecialiseerde
internationale websites.
Preventieve maatregelen worden meestal in twee categorieën opgesplitst: structureel en nietstructureel. Structurele maatregelen ter bescherming van cultureel erfgoed zijn lastig te nemen,
omdat ze voornamelijk zichtbaar en storend zijn en omdat de kosten vaak veel hoger uitvallen
dan de baten. Dit onderwerp vereist nader onderzoek en vergelijking met de beste niet-structurele
maatregelen uit de praktijk. Wat de structurele maatregelen betreft, leidt de toepassing van de
normen ter bescherming van cultureel erfgoed tegen natuurdreigingen tot het probleem dat de
oorspronkelijkheid, authenticiteit en esthetische kwaliteiten en waarden van historische
monumenten niet in het geding mogen komen. In de praktijk is voor een doeltreffende
bescherming van cultureel erfgoed tegen aardbevingen echter maar één Europese Standaard
beschikbaar. In Italië werd in maart 2003 een Seismische Code (EuroCode-8) bekendgemaakt
125
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
met daarin regels voor bestaande stenen bouwwerken (ondergeschikte historische architectuur).
Uit die code heeft het Ministerie voor cultureel erfgoed richtlijnen voor monumenten afgeleid.
Recente ervaringen met schade door extreme weersoverlast, te weten wind en sneeuw, samen
met daadwerkelijke mogelijkheden tot aanpassing van architectonisch erfgoed teneinde de
schade te beperken, duiden erop dat bepaalde wijzigingen in de desbetreffende standaarden
voorgesteld en aangenomen zouden kunnen worden. Standaardisatie van bepaalde preventieve
processen en procedures, bijv. karteren en monitoren, zou beslist positieve resultaten opleveren.
De optimale werkwijze is meestal moeilijk op een voldoende informatieve manier te
veralgemeniseren. Enkele doeltreffend gebleken basisprincipes worden in het rapport uitgelegd
en zijn voorzien van verwijzingen naar meer gedetailleerde informatie en case studies, die in
verschillende vormen en media zijn gepubliceerd (bijv. notulen van gespecialiseerde congressen
of internet). We vatten de vier pijlers ter beperking van de negatieve gevolgen van natuurrampen
voor cultureel erfgoed samen:
i) regelmatige inspectie en zorgvuldig onderhoud van de historische inventaris & betere
planning en beter beheer ten aanzien van grondgebruik;
ii) bewustzijnsverhoging en regelmatige, gecoördineerde oefeningen;
iii) internationale samenwerking en beschikbaarstelling van financiering; en
iv) wettelijke ondersteuning.
Bovenstaande beginselen worden in het rapport geïllustreerd en verder uitgewerkt. In feite
worden ze alle vier al toegepast in EU-documenten en -beleid inzake burgerbescherming, en
kunnen aspecten met betrekking tot het cultureel erfgoed eenvoudig worden toegevoegd. Nuttige
informatie omtrent de optimale werkwijze kan ook worden geput uit de ervaringen van nietEuropese landen en dan met name de VS, Japan en Taiwan. Veel landen hebben hun
inspanningen ter vergroting van de kennis over noodsituaties en procedures voor vroege redding
gekoppeld. Verschillende landen hebben verschillende instrumenten ontwikkeld, bijvoorbeeld
het Emergency Response and Salvage Wheel dat bedoeld is als hulpmiddel voor culturele
instellingen en instanties in de eerste 48 uur na een calamiteit. Het is in feite een tweezijdig,
ronddraaiend overzicht dat op twee kerngebieden vitale informatie verstrekt over de juiste
handelwijze. De ene zijde vertelt de lezer in negen basisstappen, van veiligheidsmaatregelen tot
prioriteiten bij reddingsoperaties, hoe te reageren op een noodsituatie. De andere zijde vermeldt
reddingsmethoden en -acties die geschikt zijn voor specifieke soorten collecties of objecten. De
adviezen richten zich voornamelijk op middelen ter beheersing en beperking van water- en
vochtoverlast, wat misschien wel de grootste oorzaak is van schade aan cultureel erfgoed.
Zwitserland beschikt over een van de meeste vooruitstrevende landelijke systemen voor een
verhoogde paraatheid op risico’s voor cultureel erfgoed. De regering heeft zich veel moeite
getroost voor de ontwikkeling van een integraal pakket waarin beleid, instrumenten en
mechanismen zijn opgenomen voor een verhoogde paraatheid op risico’s voor het cultureel
erfgoed. Het PBC (La Protection des Biens Culturels) werd opgericht voor de instandhouding
van het Zwitserse culturele erfgoed, en deze inspanning wordt ondersteund door een aantal
paraatheidshandleidingen en trainingscursussen. Het Zwitserse beschermingsprogramma omvat
gedetailleerde kaarten waarop de geïnventariseerde culturele bezittingen zowel in de steden als
op het platteland staan aangegeven.
126
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Europa-wijde bescherming van cultureel erfgoed
Europese samenwerking bij calamiteiten heeft haar doelmatigheid reeds bewezen bij
verscheidene recente gebeurtenissen zoals de storm Martin in Frankrijk van 1999/2000, de
bosbrand in Macedonië van 2000, de bosbrand in Slowakije van 2000, de overstroming in
Midden-Europa van 2002 (Tsjechisch/Oostenrijkse samenwerking) en de overstroming in
Frankrijk van 2003. In alle gevallen hebben de lidstaten probleemloos samengewerkt en
begonnen de reddingsteams binnen een paar dagen, meestal 2, aan hun werk na acceptatie van de
aangeboden hulp door het getroffen land. Er zijn ook voorbeelden van zinvolle
grensoverschrijdende samenwerking, bijv. in de Nisa Euroregio, waar Tsjechische en Duitse
brandweerkorpsen zonder belemmering in beide landen opereren.
Van de vastgestelde problemen en tekortkomingen sommen we hier alleen de voornaamste op:
•
Een realtime wegbeheersysteem op basis van goede kaarten van kruisingen van wegen met
rivieren alsmede in situ gegevens en Earth Observation-monitoring tijdens een overstroming
zijn noodzakelijk voor evacuatieoperaties. Tijdens de plotselinge overstroming in Gard van
2002 gingen er op ondergelopen wegen ruim 200 reddingsvoertuigen verloren. Zelfs een
grove inschatting van dit soort gevaren zou de diensten voor de burgerbescherming al
aanzienlijk helpen bij het regelen van het wegverkeer en de coördinatie van reddingsacties.
Geblokkeerde wegen en toegangen tot bedreigd cultureel erfgoed is een van de terugkerende
problemen, die tot grote verliezen heeft geleid omdat evacuatie of reddingsoperaties
onmogelijk waren.
•
Culturele instellingen hebben vaak een eigen rampenplan, dat niet noodzakelijkerwijs
beschrijft hoe er op een grote calamiteit gereageerd moet worden. Bij een grote ramp mogen
alleen politie en brandweer ter plekke aanwezig zijn totdat de situatie weer veilig is. Tegen
die tijd kan er al behoorlijk wat schade zijn ontstaan door onjuist handelen, zoals het gebruik
van te veel water, de onnodige sloop van constructies of onwetendheid over de spullen die
als eerste moeten worden gered indien de mogelijkheid bestaat om waardevolle objecten
weg te halen. De politie en brandweer werken ook weer met eigen plannen en procedures,
waarin niet apart rekening wordt gehouden met cultureel erfgoed. Veel regionale
rampenplannen houden wel rekening met dieren, gewassen enz., maar niet met erfgoed.
Hulpverlenende organisaties overleggen niet met curatoren, conservatoren, architecten enz.
Er is behoefte aan een naadloze aansluiting, waarbij iedereen vanaf het begin van de ramp
samenwerkt.
•
De Europese landen pakken het verzekeren van cultureel erfgoed tegen natuurdreigingen
uiteenlopend aan. Zo is een verzekering tegen overstroming in Europa niet populair; in
sommige landen is het zelfs onmogelijk bezittingen daartegen te verzekeren. Een
gedetailleerd onderzoek naar de verzekeringsprogramma’s in Europa tegen overstroming en
een vergelijking met het National Flood Insurance Programme van de VS laten zien dat het
Amerikaanse systeem culturele instellingen grote voordelen biedt en federale hulpverlening
bij calamiteiten met een factor tien heeft teruggedrongen.
De kaderprogramma’s en het cultureel erfgoed
De Europese Commissie ondersteunt verscheidene internationale onderzoeksprojecten naar de
aanleidingen voor en het gedrag van natuur- en door mensen veroorzaakte rampen, hun gevolgen
en mogelijke preventieve en beperkende maatregelen. Binnen het 6e Kaderprogramma (KP) zijn
met ondersteuning van recente EG-onderzoeksprogramma’s ruim honderd projecten afgerond of
127
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
nog gaande. Ze behandelen de problemen van overstromingen, aardverschuivingen,
aardbevingen, tsunami’s, bosbranden, lawines, vulkanen en meervoudige risicosituaties. De
meeste projecten bestuderen basisfenomenen en -mechanismen die verband houden met
natuurdreigingen, zonder zich expliciet te richten op de bescherming van cultureel erfgoed tegen
rampen. De resultaten van verschillende projecten zijn echter wel toepasbaar op een effectieve
Europese strategie op dit terrein. Ze bieden de EU voornamelijk krachtige instrumenten voor het
karteren, monitoren en voorspellen van natuurrampen en hun gevolgen voor de verschillende
gebieden. We noemen een paar van deze projecten:
1. De kwetsbaarheid van cultureel erfgoed voor natuurrampen en soortgelijke dreigingen werd
besproken binnen de workshops van het ARCCHIP-project, wat een aantal voorbeelden
opleverde van goede en slechte werkwijzen alsmede enige hiaten in de kennis blootlegde.
Klimaatverandering heeft een substantieel effect gehad op de frequentie waarin bepaalde
schadelijke natuurverschijnselen zich hebben voorgedaan, te weten stormen, overstromingen
en aardverschuivingen.
2. Aanleidingen, gevolgen en beperkende maatregelen met betrekking tot cultureel erfgoed en
cultureel landschap worden onderzocht in het NOAH’S ARK-project, dat nog altijd loopt. De
rapporten met samenvattingen van de resultaten wat betreft de kwetsbaarheid van cultureel
erfgoed voor natuurdreigingen en mogelijke beperkende maatregelen zijn te lezen op de
website van het project.
3. De recente COST Action C17 “Fire Loss to Historic Buildings”-activiteiten inzake de
gevolgen van brand voor cultureel erfgoed en beperking van die gevolgen hebben in hoge
mate aan onderhavig rapport bijgedragen.
4. Een nieuw 6e KP-project, CHEF, richt zich op overstromingen in relatie tot cultureel erfgoed
in al zijn complexiteit. Dit project is in februari 2007 van start gegaan.
5. Het grootste nog lopende integrale project, FLOODsite, omvat enkele onderdelen die
rekening houden met cultureel-erfgoedkwesties in relatie tot sociaaleconomische evaluaties
van schade door overstroming.
6. Het Duitse nationale project DISFLOOD (Disaster Information System for Large-Scale
Flood Events Using Earth Observation) omvat elementen die de inventarisatie steunt van het
cultureel erfgoed dat gevaar loopt in overstroomde gebieden. Dit project houdt zich
voornamelijk bezig met stedelijke gebieden en heeft betrekking op een groot aantal
historische steden.
7. Naast het NOAH’S ARK-project, dat zich uitsluitend bezighoudt met de principes van de
bescherming van cultureel erfgoed tegen de gevolgen van klimaatverandering, loopt ook het
grote integrale LESSLOS-project dat zich buigt over aardverschuivingen en meervoudige
risicosituaties (in combinatie met aardbevingen). Het bestudeert de kwetsbaarheid van
cultureel erfgoed en beschermende strategieën en het beoordeelt historische bruggen
overeenkomstig Europese normen.
8. De bescherming van cultureel erfgoed tegen aardbevingen wordt ook onderzocht in het nog
lopende 6e KP-project PROHITECH. Dit project heeft verschillende bruikbare oplossingen
aangedragen op het vlak van de niet-structurele maatregelen (richtlijnen en evaluatieinstrumenten) én suggesties gedaan op het vlak van de structurele versterking.
9. De kwestie van het cultureel erfgoed werd in 2006 aan de SAMCO-agenda toegevoegd. Dit
Europese netwerk voor Structural Assessment Monitoring and Control evalueert de resultaten
van gecombineerde bewakingssystemen voor constructies, omgevingsfactoren en veiligheid,
die gegevens opleveren over aantastingsprocessen en situaties die historische materialen en
128
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
constructies bedreigen, en ze ondersteunen vroege waarschuwingssystemen ter voorkoming
van het verlies van cultureel erfgoed.
10. Het project met de naam “Management of Natural and Technological Risks” onder de JRC
Enlargement Action binnen het KP6 heeft zich beziggehouden met de onderzoeksmethoden
bij het in kaart brengen van risico’s en het beleid ten aanzien van belangrijke dreigingen in
een aantal Midden-Europese landen. Aan de hand van een vragenlijst zijn verschillende
dreigingen, waaronder aardverschuivingen, bestudeerd. De respondenten kenden minder
belang toe aan cultureel erfgoed dat blootstaat aan het risico van aardverschuivingen dan aan
infrastructuur of privébezit.
Binnen Thema 6 ‘Milieu (inclusief Klimaatverandering’) wijdt KP7 talrijke onderzoeksterreinen
aan natuurdreigingen. In de eerste oproep voor projecten zijn geen specifieke onderwerpen
voorzien met betrekking tot cultureel erfgoed, pan-Europese of grensoverschrijdende
samenwerking en integraal beleid. Het is positief dat punt 6.3.2 “Protection, conservation and
enhancement of cultural heritage, including human habitat” de deur opent voor onderzoek naar
de evaluatie van schade aan cultureel erfgoed door omgevingsfactoren zoals verwering, de
gevolgen van klimaatverandering en in principe ook schade door natuurrampen. Opdrachten die
zich concentreren op modellen ter voorkoming van rampen bij historische bouwwerken en
monumenten staan voor toekomstige jaren en oproepen gepland. De adviseurs bevelen op dit
vlak aan om opdrachten te formuleren inzake risicobeoordeling met betrekking tot afzonderlijke
natuurdreigingen, waarbij de kwesties van het cultureel erfgoed en de internationale
samenwerking expliciet worden gedefinieerd in de desbetreffende oproepen voor
onderzoeksprojecten, met inbegrip van dreigingen op de lange termijn (verwering en
gebeurtenissen die zich op de lange termijn herhalen) en de noodzakelijke interdisciplinariteit
(sociaaleconomische kwesties). Er worden bij tijd en wijle nieuwe beschermingsmethoden
geïntroduceerd, maar in het algemeen blijft men conventionele methoden hanteren. In principe
moet de beschermingsmethode met de beste kosten/baten-verhouding worden toegepast. Er
bestaat echter een duidelijk gebrek aan kennis over de kosten/baten-verhouding van zowel de
conventionele als de nieuwe methoden. Nu er verschillende Europese gegevensbestanden en
statistieken in opkomst zijn, worden evaluaties mogelijk. Het is voor de toekomstige
bescherming van erfgoed van fundamenteel belang dat de kosten/baten-verhouding wordt
gemeten. Geen enkel land slaagt daar alleen in. Een pan-Europese inspanning is echter wel te
realiseren op basis van een betrekkelijk eenvoudig onderzoeksprogramma, waarvan de resultaten
van aanzienlijke invloed zouden moeten zijn op het toekomstig handelen van alle landen. Het
rapport vat overige hiaten in de kennis samen, die in EU-onderzoeksprogramma’s moeten
worden meegenomen.
Europese maatregelen ter bescherming tegen rampen
Het Communautaire Mechanisme in het kader van Civiele Bescherming (CCPM) werd op 23
oktober 2001 bij Beschikking Nr. 2001/792/EG, Euratom van de Raad aangenomen. Het
ondersteunt en vergemakkelijkt de mobilisatie van de hulpdiensten om te voldoen aan de
onmiddellijke behoeften van landen die getroffen worden door een ramp. Het verbetert de
coördinatie van bijstandsinterventies dankzij de definiëring van de verplichtingen van lidstaten
en de Commissie alsmede dankzij de oprichting van bepaalde organen, zoals het bewakings- en
informatiecentrum (Monitoring and Information Centre, MIC), en de vastlegging van bepaalde
procedures. Het mechanisme is bedoeld om een betere bescherming te helpen waarborgen,
voornamelijk van mensen maar ook van de omgeving en eigendommen, waaronder cultureel
erfgoed, in het geval van grote catastrofes in of buiten de Gemeenschap. Het bestaat uit vier
kernonderdelen: pre-identificatie van interventiemiddelen (met interventieteams die het
129
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
sleutelelement van het mechanisme vormen); een trainingsprogramma ter verbetering van de
reactiemogelijkheden; beoordelings- en coördinatieteams; en de oprichting van een
gemeenschappelijk communicatiesysteem voor noodsituaties. Het CCPM is een degelijk,
krachtig instrument voor de bescherming van cultureel erfgoed tegen natuurrampen. Sinds 2001
zijn verscheidene gerelateerde besluiten ingevoerd: resoluties, beschikkingen en voorstellen van
de Raad, die de functie van het samenwerkingsmechanisme substantieel uitbreiden. COM (2005)
137 (“Verbetering van het CCPM”) en COM (2006) 29 – Publicatieblad C 67 van 18-03-2006
(“Wijziging van Beschikking 2001/792/EG”) – vormen belangrijke verbeteringen op het
mechanisme en zullen bijdragen aan een betere bescherming van cultureel erfgoed bij
calamiteiten. De voorgestelde “modulaire aanpak” biedt de mogelijkheid van gespecialiseerde
standby-interventieteams met de juiste training en ervaring om cultureel erfgoed te behoeden
voor de negatieve gevolgen van natuurrampen (en door de mens veroorzaakte rampen).
Recente voorstellen ter versterking van het evaluatie- en analytisch vermogen van het MIC
betekenen eveneens een grote sprong voorwaarts in de uitbreiding van de mogelijkheden en
acties van het MIC met betrekking tot de bescherming van cultureel erfgoed. De adviseurs
hechten vooral veel belang aan de mogelijkheid van verbetering van rampenvoorspelling en
vroege waarschuwing alsmede aan in situ evaluatie- en coördinatieactiviteiten, die stuk voor stuk
een sleutelrol spelen bij het redden van cultureel erfgoed. De beschikbaarheid van een stabieler
kader van goed getraind, ervaren personeel met krachtige instrumenten zal beslist de
doelmatigheid van maatregelen en acties in noodsituaties verhogen; en dat kader kan ook buiten
de EU optreden, zoals beschreven in het Barnier-rapport.
Bedoeld rapport stelt de oprichting voor van een “Europe aid”-agentschap voor
burgerbescherming. Een dergelijk EU-programma voor het bieden van zekerheid aan Europese
burgers buiten EU-grondgebied kan eenvoudig en gunstig worden gekoppeld aan acties ter
bescherming en zekerstelling van cultureel erfgoed. Het Barnier-rapport behandelt feitelijk geen
kwesties inzake de bescherming van cultureel erfgoed, aangezien het zich richt op humanitaire
kwesties. Het goed uitgewerkte en helder uiteengezette voorstel voor een Europees agentschap
voor burgerbescherming – “Europe aid” - is echter zodanig gestructureerd en opgesteld dat het
ook ruimte biedt aan ‘modules’ inzake de bescherming en het redden van cultureel erfgoed in
noodsituaties. Zo verhoogt het initiatief voor een Europees agentschap voor burgerbescherming
de capaciteit nog verder en draagt het bij aan het creëren van voldoende middelen om cultureel
erfgoed te behoeden voor natuurrampen. De gewijzigde humanitaire hulp en hulp ter
bescherming van burgers geïntegreerd met interventies om cultureel erfgoed veilig te stellen,
verhogen niet alleen de zichtbaarheid van de EU maar leiden ook wereldwijd tot een substantiële
verbetering van de duurzaamheid en houdbaarheid van de toegevoegde waarde van de EU en
‘Europe aid’.
Succes en doelmatigheid in noodsituaties zijn sterk afhankelijk van ervaring en de lering die uit
eerdere voorvallen wordt getrokken. Noodsituaties komen binnen korte tijd meestal niet twee
keer op dezelfde plek of zelfs maar in hetzelfde land voor. Gezamenlijke interventie door
internationale teams vormt derhalve een uiterst waardevolle manier om van rampen te leren.
Persoonlijke ervaring is van cruciaal belang en verschaft een goede basis voor betere, tijdige en
juiste beslissingen. Dat feit, in combinatie met de economische voordelen van het permanent
stand-by houden van slechts een beperkt aantal medewerkers en een beperkte hoeveelheid
materieel, bewijst de Europese waarde van gezamenlijk uitgevoerde, gecoördineerde en
gecontroleerde acties ter bescherming van cultureel erfgoed tegen natuurrampen.
130
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
In het algemeen bestaat er geen holistische, uniforme aanpak als het gaat om natuurdreigingen en
cultureel erfgoed of als het gaat om natuurdreigingen op zich. De dreigingen worden door de
bestaande Communautaire instrumenten op heterogene wijzen benaderd, onder verschillende
benamingen op uiteenlopende niveaus. De bescherming van cultureel erfgoed wordt regelmatig
als milieukwestie behandeld, hoewel de redenen daarvoor onduidelijk zijn en de samenhang
soms ver te zoeken is. In documenten inzake ruimtelijke ordening en stedelijke ontwikkeling zijn
meestal geen voorzieningen opgenomen ter bescherming van cultureel erfgoed, hoewel het
meeste cultureel erfgoed zich in stedelijke omgevingen bevindt. Daarnaast moeten ook culturele
landschappen en grensoverschrijdende kwesties worden meegewogen. De structuurfondsen van
de EU, die binnen het cohesiebeleid een belangrijke rol spelen, vormen potentiële instrumenten
voor preventieve maatregelen. Milieubescherming, met inbegrip van steun aan cultureel erfgoed
en risicopreventie, heeft in de nieuwe herziening van het cohesiebeleid veel meer nadruk
gekregen. Onder alle drie doelstellingen wordt risicopreventie als prioriteit genoemd en wel
binnen de regionale samenwerking, wat erkenning van risicopreventie inhoudt op
grensoverschrijdend, transnationaal en interregionaal niveau. De thema’s omvatten de
bescherming tegen overstroming, aardbevingen en lawines, en ze behandelen de levering van
materieel, de ontwikkeling van infrastructuur, transnationale bijstandsplannen en systemen om
de risico’s in kaart te brengen. Met name Interreg-programma’s moeten worden aangemoedigd,
omdat ze plaats bieden aan creatieve projecten inzake maatregelen ter bescherming van cultureel
erfgoed tegen natuurrampen en omdat ze de voornaamste belanghebbenden en
overheidsinstanties daarbij betrekken. Dit kunnen ook de beste bronnen zijn voor goede en
slechte praktijkervaringen voor het uitgebreide MIC.
Bij twee nieuw voorgestelde Richtlijnen moet worden nagegaan in hoeverre er wijzigingen nodig
zijn op het gebied van de bescherming van cultureel erfgoed. De in de Richtlijn vereiste
risicokaarten ten aanzien van de beoordeling en beheersing van overstromingen zouden verplicht
een inventaris moeten bevatten van het cultureel erfgoed, met inbegrip van het archeologische en
culturele landschap. De risicobeheersplannen moeten specifieke maatregelen omvatten waarin
naar behoren rekening is gehouden met het cultureel erfgoed in het getroffen gebied. In Artikel
9/2 worden ruimtelijke ordening, grondgebruik en natuurbehoud genoemd als factoren waarmee
rekening dient te worden gehouden bij het vaststellen van passende beschermingsniveaus. Daar
moet de instandhouding van cultureel erfgoed aan worden toegevoegd. Tijdens de
overlegprocedure hebben het Europees Parlement en de Raad op 21 november 2006
overeenstemming bereikt over de INSPIRE-Richtlijn (Infrastructure for Spatial Information in
the European Community). De Richtlijn zal van de EU-lidstaten verlangen dat ze de
administratie van hun topografische diensten en overige ruimtelijke-informatiediensten
verbeteren overeenkomstig gemeenschappelijke beginselen. De informatie omvat beschermde
locaties en potentiële gevaren, en ook daar moet het cultureel erfgoed aan worden toegevoegd.
De Europese dimensie op het gebied van de bescherming van cultureel erfgoed in noodsituaties
is vanwege een aantal aspecten vereist.
●
Ten eerste zal die het bewustzijn verhogen, te weten het bewustzijn van politici en
overheden ten aanzien van de problemen van cultureel erfgoed in noodsituaties, wat zal
bijdragen aan versnelde besluitvorming en internationale operaties. Europese samenwerking
kan het onderzoek verbeteren naar de bestaande kennis en het verzamelen, evalueren en
aanleveren voor verspreiding van zowel optimale als slechte voorbeelden van werkwijzen
uit de praktijk, vooral ten behoeve van professionele noodhulpverleners. Die kracht is nog
niet naar behoren aangeboord. Het ESPON Hazards-project heeft een typologie van
clusterregio’s in Europa ontwikkeld, die in ruimte en tijd worden bedreigd door soortgelijke
131
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
gevaren. Het project heeft tevens geresulteerd in interactiekaarten met betrekking tot
dreigingen en tot een koppeling daarvan aan de gevolgen van de klimaatverandering voor
wederom heel Europa en de gebieden daarbuiten.
●
Daarnaast is de afgelopen jaren een sterke tendens merkbaar om te investeren in preventieve
en beperkende paraatheidsmaatregelen, en dat wordt ook aangemoedigd. Tegelijkertijd gaat
de voorkeur uit naar niet-structurele in plaats van structurele middelen, met name in verband
met de bescherming van cultureel erfgoed. Beide methoden van aanpak bieden voldoende
ruimte voor innovatieve oplossingen of technieken en voor revolutionaire concepten, wat
vraagt om de creatie van een kritische massa binnen de onderzoeks-, plannings- en
ontwikkelingsprogramma’s van de EU. De specifieke eigenschappen van bepaalde
natuurlijke dreigingen vereisen de geharmoniseerde ontwikkeling en invoering van
preventieve maatregelen door verscheidene Europese landen. Op niet-structureel niveau
worden er meestal bilaterale of multilaterale overeenkomsten getekend, waarin het
coördinatieproces is opgenomen. Niettemin heeft de centrale coördinatie-eenheid van de EU
– het MIC – bewezen een uiterst doeltreffend en nuttig instrument te zijn in noodsituaties.
Het belang van een geavanceerd, geschikt verzekeringsstelsel als preventieve maatregel is
alom bekend en een initiatief van de EU als stimulans of ter vergemakkelijking kan
uitzonderlijk vruchtbaar blijken voor de invoering van een dergelijk instrument.
●
Europese programma’s en documenten, waaronder bestaande of voorgestelde Richtlijnen,
steunen in het algemeen het karteren van targets met betrekking tot natuurrampen, maar
helaas wordt cultureel erfgoed daarbij niet specifiek vermeld. Dat moet veranderen. De
adviseurs vinden zelfs dat voor een echt innovatieve aanpak een speciaal geharmoniseerd
pan-Europees initiatief tot het in kaart brengen van al het cultureel erfgoed onontbeerlijk is.
Dat kan in drie stappen worden gerealiseerd, te beginnen met een onderzoeks- en
ontwikkelingsproject, op basis van het ontwerp en de keuze van de optimale methodologie.
Dat kan worden gevolgd door een standaardisatieprocedure en worden afgerond met een
door de EG gesteunde karteringscampagne. Daarbij moet benadrukt worden dat het karteren
ook positieve economische neveneffecten heeft voor het toerisme, de educatie en
bewustzijnsverhoging, de verhoging van de veiligheid, het wetenschappelijk werk, de
historische studies, de ontwikkeling van intelligente, interactieve GIS-systemen, en de
bescherming tegen een aantal dreigingen zoals klimaatverandering en verontreiniging door
nieuwe emissiebronnen, vooral auto’s. Om die reden kan het in aanmerking komen voor
hulp uit de structuurfondsen. In noodsituaties moet een geschikt Europees
markeringssysteem van kracht zijn. Er kan gebruik worden gemaakt van de bestaande
visuele markering van Blue Shield, die dan wel moet worden aangepast ten behoeve van een
grotere zichtbaarheid in het donker en situaties waarin het zicht slecht is.
●
Er moet meer aandacht komen voor cultureel erfgoed vanuit de gemeenschappelijke
onderzoeksprogramma’s en projecten van de EU die zich bezighouden met natuurdreigingen
en -rampen. Deze kwestie moet zowel worden onderstreept binnen de prioriteiten van de
ERA NET-projecten als binnen de geplande onderzoeksactiviteiten van het European
Construction Technology Platform – Focus Area Cultural Heritage. Het behoeden van
cultureel erfgoed voor natuurrampen (en door mensen veroorzaakte rampen) maakt geen
onderdeel uit van de thema’s van het EU-veiligheidsonderzoek, hoewel monumenten en
historische bouwwerken vrij regelmatig doelwit zijn van terroristische aanvallen. Terrorisme
en gewapende conflicten zijn niet expliciet onderwerp geweest van dit onderzoek, maar het
is vanwege de vele overeenkomsten met calamiteiten door natuurrampen wel belangrijk het
onderzoek op deze terreinen te harmoniseren en de financiële middelen efficiënter aan te
wenden. Bovendien zouden de resultaten van pas komen bij EU-activiteiten buiten Europa,
met inbegrip van de redding van EU-burgers/toeristen die in gevaar verkeren.
132
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
●
Het vergemakkelijken van de uitwisseling van kennis over en ervaringen met de
bescherming van cultureel erfgoed tegen natuurrampen vormt de voornaamste toegevoegde
waarde van pan-Europese activiteiten op dit terrein. Natuurrampen kunnen zich voordoen in
gebieden waar ze nog niet eerder zijn voorgekomen. Vandaar dat de functie van de
overdracht van kennis en ervaringen moet worden onderstreept en passende instrumenten
moeten worden ontwikkeld en ter gebruik moeten worden aangeboden. Het betreft zowel
praktische zaken als studie- of onderzoeksresultaten.
●
Niet-structurele standaarden en geharmoniseerde Europese aanbevelingen over een scala van
problemen – van gegevensverzameling, schadebeoordeling en -evaluatie, inventarisatie en
karteren van dreigingen en erfgoed dat risico loopt tot de ontwikkeling van thematisch
georiënteerde Geografische Informatiesystemen, waarschuwingssystemen en soortgelijke
beheersinstrumenten – zijn onvermijdelijk voor vooruitgang en succes in de strijd tegen
natuurrampen. Daar is dan ook veel vraag naar. Ze zullen verder de ontwikkeling steunen
van technische standaarden voor de preventie en beperking van schade door enkel- of
meervoudige dreigingen zoals aardbevingen, brand, aardverschuivingen en klimatologische
belastingen.
●
Europese grensoverschrijdende samenwerking bij de bescherming van cultureel erfgoed dat
wordt bedreigd door natuur- of door mensen veroorzaakte rampen wordt door geen enkel
specifiek, juridisch document ondersteund. De samenwerking in noodsituaties werkt
behoorlijk effectief binnen de algemene stelsels, zoals talrijke voorbeelden van recente
rampen aantonen. Deze samenwerking berust voornamelijk op bilaterale of multilaterale
overeenkomsten. Niettemin is er vraag naar steun van en coördinatie door de EU.
●
De economische opbouw van capaciteit, het samenvoegen van middelen en de noodzakelijke
waarschuwings- en snelle reactiesystemen in noodsituaties zullen beslist profiteren van
gezamenlijke maatregelen op Europees niveau.
De bovengenoemde bevindingen en conclusies worden aan het eind van het rapport puntsgewijs
als prioriteiten opgesomd.
133
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
134
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Streszczenie
Klęski żywiołowe stanowią istotne zagrożenie dla dziedzictwa kulturowego. Huragany,
powodzie, trzęsienia ziemi, osunięcia się gruntu, wulkany, skutki wiatru, pożary, degradacja
środowiska czy inne długofalowe skutki zmian klimatu i inne katastrofy powodują czasem
nieodwracalne szkody dla dziedzictwa kulturowego lub całkowite zniszczenie całych obszarów
tego dziedzictwa, zarówno w przypadku obiektów ruchomych, jak i nieruchomości. Wiele
obiektów dziedzictwa kulturowego ulega dalszemu zniszczeniu wskutek niewłaściwie
prowadzonych akcji ratunkowych, ponieważ natychmiastowe reagowanie na podstawowe
potrzeby może doprowadzić do podjęcia działań awaryjnych oraz planów i programów
rekultywacyjnych w ramach odbudowy w sposób nieuwzględniający dziedzictwa kulturowego.
Według niezależnej grupy oceniającej Banku Światowego (Independent Evaluation Group, IEG
z 2006 r.)13 koszty zniszczeń powstałych w wyniku klęsk rosną, a w latach 90. osiągnęły one
652 mld USD, czyli 15 razy więcej niż w latach 50. W latach 1975-2005 liczba takich zdarzeń
wzrosła o 400%, przy czym w ciągu ostatnich dziesięciu lat 2,6 mld osób zostało dotkniętych
skutkami klęsk żywiołowych. Biorąc to pod uwagę, Komisja Kultury i Edukacji Parlamentu
Europejskiego zleciła przeprowadzenie przedstawionego poniżej badania dotyczącego potrzeby
wzmocnienia europejskiej współpracy w dziedzinie ochrony dziedzictwa kulturowego przed
skutkami klęsk żywiołowych.
Sytuacja obecna
Na podstawie oceny doświadczeń zespołu konsultantów, skierowanych do nich kampanii ankiet
i wywiadów oraz towarzyszącej im analizy literatury przedmiotu stwierdzono, że kwestia
ochrony dziedzictwa kulturowego przed skutkami zagrożeń naturalnych i klęsk nie została
odpowiednio włączona ani do prawodawstwa UE, ani do przepisów krajowych, rozporządzeń
władz lokalnych, ani też innych dokumentów z wyjątkiem kilku krajów. Istnieje ku temu kilka
powodów. Po pierwsze, wiele dobrze zaprojektowanych i właściwie działających środków
zapobiegawczych i awaryjnych, zapewniających skuteczną ochronę życia ludzkiego, zupełnie
nie chroni zasobów dziedzictwa kulturowego. Po drugie, skuteczne zarządzanie zagrożeniami dla
zasobów kulturowych jest rzadkością ze względu na brak zrozumienia tych zasobów,
niewłaściwe obliczanie kosztów strat i zniszczeń oraz trudności związane z wyceną wartości
nierynkowego charakteru wielu obiektów dziedzictwa kulturowego. Podczas ostatnich dużych
powodzi w prognozach hydrologicznych znalazło się wiele nieścisłości i błędów, zaś wiedza na
temat zagrożonego dziedzictwa kulturowego, a także jego stanu oraz ogólnych uwarunkowań
okazała się niedostateczna. Powodzie, które miały miejsce w Europie Środkowej w 2002 r.,
potwierdziły niezwykle ważną rolę skoordynowanego i opartego na wiedzy zarządzania
kryzysowego. Straty w zasobach dziedzictwa kulturowego mogłyby być znacznie mniejsze,
gdyby udało się uniknąć wielu błędów w postępowaniu człowieka. Po trzecie, niewłaściwa
konserwacja starych budynków i materiałów zwiększyła zakres strat powstałych w wyniku
innych tragicznych wydarzeń, przede wszystkim wichur, trzęsień ziemi i dużych opadów śniegu.
Klęski żywiołowe powodują obciążenia, które nie są dostatecznie znane inżynierom, a w wielu
przypadkach siły wywołane przez te zjawiska działają w kierunku przeciwnym do obciążeń od
ciężaru własnego (np. poderwanie lub zasysanie), oddziaływań poziomych (ruch poziomy,
rozszerzanie się większości materiałów budowlanych pod wpływem wilgoci) czy też sił
dynamicznych (przepływ, wstrząsy, uderzenia). Metody konserwacji nie zawsze są odpowiednio
dostosowane w normach i zaleceniach projektowych, a projektanci nie zawsze są dobrze
13
http://www.worldbank.org/ieg.
135
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
poinformowani. Nie są zatem przygotowani do projektowania i stosowania środków ochronnych
i zmniejszających straty.
Przepisy
Ogólnie rzecz ujmując, ochrona dziedzictwa kulturowego jest kwestią o marginalnym znaczeniu
dla polityków i rządów w większości krajów europejskich. Dziedzictwo kulturowe często
przesłaniają kwestie ochrony środowiska naturalnego, które ze względu na ich bliski związek ze
zdrowiem i ochroną przyrody bardziej przyciągają uwagę polityków. Znaczenie dziedzictwa
kulturowego nie zawsze jest dość wyraźnie przedstawiane i otrzymuje niewielkie wsparcie ze
strony mediów. Ze sprawozdania wynika jednak, że istnieją bardzo konkretne i mocne przesłanki
w postaci wiedzy i doświadczenia, przemawiające za realizacją celów, dla których sprawozdanie
to zostało sporządzone.
Wspierane przez państwo działania naprawcze podejmowane w obliczu szeregu klęsk
związanych z dziedzictwem kulturowym opierają się na bliskiej współpracy z osobami
bezpośrednio dotkniętymi, służbami policji i straży pożarnej, a w przypadku klęsk o dużym
zasięgu również wojska. Tego rodzaju strategia uzyskała wsparcie w postaci wielu aktów
prawnych przyjmowanych na szczeblu krajowym zgodnie z zasadą pomocniczości. Zapewnienie
gotowości do reagowania na klęski żywiołowe należy wyłącznie do uprawnień i obowiązków
poszczególnych państw członkowskich, które mogą zwracać się o pomoc i wsparcie do
Wspólnoty Europejskiej. Jednakże możliwości poszczególnych państw członkowskich mogą
zostać z powodzeniem wykorzystane w sytuacji kryzysowej zaistniałej w innych państwach UE
lub poza UE, dla czego poparcie wyrażono w szeregu aktów prawnych i zaleceń WE.
W kwestii ram prawnych użyteczne byłoby rozporządzenie wprowadzające wymóg ujawniania
przez wszystkie europejskie instytucje publiczne odpowiedzialne za szczególnie cenne budynki
i zbiory (muzea, archiwa, pomniki itp.) w publikowanych przez nie sprawozdaniach ich stopnia
przygotowania na wszelkiego rodzaju zagrożenia. Zważywszy, że tego rodzaju inicjatywa
obejmowałaby szeroko rozprzestrzenione europejskie dziedzictwo, Parlament Europejski mógłby
rozważyć podjęcie takiego działania.
Zagrożone zasoby dziedzictwa kulturowego
Wszelkie decyzje dotyczące przyszłych strategii i środków służących ochronie dziedzictwa
kulturowego przed skutkami klęsk żywiołowych muszą być uzasadnione dostatecznie szeroką
wiedzą na temat zagrożonych zasobów europejskiego dziedzictwa kulturowego. Sytuacja w tym
zakresie w poszczególnych krajach europejskich jest w dużym stopniu zróżnicowana
i uzależniona od poziomu krajowych systemów informacyjnych i technologii. Jednakże nieliczne
istniejące bazy danych są fragmentaryczne i niekompletne i nie zawierają niektórych danych
o podstawowym znaczeniu dla procesów oceny zagrożeń naturalnych oraz strategii i narzędzi
zarządzania zagrożeniami. Ponadto nie są one ujednolicone, zharmonizowane ani
skoordynowane, tak aby możliwe było ich skuteczne wykorzystanie do zwalczania skutków
klęsk. Nieruchome obiekty dziedzictwa kulturowego zostały spisane i umieszczone w rejestrach
w większości bez usystematyzowanego określenia lokalizacji geograficznej, technicznego opisu
zastosowanych materiałów i konstrukcji, czy też informacji dotyczących ich obecnego stanu,
które łącznie mają decydujący wpływ na podatność tych obiektów na szkodliwe działanie
czynników naturalnych. Ujednolicona, opracowana z wykorzystaniem GMES i stale
aktualizowana baza danych zasobów europejskiego dziedzictwa kulturowego obejmująca
monitorowanie zmian w narażonych obiektach zapewniłaby nieocenione i bezprecedensowe
136
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
wsparcie dla planowych działań zmierzających do ograniczenia wpływu klęsk żywiołowych na
europejskie dziedzictwo, a także dla docelowego działania zespołów ratunkowych.
Podobnie mapy ewentualnych zagrożeń naturalnych związanych z dziedzictwem kulturowym nie
zostały ukończone dla całego obszaru Europy. Wyłącznie mapy zagrożeń powodziowych
uzyskały częściowe wsparcie w postaci wniosku dotyczącego nowej dyrektywy w sprawie oceny
zagrożenia powodziowego i zarządzania nim. Mapy zagrożonych zasobów europejskiego
dziedzictwa kulturowego powiązane z mapami zagrożeń naturalnych i potencjalnych stanowią
element niezbędny dla oceny tych zagrożeń i mogą pomóc w przewidywaniu zakresu klęsk.
Informacji tych brakuje w odniesieniu do większej części obszaru Europy, mimo że mają one
podstawowe znaczenie dla opracowania strategii i działań zarządzania ryzykiem. Planowane
obecnie europejskie systemy teledetekcji i globalne systemy pozycjonowania umożliwią
monitorowanie danych potrzebnych dla tworzenia symulacji niekorzystnych zdarzeń i ocenę
warunków dla wczesnego ostrzegania. Wraz z monitorowaniem sytuacji na miejscu znacznie
poprawi to działanie środków zapobiegawczych i przygotowawczych w Europie.
Krajowe organy rządowe wydały wytyczne i krajowe plany działania w celu zwalczania różnych
rodzajów klęsk żywiołowych i katastrof spowodowanych przez człowieka. Są to głównie akty
prawne stanowiące zazwyczaj odbicie sytuacji kontrolowanej przez jedno z ministerstw. Nie ma
w nich mowy o aspekcie logistycznym usuwania skutków klęsk i nie wspomina się zbyt często
o dziedzictwie kulturowym. Podobnie organy i instytucje międzynarodowe publikują dość
ogólne oświadczenia i wytyczne, w których dziedzictwo kulturowe nie jest omówione
wystarczająco dokładnie. Utworzony w tym celu Międzynarodowy Komitet Błękitnej Tarczy
został oceniony jako niezdolny do realizacji swoich celów ze względu na „brak wystarczających
funduszy, nieskuteczną koordynację z międzynarodowymi i krajowymi agencjami
odpowiedzialnymi za stany klęski żywiołowej”. Komitet działa głównie w ramach niektórych
organów finansujących, takich jak ICOM i ICOMOS.
Środki służące ochronie dziedzictwa kulturowego
Zapobieganie klęskom ma podstawowe znaczenie dla ochrony dziedzictwa kulturowego.
Niezwykle ważne jest również zarządzanie i dochodzenia prowadzone tuż po klęsce, których
celem jest określenie zakresu zniszczeń w ruchomych i nieruchomych obiektach dziedzictwa
kulturowego. Przykładem tych działań jest ustanowienie przez włoski Departament Ochrony
Ludności oraz Ministerstwo Ochrony Ludności specjalnej komisji, która niedawno opublikowała
na stronie departamentu szereg formularzy wypełnianych przez specjalnie przygotowane zespoły
po wystąpieniu trzęsienia ziemi; formularze te umożliwiają sporządzenie opisu zniszczeń,
obliczenie wskaźników podatności na uszkodzenia oraz określenie kosztów interwencji.
Większość krajów europejskich opracowało z wykorzystaniem Internetu ogromne systemy
informacyjne i doradcze w sytuacjach kryzysowych wywołanych przez klęski żywiołowe,
zwłaszcza powodzie. Niestety nie zawierają one ani konkretnych wskazówek dotyczących
dziedzictwa kulturowego ani odniesień do tego rodzaju wytycznych znajdujących się na
specjalistycznych międzynarodowych stronach internetowych.
Środki zapobiegawcze należą zazwyczaj do dwóch kategorii: środków konstrukcyjnych
i pozakonstrukcyjnych. Środki konstrukcyjne są trudne do zrealizowania w przypadku ochrony
dziedzictwa kulturowego, ponieważ są one zazwyczaj widoczne, uciążliwe i często mało
oszczędne. Kwestia ta wymaga dalszych badań i porównania z najlepszymi praktykami
w zakresie środków pozakonstrukcyjnych. W przypadku środków pozakonstrukcyjnych
zastosowanie norm ochrony dziedzictwa kulturowego przed zagrożeniami naturalnymi wiąże się
137
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
z problemem ograniczenia oryginalności, autentyczności oraz zalet i wartości estetycznych
zabytków. Jednakże w praktyce dostępna jest tylko jedna europejska norma dotycząca skutecznej
ochrony dziedzictwa kulturowego przed trzęsieniami ziemi. W marcu 2003 r. we Włoszech
opublikowano kodeks sejsmiczny (EuroCode-8) zawierający zasady dotyczące istniejących
budynków z kamienia (drobna architektura zabytkowa). Na podstawie tego kodeksu
Ministerstwo Dziedzictwa Kulturowego opracowało wytyczne dotyczące zabytków. Ostatnie
doświadczenia związane ze zniszczeniami spowodowanymi przez nadmierne obciążenia ze
strony czynników atmosferycznych, a konkretnie wiatru i śniegu, a także realne możliwości
dostosowania dziedzictwa kulturowego w celu ograniczenia tych zniszczeń wskazują, że istnieje
możliwość zaproponowania i przyjęcia pewnych poprawek do odnośnych norm. Ujednolicenie
niektórych procesów i procedur zapobiegawczych, tzn. mapowania i monitorowania,
z pewnością przyniosłoby korzystne efekty.
Uogólnienie najlepszych praktyk jest często trudne do osiągnięcia przy zachowaniu
odpowiedniego poziomu informacji. W sprawozdaniu przedstawiono pewne podstawowe zasady,
które okazały się skuteczne, wraz z odniesieniami do bardziej szczegółowych źródeł informacji
i konkretnych przypadków opublikowanych w różnych formach i różnych mediach (np. podczas
specjalistycznych konferencji lub w Internecie). Warto podsumować cztery filary zmniejszania
niekorzystnego wpływu klęsk żywiołowych na dziedzictwo kulturowe:
i)
regularne inspekcje i staranna konserwacja zabytkowych obiektów oraz usprawnione
planowanie zagospodarowania terenu i zarządzania nim;
ii) popularyzacja wiedzy oraz regularne i skoordynowane szkolenia;
iii) międzynarodowa współpraca i dostępność funduszy oraz
iv) wsparcie legislacyjne.
Zasady te zostały zilustrowane i rozwinięte w sprawozdaniu. Wszystkie cztery są obecnie
stosowane w różnych unijnych dokumentach i obszarach polityki dotyczących ochrony ludności,
a zatem kwestie związane z dziedzictwem kulturowym mogą zostać dość łatwo dodane.
Użyteczne dane dotyczące najlepszych praktyk można również zaczerpnąć z doświadczeń
krajów pozaeuropejskich, przede wszystkim Stanów Zjednoczonych, Japonii i Tajwanu. Wiele
krajów skoncentrowało swoje starania na gromadzeniu wiedzy na temat procedur awaryjnych
i wczesnego reagowania. Różne kraje przygotowały różne instrumenty, takie jak Emergency
Response and Salvage Wheel, zaprojektowane, aby wspierać instytucje i agencje ds. kultury
w ciągu pierwszych 48 godzin od wystąpienia katastrofy. Instrument ten ma postać dwudzielnej
tabeli, która pozwala czytelnikowi zdobyć decydujące informacje dotyczące reagowania
w dwóch kluczowych dziedzinach. Jedna strona zawiera sekwencję dziewięciu podstawowych
działań w sytuacji kryzysowej od środków bezpieczeństwa po priorytety w ratowaniu mienia.
Druga strona określa techniki ratowania i reakcji odpowiednie dla poszczególnych rodzajów
zbiorów lub obiektów. Porady skoncentrowane są przede wszystkim na sposobach
kontrolowania i ograniczania oddziaływania wody i wilgoci, które są prawdopodobnie źródłem
największych zniszczeń w zakresie dziedzictwa kulturowego.
Jeden z najbardziej zaawansowanych krajowych systemów zwiększania gotowości na zagrożenia
dla dziedzictwa kulturowego stosowany jest w Szwajcarii. Tamtejszy rząd szczególnie mocno
wspiera opracowanie zintegrowanego zestawu polityk, instrumentów i mechanizmów poprawy
gotowości na zagrożenia dla dziedzictwa kulturowego. PBC (La Protection des Biens Culturels,
ochrona dóbr kultury) została ustanowiona w celu zapewnienia ochrony szwajcarskiego
dziedzictwa kulturowego i zyskała wsparcie w postaci szeregu odpowiednich podręczników
138
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
i kursów szkoleniowych. Szwajcarski program ochrony zawiera szczegółowe mapy, na których
zaznaczono spisane dobra kultury i przedstawiono obiekty znajdujące się zarówno na obszarach
miejskich, jak i wiejskich.
Ochrona dziedzictwa kulturowego na szczeblu europejskim
Europejska współpraca w sytuacjach kryzysowych dowiodła swojej skuteczności podczas kilku
ostatnich wydarzeń, np. podczas huraganu Martin, który miał miejsce na przełomie roku 1999
i 2000 we Francji, podczas pożaru lasu w 2000 r. w Macedonii, pożaru lasów na Słowacji w
2000 r., powodzi w 2002 r. w Europie Środkowej (współpraca czesko-austriacka) oraz podczas
powodzi w 2003 r. we Francji. We wszystkich powyższych przypadkach państwa członkowskie
współpracowały ze sobą bez problemów, a zespoły ratownicze rozpoczynały pracę w ciągu kilku
dni, zwykle 2, po przyjęciu oferowanej pomocy przez dotknięty klęską kraj. Istnieją przykłady
użytecznej współpracy transgranicznej, np. w euroregionie Nysy, gdzie oddziały czeskich
i niemieckich strażaków działają w obu krajach bez jakichkolwiek przeszkód.
Spośród zidentyfikowanych problemów i braków poniżej wymieniono tylko najważniejsze:
•
Zarządzanie systemem dróg w czasie rzeczywistym na podstawie odpowiednich map
krzyżowania się dróg z rzekami oraz dane dotyczące sytuacji na miejscu wraz
z monitorowaniem obrazu Ziemi podczas powodzi jest konieczne dla prowadzenia działań
ewakuacyjnych. Podczas gwałtownych powodzi w departamencie Gard w 2002 r. ponad 200
pojazdów ratowniczych utknęło na zalanych drogach. Nawet pobieżna ocena tego rodzaju
zagrożenia znacznie ułatwiłaby służbom ochrony ludności zarządzanie ruchem ulicznym
i koordynowanie akcji ratunkowej. Zablokowane drogi i utrudniony dostęp do zagrożonych
obiektów dziedzictwa kulturowego jest jednym z najczęstszych problemów, który
spowodował ogromne straty, uniemożliwiając ewakuację i działania ratunkowe.
•
Instytucje zajmujące się kulturą czasem dysponują własnymi planami awaryjnymi, które nie
zawsze uwzględniają reagowanie w sytuacji dużych klęsk. W przypadku klęski o dużych
rozmiarach do czasu przywrócenia bezpieczeństwa na dotkniętym nią terenie mogą
przebywać wyłącznie oddziały policji i straży pożarnej. Do tego czasu może dojść do
znacznych zniszczeń w wyniku nieodpowiednich działań, np. nadmiaru wody,
niepotrzebnego zburzenia konstrukcji budynku, niewiedzy na temat tego, co należy ratować
w pierwszej kolejności, jeżeli zaistnieje możliwość wyniesienia cennych przedmiotów.
Policja i straż pożarna ma własne plany i procedury, które nie uwzględniają z osobna
dziedzictwa kulturowego. Wiele regionalnych planów kryzysowych uwzględnia zwierzęta,
zbiory itp., ale nie dobra kultury. Organizacje kryzysowe nie konsultują się z kuratorami,
konserwatorami, architektami itp. Potrzebna jest ściślejsza integracja oraz współpraca
wszystkich oddziałów już od początku klęski.
•
Kraje europejskie stosują różne strategie w zakresie ubezpieczania dziedzictwa kulturowego
od zagrożeń ze strony zjawisk naturalnych. Na przykład ubezpieczenie od powodzi nie jest
popularne w Europie, a w niektórych krajach niemożliwe jest ubezpieczenie dóbr
położonych na obszarach zalewowych. Jak wynika ze szczegółowej analizy programów
ubezpieczenia od skutków powodzi w Europie i ich porównania z amerykańskim krajowym
programem ubezpieczeń od powodzi, system amerykański zapewnia znaczne korzyści
instytucjom zajmującym się kulturą i pozwolił na dziesięciokrotne zmniejszenie pomocy
z budżetu federalnego na usuwanie skutków klęsk.
139
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Programy ramowe a dziedzictwo kulturowe
Komisja Europejska wspiera kilka międzynarodowych programów badawczych dotyczących
mechanizmów wywołujących oraz przebiegu klęsk żywiołowych i katastrof wywołanych przez
człowieka, ich skutków oraz dostępnych środków zapobiegawczych i naprawczych. W ramach 6.
programu ramowego (PR) ukończono lub prowadzi się nadal ponad sto projektów przy wsparciu
ze strony najnowszych wspólnotowych programów badawczych. Dotyczą one problemu
powodzi, osuwania się gruntu, trzęsień ziemi, fal tsunami, pożarów lasu, lawin, wulkanów
i sytuacji o różnorodnych zagrożeniach. W ramach większości projektów bada się podstawowe
zjawiska i mechanizmy związane z naturalnymi zagrożeniami, nie koncentrując się z osobna na
ochronie dziedzictwa kulturowego przed skutkami klęsk. Jednakże wyniki kilku projektów mają
zastosowanie do opracowania skutecznej europejskiej strategii w tej dziedzinie. Z reguły są one
dla UE źródłem ważnych instrumentów z zakresu mapowania, monitorowania i przewidywania
klęsk żywiołowych oraz ich terytorialnego zasięgu. Wystarczy wymienić tylko niektóre z tych
projektów:
1.
Narażenie dziedzictwa kulturowego na klęski żywiołowe i podobne zagrożenia zostało
omówione w ramach warsztatów projektu ARCCHIP, podczas których przedstawiono
szereg przykładów dobrych i złych praktyk, a także pewne braki w dostępnej wiedzy.
Zmiany klimatu wywierają istotny wpływ na częstość występowania niektórych
niekorzystnych zjawisk przyrodniczych, a konkretnie wichur, powodzi i osuwania się ziemi.
2.
Mechanizmy wywołujące, skutki i środki łagodzące odnoszące się do dziedzictwa
kulturowego i jego otoczenia zostały zbadane w ramach projektu ARKA NOEGO, który
jeszcze się nie zakończył. Sprawozdania podsumowujące wyniki projektu, dotyczące
narażenia dziedzictwa kulturowego na zagrożenia naturalne oraz dostępnych środków
łagodzących zostały opublikowane na stronie internetowej projektu.
3.
Niedawne działanie COST Action C17 „Fire Loss to Historic Buildings”, dotyczące
skutków pożarów dla dziedzictwa kulturowego oraz łagodzenia tych skutków, wniosło duży
wkład w przygotowanie sprawozdania.
4.
Nowy projekt w ramach 6. PR – CHEF - skoncentrowany jest na związkach powodzi
z dziedzictwem kulturowym z całym jego zróżnicowaniem. Projekt ten rozpoczął się
w lutym 2007 r.
5.
Największy obecnie zintegrowany projekt – FLOODsite – zawiera części, w których
uwzględniono kwestie dziedzictwa kulturowego w związku ze społeczno-ekonomiczną
oceną zniszczeń w wyniku powodzi.
6.
Niemiecki krajowy projekt DISFLOOD (system informacji kryzysowej dotyczącej powodzi
na dużą skalę wykorzystujący obserwację Ziemi) zawiera informacje, które są włączane do
spisu zagrożonych zasobów dziedzictwa kulturowego w obszarach zalanych. Projekt ten
koncentruje się na terenach miejskich i obejmuje wiele zabytkowych miast.
7.
Oprócz projektu ARKA NOEGO, który dotyczy wyłącznie zasad ochrony dziedzictwa
kulturowego przed wpływem zmian klimatu, istnieje inny duży zintegrowany projekt
LESSLOS dotyczący osuwania się gruntu i sytuacji wielorakich zagrożeń (w tym trzęsień
ziemi), w ramach którego badane jest narażenie dziedzictwa kulturowego i strategie ochrony
oraz oceniane są zabytkowe mosty według norm europejskich.
140
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
8.
Ochrona dziedzictwa kulturowego przed trzęsieniami ziemi również jest badana w ramach
6. PR i trwającego obecnie projektu PROHITECH. Projekt ten przyniósł kilka użytecznych
rezultatów zarówno w zakresie środków pozakonstrukcyjnych (wytycznych i instrumentów
oceny), jak i wskazówek dotyczących wzmocnienia konstrukcji.
9.
Kwestia dziedzictwa kulturowego została dodana do programu SAMCO w 2006 r. Ta
europejska sieć monitorowania i kontroli oceny stanu konstrukcji służy ocenie wyników
połączonych systemów danych konstrukcyjnych, ochrony środowiska i monitorowania
bezpieczeństwa będących źródłem danych na temat procesów niszczenia i sytuacji
zagrażających zabytkowym materiałom i konstrukcjom oraz wspierających systemy
wczesnego ostrzegania zapobiegające stratom w zakresie dziedzictwa kulturowego.
10. Projekt zatytułowany „Zarządzanie zagrożeniami naturalnymi i technologicznymi” w ramach
prowadzonych przez Wspólne Centrum Badawcze działań polegających na rozszerzeniu 6.
PR dotyczył badania zasad tworzenia map zagrożeń oraz polityki określania priorytetowych
zagrożeń w kilku krajach środkowoeuropejskich. Przy pomocy kwestionariusza badano kilka
rodzajów zagrożeń, w tym osuwanie się gruntu. Ankietowani przypisali mniejsze znaczenie
dziedzictwu kulturowemu zagrożonemu osunięciem się gruntu niż infrastrukturze lub
obiektom prywatnym.
W ramach 7. PR poświęcono wiele dziedzin badawczych zagrożeniom naturalnym w ramach
tematu 6 „Środowisko (łącznie ze zmianami klimatycznymi)”. W pierwszym zaproszeniu do
składania projektów nie przedstawiono żadnych szczególnych cech w związku z dziedzictwem
kulturowym, współpracą ogólnoeuropejską czy transgraniczną ani polityką integracji. Za
budujący należy uznać fakt, że obszar 6.3.2 „Ochrona, konserwacja i rozwój dziedzictwa
kulturowego, w tym siedlisk ludzkich” otwiera możliwość badania oceny szkód w zakresie
dziedzictwa kulturowego spowodowanych wpływem środowiska w postaci erozji i skutków
zmian klimatycznych, a przede wszystkim szkód wywołanych klęskami żywiołowymi. Jednakże
działania skoncentrowane na modelach zapobiegania klęskom w odniesieniu do zabytkowych
budynków i pomników są planowane na przyszłe lata i na kolejne zaproszenia. W tym zakresie
konsultanci zalecają określenie zadań dotyczących oceny ryzyka w związku z poszczególnymi
zagrożeniami naturalnymi, w ramach których wyraźnie określone zostaną kwestie dziedzictwa
kulturowego i współpracy międzynarodowej w odpowiednich zaproszeniach do składania
projektów badawczych, w tym w związku z zagrożeniami długofalowymi (erozja i długofalowe,
powtarzające się działania), a także niezbędne kwestie wielodziedzinowe (społecznoekonomiczne). Z uwagi na to, że nowe metody ochrony są wprowadzane dość rzadko, większość
działań ochronnych ma charakter tradycyjny. Zasadą powinno być zastosowanie najbardziej
oszczędnych metod ochrony. Istnieje jednak wyraźna luka w wiedzy na temat tego, na ile
oszczędne są tradycyjne i nowe metody. Zważywszy na pojawiające się różne europejskie bazy
danych i statystyki, sporządzenie takich ocen staje się możliwe. Dokonanie pomiaru
efektywności pod względem kosztów ma podstawowe znaczenie dla ochrony dziedzictwa
w przyszłości. Tego rodzaju przedsięwzięcie wykracza poza możliwości jednego kraju.
Działania ogólnoeuropejskie mogłyby jednak być koordynowane za pomocą programu
badawczego średnich rozmiarów, a zgromadzone wyniki powinny wywrzeć ogromny wpływ na
powszechnie stosowane przyszłe praktyki. Sprawozdanie zawiera podsumowanie pozostałych
luk w wiedzy, które należy przeanalizować w ramach unijnych programów badawczych.
141
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Europejskie środki ochrony przed skutkami klęsk
Wspólnotowy Mechanizm Ochrony Ludności został ustanowiony decyzją Rady
nr 2001/792/WE, Euratom z dnia 23 października 2001 r. Jego zadaniem jest wspieranie
i ułatwianie mobilizowania służb kryzysowych, tak aby spełnić podstawowe potrzeby krajów
dotkniętych klęską. Poprawia on koordynację działań w ramach pomocy poprzez określenie
obowiązków państw członkowskich i Komisji oraz poprzez utworzenie określonych organów
i procedur, takich jak ośrodek monitorowania i informacji. Zadaniem mechanizmu jest pomoc
w zapewnieniu lepszej ochrony, przede wszystkim osób, ale także środowiska naturalnego
i majątku, w tym dziedzictwa kulturowego na wypadek poważnych sytuacji kryzysowych
zaistniałych wewnątrz Wspólnoty lub poza jej obszarem. Składa się on z czterech kluczowych
elementów – wstępnego określenia zasobów interwencyjnych (przy czym zespoły interwencyjne
stanowią główny składnik mechanizmu), programu szkoleniowego w celu zwiększenia
możliwości reagowania, zespołów oceniających i koordynacyjnych oraz utworzenia wspólnego
systemu łączności i informacji w sytuacjach krytycznych. Mechanizm jest solidnym
instrumentem ochrony dziedzictwa kulturowego przed klęskami żywiołowymi, o szerokich
możliwościach. Od 2001 r. wprowadzono kilka powiązanych aktów – rezolucje, decyzje
i wnioski Rady, poprzez które znacznie zwiększono rolę mechanizmu współpracy.
COM(2005)137 (usprawnienie wspólnotowego mechanizmu ochrony ludności) oraz
COM(2006)29 – Dziennik Urzędowy C 67 z dnia 18.03.2006 r. (przekształcenie decyzji
2001/792/WE) wprowadzają istotne usprawnienia do wspomnianego wyżej mechanizmu
i pozwolą zapewnić lepszą ochronę dziedzictwa kulturowego w sytuacjach kryzysowych.
Proponowane podejście modułowe zapewni okazję do stworzenia wyspecjalizowanych,
pozostających w gotowości zespołów interwencyjnych posiadających odpowiednie wyszkolenie
i doświadczenie w ochronie obiektów dziedzictwa kulturowego przed niekorzystnymi skutkami
klęsk żywiołowych (i katastrof spowodowanych przez człowieka).
Ponadto najnowsze wnioski dotyczące zwiększenia zdolności w zakresie analizy i oceny
ośrodków monitorowania i informacji zapewniają możliwość stopniowego zwiększania
zdolności i zakresu działań ośrodków w dziedzinie ochrony dziedzictwa kulturowego.
Konsultanci przywiązują szczególną wagę do poprawy prognozowania klęsk i wczesnego
ostrzegania, jak również oceny sytuacji na miejscu i działań koordynacyjnych, które stanowią
łącznie kluczowe czynniki w ratowaniu zasobów dziedzictwa kulturowego. Dostępność
stabilniejszej kadry złożonej z dobrze wyszkolonych i doświadczonych pracowników
dysponujących sprzętem o dużej mocy z pewnością zwiększyłaby skuteczność środków i działań
awaryjnych, a ponadto mogłaby być ona wykorzystywana poza UE na warunkach
proponowanych w sprawozdaniu Michela Barniera.
W swoim sprawozdaniu Michel Barnier proponuje utworzenie służby ochrony ludności „Pomoc
Europy”. Tego rodzaju program służący zapewnieniu bezpieczeństwa obywatelom europejskim
poza obszarem UE może zostać w prosty i korzystny sposób połączony z działaniami w ramach
ochrony i zabezpieczenia dziedzictwa kulturowego. Sprawozdanie Michela Barniera nie dotyczy
bowiem kwestii ochrony dziedzictwa kulturowego, ponieważ jest skoncentrowane na kwestiach
humanitarnych. Jednak bardzo dobrze opracowany i jasno przedstawiony wniosek dotyczący
europejskich oddziałów ochrony ludności – „Pomoc Europy” – ma odpowiednią strukturę i jest
przygotowany do włączenia „modułów” obejmujących ochronę i ratowanie dziedzictwa
kulturowego w sytuacjach kryzysowych. W ten sposób inicjatywa dotycząca utworzenia
europejskich służb ochrony ludności dodatkowo rozszerza możliwości i pomaga stworzyć masę
krytyczną pozwalającą chronić dziedzictwo kulturowe przed klęskami żywiołowymi. Zmiany
w zakresie pomocy humanitarnej i ochrony ludności zintegrowane z działaniami chroniącymi
142
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
dziedzictwo kulturowe nie tylko wyeksponują rolę UE, ale również znacznie zwiększą trwałość
i zrównoważony charakter wartości dodanej, jaką zapewnia UE oraz „Pomoc Europy” na całym
świecie.
Powodzenie i skuteczność w sytuacjach kryzysowych w dużej mierze zależy od doświadczenia
i wyciągania wniosków z dotychczasowych sytuacji. Sytuacje kryzysowe zazwyczaj nie
powtarzają się w tym samym miejscu ani nawet w tym samym kraju w krótkim odstępie czasu.
Wspólne interwencje zespołów międzynarodowych są zatem szczególnie cennym źródłem
wiedzy o klęskach. Osobiste doświadczenia mają zasadnicze znaczenie i dają solidne podstawy
do podejmowania lepszych, terminowych i właściwych decyzji. Fakt ten, podobnie jak korzyści
ekonomiczne wynikające z utrzymywania ograniczonego personelu i wyposażenia w stałej
gotowości pokazuje europejską wartość wspólnie organizowanych, skoordynowanych
i kontrolowanych działań ochrony dziedzictwa kulturowego przed klęskami żywiołowymi.
Ogólnie rzecz biorąc, brakuje całościowej i jednolitej strategii postępowania w przypadku
zagrożeń naturalnych dla dziedzictwa kulturowego, czy też postępowania w przypadku zagrożeń
naturalnych w ogóle. Zagrożenia są usuwane na różne sposoby, pod różnymi nazwami i na
różnych szczeblach za pomocą istniejących instrumentów wspólnotowych. Ochrona dziedzictwa
kulturowego jest często traktowana jak kwestia z dziedziny ochrony środowiska, choć przyczyny
takiego podejścia nie są jasne i wiele kwestii jest niespójnych. Dokumenty dotyczące
zagospodarowania przestrzennego i urbanizacji często nie uwzględniają ochrony dziedzictwa
kulturowego, mimo że większość obiektów tego dziedzictwa zlokalizowana jest w skupiskach
ludzkich. Krajobrazy kulturowe i kwestie transgraniczne również wymagają przeanalizowania.
Jednakże unijne fundusze strukturalne, które odgrywają ważną rolę w polityce spójności,
stanowią potencjalne narzędzie dla tworzenia środków zapobiegawczych. Ochrona środowiska
naturalnego, w tym wsparcie dla dziedzictwa kulturowego i zapobiegania zagrożeniom, zostały
znacznie bardziej wyeksponowane w ramach nowej reformy polityki spójności. Zapobieganie
zagrożeniom zostało wymienione jako priorytet we wszystkich trzech celach, a dokładnie
w ramach współpracy terytorialnej, która obejmuje zapobieganie zagrożeniom na szczeblu
transgranicznym, ponadnarodowym i międzyregionalnym. Do tematów tych należą: ochrona
przed powodziami, trzęsieniami ziemi i lawinami, a wiąże się z nimi dostarczanie sprzętu,
budowanie infrastruktury, plany pomocy ponadnarodowej i systemy mapowania zagrożeń.
Programy Interreg powinny być szczególnie wspierane, ponieważ zapewniają miejsce dla
kreatywnych projektów dotyczących środków ochrony dziedzictwa kulturowego przed skutkami
klęsk żywiołowych i angażują osoby najbardziej zainteresowane i organy rządowe. Mogą one
również stać się najlepszym źródłem doświadczeń w zakresie dobrych i złych praktyk dla
rozszerzonych ośrodków monitorowania i informacji.
Dwie niedawno zaproponowane dyrektywy powinny zostać wykorzystane do celów ochrony
dziedzictwa kulturowego, w przypadku której potrzebne są zmiany. Mapy zagrożenia wymagane
na mocy dyrektywy w sprawie oceny zagrożenia powodziowego i zarządzania nim powinny
obowiązkowo zawierać spis zasobów dziedzictwa kulturowego, w tym krajobrazu
archeologicznego i kulturowego. Plany zarządzania zagrożeniem muszą zawierać konkretne
środki służące odpowiedniemu uwzględnieniu dziedzictwa kulturowego na dotkniętym klęską
obszarze. W art. 9 ust. 2 zagospodarowanie przestrzenne, użytkowanie gruntów i ochrona
przyrody zostały wymienione jako aspekty wymagające uwzględnienia podczas określania
odpowiedniego poziomu ochrony. Ochrona dziedzictwa kulturowego powinna zostać dodana do
tego wykazu. W ramach postępowania pojednawczego Parlament Europejski i Rada osiągnęły
w dniu 21 listopada 2006 r. porozumienie na temat dyrektywy INSPIRE (infrastruktura
informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej). Dyrektywa ta wprowadza wymóg, aby
143
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
państwa członkowskie usprawniły administrowanie swoimi usługami mapowania oraz innymi
usługami z zakresu danych przestrzennych według wspólnych zasad. Dane obejmują tereny
chronione i potencjalne zagrożenia, a dodane ma do nich zostać dziedzictwo kulturowe.
Wymiar europejski w dziedzinie ochrony dziedzictwa kulturowego w sytuacjach kryzysowych
jest potrzebny ze względu na kilka aspektów.
●
Po pierwsze, zwiększona zostanie świadomość, a konkretnie świadomość polityków
i rządów w kwestii problemów związanych z dziedzictwem kulturowym w przypadku
sytuacji kryzysowych, co pomoże przyspieszyć podejmowanie decyzji i działania
międzynarodowe. Europejska współpraca ma ogromny potencjał, jeśli chodzi o prowadzenie
badań i gromadzenie wiedzy, ocenę i rozpowszechnianie najlepszych praktyk, jak również
złych doświadczeń, zwłaszcza wśród osób zawodowo odpowiedzialnych za zarządzanie
kryzysowe. Możliwości te nie były dotąd wykorzystywane w wystarczającym stopniu.
W ramach projektu ESPON Hazards opracowano typologię regionów złożonych
z europejskich obszarów poddanych podobnym zagrożeniom w przestrzeni i w czasie.
W ramach projektu tworzono następnie mapy interakcji zagrożeń i określano ich powiązania
ze skutkami zmian klimatu, które również są cechą ogólnoeuropejską i trangraniczną.
●
Ponadto w ostatnich latach daje się zaobserwować silna i wciąż umacniana tendencja do
inwestowania w środki przygotowawcze służące zapobieganiu i łagodzeniu skutków.
Jednocześnie preferowane są środki pozakonstrukcyjne zamiast konstrukcyjnych, zwłaszcza
w odniesieniu do ochrony dziedzictwa kulturowego. Obie strategie pozwalają na
zastosowanie innowacyjnych rozwiązań lub technik oraz przełomowych koncepcji, co
wymaga stworzenia masy krytycznej w ramach unijnych programów badań, planowania
i rozwoju.
Szczególne
cechy
niektórych
zagrożeń
naturalnych
wymagają
zharmonizowanego opracowania i przyjęcia środków zapobiegawczych przez kilka krajów
europejskich. Na szczeblu pozakonstrukcyjnym podpisywane są zazwyczaj dwustronne
i wielostronne umowy, uwzględniające proces koordynacji, lecz centralna jednostka
koordynacyjna UE – ośrodek monitorowania i informacji – okazała się bardzo skuteczna
i przydatna w sytuacjach kryzysowych. Znaczenie dopracowanego i odpowiedniego systemu
ubezpieczeń jako środka zapobiegawczego jest szeroko znane, zaś unijna zachęta czy też
inicjatywa może być wyjątkowo użyteczna dla stworzenia tego rodzaju narzędzia.
●
Europejskie programy i akty prawne, w tym obowiązujące i zaproponowane dyrektywy,
ogólnie wspierają cele w zakresie mapowania klęsk żywiołowych, lecz nie zawierają
niestety wyraźnej wzmianki o dziedzictwie kulturowym. Wymaga to zmiany, a zdaniem
konsultantów dla prawdziwie innowacyjnej strategii niezbędna jest specjalna,
zharmonizowana, ogólnoeuropejska inicjatywa mapowania obiektów dziedzictwa
kulturowego. Może ona zostać zrealizowana w trzech etapach, poczynając od projektu
badawczo-rozwojowego, wspartego odpowiednim planem i wyborem najlepszej
metodologii. Kolejnym krokiem byłaby procedura ujednolicenia, a ostatnim – wspierana
przez WE kampania mapowania. Należy podkreślić, że mapowanie, o którym mowa, ma
również inne korzystne ekonomiczne skutki uboczne, a konkretnie w dziedzinie turystyki,
oświaty i popularyzacji wiedzy, poprawy bezpieczeństwa, pracy naukowej, badań
historycznych, opracowania inteligentnych i interaktywnych Systemów Informacji
Geograficznej (GIS) oraz ochrony przed różnymi zagrożeniami, np. zmianami klimatu
i zanieczyszczeniem z nowych źródeł emisji, głównie samochodów. Mogłoby ono zatem
kwalifikować się do pomocy z funduszy strukturalnych. W odniesieniu do sytuacji
kryzysowych powinien być stosowany odpowiedni europejski system znakowania. Do tego
144
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
celu można wykorzystać istniejący znak graficzny błękitnej tarczy po jego udoskonaleniu
dla zapewnienia lepszego efektu w nocy oraz w warunkach słabej widoczności.
●
Należy zwrócić większą uwagę na dziedzictwo kulturowe w ramach unijnych wspólnych
programów badań i projektów skoncentrowanych na zagrożeniach naturalnych i klęskach.
Kwestia ta powinna zostać podkreślona w ramach priorytetów w projektach ERA NET, jak
również w planowanych działaniach badawczych w ramach Europejskiej Platformy
Technologii Budowlanych – dziedzictwo kulturowe. Ochrona obiektów dziedzictwa
kulturowego przed klęskami żywiołowymi (i katastrofami wywołanymi przez człowieka)
nie została włączona do tematów badań bezpieczeństwa UE, mimo że pomniki i kompleksy
zabytkowe są dość częstym celem ataków terrorystycznych. Terroryzm i konflikty zbrojne
nie są wyraźnym celem niniejszego opracowania, jednakże z uwagi na wiele podobieństw
z sytuacjami klęsk żywiołowych ważne jest zharmonizowanie badań w tych dziedzinach
oraz możliwie wydajniejsze wykorzystanie środków finansowych. Ponadto efekty tych
działań przyniosłyby korzyści dla działalności UE poza obszarem Europy, w tym ratowania
turystów z UE, którzy znaleźli się w niebezpieczeństwie.
●
Ułatwianie wymiany wiedzy i doświadczeń w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego
przed klęskami żywiołowymi stanowi największą wartość dodaną ogólnoeuropejskich
działań w tej dziedzinie. Klęski żywiołowe mogą pojawiać się na obszarach, w których
wcześniej nie występowały. Dlatego też należy podkreślić rolę transferu wiedzy
i doświadczenia oraz opracować odpowiednie narzędzia i umożliwić ich wykorzystanie.
Dotyczy to kwestii praktycznych, a także badań i wyników analiz.
●
Pozakonstrukcyjne normy i zharmonizowane europejskie zalecenia skoncentrowane na całej
gamie problemów – od gromadzenia danych, oceny zniszczeń, spisu i mapowania zagrożeń
oraz zagrożonych zasobów po utworzenie podzielonych tematycznie systemów informacji
geograficznych, systemów ostrzegania i podobnych narzędzi zarządzania – są niezbędne dla
jakichkolwiek postępów i powodzenia w zwalczaniu skutków klęsk żywiołowych, a ponadto
są powszechnie wymagane. Zapewnią one dodatkowe wsparcie dla opracowania norm
technicznych dla celów zapobiegania zniszczeniom i zmniejszania ich zasięgu w przypadku
pojedynczych i wielorakich zagrożeń, takich jak trzęsienia ziemi, pożary, osuwanie się ziemi
i nadmierne opady atmosferyczne.
●
Europejska współpraca transgraniczna w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego
zagrożonego skutkami klęsk żywiołowych i katastrof wywołanych przez człowieka nie jest
poparta żadnym osobnym aktem prawnym. Współpraca w sytuacjach kryzysowych działa
dość skutecznie w ramach ogólnych planów, czego dowodzą liczne przykłady niedawnych
klęsk. Współpraca ta w większości opiera się na dwustronnych i wielostronnych umowach,
lecz wymagane jest wsparcie i koordynacja ze strony UE.
●
Efektywne kosztowo budowanie potencjału, gromadzenie zasobów oraz niezbędne
ostrzeganie i szybkie reagowanie w sytuacjach kryzysowych z pewnością skorzysta na
wspólnych środkach tworzonych na szczeblu europejskim.
Powyższe ustalenia i wnioski zostały podsumowane w kilku najważniejszych punktach
w końcowej części sprawozdania.
145
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
146
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Síntese
As catástrofes naturais representam uma importante ameaça para o património cultural.
Furacões, inundações, sismos, deslizamentos de terras, vulcões, efeitos dos ventos, incêndios,
fadiga ambiental ou outros efeitos climáticos de longo prazo semelhantes, bem como outras
catástrofes causam por vezes danos irreversíveis ao património cultural ou destroem por
completo zonas inteiras de património cultural, tanto móvel como imóvel. Muitos objectos do
património sofrem danos adicionais em resultado de intervenções de emergência inadequadas,
pois as respostas urgentes a necessidades básicas podem conduzir a medidas de emergência e a
um planeamento e programas de reabilitação para recuperação que não são sensíveis ao
património cultural. Segundo o Grupo de Avaliação Independente do Banco Mundial (IEG,
2006)14, os custos dos danos provocados por catástrofes estão a aumentar e na década de
1990-2000 atingiram 652 mil milhões de dólares norte-americanos, um valor 15 vezes mais
elevado do que na década de 1950-1960. O número de ocorrências cresceu 400% entre 1975 e
2005 e, nos últimos dez anos, 2,6 mil milhões de pessoas foram afectadas por catástrofes
naturais. Tendo em conta os factos acima expostos, a Comissão da Cultura e da Educação do
Parlamento Europeu encomendou o presente estudo com base na necessidade de reforço da
cooperação europeia em matéria de protecção do património cultural contra catástrofes naturais.
Situação Actual
A avaliação da experiência da equipa de consultores, entrevistas e inquéritos direccionados, bem
como o levantamento bibliográfico que acompanha o estudo demonstram que o problema da
protecção do património cultural contra perigos e catástrofes naturais não foi devidamente
contemplado na legislação da UE nem nas legislações nacionais, leis, decretos-lei, ou outros
documentos legislativos, à excepção de alguns países. Vários motivos contribuem para esta
situação. Em primeiro lugar, muitas medidas de emergência e prevenção bem concebidas e
operacionais que são eficazes na salvaguarda das vidas humanas falham completamente na
protecção dos bens do património cultural. Em segundo lugar, é rara uma gestão eficaz do risco
dos bens culturais devido à compreensão inadequada desses bens, à incapacidade de calcular o
custo real de perdas e danos e à dificuldade em atribuir um valor a um grande número de bens do
património cultural de natureza não comercial. Em grandes inundações ocorridas recentemente,
verificaram-se incorrecções e erros de monta nas previsões hidrológicas, e o conhecimento sobre
o património cultural em risco, bem como sobre o seu estado e condições, demonstrou ser
insuficiente. As inundações na Europa Central em 2002 confirmaram o papel crucial da gestão
coordenada de crises baseada no conhecimento. Ter-se-iam perdido muito menos bens de
património cultural, caso tivessem sido evitados muitos erros de comportamento humano. Em
terceiro lugar, a manutenção inadequada de edifícios e materiais antigos potenciou os danos
noutras situações de catástrofe, sobretudo tempestades de vento, sismos e fortes nevões. As
catástrofes naturais geram cargas que os engenheiros não conhecem a fundo e, em muitos casos,
as forças induzidas agem contra as cargas normais da gravidade (por exemplo, ascensão e
sucção), forças horizontais (movimento horizontal, expansão da maioria dos materiais de
construção com humidade) ou forças dinâmicas (fluxo, choques, impactos). Os métodos de
manutenção nem sempre são devidamente acautelados nas recomendações e normas de projectos
e os profissionais poderão não estar bem informados. Por isso, não são formados para conceber
ou implementar medidas de protecção ou mitigação do risco.
14
http://www.worldbank.org/ieg.
147
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Legislação
Em termos gerais, a protecção do património cultural é um assunto marginal para os políticos e
para os governos da maioria dos países europeus. O património cultural tende a ser
secundarizado pelos temas ambientais, que captam muito mais atenção política, devido à sua
relação próxima com a saúde e a conservação da natureza. A importância do património cultural
nem sempre é expressa da melhor maneira e recebe pouco apoio dos media. No entanto, tal como
revela o relatório, existe uma base muito sólida de conhecimento e experiência que pode servir
de ponto de partida para o cumprimento dos objectivos que motivaram a elaboração deste
relatório.
As acções de recuperação apoiadas pelo Estado face a uma série de catástrofes relacionadas com
o património cultural dependem de uma cooperação próxima com as entidades directamente
envolvidas, a polícia e os bombeiros e, em grandes catástrofes, as forças armadas. Este tipo de
abordagem é sustentado por vários documentos jurídicos a nível nacional, totalmente em linha
com o princípio da subsidiariedade. O estado de preparação para dar resposta a catástrofes
naturais situa-se na esfera exclusiva de competências e responsabilidades dos Estados-Membros,
que podem solicitar ajuda ou apoio à Comunidade Europeia. Todavia, as capacidades instaladas
nos diferentes Estados-Membros poderiam ser utilizadas com vantagem numa situação de
emergência noutro país da União Europeia ou em países não membros da UE, o que tem
merecido o apoio de numerosas recomendações e documentos jurídicos da Comunidade
Europeia.
No quadro legislativo, seria útil um regulamento que obrigasse todas as instituições públicas
europeias responsáveis por edifícios e colecções de valor extraordinário (museus, arquivos,
monumentos, etc.) a revelarem o seu estado de preparação para riscos nos seus relatórios
públicos. Dado que esta iniciativa abrangeria a vasta área do património cultural europeu,
considera-se adequado que o Parlamento Europeu pondere essa medida.
Bens do Património Cultural em Risco
Qualquer decisão relacionada com medidas e estratégias futuras de protecção do património
cultural contra os efeitos das catástrofes naturais tem de ser justificada por um conhecimento
relativamente fiável dos bens do património cultural europeu em risco. Neste aspecto, a situação
apresenta variações consideráveis nos diferentes países europeus e está fortemente dependente
do nível da tecnologia e dos sistemas de informação nacionais. Todavia, as poucas bases de
dados existentes estão fragmentadas e incompletas, não contendo alguns dados que são
essenciais para os processos de avaliação do risco dos perigos naturais, bem como para as
ferramentas e abordagens de gestão do risco. Além disso, não estão normalizadas, harmonizadas
ou coordenadas para uma utilização eficaz durante o combate às catástrofes. O património
cultural imóvel tem sido listado e registado em inventários quase sempre sem posicionamento
geográfico sistemático, descrição técnica dos materiais e estruturas empregues, nem qualquer
informação sobre o seu estado actual, dados estes que seriam decisivos para determinar a
vulnerabilidade às acções naturais adversas. Uma base de dados dos bens de património cultural
ao nível europeu normalizada e constantemente actualizada a cargo da GMES (Monitorização
Global do Ambiente e da Segurança), com monitorização de alterações em casos delicados, seria
um recurso inestimável e inédito para o planeamento de medidas para redução do impacto das
catástrofes naturais no património europeu e, também, para uma operacionalidade direccionada
das equipas de salvamento intervenientes.
148
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Além disso, também ainda não estão completos os mapas de riscos naturais potenciais
relacionados com o património cultural em todo o território europeu. Só o levantamento
cartográfico dos riscos de inundações é parcialmente apoiado na proposta de uma nova directiva
relativa à avaliação e gestão das inundações. Os mapas dos bens do património cultural europeu
em risco relacionados com os mapas de perigos naturais e riscos potenciais são uma condição
essencial para as avaliações de riscos e podem ajudar a prever a extensão de eventos
catastróficos. Esses dados são inexistentes para a maioria do território europeu, embora sejam
fundamentais para o estabelecimento de actividades e estratégias de gestão do risco. Os sistemas
europeus de detecção remota e posicionamento global recentemente planeados permitirão
monitorizar os dados necessários para a criação de modelos de situações adversas e avaliação das
condições de emissão de alertas precoces. Em conjunto com a monitorização in situ, trará
melhorias significativas à operacionalidade das medidas preventivas e operacionais na Europa.
Alguns organismos governamentais nacionais publicaram directrizes e planos de acção nacionais
para o combate a vários tipos de catástrofes naturais e catástrofes provocadas pelo homem. São,
sobretudo, documentos de natureza jurídica e reflectem normalmente situações sob a
responsabilidade de um dos ministérios. Não fazem referência à logística de combate à
catástrofe, nem são frequentes as referências ao património cultural. Por outro lado, os
organismos e instituições internacionais publicaram declarações e directrizes de carácter
genérico que também não tratam adequadamente o património cultural. O Comité Internacional
do Escudo Azul, criado especificamente para este efeito, tem-se visto impedido de cumprir os
seus objectivos devido a “falta de financiamento adequado e coordenação ineficaz com os
organismos internacionais e nacionais responsáveis em caso de catástrofe”. O CIEA funciona
mais no âmbito de alguns dos organismos financiadores, nomeadamente o ICOM e o ICOMOS.
Medidas de Protecção do Património Cultural
A prevenção das catástrofes é essencial para salvaguardar o património cultural. A gestão e as
investigações, logo após uma catástrofe, para determinar a extensão dos danos causados ao
património cultural móvel e imóvel revestem-se também de grande importância. O Departamento
de Protecção Civil (DPC) e o Ministério da Protecção Civil italianos são um exemplo nesta
matéria, por terem constituído uma comissão especial, que recentemente publicou no sítio Web
do DPC um conjunto de modelos para preenchimento após um sismo por equipas com treino
especial. Os modelos permitem a descrição dos danos, o cálculo dos índices de vulnerabilidade e
a definição do custo de intervenção. A maioria dos países europeus desenvolveu importantes
sistemas de informação e aconselhamento apoiados na Internet para situações de emergência
relacionadas com catástrofes naturais, especialmente inundações. Infelizmente, esses sistemas
não contêm, em geral, instruções específicas para o património cultural nem hiperligações para
orientações nessa matéria fornecidas por sítios Web internacionais especializados.
As medidas preventivas distribuem-se normalmente por duas categorias: estruturais e não
estruturais. As medidas estruturais são difíceis de materializar no caso da protecção do
património cultural, porque são na sua maioria visíveis e causam perturbações, além de muitas
vezes serem pouco vantajosas do ponto de vista económico. Este assunto carece de investigação
mais aprofundada e de comparação com as melhores medidas não estruturais. No que diz
respeito às medidas estruturais, a aplicação de normas para proteger o património cultural de
perigos naturais acarreta o problema de não se poder pôr em causa a originalidade, a
autenticidade e as qualidades e valores estéticos dos monumentos históricos. Contudo, na prática,
apenas está disponível uma Norma Europeia para a protecção eficaz do património cultural
contra sismos. Foi publicado em Itália, em Março de 2003, um Código Sísmico (EuroCode-8)
149
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
com regras para os edifícios de alvenaria existentes (arquitectura histórica menor). O Ministério
do Património Cultural baseou-se neste código para elaborar as orientações para os monumentos.
A experiência recente com danos provocados por fenómenos meteorológicos de forte impacto,
nomeadamente vento e neve, em conjunto com oportunidades reais de adaptação do património
arquitectónico para reduzir estes danos, indicou que podem ser sugeridas e aceites algumas
alterações às normas relevantes. A normalização de alguns processos e procedimentos
preventivos, como, por exemplo, o levantamento cartográfico e a monitorização, traria decerto
resultados positivos.
Em geral, as melhores práticas são difíceis de generalizar de uma forma suficientemente
informativa. No relatório, são apresentados alguns princípios básicos cuja eficácia já foi
comprovada, incluindo referências a informações mais pormenorizadas e estudos de casos
publicados em vários formatos e suportes (por exemplo, em actas de conferências especializadas
ou na Internet). Apresentamos em resumo quatro pilares para mitigar os efeitos adversos das
catástrofes naturais no património cultural:
i)
inspecção regular e manutenção cuidadosa dos bens históricos e melhoria do planeamento e
da gestão da utilização dos solos;
ii) consciencialização e formação regular coordenada;
iii) cooperação internacional e disponibilidade de financiamento, bem como;
iv) suporte legislativo.
Estes princípios são ilustrados e desenvolvidos no relatório. Na verdade, os quatro princípios já
são aplicados em vários documentos e políticas da UE em matéria de protecção civil, sendo fácil
adicionar os aspectos relacionados com o património cultural. Também é possível obter dados
sobre as melhores práticas com base na experiência de países não europeus, sobretudo os EUA,
Japão e Taiwan. Muitos países concentraram os seus esforços em aumentar o conhecimento
sobre procedimentos de emergência e salvamento precoce. Diferentes países prepararam
ferramentas diversas como, por exemplo, a Emergency Response and Salvage Wheel (Ciclo de
Salvamento e Resposta em Caso de Emergência), que foi concebida para ajudar as instituições e
organismos culturais nas primeiras 48 horas após uma emergência. É, basicamente, um diagrama
rotativo, com duas faces, que permite aos leitores obter informações críticas de resposta em duas
áreas fundamentais. Uma das faces conduz o leitor por uma sequência de nove passos básicos de
resposta em caso de emergência, desde as precauções de segurança às prioridades de salvamento.
A outra face apresenta as técnicas e respostas de salvamento adequadas para tipos específicos de
colecções e objectos. O aconselhamento centra-se sobretudo nos meios de controlo e mitigação
dos efeitos da acção da água e da humidade, porventura a maior fonte de danos do património
cultural.
Um dos sistemas nacionais mais avançados de melhoria da preparação do património cultural
face aos riscos eventuais foi desenvolvido na Suíça. O Governo interessou-se especialmente pelo
desenvolvimento de um conjunto integrado de políticas, ferramentas e mecanismos para
melhorar a preparação face a eventuais riscos para o património cultural. A PBC (La Protection
des Biens Culturels) foi estabelecida para preservar o património cultural suíço, e este esforço é
coadjuvado por uma série de cursos de formação e manuais de preparação. O programa de
protecção suíço contempla mapas pormenorizados com a localização das propriedades culturais
inventariadas e ilustração das propriedades, tanto em ambientes urbanos como rurais.
150
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Protecção do Património Cultural à Escala Europeia
A cooperação europeia em situações de emergência demonstrou a sua eficácia em casos recentes
como, por exemplo, o ciclone Martin em França em 1999/2000, o incêndio florestal na
Macedónia em 2000, o incêndio florestal na Eslováquia em 2000, as inundações na Europa
Central em 2002 (cooperação checa/austríaca) e as inundações de 2003 em França. Em todos os
casos, os Estados-Membros cooperaram sem problemas e as equipas de salvamento começaram
as suas operações no espaço de poucos dias, normalmente 2, após aceitação da oferta de
assistência pelo país afectado. Há exemplos de cooperação transfronteiriça útil, por exemplo, na
euro-região de Nisa, onde as brigadas de combate a incêndios checas e alemãs operam em ambos
os países sem obstruções.
Problemas ou lacunas mais substanciais, de entre todos os que foram identificados:
•
É necessário um sistema de gestão de tráfego em tempo real baseado num bom levantamento
cartográfico dos cruzamentos das estradas com rios e em dados in situ, com monitorização
da observação terrestre durante a cheia para as operações de evacuação. Durante a cheia
repentina do Gard em 2002, mais de 200 veículos de socorro perderam-se em estradas
inundadas. Mesmo uma avaliação grosseira deste tipo de perigo seria uma ajuda
considerável para os serviços de Protecção Civil gerirem o tráfego rodoviário e coordenarem
as acções de salvamento. As estradas cortadas e o acesso bloqueado a património cultural
em perigo têm sido um dos problemas mais frequentes e provocaram muitas perdas ao
impedirem as operações de evacuação ou salvamento.
•
Os planos de emergência em caso de catástrofe variam entre instituições culturais e não
incluem necessariamente a resposta em caso de grande catástrofe. Quando ocorre uma
grande catástrofe, só a polícia e os bombeiros têm acesso ao local até estarem reunidas todas
as condições de segurança. Nessa altura, já poderão ter ocorrido danos muito significativos
provocados por acções inadequadas, como a utilização de demasiada água, demolição
desnecessária de partes do edifício ou desconhecimento do que se deve salvar primeiro, caso
seja possível retirar artigos valiosos. A polícia e os bombeiros têm planos e procedimentos
próprios, que não têm em conta o património cultural como um aspecto específico. Muitos
planos regionais de emergência em caso de catástrofe têm em conta os animais, as colheitas,
etc., mas não o património. Os serviços de emergência não comunicam com os curadores,
conservadores, arquitectos, etc. É necessário melhorar a integração e a colaboração entre
todos os intervenientes desde o início da catástrofe.
•
Os países europeus têm abordagens diversas face à contratação de seguros contra perigos
naturais para o património cultural. Por exemplo, os seguros contra inundações não são
comuns na Europa e, em alguns países, não é possível segurar propriedades situadas numa
zona sujeita a inundações. Um estudo detalhado dos programas de seguros contra
inundações na Europa e uma comparação com o Programa Nacional de Seguros Contra
Inundações dos EUA revelam que o sistema americano traz vantagens consideráveis às
instituições culturais e diminuiu para 10% a assistência federal em caso de catástrofe.
Os Programas-Quadro e o Património Cultural
A Comissão Europeia tem apoiado vários projectos internacionais de investigação sobre os
mecanismos que desencadeiam as catástrofes naturais e as catástrofes provocadas pelo homem e
o respectivo comportamento, os seus efeitos e possíveis medidas de prevenção e recuperação.
Mais de cem projectos já foram concluídos com o apoio de programas de investigação da CE
151
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
recentes ou estão em curso no âmbito do 6.º Programa-Quadro (PQ), abrangendo os problemas
das inundações, deslizamentos de terras, sismos, tsunamis, incêndios florestais, avalanchas,
vulcões e situações multirriscos. A maioria dos projectos estuda fenómenos básicos e
mecanismos relacionados com os perigos naturais, sem se concentrar explicitamente na
protecção do património cultural contra catástrofes. Contudo, os resultados de vários projectos
podem ser aplicados a uma estratégia europeia nesta matéria, pois fornecem à UE poderosas
ferramentas de levantamento cartográfico, monitorização e previsão de catástrofes naturais e
respectivo impacto territorial. Eis alguns desses projectos:
1. A vulnerabilidade do património cultural a catástrofes naturais e ameaças análogas foi
analisada no âmbito dos seminários do projecto ARCCHIP, onde foram postos em evidência
exemplos de boas e más práticas, bem como algumas lacunas de conhecimento. As alterações
climáticas têm exercido uma influência substancial na frequência de alguns fenómenos
naturais nocivos, nomeadamente tempestades, inundações e deslizamentos de terras.
2. Os mecanismos que desencadeiam as catástrofes, bem como os impactos e as medidas de
mitigação relacionadas com o património cultural e a paisagem cultural têm sido objecto de
estudo no projecto NOAH’S ARK, que ainda está em curso. Os relatórios com resumos dos
resultados sobre a vulnerabilidade do património cultural a perigos naturais e possíveis
medidas de mitigação encontram-se publicados no sítio Web do projecto.
3
As recentes actividades da acção C17 da COST, “Fire Loss to Historic Buildings”, sobre o
impacto dos incêndios no património cultural e a mitigação desse impacto deram um
importante contributo para este relatório.
4. Um novo projecto no âmbito do 6.º PQ, o CHEF, centra-se no problema das inundações em
relação ao património cultural em toda a sua complexidade. Este projecto teve início em
Fevereiro de 2007.
5. O maior projecto integrado em curso, o FLOODsite, compreende algumas partes que têm em
conta os aspectos do património cultural no âmbito das avaliações socioeconómicas dos
danos provocados pelas inundações.
6. O projecto nacional alemão DISFLOOD (Disaster Information System for Large-scale Flood
Events using Earth Observation, Sistema de informação sobre catástrofes para inundações de
grande escala, com utilização de Observação da Terra) contém elementos de apoio ao
inventário de bens de património cultural em risco em zonas inundadas. Este projecto centrase em territórios urbanos e abrange muitas cidades históricas.
7. Além do projecto NOAH’S ARK, que se ocupa exclusivamente dos princípios de protecção
do património cultural contra o impacto das alterações climáticas, existe outro projecto
integrado de grandes dimensões, o LESSLOS, dedicado aos deslizamentos de terras e
situações multirriscos (em conjunto com sismos), que estuda a vulnerabilidade e as
estratégias de protecção do património cultural e que avalia pontes históricas de acordo com
as normas europeias.
8. A protecção do património cultural contra sismos também tem sido estudada no projecto
PROHITECH, no âmbito do 6.º PQ. Este projecto produziu vários dados úteis tanto ao nível
das medidas não estruturais (orientações e ferramentas de avaliação), como ao nível das
sugestões de reforço estrutural.
9. O património cultural foi acrescentado à ordem de trabalhos do SAMCO em 2006. Esta rede
europeia de controlo e monitorização da avaliação estrutural avalia resultados de sistemas
combinados de monitorização estrutural, ambiental e de segurança que fornecem dados sobre
os processos de deterioração e situações que colocam em risco estruturas e materiais
152
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
históricos, e que apoiam sistemas de alerta precoce que impedem a perda de património
cultural.
10. O projecto intitulado “Management of Natural and Technological Risks” (Gestão dos riscos
naturais e tecnológicos) inserido na acção Alargamento, do CCI, no âmbito do 6.º PQ,
dedicou-se à investigação das práticas de levantamento cartográfico de riscos e das políticas
para os perigos prioritários em vários países da Europa Central. Com a ajuda de um
questionário, o inquérito focou vários perigos, incluindo deslizamentos de terras. Os
respondentes atribuíram um nível de importância inferior ao património cultural exposto ao
risco de deslizamento de terras do que a infra-estruturas ou objectos de propriedade privada.
O 7.º PQ tem várias áreas de investigação dedicadas aos perigos naturais no Tema 6 “Ambiente
(incluindo as alterações climáticas)”. No primeiro convite à apresentação de projectos, não
existem características específicas relacionadas com o património cultural, cooperação paneuropeia ou transfronteiriça e políticas de integração. É positivo que a área 6.3.2 “Protecção,
conservação e melhoria do património cultural, incluindo o habitat humano” abra as portas à
investigação no domínio da avaliação de danos no património cultural por acção do ambiente,
que envolve os efeitos do desgaste por acção do tempo e das alterações climáticas e que poderia,
em princípio, abranger os danos provocados por catástrofes naturais. No entanto, para os
próximos anos e convites à apresentação de projectos, estão planeadas tarefas centradas em
modelos de prevenção de catástrofes para monumentos e edifícios do património cultural. Nesta
matéria, os consultores recomendam que sejam formuladas tarefas de avaliação do risco
relacionadas com perigos naturais específicos, nas quais os aspectos do património cultural e da
cooperação internacional estarão explicitamente definidos nos convites à apresentação de
projectos de investigação relevantes, incluindo os perigos de longo prazo (desgaste por acção do
tempo e acções repetidas a longo prazo) e a necessária interdisciplinaridade (aspectos
socioeconómicos). Enquanto que os novos métodos de protecção raramente são empregues, a
maioria dos esforços de protecção continuam a ser os convencionais. O princípio deve ser a
utilização dos métodos de protecção mais vantajosos do ponto de vista económico. No entanto,
existe uma óbvia lacuna ao nível do conhecimento das vantagens económicas tanto dos métodos
de protecção convencionais, como dos novos. Começa a ser possível efectuar avaliações graças
às várias estatísticas e bases de dados europeias que têm surgido. É de importância fundamental
para a protecção futura do património que sejam aferidas as vantagens económicas. Nenhum
país, por si só, tem capacidade para tal empreendimento, mas um esforço pan-europeu pode ser
gerido por um programa de investigação de média dimensão, e os resultados teriam um profundo
impacto nas práticas futuras de todos. O relatório resume outras lacunas de conhecimento que
devem ser consideradas em programas de investigação da UE.
Medidas Europeias de Protecção Contra Catástrofes
O Mecanismo Comunitário de Protecção Civil (MCPC) foi estabelecido pela Decisão n.º
2001/792/CE, Euratom, do Conselho, de 23 de Outubro de 2001. Este mecanismo apoia e facilita
a mobilização dos serviços de emergência para dar resposta às necessidades imediatas dos países
afectados por uma catástrofe. Melhora a coordenação das intervenções de assistência através da
definição das obrigações dos Estados-Membros e da Comissão, bem como do estabelecimento de
determinados organismos e procedimentos como o Centro de Informação e Vigilância (CIV). O
mecanismo destina-se a ajudar a garantir uma melhor protecção, principalmente das pessoas, mas
também do ambiente e da propriedade, incluindo o património cultural, em caso de grandes
emergências que ocorram dentro ou fora da Comunidade. É composto por quatro elementos
principais: identificação prévia dos recursos da intervenção (com equipas de intervenção, que são
a componente central do mecanismo), um programa de formação para melhorar a capacidade de
153
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
resposta, equipas de avaliação e coordenação, bem como o estabelecimento de um sistema
comum de comunicação de emergência. O MCPC é um instrumento sólido e poderoso para
proteger o património cultural contra catástrofes naturais. Desde 2001, foram apresentados vários
actos legislativos afins, nomeadamente resoluções, decisões e propostas do Conselho, que
melhoram substancialmente o papel do mecanismo de cooperação. Os documentos COM (2005)
137 (“Melhorar o MCPC”) e COM (2006) 29 – Jornal Oficial C 67 de 18.03.2006
(“Reformulação da Decisão 2001/792/CE”) apresentam-se como melhorias significativas do
mecanismo e ajudarão a proteger melhor o património cultural em caso de emergência. A
“abordagem modular” sugerida permitirá criar equipas de intervenção especializadas com a
formação e experiência adequadas para salvaguardar o património cultural contra os efeitos
adversos das catástrofes naturais (e provocadas pelo homem).
Por outro lado, propostas recentes no sentido de reforçar a capacidade de análise e avaliação do
CIV proporcionam uma forma muito progressiva de melhorar a capacidade e as acções do CIV
em matéria de protecção do património cultural. Os consultores dão especial importância à
possibilidade de melhorar a previsão de catástrofes e o alerta precoce, bem como às actividades
de coordenação e avaliação in situ, todos eles factores essenciais para o salvamento de bens do
património cultural. A existência de um quadro de pessoal mais estável, com boa formação e
experiência e dotado de equipamento robusto contribuirá certamente para aumentar a eficácia das
acções e medidas de emergência, que também poderiam ser utilizadas fora da UE, nos termos do
relatório Barnier.
O presente relatório sugere a criação de uma força de protecção civil denominada “Europe aid”.
Este programa da UE para proporcionar segurança aos cidadãos europeus fora do território da
UE pode ser articulado de uma forma simples e oportuna com acções para proteger e
salvaguardar o património cultural. Na realidade, o relatório Barnier não analisa aspectos da
protecção do património cultural, pois centra-se em questões humanitárias. Contudo, a proposta
muito bem elaborada e claramente apresentada no sentido da criação de uma força de protecção
civil europeia, “Europe aid”, está bem estruturada e preparada para incluir “módulos” sobre a
protecção e salvamento de património cultural em situações de emergência. Deste modo, a
iniciativa da força de protecção civil europeia aumenta ainda mais a capacidade e ajuda a criar
massa crítica para proteger o património cultural contra catástrofes naturais. As alterações ao
auxílio humanitário e de protecção civil integradas com intervenções para proteger o património
cultural irão aumentar a visibilidade da UE e também melhorar substancialmente a durabilidade
e sustentabilidade do valor acrescentado da UE e do “Europe aid” em todo o mundo.
O êxito e a eficácia em situações de emergência dependem fortemente da experiência e das
lições retiradas do passado. Normalmente, as situações de emergência não se repetem no mesmo
local, nem sequer no mesmo país, com um intervalo breve. Por isso, as intervenções conjuntas de
equipas internacionais são uma forma particularmente valiosa de se aprender com as catástrofes.
A experiência pessoal é crucial e cria uma base sólida para melhores decisões, prontas e
correctas. Este facto, associado às vantagens económicas de manter apenas um número limitado
de pessoas e equipamentos em alerta permanente, mostra o valor europeu de operações
executadas, coordenadas e controladas em conjunto, para proteger o património cultural contra
catástrofes naturais.
Em termos gerais, não tem havido uma abordagem holística e uniforme à questão dos perigos
naturais associados ao património cultural, tão-pouco aos perigos naturais por si só. Os perigos
são abordados de diferentes formas, em diferentes contextos e a diferentes níveis pelos
instrumentos comunitários existentes. A protecção do património cultural é tratada
154
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
frequentemente como se fosse uma questão ambiental, embora não sejam claros os motivos para
esta situação e haja muitas incoerências. Os documentos de desenvolvimento do território e de
desenvolvimento urbano tendem a não incluir disposições para proteger o património cultural,
embora a maior parte do património cultural esteja localizada em povoações. É também
necessário considerar as paisagens culturais e as questões transfronteiriças. Contudo, os Fundos
estruturais da UE, que desempenham um papel importante na política de coesão, afiguram-se
como instrumentos potenciais para medidas preventivas. A protecção ambiental, incluindo o
apoio ao património cultural e prevenção de riscos, tem merecido muito mais destaque na nova
reforma da política de coesão. Em todos os três objectivos, a prevenção de riscos é mencionada
como uma prioridade, nomeadamente no âmbito da cooperação territorial, que reconhece a
prevenção de riscos ao nível transfronteiriço, transnacional e inter-regional. Nos temas
incluem-se a protecção contra inundações, sismos e avalanchas, envolvendo o fornecimento de
equipamentos, o desenvolvimento de infra-estruturas, planos de assistência transnacionais e
sistemas de levantamento cartográfico de riscos. Os programas Interreg devem ser especialmente
incentivados, pois proporcionam um espaço para projectos criativos ao nível de medidas para
proteger o património cultural contra catástrofes naturais e implicam as partes interessadas mais
relevantes e os organismos governamentais. Poderão também ser as melhores fontes de boas e
más práticas para o CIV alargado.
Devem ser exploradas para a protecção do património cultural duas directivas recentemente
propostas, que requerem algumas alterações. Os mapas de riscos necessários para a Directiva
relativa à avaliação e gestão das inundações devem obrigatoriamente conter um inventário de
bens do património cultural, incluindo a arqueologia e a paisagem cultural. Os planos de gestão
do risco devem implicar medidas específicas para que o património cultural seja adequadamente
tido em consideração no território afectado. O n.º 2 do artigo 9.º menciona o ordenamento do
território, a utilização dos solos e a conservação da natureza como aspectos a ter em conta
quando forem estabelecidos níveis adequados de protecção. A protecção do património cultural
deve ser adicionada a estes aspectos. Durante o procedimento de conciliação, o Parlamento
Europeu e o Conselho chegaram a acordo sobre a Directiva INSPIRE (Infra-Estrutura de
Informação Espacial na Europa) em 21 de Novembro de 2006. A directiva irá obrigar os
Estados-Membros da UE a melhorarem a administração dos seus serviços cartográficos e outros
serviços de dados espaciais segundo princípios comuns. Os dados incluem locais protegidos e
perigos potenciais, devendo, mais uma vez, ser acrescentado o património cultural.
Diversos aspectos exigem uma dimensão europeia em matéria de protecção do património
cultural em situações de emergência.
●
Em primeiro lugar, aumentará a consciencialização, nomeadamente a consciencialização dos
políticos e dos governos para os problemas do património cultural em situações de
emergência, o que ajudará a acelerar a tomada de decisões e as operações internacionais. A
cooperação europeia tem um grande potencial na investigação e na recolha, avaliação e
disseminação de exemplos de boas práticas, assim como de más experiências, especialmente
para profissionais dos serviços de emergência. Esta potencialidade ainda não foi
devidamente explorada. O projecto do ESPON sobre os perigos desenvolveu uma tipologia
de regiões que agrega zonas na Europa que estão ameaçadas pelos mesmos perigos no
espaço e no tempo. Além disso, o projecto criou mapas de interacções de perigos e associouos a efeitos das alterações climáticas, o que é, mais uma vez, um aspecto de alcance
transfronteiras, que abrange toda a Europa.
●
Nos últimos anos, tem também sido notória e incentivada uma forte tendência para o
investimento em medidas de prontidão preventivas e de mitigação. Simultaneamente, existe
155
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
uma preferência por meios não estruturais em detrimento dos estruturais, especialmente no
que diz respeito à protecção do património cultural. Em ambas as abordagens há espaço
suficiente para soluções ou técnicas inovadoras e para conceitos revolucionários, o que torna
necessária a criação de uma massa crítica nos programas de investigação, planeamento e
desenvolvimento da UE. As características específicas de alguns perigos naturais exigem o
desenvolvimento e a adopção de medidas preventivas, de uma forma harmonizada, por parte
de vários países europeus. Ao nível não estrutural, são geralmente assinados acordos
bilaterais ou multilaterais que incluem o processo de coordenação. Todavia, a unidade
central de coordenação da UE, o CIV, demonstrou ser um instrumento muito eficiente e útil
em situações de emergência. É bem conhecida a importância de um sistema de seguros
sofisticado e adequado como medida preventiva, e um incentivo da UE ou uma iniciativa
facilitadora poderiam ser extremamente proveitosos para o estabelecimento de uma
ferramenta deste tipo.
●
Quase todos os documentos e programas europeus, incluindo as directivas existentes ou
propostas, apoiam o levantamento cartográfico dos alvos de catástrofes naturais, mas
infelizmente não incluem de modo explícito o património cultural. Esta situação tem de
mudar e os consultores consideram mesmo que é essencial uma iniciativa especial
harmonizada de levantamento cartográfico do inventário do património cultural ao nível
pan-europeu, para se obter uma abordagem realmente inovadora. Este processo pode ser
executado em três fases, começando com um projecto de investigação e desenvolvimento,
apoiado pela concepção e escolha da melhor metodologia. Seguir-se-ia um processo de
normalização e, por último, uma campanha de levantamento cartográfico apoiada pela CE.
Deve realçar-se que este levantamento cartográfico tem outros efeitos secundários positivos
para a economia, nomeadamente para o turismo, educação e consciencialização, melhorias
de segurança, trabalho científico, estudos históricos e desenvolvimento de sistemas SIG
inteligentes e interactivos, assim como protecção contra várias ameaças, como, por exemplo,
alterações climáticas e poluição de novas fontes de emissões, sobretudo automóveis. Por
conseguinte, poderia receber o apoio dos Fundos estruturais. Deve ser aplicado um sistema
de marcação europeu adequado para situações de emergência. Pode utilizar-se a marca
visual do Escudo Azul, mas deve ser reformulada para melhorar o respectivo desempenho à
noite e em situações de fraca visibilidade.
●
O património cultural deve merecer mais atenção dos projectos e programas de investigação
conjuntos da UE centrados nos perigos e catástrofes naturais. Este aspecto deve ser
reforçado nas prioridades dos projectos ERA NET, bem como nas actividades de
investigação planeadas da área de trabalho do património cultural da Plataforma
Tecnológica Europeia para a Indústria da Construção (ECTP). A protecção dos bens de
património cultural contra catástrofes naturais (e provocadas pelo homem) não está
integrada nos temas de investigação em matéria de segurança da UE, embora os
monumentos e os conjuntos históricos sejam frequentemente alvo de ataques terroristas. O
terrorismo e os conflitos armados não foram um tema explícito deste estudo, mas, dadas as
muitas semelhanças com as emergências decorrentes de catástrofes naturais, é importante
harmonizar a investigação nestas áreas e fazer uma utilização mais eficiente dos recursos
financeiros. Além disso, os resultados seriam úteis para as actividades da UE fora da
Europa, incluindo o salvamento de turistas cidadãos da UE em perigo.
●
Facilitar a troca de conhecimentos e experiências no que diz respeito à protecção do
património cultural contra catástrofes naturais é o valor acrescentado mais importante das
actividades pan-europeias nesta área. As catástrofes naturais podem ocorrer em zonas onde
nunca foram sentidas. Por conseguinte, é necessário reforçar o papel da transferência de
156
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
conhecimentos e experiências, bem como desenvolver e disponibilizar as ferramentas
adequadas, tanto ao nível prático, como ao nível dos resultados da investigação.
●
As normas não estruturais e as recomendações harmonizadas ao nível europeu centradas em
vários problemas — desde a recolha de dados, avaliação de danos, inventariação e
levantamento cartográfico de perigos e bens em risco até à criação de Sistemas de
Informação Geográfica orientados por temas, sistemas de alerta e outras ferramentas de
gestão semelhantes — são inevitáveis para o progresso e o êxito no combate às catástrofes
naturais e registam grande procura. Contribuirão ainda para o desenvolvimento de normas
técnicas para a prevenção e mitigação de danos provocados por perigos específicos ou
múltiplos, como sismos, incêndios, deslizamentos de terras e cargas climáticas.
●
A cooperação transfronteiriça europeia em matéria de protecção do património cultural
ameaçado por catástrofes naturais e catástrofes provocadas pelo homem não está suportada
por nenhum documento jurídico específico. A cooperação de emergência funciona de forma
bastante eficaz no âmbito dos programas gerais, conforme ficou demonstrado em numerosos
exemplos de catástrofes recentes. Esta cooperação baseia-se, sobretudo, em acordos
bilaterais ou multilaterais; todavia, exige-se o apoio e a coordenação da UE.
●
O desenvolvimento de capacidades com vantagens económicas, a utilização comum de
recursos e o alerta e resposta rápidos em situações de emergência irão decerto beneficiar de
medidas conjuntas ao nível europeu.
Os resultados e as conclusões atrás mencionados encontram-se resumidos em vários pontos
prioritários no final do relatório.
157
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
158
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Rezumat executiv
Dezastrele naturale reprezintă o ameninţare majoră la adresa patrimoniului cultural. Uraganele,
inundaţiile, cutremurele, alunecările de teren, vulcanii, efectele vântului, incendiile, uzura sub
acţiunea mediului sau alte efecte climatice asemănătoare pe termen lung, precum şi alte
calamităţi provoacă uneori pagube ireversibile patrimoniului cultural sau distrug complet zone
întregi de patrimoniu cultural mobil sau imobil. Multe obiecte de patrimoniu sunt, în plus,
afectate de intervenţii de urgenţă nepotrivite, deoarece efortul de a răspunde rapid nevoilor de
bază poate conduce la măsuri de urgenţă şi la planuri şi scheme de reabilitare care nu ţin seama
de patrimoniul cultural. Potrivit Grupului independent de evaluare al Băncii Mondiale (IEG,
2006)15, costul pagubelor provocate de dezastre a atins 652 miliarde USD în 1990, de 15 ori mai
mult decât în anii 1950. Numărul dezastrelor a crescut cu 400% în perioada 1975 – 2005 şi 2,6
miliarde de persoane au fost afectate de catastrofe naturale în ultimii zece ani. Având în vedere
datele de mai sus, Comisia pentru cultură şi educaţie a Parlamentului European a comandat
studiul prezentat aici, privind necesitatea de a întări cooperarea europeană în domeniul protecţiei
patrimoniului cultural împotriva dezastrelor naturale.
Situaţia actuală
Din experienţa echipei de consultanţi, din interviurile şi chestionarele lor ţintite, ca şi din
sumarul literaturii de specialitate însoţitoare, se constată că problema protejării patrimoniului
cultural de pericolele şi dezastrele naturale nu şi-a găsit expresia adecvată nici în legislaţia UE,
nici – exceptând unui mic număr de ţări – în legile, reglementările sau alte documente emise la
nivel naţional. Motivele sunt mai multe. În primul rând, multe măsuri de prevenire şi de
intervenţie urgentă, altminteri bine proiectate, funcţionale şi eficace în privinţa salvării de vieţi
omeneşti, ignoră în totalitate problema protejării bunurilor de patrimoniu cultural. În al doilea
rând, nu există o gestionare eficientă a riscurilor în domeniul bunurilor culturale, pentru că nu
există o înţelegere corectă a acestor bunuri, pentru că lipseşte un calcul al pagubelor şi pierderilor
la adevărata lor dimensiune şi pentru că multe valori de patrimoniu cultural, necomerciale prin
natura lor, sunt greu de evaluat. La ultimele inundaţii de proporţii, s-au făcut multe gafe şi greşeli
în ceea ce priveşte prognoza hidrologică iar cunoştinţele despre patrimoniul cultural ameninţat,
ca şi despre starea şi particularităţile acestuia, s-au dovedit insuficiente. Inundaţiile care au avut
loc în Europa Centrală în 2002 au confirmat rolul crucial al gestionării coordonate, bazate pe
cunoaştere, a situaţiilor de criză. Pierderile de bunuri din patrimoniul cultural ar fi putut fi mult
mai mici dacă s-ar fi evitat numeroasele greşeli de comportament uman. În al treilea rând,
întreţinerea necorespunzătoare a clădirilor şi materialelor vechi a majorat amploarea pagubelor în
alte situaţii de dezastru, în special furtuni, cutremure şi căderi masive de zăpadă. Dezastrele
naturale generează sarcini pe care inginerii nu le cunosc îndeajuns, – în multe cazuri, forţele
induse acţionează în sens contrar obişnuitei sarcini gravitaţionale (de ex., ridicări şi aspiraţii) –,
forţe orizontale (mişcări orizontale, înfoierea datorită umidităţii a multor materiale de
construcţie) sau forţe dinamice (curgeri, şocuri, ciocniri). Metodele de întreţinere nu sunt
întotdeauna corect prevăzute în normele şi recomandările de proiectare iar specialiştii nu sunt
întotdeauna bine informaţi. Ei nu sunt pregătiţi, de exemplu, să proiecteze şi să pună în aplicare
măsuri de protecţie sau de atenuare a consecinţelor.
15
http://www.worldbank.org/ieg.
159
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Legislaţie
În general, protecţia patrimoniului cultural este o problemă marginală pentru politicienii şi
guvernele din majoritatea ţărilor europene. Patrimoniul cultural tinde să fie eclipsat de
problemele de mediu, care se bucură de mai multă atenţie politică datorită relaţiei lor strânse cu
sănătatea şi conservarea naturii. Importanţa patrimoniului cultural nu este întotdeauna afirmată
cu tărie şi sprijinul din partea mass media este redus. Cu toate acestea, aşa cum se evidenţiază în
raport, există un fond foarte temeinic şi solid de cunoştinţe şi de experienţă care poate servi drept
bază pentru atingerea obiectivelor pentru care s-a elaborat acest raport.
În confruntarea cu o serie întreagă de dezastre care afectează patrimoniul cultural, acţiunile de
remediere susţinute de stat au la bază o strânsă colaborare cu factorii direct implicaţi, cu poliţia şi
pompierii şi, în cazul marilor dezastre, cu armata. Această abordare se întemeiază pe diverse
documente legale la nivel naţional, în deplină concordanţă cu principiul subsidiarităţii. Pregătirea
de a reacţiona la dezastrele naturale este exclusiv de competenţa şi în sarcina statelor membre
individuale, care pot solicita ajutor sau asistenţă din partea Comunităţii Europene. Dar
capacităţile de reacţie dezvoltate de statele membre individuale pot fi valorificate în mod
avantajos atunci când apar situaţii de urgenţă în alte state membre sau nemembre ale UE,
cooperare susţinută de numeroase recomandări şi documente legale ale CE.
La nivel legislativ, ar fi utilă o reglementare cerând tuturor instituţiilor publice europene care
răspund de clădiri şi colecţii deosebit de valoroase (muzee, arhive, monumente etc.) să-şi
precizeze nivelul de pregătire pentru situaţii de urgenţă în rapoartele lor publice. Având în vedere
că această reglementare ar acoperi întregul patrimoniu cultural european, Parlamentul European
este cel chemat să ia în considerare o astfel de iniţiativă.
Fondul de patrimoniu cultural ameninţat
Orice decizie referitoare la viitoare strategii şi măsuri de protejare a patrimoniului cultural
împotriva consecinţelor unor dezastre naturale trebuie să se justifice printr-o cunoaştere cât mai
fiabilă a fondului de patrimoniu cultural european expus la riscuri. Situaţia în acest domeniu
diferă semnificativ de la o ţară europeană la alta şi depinde în mare măsură de nivelul sistemelor
şi tehnologiei informaţionale disponibile la nivel naţional. Puţinele baze de date existente sunt
însă fragmentare şi incomplete şi nu conţin unele date esenţiale pentru procesele de evaluare a
riscurilor naturale şi pentru metodele şi instrumentele de gestionare a acestora. În plus, ele nu
sunt standardizate, armonizate şi coordonate cum ar trebui pentru o exploatare eficientă în
combaterea dezastrelor. Patrimoniul cultural imobil a fost inventariat, în cea mai mare parte, fără
o localizare geografică sistematică, fără descrierea tehnică a materialelor şi structurilor implicate
şi fără nici o informaţie despre starea actuală de conservare, cu toate că aceste aspecte
influenţează decisiv vulnerabilitatea sa la factori naturali ostili. Realizarea unei baze de date
standardizate, asistate de GMES (Monitorizarea globală pentru mediu şi securitate) şi permanent
actualizate a fondului de patrimoniu cultural european, inclusiv monitorizarea schimbărilor în
cazurile delicate, ar furniza o bază de nepreţuit şi fără precedent pentru planificarea măsurilor de
reducere a impactului dezastrelor naturale şi pentru o bună dirijare a echipelor de salvare.
În mod similar, teritoriul european nu este complet cartografiat din punctul de vedere al
posibilelor ameninţări naturale la adresa patrimoniului cultural. Propunerea pentru o nouă
directivă privind evaluarea şi gestionarea inundaţiilor promovează în parte o acţiune de
cartografiere, dar limitată la pericolele de inundaţii. Existenţa unor hărţi ale fondului de
patrimoniu cultural ameninţat, corelate cu hărţile pericolelor naturale şi ale riscurilor potenţiale,
160
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
este o condiţie necesară pentru evaluarea riscurilor şi poate ajuta să se prevadă amploarea unor
evenimente catastrofale. Astfel de informaţii, deşi fundamentale pentru stabilirea strategiilor şi
acţiunilor de gestionare a riscurilor, lipsesc însă pentru cea mai mare parte a teritoriului
european. Recent proiectatele sisteme de detecţie la distanţă şi de poziţionare globală vor permite
monitorizarea datelor necesare pentru modelarea situaţiilor de pericol şi evaluarea condiţiilor de
alertare timpurie. Împreună cu monitorizarea in situ, acestea vor îmbunătăţi substanţial
operabilitatea măsurilor de prevenire şi de intervenţie în Europa.
Organismele guvernamentale naţionale au emis recomandări şi planuri naţionale de acţiune
pentru combaterea diverselor tipuri de dezastre provocate de natură sau de om. Cea mai mare
parte dintre ele sunt documente legale, reflectând de obicei situaţiile de care răspunde un
minister sau altul. Ele nu abordează mijloacele logistice de gestionare a dezastrelor iar
patrimoniul cultural este rareori menţionat. În mod asemănător, organismele şi instituţiile
internaţionale au dat publicităţii declaraţii şi recomandări de ordin mai degrabă general, în care
patrimoniul cultural nu este tratat de o manieră adecvată. Comitetul Internaţional al Scutului
Albastru (ICBS), creat special în acest scop, a fost descris ca împiedicat să îşi atingă obiectivele
din cauza „lipsei de fonduri corespunzătoare şi a slabei coordonări cu agenţiile naţionale şi
internaţionale de combatere a dezastrelor”. ICBS funcţionează mai curând în cadrul unora
dintre organismele de finanţare, mai precis, ICOM şi ICOMOS.
Măsuri de protecţie a patrimoniului cultural
Prevenirea dezastrelor este esenţială pentru salvarea patrimoniului cultural. Gestionarea
consecinţelor şi cercetările menite să stabilească, la scurt timp după producerea unui dezastru,
pagubele provocate patrimoniului cultural mobil şi imobil sunt de asemenea foarte importante.
Un exemplu în acest sens l-au dat departamentul protecţiei civile (DPC) şi ministerul protecţiei
civile din Italia. Acestea şi-au înfiinţat un comitet special, care a publicat recent pe site-ul DPC o
serie de documente-şablon, urmând a fi completate după un cutremur de către echipe special
instruite în acest scop; şabloanele permit descrierea pagubelor, calcularea indicilor de
vulnerabilitate şi stabilirea costurilor intervenţiei. Majoritatea ţărilor europene şi-au pus la punct,
cu ajutorul internetului, vaste sisteme de informare şi îndrumare pentru situaţiile de urgenţă
legate de dezastre naturale, în special de inundaţii. Din păcate, acestea nu conţin, de obicei, nici
instrucţiuni specifice referitoare la patrimoniul cultural, nici linkuri către astfel de recomandări
furnizate de site-urile internaţionale de specialitate.
Măsurile preventive se împart, de regulă, în două categorii: structurale şi nestructurale. Măsurile
structurale sunt greu de pus în practică pentru protecţia patrimoniului cultural, ele fiind de cele
mai multe ori prea vizibile şi deranjante şi adeseori nerentabile. Este nevoie de noi cercetări pe
această temă, precum şi de comparaţii cu cele mai bune practici din domeniul măsurilor
nestructurale. În ceea ce priveşte măsurile structurale, aplicarea normelor de protecţie a
patrimoniului cultural împotriva dezastrelor naturale întâmpină o problemă, fiindcă aceasta nu
trebuie să compromită originalitatea, autenticitatea, calităţile estetice sau valoarea monumentelor
istorice. Practic însă, există o singură normă europeană disponibilă pentru protecţia efectivă a
patrimoniului cultural împotriva cutremurelor. În Italia, Codul Seismic (Eurocodul 8), publicat în
martie 2003, cuprinde regulamentele aplicabile clădirilor de zidărie existente (arhitectura istorică
mică). Ministerul patrimoniului cultural a elaborat recomandări pentru monumente pe baza
acestui cod. Experienţa recentă a pagubelor provocate de fenomene meteorologice excesive ca
vântul şi zăpada şi posibilităţile reale de a adapta patrimoniul arhitectural în vederea reducerii
acestor pagube par să indice că se vor propune şi adopta unele amendamente la normele
161
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
relevante în acest domeniu. Standardizarea unora dintre procesele şi procedurile de prevenţie
cum ar fi cartografierea şi monitorizarea ar conduce în mod cert la rezultate pozitive.
Cele mai bune practici sunt de obicei greu de generalizat de o manieră suficient de edificatoare.
Raportul prezintă câteva principii de bază care s-au dovedit eficiente şi face trimiteri la
informaţii mai amănunţite şi studii de caz publicate în diferite forme şi pe diferite căi (de ex., în
volume de lucrări ale unor conferinţe de specialitate sau pe internet). Pe scurt, atenuarea efectelor
negative ale dezastrelor naturale asupra patrimoniului cultural se reazemă pe patru piloni:
i)
inspectarea periodică şi întreţinerea atentă a fondului istoric, precum şi ameliorarea
amenajărilor şi administraţiei funciare;
ii) o mai bună conştientizare şi o instruire coordonată periodică;
iii) cooperarea internaţională şi disponibilitatea fondurilor şi
iv) sprijinul legislativ.
Raportul ilustrează şi dezvoltă aceste principii. De fapt, toate patru sunt deja aplicate în diferite
documente şi politici ale UE referitoare la protecţia civilă, la care se pot adăuga cu uşurinţă
aspectele de patrimoniu cultural. Date utile cu privire la cele mai bune practici se pot desprinde
şi din experienţa unor ţări din afara Europei, în special SUA, Japonia şi Taivan. Multe ţări şi-au
concentrat eforturile spre o mai bună cunoaştere a situaţiilor de urgenţă şi a primelor proceduri
de salvare. Diferite ţări şi-au creat diferite instrumente, cum ar fi „Roata de salvare şi intervenţie
de urgenţă”, care a fost concepută pentru a ajuta instituţiile şi agenţiile culturale în primele 48 de
ore după o situaţie de urgenţă. Roata este, în esenţă, un grafic rotativ, împărţit în două, care oferă
cititorului informaţii vitale despre intervenţia de urgenţă în două domenii-cheie. O jumătate a
cercului conduce cititorul de-a lungul unei serii de nouă măsuri de bază ale intervenţiei de
urgenţă, de la măsurile de securitate la priorităţile de salvare. Cealaltă jumătate enumeră tehnicile
de salvare şi intervenţiile adecvate diferitelor tipuri de colecţii şi obiecte. Recomandările se
concentrează în primul rând asupra mijloacelor de controlare şi atenuare a acţiunii apei şi
umidităţii, poate principala sursă de pagube pentru patrimoniul cultural.
Elveţia are unul dintre cele mai avansate sisteme naţionale menite să îmbunătăţească pregătirea
patrimoniului cultural pentru eventualele riscuri. Guvernul s-a preocupat în mod deosebit de
realizarea unui pachet integrat de politici, instrumente şi mecanisme capabile să amelioreze
starea de pregătire a patrimoniului cultural pentru situaţiile de risc. Pentru conservarea
patrimoniului cultural elveţian, s-a înfiinţat Protecţia Bunurilor Culturale (PBC), acest efort fiind
susţinut printr-o serie de manuale şi cursuri de instruire destinate să asigure pregătirea pentru
pericole. Programul de protecţie elveţian cuprinde hărţi detaliate pe care sunt marcate
proprietăţile culturale inventariate şi sunt descrise proprietăţile atât din mediul urban cât şi din
cel rural.
Protecţia patrimoniului cultural pe teritoriul Europei
Cooperarea europeană în situaţii de urgenţă şi-a dovedit eficacitatea în mai multe ocazii recente
ca furtuna Martin din Franţa în 1999/2000, incendiile de păduri din Macedonia şi Slovacia în
2000, inundaţiile din Europa Centrală în 2002 (cooperare ceho-austriacă) şi inundaţiile din 2003
din Franţa. În toate cazurile, statele membre au cooperat fără probleme şi echipele de salvare au
intrat în acţiune la interval de câteva zile, două de obicei, de la acceptarea ofertei de asistenţă de
către ţara afectată. Există exemple de cooperare transfrontalieră benefică, de pildă, în
euroregiunea Nisa, unde pompierii cehi şi germani acţionează în ambele ţări fără nici o restricţie.
162
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Dintre problemele şi neajunsurile constatate, cele mai importante au fost următoarele:
•
Pentru operaţiile de evacuare în timpul inundaţiilor, este nevoie, de un sistem de
administrare a drumurilor în timp real, bazat pe o bună cartografiere a intersecţiilor dintre
drumuri şi râuri şi pe monitorizarea datelor in situ, precum şi a datelor furnizate de
Observarea Pământului. În cursul inundaţiilor rapide de la Gard în 2002, s-au pierdut peste
200 de vehicule de salvare pe drumurile inundate. Chiar şi o evaluare brută a acestui tip de
risc ar ajuta considerabil serviciile de Protecţie Civilă să administreze circulaţia rutieră şi să
coordoneze acţiunile de salvare. Blocarea drumurilor şi a accesului la obiectivele de
patrimoniu cultural ameninţate a fost una din problemele frecvente şi a provocat multe
pierderi, împiedicând evacuarea şi operaţiile de salvare.
•
Instituţiile culturale au propriile lor planuri de dezastru diferite, care nu prevăd neapărat şi
intervenţia în cazul dezastrelor de mari proporţii. Când are loc un astfel de dezastru, numai
poliţia şi pompierii au acces la faţa locului până când se restabileşte siguranţa. Or, până
atunci se pot produce pagube foarte importante ca urmare a unor măsuri neadecvate cum ar
fi excesul de apă, demolarea nenecesară a unor elemente din structura clădirii, neştiinţa a ce
trebuie salvat mai întâi atunci când există posibilitatea de a salva obiecte preţioase. Poliţia şi
pompierii au propriile lor planuri şi proceduri care nu prevăd patrimoniul cultural ca un
capitol aparte. Multe planuri de dezastru regionale prevăd acţiuni legate de animale, de
culturi etc., dar nu de patrimoniu. Organizaţiile de urgenţă nu discută cu custozii,
conservatorii sau arhitecţii. Este nevoie de o integrare mai fluidă în care toată lumea să
colaboreze încă de la declanşarea dezastrului.
•
Ţările europene abordează în mod diferit problema asigurării patrimoniului cultural
împotriva pericolelor naturale. Asigurarea împotriva inundaţiilor, de exemplu, nu este
răspândită în Europa iar, în unele ţări, nu se pot încheia asigurări pentru proprietăţile situate
în zone inundabile. Un studiu detaliat al programelor asigurare contra inundaţiilor din
Europa şi o comparaţie cu Programul naţional de asigurare împotriva inundaţiilor din Statele
Unite arată că sistemul american oferă compensaţii substanţiale instituţiilor culturale şi a
permis diminuarea de zece ori a asistenţei federale pentru cazurile de dezastru.
Programele-cadru şi patrimoniul cultural
Comisia Europeană a finanţat mai multe proiecte internaţionale de cercetare cu privire la
mecanismele de declanşare şi evoluţia dezastrelor provocate de natură şi de om, la consecinţele
acestora şi la măsurile de prevenire şi de remediere posibile. Peste o sută de proiecte s-au
întreprins cu sprijinul recentelor programe de cercetare ale CE ori s-au desfăşurat pe baza celui
de-al şaselea Program-cadru (PC6). Acestea au tratat probleme legate de inundaţii, alunecări de
teren, cutremure, tsunami, incendii de pădure, avalanşe, erupţii vulcanice şi situaţii de risc
multiplu. Majoritatea proiectelor studiază fenomenele şi mecanismele fundamentale legate de
pericolele naturale, fără să se concentreze explicit asupra protecţiei patrimoniului cultural
împotriva dezastrelor. Cu toate acestea, rezultatele mai multor proiecte se pot aplica pentru
realizarea unei strategii europene eficiente în domeniu. Ele pun, mai ales, la dispoziţia UE o serie
de instrumente puternice pentru cartografierea, monitorizarea şi predicţia dezastrelor naturale şi a
impactului lor asupra teritoriului. Să menţionăm câteva dintre aceste proiecte:
1. Vulnerabilitatea patrimoniului cultural în faţa dezastrelor naturale şi a altor pericole
asemănătoare a fost discutată în cadrul reuniunilor-atelier ale proiectului ARCCHIP care au
pus în evidenţă mai multe exemple de bune şi rele practici şi, totodată, au dezvăluit unele
163
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
lipsuri de cunoştinţe. Schimbările climatice au avut un efect substanţial asupra frecvenţei
unor fenomene naturale dăunătoare, cum ar fi furtunile, inundaţiile şi alunecările de teren.
2. Mecanismele de declanşare, impactul şi măsurile de atenuare în contextul patrimoniului
cultural şi al peisajului cultural au fost studiate în cadrul proiectului NOAH’S ARK („Arca
lui Noe”), aflat încă în curs. Pe site-ul proiectului, s-au publicat rapoarte conţinând un
rezumat al rezultatelor privind vulnerabilitatea patrimoniului cultural în faţa pericolelor
naturale şi eventualele măsuri de atenuare.
3. Recenta Acţiune COST C17, intitulată „Pagubele provocate de incendii la clădirile istorice”,
care a examinat impactul incendiilor asupra patrimoniului cultural şi atenuarea acestuia, a
contribuit substanţial la elaborarea raportului prezentat aici.
4. Un nou proiect în cadrul PC6, CHEF, care a debutat în februarie 2007, studiază inundaţiile în
raport cu patrimoniul cultural în toată complexitatea sa.
5. Cel mai amplu proiect integrat în curs de desfăşurare, FLOODsite, cuprinde câteva secţiuni
care abordează problemele patrimoniului cultural în contextual evaluării socioeconomice a
pagubelor provocate de inundaţii.
6. Proiectul naţional german DISFLOOD (Sistem de informare asupra dezastrelor, bazat pe
Observarea Pământului şi destinat situaţiilor de inundaţii pe scară mare) cuprinde unele
elemente care contribuie la inventarierea patrimoniului cultural aflat în pericol în zonele
inundate. Proiectul se concentrează asupra mediului urban şi vizează multe oraşe istorice.
7. Pe lângă proiectul „Arca lui Noe”, care se ocupă exclusiv de principiile protecţiei
patrimoniului cultural împotriva impactului schimbărilor climatice, există un alt mare proiect
integrat, LESSLOS, dedicat alunecărilor de teren şi situaţiilor de risc multiplu (inclusiv
cutremurele), care studiază vulnerabilitatea patrimoniului cultural şi strategiile de protecţie şi
evaluează podurile istorice în raport cu normele europene.
8. Protecţia patrimoniului cultural împotriva cutremurelor se studiază şi în cadrul proiectului în
curs, PROHITECH, din PC6. Acest proiect a furnizat câteva rezultate utile în ceea ce
priveşte măsurile nestructurale (recomandări şi instrumente de evaluare), precum şi o serie de
sugestii de consolidare structurală.
9. Problema patrimoniului cultural a fost adăugată în 2006 şi pe agenda Reţelei europene pentru
monitorizarea şi controlul evaluării structurale (SAMCO). Aceasta evaluează rezultatele unor
sisteme combinate de monitorizare a securităţii, mediului şi construcţiilor care furnizează
date despre procesele de deteriorare şi situaţiile periculoase pentru materialele şi construcţiile
istorice şi care alimentează sistemele de alertare timpurie servind la prevenirea pierderilor de
patrimoniu cultural.
10. Proiectul intitulat „Gestionarea riscurilor tehnologice şi naturale”, desfăşurat ca parte a PC6,
în cadrul acţiunii pro-extindere a Centrului Comun de Cercetare (JRC Enlargement), s-a
ocupat de practicile de cartografiere a riscurilor şi de politica destinată pericolelor prioritare
din mai multe ţări ale Europei Centrale. Cu ajutorul unui chestionar, studiul s-a concentrat
asupra mai multor pericole, inclusiv alunecările de teren. Cei chestionaţi au acordat o
importanţă mai mare infrastructurii şi proprietăţilor particulare expuse alunecărilor de teren
decât patrimoniului cultural expus la acelaşi risc.
PC7 dedică numeroase arii de cercetare pericolelor naturale în cadrul Temei 6, „Mediu (inclusiv
schimbările climatice)”. Prima solicitare de proiecte nu menţionează niciun aspect legat de
patrimoniul cultural, cooperarea paneuropeană şi transfrontalieră sau politicile de integrare. Este
pozitiv faptul că aria 6.3.2, „Protecţia, conservarea şi valorificarea patrimoniului cultural,
164
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
inclusiv habitatele umane”, deschide calea cercetării în domeniul evaluării pagubelor provocate
patrimoniului cultural de acţiunea mediului, ceea ce cuprinde efectele intemperiilor şi ale
schimbărilor climatice şi ar putea, în principiu, să includă şi pagubele provocate de dezastrele
naturale. Totuşi, sarcinile de cercetare privind modelele de prevenire a dezastrelor în cazul
monumentelor şi al construcţiilor de patrimoniu sunt planificate pentru alţi ani şi alte solicitări de
proiecte. La acest capitol, consultanţii recomandă formularea unor sarcini de evaluare a riscurilor
legate de pericole naturale individuale, în care problemele de patrimoniu cultural şi de cooperare
internaţională să fie definite explicit în solicitările de proiecte de cercetare, inclusiv pericolele pe
termen lung (intemperiile şi acţiunile repetate pe termen lung) şi interdisciplinaritatea necesară
(probleme socioeconomice). Cum noi metode de protecţie nu se introduc prea des, majoritatea
eforturilor de protecţie rămân convenţionale. Principiul trebuie să fie utilizarea metodelor de
protecţie celor mai rentabile. Lipsesc însă, în mod clar, cunoştinţele despre rentabilitatea reală a
metodelor de protecţie, fie ele convenţionale sau noi. Având în vedere diversele baze de date şi
statistici europene care apar la ora actuală, evaluările devin realizabile. Măsurarea rentabilităţii
este de o importanţă fundamentală pentru protecţia patrimoniului pe viitor. O astfel de sarcină
depăşeşte însă puterile unei singure ţări. În schimb, în condiţiile unui efort paneuropean, se poate
reuşi cu un program moderat de cercetare, ale cărui rezultate ar putea influenţa profund practicile
ce vor fi folosite în viitor de toţi. Raportul trece în revistă şi alte cunoştinţe care lipsesc şi care
trebuie avute în vedere în programele de cercetare ale UE.
Măsuri europene de protecţie împotriva dezastrelor
Mecanismul comunitar de protecţie civilă (CCPM) a fost înfiinţat prin Decizia Consiliului nr.
2001/792/CE, Euratom, din 23 octombrie 2001. Acesta susţine şi facilitează mobilizarea
serviciilor de urgenţă pentru a răspunde nevoilor imediate ale ţărilor lovite de dezastre. De
asemenea, el îmbunătăţeşte coordonarea operaţiunilor de asistenţă, definind obligaţiile statelor
membre şi ale Comisiei şi creând anumite organisme şi proceduri, cum ar fi Centrul de Informare
şi Monitorizare (MIC). Menirea mecanismului este de a contribui la asigurarea unei mai bune
protecţii a oamenilor, în special, dar şi a mediului şi a bunurilor, inclusiv a patrimoniului
cultural, în cazul apariţiei unor situaţii de urgenţă în interiorul sau în afara Comunităţii.
Mecanismul constă din patru elemente-cheie: identificarea prealabilă a resurselor de intervenţie
(inclusiv echipele de intervenţie care constituie componenta de bază a mecanismului), un
program de pregătire pentru îmbunătăţirea capacităţii de reacţie, echipele de evaluare şi
coordonare şi, în sfârşit, înfiinţarea unui sistem comun de comunicaţii pentru situaţiile de
urgenţă. CCPM este un instrument puternic şi eficient de protejare a patrimoniului cultural
împotriva dezastrelor naturale. Începând din 2001, s-au introdus mai multe documente legislative
– propuneri, decizii şi rezoluţii ale Consiliului care amplifică substanţial rolul mecanismului de
cooperare. COM (2005) 137 („Îmbunătăţirea CCPM”) şi COM (2006) 29 –JO C 67, 18.03.2006
(„modificare a Deciziei 2001/792/CE”) au ameliorat considerabil mecanismul şi vor contribui la
asigurarea unei mai bune protecţii a patrimoniului cultural în situaţii de urgenţă. „Abordarea
modulară”, care a fost sugerată, va da posibilitatea creării unor echipe de intervenţie permanente,
având pregătirea şi experienţa necesară pentru apărarea patrimoniului cultural de efectele
distructive ale dezastrelor provocate de natură (şi de om).
În mod asemănător, recentele propuneri de întărire a capacităţii analitice şi de evaluare a MIC
oferă o cale foarte progresivă de sporire a capacităţii şi acţiunilor MIC în domeniul protecţiei
patrimoniului cultural. Consultanţii acordă o importanţă deosebită posibilităţilor de prevedere a
dezastrelor şi de alarmare rapidă, ca şi activităţilor de evaluare şi coordonare in situ – factori
cruciali pentru salvarea bunurilor de patrimoniu cultural. Disponibilitatea unui cadru mai stabil
de personal bine instruit, bine dotat şi experimentat va spori cu siguranţă eficacitatea măsurilor şi
165
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
intervenţiilor de urgenţă, care vor putea fi folosite şi în afara UE, în sensul menţionat în raportul
Barnier.
Raportul sugerează înfiinţarea unei forţe de protecţie civilă de „ajutor European” – „Europe aid”.
Un astfel de program destinat să asigure securitatea cetăţenilor europeni în afara teritoriului UE
poate fi lesne şi avantajos legat de acţiunile de protejare şi de salvgardare a patrimoniului
cultural. De fapt, raportul Barnier nu tratează despre protecţia patrimoniului cultural, ci se
concentrează asupra problemelor umanitare. Cu toate acestea, propunerea foarte bine elaborată şi
clar prezentată privind înfiinţarea forţei europene de protecţie civilă, „Europe aid”, este bine
structurată şi pregătită să includă „module” pentru protecţia şi salvarea patrimoniului cultural în
situaţii de urgenţă. În acest mod, iniţiativa de creare a unei forţe de protecţie civilă europeană
sporeşte şi mai mult capacitatea de reacţie şi contribuie la realizarea unei mase critice pentru
apărarea patrimoniului cultural împotriva dezastrelor naturale. Amendamentele la ajutorul
umanitar şi de protecţie civilă, integrate cu intervenţiile de apărare a patrimoniului cultural vor
mări vizibilitatea UE şi, totodată, vor spori persistenţa şi durabilitatea valorii adăugate a UE şi a
„ajutorului european” în lume.
Succesul şi eficacitatea în situaţii de urgenţă se bazează în mare măsură pe experienţă şi pe
capacitatea de a învăţa din lecţiile trecutului. Situaţiile de urgenţă nu se repetă curând în acelaşi
loc şi nici chiar în aceeaşi ţară. De aceea, intervenţiile comune, efectuate de echipe
internaţionale, sunt un mijloc deosebit de preţios de a învăţa din dezastre. Experienţa personală
joacă un rol crucial şi creează o bază solidă pentru luarea unor decizii mai bune, corecte şi la
timp. Acest fapt, dublat de avantajul economic de a întreţine numai un personal şi un echipament
restrâns în stare de alertă permanentă, demonstrează valoarea acţiunilor europene efectuate,
coordonate şi conduse în comun pentru protejarea patrimoniului cultural împotriva dezastrelor
naturale.
În general, nu a existat o modalitate holistică şi uniformă de abordare a pericolelor naturale şi a
patrimoniului cultural sau măcar a pericolelor naturale separat. Actualele instrumente comunitare
abordează pericolele pe căi eterogene, sub diferite rubrici şi la niveluri diferite. Din motive
neclare, protecţia patrimoniului cultural este adeseori, tratată ca şi cum ar fi o problemă de mediu
şi există multe inconcsecvenţe. Documentele de planificare a spaţiului şi de urbanism tind să
omită orice prevederi privind protecţia patrimoniului cultural, cu toate că acesta este situat în cea
mai mare parte în localităţi. Peisajele culturale şi problemele transfrontaliere trebuie, de
asemenea, să fie luate în considerare. Fondurile structurale ale UE, care joacă un rol important în
politica de coeziune, pot servi la luarea unor măsuri preventive. Protecţia mediului, inclusiv
sprijinul alocat patrimoniului cultural şi prevenirii riscurilor, a dobândit o mult mai mare pondere
la ultima reformă a politicii de coeziune. La toate cele trei obiective, prevenirea riscurilor este
stabilită ca o prioritate şi anume în cadrul cooperării teritoriale, care stipulează prevenirea
riscurilor la nivel transfrontalier, transnaţional şi interregional. Temele includ protecţia împotriva
inundaţiilor, cutremurelor şi avalanşelor şi prevăd furnizarea de echipament, dezvoltarea
infrastructurilor, planuri de asistenţă transnaţionale şi sisteme de cartografiere a riscurilor.
Proiectele Interreg merită o încurajare specială, deoarece oferă un teren pentru elaborarea de
proiecte creatoare privind măsurile de protecţie a patrimoniului cultural împotriva dezastrelor, şi
implică organismele guvernamentale şi factorii interesaţi cu cea mai mare relevanţă. Totodată,
ele pot constitui şi cele mai bune surse de experienţă în domeniul bunelor şi relelor practici
pentru extinderea MIC.
Două directive recent propuse ar trebui exploatate în direcţia protejării patrimoniului cultural
prin intermediul unor amendamente. Ar trebui impus ca hărţile de riscuri, cerute de directiva
166
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
privind evaluarea şi gestionarea inundaţiilor, să conţină un inventar al fondului de patrimoniu
cultural, inclusiv arheologia şi peisajul cultural. Planurile de gestionare a riscurilor ar trebui să
cuprindă măsuri specifice pentru luarea în considerare adecvată a patrimoniului cultural din
teritoriul afectat. Articolul 9/2 stipulează că, la stabilirea nivelului corespunzător de protecţie,
trebuie să se ţină seama de planificarea spaţiului, amenajările funciare şi conservarea naturii.
Conservarea patrimoniului cultural trebuie adăugată pe această listă. În urma procedurii de
conciliere, la 21 noiembrie 2006, Parlamentul European şi Consiliul au ajuns la un acord asupra
Directivei INSPIRE, privind infrastructura de informare asupra spaţiului din Comunitatea
Europeană. Directiva solicită statelor membre să îmbunătăţească administraţia serviciilor lor
cartografice şi a altor servicii de date privitoare la spaţiu pe baza unor principii comune. Datele
se referă la siturile protejate şi potenţialele pericole. Şi aici, trebuie adăugat patrimoniul cultural.
În domeniul protecţiei patrimoniului cultural în situaţii de urgenţă, este nevoie de o dimensiune
europeană din mai multe motive.
●
În primul rând, aceasta va spori conştientizarea, mai exact, conştientizarea politicienilor şi a
guvernelor cu privire la problemele patrimoniului cultural în situaţii de urgenţă, ceea ce va
contribui la accelerarea procesului decizional şi a operaţiunilor internaţionale. Cooperarea
europeană are un mare potenţial în ceea ce priveşte cercetarea, culegerea datelor, evaluarea
şi diseminarea celor mai bune practici, ca şi a experienţelor nefericite, mai ales pentru
specialiştii în domeniul situaţiilor de urgenţă. Această resursă nu a fost bine exploatată până
acum. Proiectul ESPON cu privire la pericole a elaborat o tipologie regională care grupează
zonele europene expuse la pericole similare în spaţiu şi timp. În plus, proiectul a realizat
hărţi de interacţiune a pericolelor şi le-a cuplat cu efectele schimbărilor climatice, ceea ce
este o altă trăsătură paneuropeană şi transfrontalieră.
●
Mai mult decât atât, în ultimii ani, a devenit evidentă şi a fost promovată o pronunţată
tendinţă de a investi în măsuri de pregătire pentru dezastre, în sensul prevenirii şi atenuării
consecinţelor acestora. În acelaşi timp, mijloacele nestructurale sunt preferate celor
structurale, în special în ceea ce priveşte protejarea patrimoniului cultural. În ambele
modalităţi de abordare, există destul loc pentru soluţii şi tehnici inovatoare şi pentru
concepte revoluţionare, de unde şi necesitatea realizării unei mase critice în cadrul
programelor de cercetare, planificare şi dezvoltare ale UE. Caracteristicile unor pericole
naturale sunt de aşa natură încât se impune elaborarea şi adoptarea unor măsuri preventive,
armonizate, de către mai multe ţări europene la un loc. La nivel nestructural, se încheie de
regulă acorduri bilaterale sau multilaterale, în care se prevede şi procesul de coordonare. Cu
toate acestea, MIC, unitatea centrală de coordonare a UE, s-a dovedit un instrument foarte
eficient şi util în situaţiile de urgenţă. Se ştie cât este de importantă, ca măsură de prevenire,
existenţa unui sistem de asigurări complex şi adecvat. Un stimulent sau o iniţiativă de
facilitare din partea UE ar putea contribui considerabil la crearea unui asemenea instrument.
●
Programele şi documentele europene, inclusiv directivele existente sau propuse, susţin în
general cartografierea obiectivelor vulnerabile la dezastre naturale, dar din nefericire,
obiectivele de patrimoniu cultural nu sunt incluse explicit printre acestea. Acest lucru trebuie
corectat iar consultanţii cred chiar că o iniţiativă specială, armonizată, paneuropeană, de
cartografiere a inventarului de patrimoniu cultural este esenţială pentru o abordare cu
adevărat inovatoare. Aceasta se poate realiza în trei etape, începând cu un proiect de
cercetare-dezvoltare, susţinut de proiectarea şi selectarea celei mai bune metodologii. Ar
urma o procedură de standardizare, apoi procesul s-ar finaliza printr-o campanie de
cartografiere susţinută de CE. Trebuie subliniat că o asemenea cartografiere ar avea şi efecte
secundare pozitive în turism, educaţie şi conştientizare, ameliorarea securităţii, activitatea
167
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
ştiinţifică, studiile de istorie, dezvoltarea de sisteme GIS inteligente şi interactive, precum şi
protecţia împotriva unor pericole diverse ca schimbările climatice şi poluarea provenind din
noi surse de emisie, în special maşini. Iniţiativa ar întruni aşadar condiţiile necesare pentru
obţinerea unui ajutor din fondurile structurale. Un sistem European de marcare adecvat ar
trebui să fie aplicat în situaţiile de urgenţă. S-ar putea utiliza în acest scop actualul marcaj
vizual al Scutului Albastru, care ar avea însă nevoie de nişte modernizări, ca să funcţioneze
mai bine noaptea şi în condiţii de vizibilitate redusă.
●
Programele şi proiectele de cooperare în cercetare ale UE care au ca obiect pericolele şi
dezastrele naturale ar trebui să acorde mai multă atenţie patrimoniului cultural. Acest aspect
ar trebui accentuat printre priorităţile proiectelor ERA NET, ca şi printre activităţile de
cercetare preconizate în cadrul Platformei europene de tehnologie a construcţiilor care au ca
arie tematică patrimoniul cultural. Apărarea bunurilor de patrimoniu cultural împotriva
dezastrelor provocate de natură (şi de om) nu este integrată în tematica cercetărilor de
securitate ale UE, deşi monumentele şi complexele istorice sunt destul de frecvent ţinta
atacurilor teroriste. Terorismul şi conflictele armate nu au făcut explicit obiectul acestui
studiu. Totuşi, având în vedere numeroasele lor asemănări cu situaţiile de urgenţă provocate
de dezastrele naturale, este nevoie de o armonizare a cercetărilor din aceste domenii şi de o
utilizare mai eficientă a resurselor financiare. În plus, rezultatele ar fi utile şi activităţilor pe
care UE le întreprinde în afara Europei, inclusiv în salvarea turiştilor din statele UE aflaţi în
pericol.
●
Facilitarea schimburilor de cunoştinţe şi de experienţă cu privire la protejarea patrimoniului
cultural împotriva dezastrelor naturale este cel mai important beneficiu al activităţilor
paneuropene în acest domeniu. Dezastrele naturale pot surveni în zone în care nu s-au mai
manifestat până atunci. De aceea, trebuie subliniat rolul transferului de cunoştinţe şi de
experienţă şi trebuie realizate şi oferite spre utilizare instrumente adecvate. Este vorba atât
de probleme practice cât şi de rezultatele cercetărilor şi investigaţiilor.
●
Standardele nestructurale şi recomandările europene armonizate s-au concentrat pe o
diversitate de probleme, de la culegerea de date, evaluarea pagubelor, inventarierea şi
cartografierea pericolelor şi a bunurilor aflate în pericol, până la crearea unor Sisteme de
Informaţii Geografice orientate tematic, a unor sisteme de avertizare şi a altor instrumente
administrative similare. Toate acestea sunt indispensabile pentru asigurarea progresului şi
succesului în combaterea dezastrelor naturale şi sunt foarte cerute. Ele vor susţine în
continuare elaborarea de norme tehnice pentru prevenirea şi atenuarea pagubelor provocate
de pericole individuale sau multiple, cum ar fi cutremurele, incendiile, alunecările de teren şi
sarcinile climatice.
●
Cooperarea transfrontalieră europeană în domeniul protecţiei patrimoniului cultural
ameninţat de dezastrele provocate de natură şi de om nu are la bază niciun document legal
anume. Cooperarea în situaţii de urgenţă funcţionează foarte eficient în cadrul schemelor
generale, după cum s-a demonstrat în cazul multor dezastre recente. Această cooperare se
bazează în cea mai mare parte pe acorduri bilaterale sau multilaterale, totuşi este nevoie de
sprijin şi coordonare din partea UE.
●
Consolidarea rentabilă a capacităţilor, punerea în comun a resurselor, alertarea şi reacţia
rapidă necesare în situaţiile de urgenţă vor avea cu siguranţă de câştigat de pe urma unor
măsuri comune, la nivel european.
Constatările şi concluziile de mai sus sunt prezentate pe scurt, sub formă de puncte prioritare, la
sfârşitul raportului.
168
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Zhrnutie
Prírodné katastrofy predstavujú pre kultúrne dedičstvo veľkú hrozbu. Hurikány, povodne,
zemetrasenia, zosuvy pôdy, sopky, veterné vplyvy, požiare, poškodenie životného prostredia
alebo podobné dlhodobé klimatické vplyvy a iné pohromy niekedy spôsobujú nezvratné škody
na kultúrnom dedičstve alebo úplne zničia celé oblasti kultúrneho dedičstva, či už hnuteľného
alebo nehnuteľného. Mnohé predmety kultúrneho dedičstva potom ďalej poškodzujú nevhodné
krízové zásahy, pretože naliehavé riešenie základných potrieb môže viesť k núdzovým
opatreniam a plánom a schémam obnovy, ktoré sú ku kultúrnemu dedičstvu necitlivé. Podľa
Nezávislej hodnotiacej skupiny Svetovej banky (IEG, 2006)16 škody spôsobené katastrofami
rastú a v deväťdesiatych rokoch minulého storočia dosiahli 652 miliárd USD, čo je 15-krát viac
ako v päťdesiatych rokoch. Počet takýchto udalostí vzrástol medzi rokmi 1975 a 2005 o 400 %,
pričom počas posledných desiatich rokov bolo prírodnými katastrofami postihnutých 2,6
miliardy ľudí. Vzhľadom na tieto skutočnosti Výbor Európskeho parlamentu pre kultúru
a vzdelávanie zadal vypracovanie tejto štúdie o potrebe posilniť európsku spoluprácu v oblasti
ochrany kultúrneho dedičstva pred prírodnými katastrofami.
Súčasná situácia
Vyhodnotenie skúseností skupiny konzultantov, cielené kampane s použitím dotazníkov
a rozhovory, ako aj príslušný prieskum literatúry ukázali, že otázka ochrany kultúrneho dedičstva
pred prírodnými nebezpečenstvami a katastrofami nie je primerane zapracovaná do právnych
predpisov EÚ a s výnimkou niekoľkých krajín ani do národných zákonov, nariadení a iných
dokumentov. Existuje pre to viacero dôvodov. Po prvé, mnoho dobre navrhnutých a dobre
fungujúcich preventívnych a núdzových opatrení, ktoré účinne zachraňujú ľudské životy, úplne
zlyháva pri ochrane hodnôt kultúrneho dedičstva. Po druhé, účinné riadenie rizika v súvislosti
s kultúrnym bohatstvom je zriedkavé z dôvodu nedostatočného pochopenia tohto bohatstva,
nesprávneho určenia skutočnej ceny straty a poškodenia a neľahkého oceňovania netrhového
charakteru mnohých hodnôt kultúrneho dedičstva. Počas nedávnych veľkých povodní sa v rámci
hydrologických predpovedí vyskytli značné nedostatky a chyby a ukázalo sa, že vedomosti
o ohrozenom kultúrnom dedičstve a jeho stave a podmienkach boli nedostatočné. Povodne
v strednej Európe v roku 2002 potvrdili rozhodujúcu úlohu koordinovaného krízového riadenia
založeného na znalostiach. Strata hodnôt kultúrneho dedičstva mohla byť oveľa nižšia, keby sa
podarilo zabrániť mnohým ľudským chybám. Po tretie, neprimeraná údržba starých budov
a materiálov zvýšila rozsah škôd pri ďalších katastrofických udalostiach, konkrétne víchriciach,
zemetraseniach a silnom snežení. Prírodné katastrofy spôsobujú zaťaženie, s ktorým technici nie
sú dostatočne oboznámení a v mnohých prípadoch pôsobia vyvolané sily proti zvyčajnému
gravitačnému zaťaženiu (napr. zdvíhanie a podtlak), horizontálnym silám (horizontálny pohyb,
vlhkostný nárast v prípade väčšiny stavebných materiálov) alebo dynamickým silám (prúd,
otrasy, nárazy). Metódy údržby nie sú vždy vhodne začlenené do noriem a odporúčaní návrhu
a odborníci pravdepodobne nie sú správne informovaní. Nie sú teda odborne pripravení na
navrhovanie a realizáciu opatrení na ochranu alebo zmiernenie škôd.
Právne predpisy
Vo všeobecnosti je ochrana kultúrneho dedičstva pre politikov a vlády vo väčšine európskych
krajín okrajovou záležitosťou. Kultúrne dedičstvo zvyčajne zatieňujú environmentálne
záležitosti, ktoré priťahujú viac politickej pozornosti, pretože úzko súvisia so zdravím
16
http://www.worldbank.org/ieg.
169
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
a ochranou prírody. Význam kultúrneho dedičstva sa väčšinou dostatočne nezdôrazňuje a médiá
ho málo podporujú. Ako však ukázala správa, existuje silná a spoľahlivá základňa poznatkov
a skúseností, ktoré môžu poslúžiť ako základ na dosiahnutie cieľov, pre ktoré bola táto správa
vypracovaná.
Štátom podporované nápravné opatrenia pri rôznych katastrofách poškodzujúcich kultúrne
dedičstvo sa opierajú o úzku spoluprácu s priamymi účastníkmi, políciou a hasičskou službou
a v prípade veľkých katastrof o spoluprácu s armádou. Tento prístup podporujú plne v súlade so
zásadou subsidiarity rôzne právne dokumenty na národnej úrovni. Pripravenosť reagovať na
prírodné katastrofy je výhradne v rukách a v pôsobnosti jednotlivých členských štátov, ktoré
môžu požiadať o pomoc alebo podporu od Európskeho spoločenstva. Kapacity vybudované
v jednotlivých členských štátoch sa však môžu výhodne použiť v núdzových situáciách v iných
krajinách EÚ alebo mimo EÚ, čo podporujú aj mnohé právne dokumenty a odporúčania ES.
V rámci právnych predpisov by bolo užitočné nariadenie vyžadujúce, aby všetky európske
verejné inštitúcie zodpovedné za mimoriadne cenné budovy a zbierky (múzeá, archívy, pamiatky
atď.) uvádzali informácie o pripravenosti na riziká vo svojich zverejnených účtovných
uzávierkach. Keďže táto iniciatíva by zahŕňala široký rozsah európskeho kultúrneho dedičstva,
Európsky parlament by mal zvážiť prijatie takéhoto opatrenia.
Ohrozené objekty kultúrneho dedičstva
Akékoľvek rozhodnutie o budúcich stratégiách a opatreniach na ochranu kultúrneho dedičstva
pred účinkami prírodných katastrof musí byť odôvodnené primerane spoľahlivými znalosťami
o ohrozených objektoch európskeho kultúrneho dedičstva. Situácia v tejto oblasti sa
v jednotlivých európskych krajinách výrazne odlišuje a do veľkej miery závisí od úrovne
národných informačných systémov a technológie. Niekoľkým existujúcim databázam však chýba
jednotnosť a úplnosť a neobsahujú niektoré údaje, ktoré sú nevyhnutné pre procesy hodnotenia
ohrozenia prírodnými nebezpečenstvami, a prístupy a nástroje riadenia rizika. Okrem toho nie sú
normalizované, harmonizované ani koordinované na účinné využitie v boji proti katastrofám.
Nehnuteľné kultúrne dedičstvo sa uvádza a registruje do inventára väčšinou bez systematického
geografického umiestnenia, technického popisu použitých materiálov a konštrukcií
a akýchkoľvek informácií o jeho súčasnom stave, pričom všetky tieto informácie sú rozhodujúce
na určenie ohrozenia nepriaznivými prírodnými vplyvmi. Normalizovaná a neustále udržiavaná
databáza objektov európskeho kultúrneho dedičstva s podporou iniciatívy GMES spolu so
sledovaním zmien v citlivých prípadoch by poskytla neoceniteľnú a jedinečnú podporu pre
plánované opatrenia na obmedzenie účinku prírodných katastrof na európske dedičstvo, ako aj
pre cielenú prevádzkyschopnosť zasahujúcich záchranných tímov.
Podobne neboli na európskom území úplne dokončené mapy možného ohrozenia prírodnými
nebezpečenstvami v súvislosti s kultúrnym dedičstvom. V návrhu novej smernice o hodnotení a
riadení povodňových rizík sa čiastočne podporuje iba mapovanie ohrozenia povodňami. Mapy
ohrozených objektov európskeho kultúrneho dedičstva súvisiace s mapami ohrozenia prírodnými
nebezpečenstvami a možných rizík predstavujú nevyhnutnú podmienku na hodnotenie rizík
a môžu pomôcť predvídať rozsah katastrofických udalostí. Takéto informácie chýbajú na väčšine
územia Európy napriek tomu, že sú základom na vypracovanie stratégií a činností na riadenie
rizika. Plánované európske systémy diaľkového snímania a globálneho určovania polohy
umožnia monitorovať údaje potrebné na modelovanie nepriaznivých situácií a vyhodnocovanie
podmienok na vydanie včasného varovania. Spolu s monitorovaním in situ podstatne zlepšia
použiteľnosť preventívnych a operačných opatrení v Európe.
170
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Vnútroštátne vládne orgány vydali usmernenia a národné akčné plány na boj proti rôznym typom
prírodných a ľuďmi spôsobených katastrof. Sú to prevažne právne dokumenty a zvyčajne sa
vzťahujú na situácie, ktoré patria do pôsobnosti niektorého ministerstva. Neriešia logistiku
súvisiacu s reakciou na katastrofy a kultúrne dedičstvo sa v nich nespomína často. Podobne aj
medzinárodné orgány a inštitúcie zverejnili skôr všeobecné vyhlásenia a usmernenia, ktoré sa
kultúrnym dedičstvom dostatočne nezaoberajú. V hodnotení účelovo vytvoreného
Medzinárodného výboru modrého štítu sa uvádza, že výbor je pri plnení svojich úloh blokovaný
z dôvodu „nedostatku zodpovedajúceho financovania, neúčinnej koordinácie s medzinárodnými
a národnými agentúrami zodpovednými za katastrofy“. Medzinárodný výbor modrého štítu
pracuje skôr v rámci niektorých orgánov poskytujúcich financovanie, a to komisie ICOM a rady
ICOMOS.
Opatrenia na ochranu kultúrneho dedičstva
Zabránenie katastrofám je pre uchovanie kultúrneho dedičstva nevyhnutné. Veľmi dôležité je
tiež riadenie a skúmanie bezprostredne po katastrofe s cieľom určiť rozsah poškodenia
hnuteľného a nehnuteľného kultúrneho dedičstva. Príkladom je taliansky Úrad civilnej ochrany
(CPD) a ministerstvo civilnej ochrany. Tieto inštitúcie zriadili špeciálny výbor, ktorý nedávno na
webovej lokalite úradu CPD zverejnil sériu šablón, ktoré majú po zemetrasení vyplniť špeciálne
vyškolené tímy. Šablóny umožňujú popis poškodenia, výpočet indexov zraniteľnosti a určenie
nákladov na zásah. Väčšina európskych krajín vytvorila rozsiahly informačný a poradný systém
s podporou Internetu určený pre naliehavé prípady súvisiace s prírodnými katastrofami, najmä
povodňami. Tieto systémy bohužiaľ zvyčajne neobsahujú konkrétne pokyny týkajúce sa
kultúrneho dedičstva ani prepojenia na takéto usmernenia poskytované na špecializovaných
medzinárodných webových lokalitách.
Preventívne opatrenia sú zvyčajne usporiadané do dvoch kategórií: štrukturálne a neštrukturálne.
Štrukturálne opatrenia sa v prípade ochrany kultúrneho dedičstva ťažko realizujú, pretože sú
zvyčajne viditeľné, pôsobia rušivo a často sú nákladovo neefektívne. Táto téma vyžaduje ďalší
výskum a porovnanie s osvedčenými neštrukturálnymi opatreniami. Pokiaľ ide o štrukturálne
opatrenia, použitie noriem na ochranu kultúrneho dedičstva pred prírodnými nebezpečenstvami
vedie k problému neznehodnotiť pôvodnosť, autentickosť a estetickú kvalitu a hodnotu
historických pamiatok. V praxi je však použiteľná iba jedna európska norma na účinnú ochranu
kultúrneho dedičstva pred zemetrasením. V Taliansku bol v marci 2003 uverejnený Seizmický
zákon (EuroCode-8), ktorý obsahuje pravidlá pre existujúce murované budovy (menšia
historická architektúra). Ministerstvo kultúrneho dedičstva z tohto zákona odvodilo usmernenia
pre pamiatky. Nedávne skúsenosti so škodami spôsobenými mimoriadnymi poveternostnými
vplyvmi, konkrétne vetrom a snehom, spolu s reálnymi príležitosťami na prispôsobenie
architektonického dedičstva tak, aby sa obmedzilo jeho poškodenie, naznačili, že by sa mohli
navrhnúť a prijať určité zmeny a doplnenia príslušných noriem. Normalizácia niektorých
preventívnych metód a postupov, napr. mapovania a monitorovania, by určite priniesla pozitívne
výsledky.
Osvedčené postupy je zvyčajne ťažké zovšeobecniť dostatočne informatívnym spôsobom.
Niektoré základné princípy, ktoré preukázali svoju účinnosť, sa uvádzajú v správe s odkazmi na
podrobnejšie informácie a prípadové štúdie, ktoré boli uverejnené v rôznych formách a médiách
(napr. zápisnice zo špecializovaných konferencií alebo Internet). Nasleduje zhrnutie štyroch
pilierov na zmiernenie nepriaznivých účinkov prírodných katastrof na kultúrne dedičstvo:
171
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
i)
pravidelná kontrola a starostlivá údržba historických objektov a lepšie územné plánovanie
a riadenie,
ii) zvyšovanie informovanosti a pravidelné koordinované školenia,
iii) medzinárodná spolupráca a dostupnosť financovania,
iv) legislatívna podpora.
Tieto zásady sú vysvetlené a podrobnejšie popísané v správe. V skutočnosti sa všetky štyri
zásady už využívajú v rôznych dokumentoch a politikách EÚ týkajúcich sa civilnej ochrany
a aspekty kultúrneho dedičstva je možné jednoducho pridať. Užitočné údaje o osvedčených
postupoch je tiež možné získať zo skúseností mimoeurópskych krajín, najmä USA, Japonska
a Taiwanu. Mnohé krajiny sústredili svoje úsilie na zlepšovanie znalostí o núdzových postupoch
a postupoch na včasnú záchranu. Rôzne krajiny pripravili rôzne nástroje, napríklad nástroj
Emergency Response and Salvage Wheel (Kruh záchrany a reakcie na núdzovú situáciu), ktorý
bol navrhnutý na pomoc kultúrnym inštitúciám a agentúram počas prvých 48 hodín po vzniku
núdzovej situácie. V podstate je to obojstranný otočný diagram, ktorý umožňuje používateľom
získať dôležité informácie o reakcii v dvoch kľúčových oblastiach. Jedna strana vedie čitateľov
cez postupnosť deviatich základných krokov reakcie na núdzovú situáciu, od bezpečnostných
opatrení po priority záchrany. Druhá strana určuje techniky záchrany a reakcie vhodné pre
konkrétne typy zbierok alebo objektov. Rady sa zameriavajú hlavne na spôsoby regulácie
a zmiernenia účinkov vody a vlhkosti, ktoré predstavujú pravdepodobne hlavný zdroj poškodenia
kultúrneho dedičstva.
Jeden z najpokročilejších národných systémov na zlepšovanie pripravenosti kultúrneho dedičstva
na riziká existuje vo Švajčiarsku. Vláda sa zvlášť zamerala na vytvorenie integrovanej série
politík, nástrojov a mechanizmov na zlepšenie pripravenosti kultúrneho dedičstva na riziká. Na
ochranu švajčiarskeho kultúrneho dedičstva bol zriadený výbor PBC (La Protection des Biens
Culturels) a toto úsilie podporuje aj séria príručiek pripravenosti a odborných kurzov.
Švajčiarsky program ochrany obsahuje podrobné mapy, ktoré zobrazujú inventarizovaný
kultúrny majetok a majetok v mestskom aj vidieckom prostredí.
Celoeurópska ochrana kultúrneho dedičstva
Európska spolupráca v núdzových situáciách dokázala svoju účinnosť počas niekoľkých
nedávnych udalostí, napr. počas víchrice Martin vo Francúzsku na prelome rokov 1999 a 2000,
lesného požiaru v Macedónsku v roku 2000, lesného požiaru na Slovensku v roku 2000, povodne
v strednej Európe v roku 2002 (spolupráca Česka a Rakúska) a povodne vo Francúzsku v roku
2003. Vo všetkých prípadoch spolupracovali členské štáty bez problémov a záchranné tímy
začali pracovať v priebehu niekoľkých dní, zvyčajne dvoch, po prijatí pomoci postihnutou
krajinou. Existujú príklady prospešnej cezhraničnej spolupráce, napr. v euroregióne Nisa, v
ktorom v oboch krajinách bez prekážok pôsobia české a nemecké hasičské zbory.
Zo zistených problémov a nedostatkov uvádzame tie najvýznamnejšie:
•
Pre evakuačné práce je potrebný systém riadenia ciest v reálnom čase založený na dobrom
zmapovaní kríženia ciest s riekami a údajoch in situ spolu s monitorovaním počas povodne
prostredníctvom pozorovania Zeme. Počas prívalovej povodne v departemente Gard v roku
2002 uviazlo na zaplavených cestách viac ako 200 záchranných vozidiel. Dokonca aj
približné hodnotenie tohto typu rizika by službám civilnej ochrany výrazne pomohlo riadiť
cestnú premávku a koordinovať záchranné akcie. Zablokované cesty a prístup k ohrozenému
172
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
kultúrnemu dedičstvu boli častými problémami a spôsobili veľa strát, pretože bránili
evakuácii a záchranným prácam.
•
Mnoho kultúrnych inštitúcií má svoje vlastné plány pre prípad katastrofy, ktoré nie vždy
obsahujú reakcie na veľkú katastrofu. V prípade veľkej katastrofy má prístup k lokalite
povolený len polícia a hasičský zbor, až kým nie je lokalita opäť bezpečná. Dovtedy sa môžu
napáchať veľké škody nevhodnými zásahmi, napr. príliš veľkým množstvom vody,
zbytočným zbúraním časti budovy alebo neznalosťou toho, čo zachrániť ako prvé, ak existuje
príležitosť odniesť cenné predmety. Polícia a hasičský zbor majú vlastné plány a postupy,
ktoré nezohľadňujú kultúrne dedičstvo ako osobitnú záležitosť. Mnoho regionálnych
krízových plánov zohľadňuje zvieratá, plodiny atď., ale nie kultúrne dedičstvo. Krízové
organizácie nediskutujú s kurátormi, reštaurátormi, architektmi atď. Potrebná je hladšia
integrácia a spolupráca všetkých účastníkov už od začiatku katastrofickej udalosti.
•
Európske krajiny majú rôzne prístupy k poisťovaniu kultúrneho dedičstva proti prírodným
katastrofám. Napríklad v Európe nie je populárne poistenie proti povodni a v niektorých
krajinách nie je možné poistiť majetok, ktorý sa nachádza v oblasti možného zaplavenia.
Podrobné štúdium európskych programov poistenia proti povodni a porovnanie s americkým
programom NFIP (národný program poistenia proti povodni) ukazuje, že americký systém
ponúka kultúrnym inštitúciám výrazné výhody a desaťnásobne znížil federálnu podporu
v prípade katastrofy.
Rámcové programy a kultúrne dedičstvo
Európska komisia podporuje niekoľko medzinárodných výskumných projektov zameraných na
spúšťacie mechanizmy a správanie prírodných a ľuďmi spôsobených katastrof, ich účinky
a možné opatrenia na prevenciu a nápravu. Viac ako sto projektov sa uskutočnilo s podporou
nových výskumných programov ES alebo prebieha v rámci 6. rámcového programu. Zaoberajú
sa problémami, ako sú povodne, zosuvy pôdy, zemetrasenia, cunami, lesné požiare, lavíny,
sopky a situácie s viacerými rizikami. Väčšina projektov študuje základné javy a mechanizmy
súvisiace s prírodnými nebezpečenstvami bez výslovného zamerania na ochranu kultúrneho
dedičstva pred katastrofami. Výsledky niekoľkých projektov je však možné použiť na
vypracovanie účinnej európskej stratégie v tejto oblasti. Väčšinou poskytujú EÚ výkonné
nástroje na mapovanie, monitorovanie a predpovedanie prírodných katastrof a ich územného
dosahu. Spomeňme niektoré z týchto projektov:
1.
Ohrozenie kultúrneho dedičstva prírodnými katastrofami a podobnými hrozbami bolo témou
diskusií v rámci seminárov projektu ARCCHIP, ktoré odhalili množstvo príkladov
osvedčených aj nesprávnych postupov, ako aj niektoré medzery v znalostiach. Významný
vplyv na frekvenciu výskytu niektorých ničivých prírodných udalostí, konkrétne víchric,
povodní a zosuvov pôdy, mali klimatické zmeny.
2.
Spúšťacie mechanizmy, účinky a opatrenia na zmiernenie škôd v súvislosti s kultúrnym
dedičstvom a kultúrnou krajinou skúma ešte stále prebiehajúci projekt NOEMOVA
ARCHA. Správy so súhrnom výsledkov výskumu ohrozenia kultúrneho dedičstva
prírodnými nebezpečenstvami a možných opatrení na zmiernenie škôd sú zverejnené na
webovej lokalite projektu.
3.
K tejto správe významne prispeli činnosti programu COST, Akcia C17 – Strata historických
budov pri požiari, ktoré sa týkali účinkov požiarov na kultúrne dedičstvo a zmiernenia
vzniknutých škôd.
173
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
4.
Nový projekt CHEF v rámci 6. rámcového programu sa zameriava na všetky aspekty
problematiky povodní v súvislosti s kultúrnym dedičstvom. Tento projekt bol spustený vo
februári 2007.
5.
Najväčší prebiehajúci integrovaný projekt FLOODsite obsahuje časti, ktoré zohľadňujú
problematiku kultúrneho dedičstva v súvislosti so sociálno-hospodárskym posudzovaním
škôd spôsobených povodňami.
6.
Nemecký národný projekt DISFLOOD (systém informovania o katastrofách pre rozsiahle
povodne používajúci pozorovanie Zeme) obsahuje prvky, ktoré podporujú inventarizovanie
ohrozených objektov kultúrneho dedičstva v zaplavovaných oblastiach. Tento projekt sa
zameriava na mestské územia a je doň zapojených mnoho historických miest.
7.
Okrem projektu NOEMOVA ARCHA, ktorý sa zaoberá výlučne zásadami ochrany
kultúrneho dedičstva pred vplyvom klimatických zmien, existuje ďalší veľký integrovaný
projekt LESSLOS, ktorý sa zaoberá zosuvmi pôdy a situáciami s viacerými rizikami (spolu
so zemetraseniami), študuje zraniteľnosť kultúrneho dedičstva a stratégie na jeho ochranu
a hodnotí historické mosty podľa európskych noriem.
8.
Ochranu kultúrneho dedičstva pred zemetraseniami študuje aj prebiehajúci projekt
PROHITECH v rámci 6. rámcového programu. Výsledkom tohto projektu je niekoľko
užitočných výstupov v podobe neštrukturálnych opatrení (usmernení a hodnotiacich
nástrojov) a návrhov na posilnenie štrukturálnych opatrení.
9.
Problematika kultúrneho dedičstva bola v roku 2006 pridaná do programu siete SAMCO.
Táto Európska sieť pre monitorovanie a kontrolu hodnotenia štruktúr vyhodnocuje výsledky
prepojených štrukturálnych, environmentálnych a bezpečnostných monitorovacích
systémov, ktoré poskytujú údaje o procesoch zhoršovania stavu a situáciách ohrozujúcich
historické materiály a konštrukcie a podporujú systémy včasného varovania zabraňujúce
strate kultúrneho dedičstva.
10. Projekt s názvom Riadenie prírodných a technologických rizík, ktorý je súčasťou akcie
Spoločného výskumného centra pre rozšírenie v rámci 6. rámcového programu, sa zaoberal
skúmaním postupov mapovania rizík a politiky najdôležitejších rizík v niekoľkých krajinách
strednej Európy. Prieskum sa pomocou dotazníka zameriaval na niekoľko rizík vrátane
zosuvov pôdy. Respondenti pripísali nižšiu úroveň dôležitosti kultúrnemu dedičstvu
vystavenému riziku zosuvu pôdy ako objektom infraštruktúry alebo súkromného vlastníctva.
7. rámcový program v rámci témy 6 s názvom Životné prostredie (vrátane zmeny klímy) venuje
prírodným nebezpečenstvám niekoľko výskumných oblastí. V prvej výzve na predkladanie
projektov neboli predstavené žiadne konkrétne body v súvislosti s kultúrnym dedičstvom,
celoeurópskou alebo cezhraničnou spoluprácou a integračnými politikami. Pozitívne je, že oblasť
6.3.2. Ochrana, zachovanie a zveľaďovanie kultúrneho dedičstva vrátane ľudských obydlí otvára
dvere výskumu hodnotenia poškodenia kultúrneho dedičstva environmentálnym pôsobením,
ktoré zahŕňa zvetrávanie a účinky klimatických zmien a v princípe môže zahŕňať aj poškodenie
prírodnými katastrofami. Úlohy zamerané na modely prevencie katastrof v súvislosti
s historickými budovami a pamätníkmi sú však plánované na budúce roky a výzvy. V súčasnosti
konzultanti odporúčajú formulovať úlohy týkajúce sa hodnotenia rizika vo vzťahu k jednotlivým
prírodným nebezpečenstvám, v rámci ktorých budú v príslušných výzvach na predkladanie
výskumných projektov výslovne definované otázky kultúrneho dedičstva a medzinárodnej
spolupráce vrátane dlhodobých rizík (zvetrávanie a dlhodobé opakované pôsobenie) a potrebnej
interdisciplinárnosti (sociálno-hospodárske otázky). Hoci sa občas zavádzajú nové ochranné
metódy, väčšinou úsilie o ochranu stále podlieha tradičným spôsobom. Zásadou musí byť
zapojenie nákladovo najefektívnejších ochranných metód. Existuje však určitá medzera
174
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
v znalostiach o skutočnej nákladovej efektívnosti tradičných aj nových ochranných metód.
Pomocou rôznych vznikajúcich európskych databáz a štatistík sú hodnotenia čoraz dostupnejšie.
Realizácia merania nákladovej efektívnosti má pre budúcu ochranu kultúrneho dedičstva zásadný
význam. Táto úloha presahuje možnosti jednotlivých krajín. Celoeurópske úsilie je však možné
riadiť pomerne málo rozsiahlym programom a výsledky by mali mať veľký vplyv na budúce
postupy všetkých krajín. Správa sumarizuje ďalšie medzery v poznatkoch, ktoré je potrebné
zohľadniť vo výskumných programoch EÚ.
Európske opatrenia na ochranu proti katastrofám
Rozhodnutím Rady 2001/792/ES, Euratom z 23. októbra 2001 bol zriadený mechanizmus
Spoločenstva v oblasti civilnej ochrany. Podporuje a uľahčuje mobilizáciu pohotovostných
služieb pre naliehavé potreby krajín postihnutých katastrofou. Zlepšuje koordináciu pomocných
zásahov tým, že určuje povinnosti členských štátov a Komisie a zriaďuje určité orgány
a postupy, ako napríklad Monitorovacie a informačné centrum (MIC). Mechanizmus má pomôcť
v prípade závažných núdzových situácií v Spoločenstve alebo mimo neho a zaistiť lepšiu
ochranu, v prvom rade ľudí, ale aj životného prostredia a majetku vrátane kultúrneho dedičstva.
Pozostáva zo štyroch kľúčových prvkov – predbežná identifikácia zásahových prostriedkov
(vrátane zásahových tímov, ktoré tvoria základnú súčasť mechanizmu), školiaci program na
zlepšenie schopnosti reakcie, hodnotiace a koordinačné skupiny a vytvorenie spoločného
pohotovostného komunikačného systému. Mechanizmus civilnej ochrany je silným
a spoľahlivým nástrojom na ochranu kultúrneho dedičstva pred prírodnými katastrofami. Od
roku 2001 bolo zavedených niekoľko súvisiacich predpisov – uznesenia Rady, rozhodnutia
a návrhy, ktoré výrazne zvyšujú úlohu mechanizmu spolupráce. Hlavnými zlepšeniami
mechanizmu, ktoré pomôžu lepšie chrániť kultúrne dedičstvo v núdzových situáciách, sú
dokumenty KOM (2005)0137 (Zlepšenie mechanizmu Spoločenstva v oblasti civilnej ochrany)
a KOM (2006)0029 – Úradný vestník Európskej únie C 67 z 18. marca 2006 (rekodifikácia
rozhodnutia 2001/792/ES). Navrhovaný „modulárny prístup“ poskytne príležitosť na vytvorenie
špecializovaných pohotovostných zásahových tímov s príslušným školením a skúsenosťami na
ochranu kultúrneho dedičstva pred nepriaznivým pôsobením prírodných katastrof (a katastrof
spôsobených ľuďmi).
Podobne aj nedávne návrhy na posilnenie analytickej a hodnotiacej kapacity centra MIC
ponúkajú veľmi progresívny spôsob rozšírenia možností a činností centra MIC v oblasti ochrany
kultúrneho dedičstva. Konzultanti pripisujú osobitný význam možnosti zlepšenia predpovedania
katastrof a vydávania včasných varovaní, ako aj hodnotiacim a koordinačným činnostiam in situ.
Všetky tieto prvky sú kľúčovými faktormi pri záchrane hodnôt kultúrneho dedičstva. Dostupnosť
stabilnejšej skupiny dobre vyškoleného a skúseného personálu s výkonným vybavením určite
zvýši účinnosť núdzových opatrení a činností, čo je možné využiť aj mimo EÚ v zmysle
Barnierovej správy.
Táto správa navrhuje zriadenie jednotky civilnej ochrany Europe aid. Takýto program EÚ na
zaisťovanie bezpečnosti európskych občanov mimo územia EÚ je možné jednoducho a výhodne
spojiť s činnosťami na ochranu a zabezpečenie kultúrneho dedičstva. Barnierova správa sa
v skutočnosti nezaoberá problematikou ochrany kultúrneho dedičstva, ale na humanitárne
záležitosti. Veľmi dobre spracovaný a jasne prezentovaný návrh európskej jednotky civilnej
ochrany – Europe aid – je však dobre štruktúrovaný a pripravený obsiahnuť „moduly“
zaoberajúce sa ochranou a záchranou kultúrneho dedičstva v núdzových situáciách. Iniciatívou
európskej jednotky civilnej ochrany sa tak ešte viac zvyšuje kapacita a pomáha vytvoriť
mimoriadne dôležitá schopnosť ochrany kultúrneho dedičstva pred prírodnými katastrofami.
175
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Zmeny a doplnenia v oblasti humanitárnej pomoci a civilnej ochrany spolu so zásahmi na
ochranu kultúrneho dedičstva nielen zviditeľnia EÚ, ale aj výrazne zvýšia životnosť
a udržateľnosť pridanej hodnoty EÚ a jednotky Europe aid na celom svete.
Úspech a účinnosť v núdzových situáciách závisia do veľkej miery od skúseností a poučenia
z predchádzajúcich udalostí. Núdzové situácie sa v krátkom období zväčša neopakujú na
rovnakom mieste a dokonca ani v tej istej krajine. Spoločné zásahy medzinárodných tímov sú
preto zvlášť cenným spôsobom, ako sa z katastrof poučiť. Osobná skúsenosť je rozhodujúca
a vytvára spoľahlivé východisko pre lepšie, včasné a správne rozhodnutia. Tento fakt spolu
s hospodárskymi výhodami udržiavania iba určitého množstva personálu a vybavenia v trvalej
pohotovosti dokazuje význam spoločných európskych koordinovaných a riadených opatrení na
ochranu kultúrneho dedičstva pred prírodnými katastrofami.
Vo všeobecnosti neexistuje komplexný a jednotný prístup na riešenie prírodných
nebezpečenstiev vo vzťahu ku kultúrnemu dedičstvu, ani k riešeniu prírodných nebezpečenstiev
samostatne. Existujúce nástroje Spoločenstva pristupujú k rizikám rozličnými spôsobmi v rámci
rôznych položiek a na rôznych úrovniach. Ochrana kultúrneho dedičstva sa často považuje za
záležitosť životného prostredia, hoci dôvody pre to sú nejasné a existuje množstvo nezrovnalostí.
Dokumenty územného a mestského rozvoja zvyčajne neobsahujú ustanovenia na ochranu
kultúrneho dedičstva, hoci sa väčšinou nachádza vo väčších sídlach. Je potrebné brať do úvahy aj
kultúrne krajiny a cezhraničné záležitosti. Možnými nástrojmi pre preventívne opatrenia sú však
štrukturálne fondy EÚ, ktoré zohrávajú významnú úlohu v kohéznej politike. Nová reforma
kohéznej politiky kladie oveľa väčší dôraz na ochranu životného prostredia vrátane podpory
kultúrneho dedičstva a prevencie rizika. Prevencia rizika je spomedzi všetkých troch cieľov
uvedená ako priorita, a to v rámci územnej spolupráce, čo pripúšťa prevenciu rizika na
cezhraničnej, nadnárodnej a medziregionálnej úrovni. Témy obsahujú ochranu pred povodňami,
zemetraseniami a lavínami a zahŕňajú dodávanie vybavenia, rozvoj infraštruktúr, nadnárodné
plány pomoci a systémy mapovania rizika. Zvlášť by sa mali podporiť programy Interreg,
pretože poskytujú priestor pre tvorivé projekty zamerané na opatrenia na ochranu kultúrneho
dedičstva pred prírodnými katastrofami a sú do nich zapojení najdôležitejší účastníci a vládne
orgány. Môžu tiež predstavovať najlepšie zdroje skúseností s osvedčenými a nesprávnymi
postupmi pre rozšírené centrum MIC.
Na ochranu kultúrneho dedičstva by sa mali využiť dve novo navrhnuté smernice, sú však
potrebné zmeny a doplnenia. Mapy rizík požadované v smernici o hodnotení a riadení
povodňových rizík by mali povinne obsahovať inventár objektov kultúrneho dedičstva vrátane
archeologickej a kultúrnej krajiny. Plány riadenia rizika musia obsahovať konkrétne opatrenia na
primerané zohľadnenie kultúrneho dedičstva na postihnutom území. V článku 9 ods. 2 sú ako
aspekty, ktoré sa musia brať do úvahy pri vytváraní príslušných úrovní ochrany, uvedené územné
plánovanie, využívanie pôdy a ochrana prírody. Je potrebné k nim pridať aj ochranu kultúrneho
dedičstva. V rámci zmierovacieho konania sa Európsky parlament a Rada 21. novembra 2006
dohodli na smernici INSPIRE (infraštruktúra pre priestorové informácie v Európskom
spoločenstve). Smernica bude požadovať, aby členské štáty EÚ zlepšili správu svojich
mapovacích služieb a ostatných služieb priestorových údajov podľa spoločných zásad. Medzi
tieto údaje patria chránené lokality a možné riziká a opäť je potrebné pridať kultúrne dedičstvo.
176
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Európsky rozmer v oblasti ochrany kultúrneho dedičstva v núdzových situáciách sa vyžaduje
z niekoľkých dôvodov:
●
Po prvé, zvýši sa informovanosť, konkrétne informovanosť politikov a vlád o problémoch
kultúrneho dedičstva v núdzových situáciách, čo pomôže urýchliť rozhodovanie
a medzinárodné operácie. Európska spolupráca otvára najmä pre odborníkov na núdzové
situácie veľký potenciál na získavanie znalostí a zber, vyhodnocovanie a šírenie informácií
o príkladoch osvedčených postupov, ako aj negatívnych skúseností. Táto schopnosť doteraz
nebola primerane využitá. V projekte siete ESPON na určovanie rizík bola vypracovaná
typológia regiónov, ktorá zoskupuje oblasti v Európe ohrozené priestorovo alebo časovo
podobnými rizikami. V projekte boli ďalej vytvorené mapy vzájomného pôsobenia rizík,
ktoré sa spojili s účinkami klimatických zmien, čo je tiež celoeurópsky a cezhraničný jav.
●
Okrem toho sa v posledných rokoch podporovala dôrazná tendencia investovať do
preventívnych opatrení a opatrení na prípravu zmierňovania škôd. Zároveň sú najmä
v súvislosti s ochranou kultúrneho dedičstva uprednostňované neštrukturálne prostriedky
namiesto štrukturálnych. V rámci oboch prístupov existuje dostatočný priestor na inovačné
riešenia alebo techniky a prelomové koncepcie, čo vyžaduje vytvorenie mimoriadne
dôležitej schopnosti v rámci výskumných, plánovacích a rozvojových programov EÚ.
Špecifické vlastnosti niektorých prírodných nebezpečenstiev vyžadujú, aby niekoľko
európskych krajín harmonizovaným spôsobom vytvorilo a prijalo preventívne opatrenia. Na
neštrukturálnej úrovni sa zvyčajne podpisujú dvojstranné alebo viacstranné dohody, ktorých
súčasťou sú koordinačné procesy. Centrálna koordinačná jednotka EÚ – centrum MIC – sa
napriek tomu ukázala ako veľmi účinný a užitočný nástroj v núdzových situáciách. Dobre
známy je význam preventívneho opatrenia v podobe premysleného a vhodného systému
poistenia a stimulujúca alebo pomocná iniciatíva EÚ môže priniesť mimoriadne výsledky
v prospech vytvorenia takéhoto nástroja.
●
Európske programy a dokumenty vrátane existujúcich alebo navrhovaných smerníc vo
všeobecnosti podporujú mapovanie cieľov prírodných katastrof, ale bohužiaľ výslovne
nezahŕňajú kultúrne dedičstvo. To je potrebné zmeniť a konzultanti sa dokonca domnievajú,
že na dosiahnutie skutočne inovačného prístupu je nevyhnutná špeciálna harmonizovaná
celoeurópska iniciatíva na mapovanie inventára kultúrneho dedičstva. To je možné
uskutočniť v troch krokoch. Prvý z nich by predstavoval výskumný a rozvojový projekt
podporovaný navrhnutím a výberom najlepšej metodiky. Nasledoval by normalizačný
proces a nakoniec kampaň v prospech mapovania s podporou ES. Je potrebné zdôrazniť, že
takéto mapovanie má aj ďalšie pozitívne vedľajšie účinky na hospodárstvo, konkrétne na
cestovný ruch, vzdelávanie a zvyšovanie informovanosti, zlepšenie zabezpečenia, vedeckú
prácu, historické štúdie, rozvoj inteligentných a interaktívnych systémov GIS a ochranu pred
rôznymi hrozbami, ako sú napr. klimatické zmeny a znečistenie z nových zdrojov emisií,
hlavne áut. Z toho dôvodu by mohlo mať nárok na pomoc zo štrukturálnych fondov. Pre
núdzové situácie by sa mal použiť vhodný európsky systém označovania. Môže sa využiť
existujúce vizuálne označenie Modrý štít, ktorý by sa však mal inovovať na lepší výkon
v noci a v situáciách so zníženou viditeľnosťou.
●
Spoločné výskumné programy a projekty EÚ zamerané na prírodné nebezpečenstvá
a katastrofy by mali viac pozornosti venovať kultúrnemu dedičstvu. Túto problematiku je
potrebné posilniť v rámci priorít projektov ERA NET, ako aj plánovaných výskumných
činností Európskej stavebnej technologickej platformy – záujmovej oblasti Kultúrne
dedičstvo. Do tém bezpečnostného výskumu EÚ nie sú začlenené body ochrany kultúrneho
dedičstva pred prírodnými katastrofami (a katastrofami spôsobenými ľuďmi), a to napriek
tomu, že pamiatky a historické komplexy sú pomerne častým cieľom teroristických útokov.
177
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Terorizmus a ozbrojené konflikty nie sú výslovne predmetom tejto štúdie,
existuje veľa podobností s krízami spôsobenými prírodnými katastrofami,
harmonizovať výskum v týchto oblastiach a účinnejšie využívať finančné
Okrem toho by výsledky mohli byť užitočné pre mimoeurópske aktivity
záchrany turistov – občanov EÚ v nebezpečenstve.
keďže však
je dôležité
prostriedky.
EÚ vrátane
●
Uľahčenie výmeny poznatkov a skúseností súvisiacich s ochranou kultúrneho dedičstva pred
prírodnými katastrofami predstavuje najdôležitejšiu pridanú hodnotu celoeurópskych aktivít
v tejto oblasti. Prírodné katastrofy sa môžu vyskytnúť v oblastiach, v ktorých sa predtým
neobjavili. Preto je potrebné zdôrazniť úlohu prenosu poznatkov a skúseností a vytvoriť
a ponúknuť na použitie príslušné nástroje. Týka sa to praktických záležitostí, ako aj
výsledkov výskumu a vyšetrovania.
●
Pre pokrok a úspech v boji proti prírodným katastrofám sú nevyhnutné a všeobecne
požadované neštrukturálne normy a harmonizované európske odporúčania zamerané na
rôzne problémy – od zberu údajov, posudzovania a hodnotenia škôd, inventarizovania
a mapovania rizík a ohrozených objektov až po vytvorenie tematicky orientovaných
geografických informačných systémov, systémov varovania a podobných nástrojov riadenia.
Tieto opatrenia budú ďalej podporovať rozvoj technických noriem na ochranu a zmiernenie
škôd spôsobených jednotlivými alebo viacerými rizikami, ako sú zemetrasenia, požiare,
zosuvy pôdy a klimatické pôsobenie.
●
Európsku cezhraničnú spoluprácu pri ochrane kultúrneho dedičstva ohrozeného prírodnými
a ľuďmi spôsobenými katastrofami nepodporuje žiadny konkrétny právny dokument. Ako
ukazuje množstvo príkladov z nedávnych katastrof, krízová spolupráca funguje pomerne
účinne v rámci všeobecných schém. Táto spolupráca je založená prevažne na dvojstranných
alebo viacstranných dohodách, existuje však požiadavka podpory a koordinácie zo strany
EÚ.
●
Spoločné opatrenia na európskej úrovni určite zlepšia nákladovú efektívnosť budovania
kapacít, spájanie prostriedkov a potrebné výstrahy a rýchlu reakciu v núdzových situáciách.
Zistenia a závery uvedené vyššie sú zhrnuté na konci správy v niekoľkých dôležitých bodoch.
178
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Povzetek
Naravne nesreče najbolj ogrožajo kulturno dediščino. Orkani, poplave, potresi, zemeljski
plazovi, vulkani, vplivi vetra, požari, izčrpanost okolja ali podobni dolgotrajni podnebni vplivi in
druge nesreče včasih kulturni dediščini povzročajo nepopravljivo škodo ali popolnoma uničijo
celotna območja premične in nepremične kulturne dediščine. Veliko predmetov kulturne
dediščine se nato še poškoduje zaradi neustreznih intervencij v nujnih primerih, ker potrebni
odzivi na osnovne potrebe lahko privedejo do nujnih ukrepov ter shem načrtovanja in sanacije za
obnovo, ki ne upoštevajo kulturne dediščine. Po mnenju neodvisne skupine Svetovne banke za
presojo (2006)17 stroški škode zaradi nesreč naraščajo in so v devetdesetih letih 20. stoletja
dosegli 625 milijard USD, kar je petnajstkrat več kot v petdesetih letih 20. stoletja. Število
pojavov se je med letoma 1975 in 2005 povečalo za 400 %, v zadnjih desetih letih pa so naravne
nesreče prizadele 2,6 milijarde ljudi. Ob upoštevanju navedenih dejstev je Odbor Evropskega
parlamenta za kulturo in izobraževanje naročil študijo, predstavljeno v tem dokumentu, o potrebi
po krepitvi evropskega sodelovanja na področju varstva kulturne dediščine pred naravnimi
nesrečami.
Sedanje razmere
Vrednotenje izkušenj skupine strokovnjakov, kampanje in pogovori s ciljno usmerjenimi
vprašalniki ter pregled spremne literature kažejo, da vprašanje varstva kulturne dediščine pred
naravnimi nevarnostmi in nesrečami ni ustrezno sprejeto v zakonodaji EU in v nacionalnih
zakonih, predpisih ter drugih dokumentih, razen v nekaj državah. Za to je več razlogov. Prvič,
veliko dobro zasnovanih in dobro delujočih preventivnih in nujnih ukrepov, ki so učinkoviti pri
reševanju človeških življenj, je popolnoma neuspešnih pri varstvu dobrin kulturne dediščine.
Drugič, obvladovanje tveganja kulturnih dobrin je le redko učinkovito zaradi nezadostnega
poznavanja dobrin, neuspešnega izračuna dejanskih stroškov izgub in škode ter težavnega
ovrednotenja netržnega značaja številnih vrednot kulturne dediščine. V zadnjih večjih poplavah
so se pri hidroloških predvidevanjih pokazale velike pomanjkljivosti in napake, znanje o
ogroženi kulturni dediščini in njenem stanju pa se je izkazalo za nezadostno. Poplave v Srednji
Evropi leta 2002 so potrdile ključno vlogo usklajenega in na znanju temelječega kriznega
upravljanja. Izguba dobrin kulturne dediščine bi bila lahko bistveno manjša, če bi se izognili
številnim napakam, povezanim s človeškim vedenjem. Tretjič, neustrezno vzdrževanje starih
zgradb in materialov je povečalo obseg škode pri drugih uničujočih pojavih, v glavnem pri
neurjih, potresih in obilnem sneženju. Naravne nesreče povzročajo obremenitve, s katerimi
inženirji niso dovolj seznanjeni, v veliko primerih pa inducirane sile delujejo proti običajnim
gravitacijskim obremenitvam (npr: dvigovanje tal in podtlak), vodoravnim silam (vodoravno
gibanje, razširjanje vlage v večini gradbenih materialov) ali dinamičnim silam (valovanje, sunki,
trčenja). Metode vzdrževanja niso vedno ustrezno prilagojene standardom oblikovanja in
priporočilom, strokovnjaki pa lahko niso dovolj dobro obveščeni. Tako niso izobraženi za
oblikovanje in izvajanje varnostnih ali omilitvenih ukrepov.
Zakonodaja
Na splošno je varstvo kulturne dediščine za politike in vlade v večini evropskih držav obrobno
vprašanje. Kulturno dediščino pogosto zasenčijo okoljska vprašanja, ki privabljajo večjo
politično pozornost zaradi tesne povezave z ohranjanjem zdravja in narave. Pomembnost
kulturne dediščine ni vedno dobro izražena in je slabo medijsko podprta. Kot je razkrilo poročilo,
17
http://www.worldbank.org/ieg.
179
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
vseeno obstaja dobra podlaga znanja in izkušenj, ki lahko deluje kot temelj pri doseganju ciljev,
za katera je bilo to poročilo oblikovano.
Sanacijski ukrepi, ki jih podpira država, se v primeru vrste nesreč, povezanih s kulturno
dediščino, opirajo na tesno sodelovanje z neposredno vpletenimi, policijo in gasilci, ter v večjih
nesrečah z vojsko. Tak pristop podpirajo različni pravni dokumenti na nacionalni ravni, ki so
popolnoma v skladu z načelom subsidiarnosti. Pripravljenost za odziv na naravne nesreče je
izključno v rokah in pristojnosti posameznih držav članic, ki lahko prosijo za pomoč ali podporo
Evropske skupnosti. Vendar se lahko zmogljivosti, vzpostavljene v posameznih državah
članicah, koristno uporabijo v nujnem primeru v drugih članicah ali nečlanicah EU, kar
podpirajo številni pravni dokumenti in priporočila ES.
V zakonodajnem okviru bi bila koristna uredba, ki bi zahtevala, da vse evropske javne ustanove,
odgovorne za posebno dragocene zgradbe in zbirke (muzeji, arhivi, spomeniki itd.), pokažejo
svojo pripravljenost na tveganje v objavljenih računovodskih izkazih. Ker bi ta pobuda vključila
zelo razsežno evropsko kulturno dediščino, je primerno, da Evropski parlament razmisli o takem
ukrepu.
Ogrožena kulturna dediščina
Vsako odločitev o prihodnjih strategijah in ukrepih za varstvo kulturne dediščine pred vplivi
naravnih nesreč je treba utemeljiti s primerno zanesljivim znanjem o obsegu ogrožene evropske
kulturne dediščine. Razmere se na tem področju v posameznih evropskih državah zelo
razlikujejo ter so zelo odvisne od ravni nacionalnih informacijskih sistemov in tehnologije.
Vendar je teh nekaj obstoječih zbirk podatkov razdrobljenih in nepopolnih ter ne vsebuje
nekaterih podatkov, ki so bistveni pri postopkih za oceno tveganja nevarnosti naravnih nesreč in
pristopih k obvladovanju tveganja in orodjih. Poleg tega niso standardizirane ali usklajene za
učinkovito izkoriščanje pri boju proti nesrečam. Nepremična kulturna dediščina je bila popisana
in vpisana v inventar večinoma brez sistematične geografske umestitve, tehničnega opisa
uporabljenih materialov in struktur ali kakršnih koli informacij o njenem sedanjem stanju, kar je
vse odločilnega pomena za njeno ranljivost na škodljiva naravna dejanja. Standardizirana in
redno vzdrževana zbirka podatkov o vsej evropski kulturni dediščini, ki jo podpira GMES, bi s
spremljanjem sprememb v občutljivih primerih zagotovila neprecenljivo in neprimerljivo
podporo načrtovalskim ukrepom za zmanjšanje vpliva naravnih nesreč na evropsko dediščino ter
ciljno usmerjenemu delovanju intervencijskih reševalnih ekip.
Podobno tudi karte morebitnih naravnih nesreč, povezanih s kulturno dediščino, na evropskem
ozemlju niso v celoti dokončane. V predlogu nove Direktive o ocenjevanju in obvladovanju
poplav je deloma podprto le kartiranje poplavnih območij. Karte celotne ogrožene evropske
kulturne dediščine, povezane s kartami nevarnosti naravnih nesreč in morebitnih tveganj, so
potreben pogoj za ocenjevanje tveganj in lahko pripomorejo k predvidevanju obsega uničujočih
dogodkov. Takih podatkov primanjkuje na večini evropskih ozemelj, čeprav so bistveni za
vzpostavitev strategij in dejavnosti obvladovanja tveganja. Novo načrtovani evropski sistemi
daljinskega zaznavanja in globalni sistemi za določanje položaja bodo omogočili spremljanje
podatkov, ki so potrebni za oblikovanje neugodnih razmer in vrednotenje pogojev za zgodnje
opozarjanje. To bo skupaj s spremljanjem na mestu samem bistveno pripomoglo k boljšemu
izvajanju preprečevalnih in operativnih ukrepov v Evropi.
180
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
Nacionalni vladni organi so izdali smernice in nacionalne akcijske načrte za boj proti različnim
vrstam naravnih nesreč ter nesreč, ki jih povzroči človek. To so večinoma pravni dokumenti in
običajno izražajo položaje, ki so v pristojnosti enega od ministrstev. Logistika glede spopadanja
z nesrečami v teh dokumentih ni obravnavana, prav tako tudi kulturna dediščina ni pogosto
omenjena. Podobno so mednarodni organi in institucije objavili precej splošne izjave in
smernice, v katerih kulturna dediščina ni ustrezno obravnavana. Ocenjeno je bilo, da namensko
ustanovljen Mednarodni odbor Modrega ščita (ICBS) ne more izpolnjevati svojih ciljev zaradi
„pomanjkanja ustreznih sredstev, neučinkovitega sodelovanja z mednarodnimi in nacionalnimi
agencijami, pristojnimi za nesreče“. ICBS deluje v okviru nekaterih organov za financiranje, in
sicer ICOM ter ICOMOS.
Ukrepi za varstvo kulturne dediščine
Preprečevanje nesreč je bistveno za ohranjanje kulturne dediščine. Ravnanje in raziskovanje
kmalu po nesreči za opredelitev obsega škode, povzročene premični in nepremični kulturni
dediščini, sta prav tako zelo pomembna. Primer za to podajata italijanski oddelek za civilno
zaščito in Ministrstvo za civilno zaščito, ki sta ustanovila poseben odbor, ki je nedavno na spletni
strani oddelka objavil vrsto obrazcev, ki jih morajo po potresu izpolniti posebej usposobljene
skupine; obrazci omogočajo opis škode, izračun indeksov ranljivosti in določitev stroškov
intervencije. Večina evropskih držav je razvila obsežne internetno podprte informacijske in
svetovalne sisteme za nujne primere, povezane z naravnimi nesrečami, zlasti poplavami. Žal
običajno ne vsebujejo posebnih navodil v zvezi s kulturno dediščino ali povezav na take
smernice, ki jih zagotavljajo specializirane mednarodne spletne strani.
Preprečevalni ukrepi so običajno razdeljeni v dve kategoriji: strukturni in nestrukturni ukrepi.
Strukturne ukrepe je v primeru varstva kulturne dediščine težko uresničiti, ker so večinoma vidni
in moteči, pogosto tudi niso stroškovno učinkoviti. To zadevo je treba nadalje raziskati in
primerjati z nestrukturnimi ukrepi najboljše prakse. V zvezi s strukturnimi ukrepi uporaba
standardov za varstvo kulturne dediščine pred nevarnostmi naravnih nesreč povzroča težavo, saj
se izvirnost, avtentičnost, estetske lastnosti in vrednost zgodovinskih spomenikov ne smejo
ogrožati. Vendar je v praksi na voljo le en evropski standard za učinkovito varstvo kulturne
dediščine pred potresi. V Italiji je bil marca 2003 objavljen kodeks o seizmologiji (Eurocode 8),
ki vključuje pravila o obstoječih zidanih stavbah (manj pomembna zgodovinska arhitektura). Iz
tega kodeksa je Ministrstvo za kulturno dediščino izpeljalo smernice za spomenike. Nedavne
izkušnje s škodo zaradi čezmernih vremenskih obremenitev vetra in snega so skupaj z
dejanskimi priložnostmi, da se za dosego zmanjšanja te škode prilagodi arhitekturna dediščina,
pokazale, da bi bilo treba predlagati in sprejeti nekatere spremembe zadevnih standardov
Standardizacija nekaterih preprečevalnih procesov in postopkov, npr. kartiranje in spremljanje,
bi zagotovo prinesla pozitivne rezultate.
Najboljšo prakso je ponavadi težko posplošiti na dovolj informativen način. Nekatera osnovna
načela, ki so se izkazala za učinkovita, so predstavljena v poročilu skupaj s sklicevanjem na
podrobnejše informacije in študije primerov, objavljene v različnih oblikah in medijih (npr. v
postopkih specializiranih konferenc ali v internetu). Povzetek štirih stebrov za ublažitev
škodljivih vplivov naravnih nesreč na kulturno dediščino:
i)
redno pregledovanje in skrbno vzdrževanje zgodovinskih dobrin ter boljše načrtovanje in
upravljanje rabe zemljišč;
ii) ozaveščanje in redno usklajeno usposabljanje;
181
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
iii) mednarodno sodelovanje in razpoložljivost sredstev ter
iv) podpora na zakonodajnem področju.
Ta načela so v poročilu ponazorjena in nadalje izoblikovana. Dejansko se vsa štiri načela že
uporabljajo v različnih dokumentih in politikah EU v zvezi s civilno zaščito, lahko pa se doda
tudi vidike kulturne dediščine. Uporabne podatke o najboljši praksi je mogoče povzeti na podlagi
izkušenj neevropskih držav, zlasti ZDA, Japonske in Tajvana. Veliko držav je svoje prizadevanje
osredotočilo na razširjanje znanja o postopkih za ravnanje v nujnih primerih in postopkih
zgodnjega reševanja. Različne države so pripravile različna orodja, na primer napotke za
ukrepanje in reševanje v nujnih primerih, ki so bili oblikovani v pomoč kulturnim ustanovam in
agencijam za prvih 48 ur po nesreči. Gre za dvostransko vrtljivo karto v obliki kroga, ki bralcu
omogoča, da dobi ključne informacije za ukrepanje na dveh glavnih področjih. Ena stran bralca
vodi po zaporedju devetih osnovnih korakov ukrepanja v nujnih primerih, od varnostnih ukrepov
do prednostnega reševanja. Druga stran opredeljuje tehnike reševanja in ukrepanje, ki so
primerni za posebne vrste zbirk ali predmetov. Nasveti se osredotočajo predvsem na sredstva za
nadzorovanje in ublažitev učinka vode in vlage, ki sta morda glavna vira za poškodovanje
kulturne dediščine.
Eden najnaprednejših nacionalnih sistemov za boljšo pripravljenost na tveganje na področju
kulturne dediščine je v Švici. Vlada se zelo zanima za razvijanje integriranega niza politik, orodij
in mehanizmov, da bi na področju kulturne dediščine izboljšala pripravljenost na tveganje.
Ustanovljena je bila organizacija PBC (La Protection des Biens Culturels – Varstvo kulturnih
dobrin) za varstvo švicarske kulturne dediščine, to prizadevanje pa podpirajo številni priročniki o
pripravljenosti in tečaji usposabljanja. Švicarski program za varstvo vsebuje podrobne karte, na
katerih so locirane popisane kulturne dobrine in upodobljene dobrine v mestnem in podeželskem
okolju.
Varstvo kulturne dediščine po vsej Evropi
Evropsko sodelovanje v nujnih primerih se je izkazalo za učinkovito v več nedavnih razmerah,
npr. pri nevihti Martin v Franciji leta 1999/2000, gozdnih požarih v Makedoniji in na Slovaškem
leta 2000, poplavi v Srednji Evropi leta 2002 (češko/avstrijsko sodelovanje) in poplavi v Franciji
leta 2003. V vseh primerih so države članice sodelovale brez težav, reševalne ekipe pa so začele
delati v nekaj dneh, ponavadi v dveh, po tem, ko je prizadeta država sprejela ponujeno pomoč.
Obstajajo primeri koristnega čezmejnega sodelovanja, npr. v Evroregiji Nisa, v kateri so češke in
nemške gasilske brigade v obeh državah delovale brez ovir.
Od opredeljenih težav in pomanjkljivosti so tu navedene najbistvenejše:
•
Za postopke evakuacije sta potrebna sistem cestnega upravljanja v dejanskem času, ki
temelji na dobrem kartiranju križanja cest z rekami, ter podatkih na mestu samem skupaj s
spremljanjem opazovanja Zemlje med poplavo. Med nenadno poplavo na območju
francoskega departmaja Gard leta 2002 je bilo na poplavljenih cestah izgubljenih več kot
200 reševalnih vozil. Celo groba ocena tovrstne nevarnosti bi znatno pomagala službam
civilne zaščite pri upravljanju cestnega prometa in usklajevanju reševalnih akcij. Ovirane
ceste in dostop do ogrožene kulturne dediščine so bili ena od pogostih težav, povzročili pa
so veliko škode v smislu preprečevanja evakuacije ali reševalnih akcij.
182
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
•
Kulturne ustanove imajo za primer nesreče svoje načrte, ki ne vključujejo nujno ukrepanja v
primeru večjih nesreč. Kadar se taka nesreča pripeti, imata do mesta nesreče dovoljen dostop
le policija in gasilska brigada, dokler mesto ni varno. Do takrat pa se lahko pojavi večja
škoda zaradi neustreznega ravnanja, npr. preveč vode, nepotrebno rušenje materiala stavbe,
nevednost, kateri predmeti imajo prednost pri reševanju, če je za to priložnost. Policija in
gasilska brigada imata svoje načrte in postopke, ki ne upoštevajo kulturne dediščine kot
posebnega vprašanja. Veliko regijskih načrtov v primeru nesreče upošteva živali, pridelke
itd., dediščine pa ne. Organizacije za ukrepanje v nujnih primerih se ne pogovarjajo s
skrbniki, konservatorji, arhitekti itd. Potrebno je celovitejše povezovanje in to vseh, ki
sodelujejo od začetka nesreče.
•
Evropske države predlagajo različne pristope k zavarovanju kulturne dediščine pred
naravnimi nesrečami. Zavarovanje v primeru poplav v Evropi na primer ni priljubljeno, v
nekaterih državah pa ni mogoče zavarovati premoženja na poplavnem območju. Podrobna
študija o programih zavarovanja v primeru poplav v Evropi in primerjava z ameriškim
nacionalnim programom za zavarovanje v primeru poplav kažeta, da ameriški sistem ponuja
znatne ugodnosti kulturnim ustanovam in je desetkrat zmanjšal zvezno pomoč ob naravnih
nesrečah.
Okvirni programi in kulturna dediščina
Evropska komisija podpira več mednarodnih raziskovalnih projektov o sprožilnih mehanizmih
ter značilnostih naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek, njihovih učinkih ter mogočih
preprečevalnih in sanacijskih ukrepih. Več kot sto projektov je bilo dokončanih s pomočjo
zadnjih raziskovalnih programov ES ali pa se še izvajajo v šestem okvirnem programu.
Vključujejo težave, povezane s poplavami, potresi, cunamiji, snežnimi in zemeljskimi plazovi,
gozdnimi požari, vulkani in razmerami, ki vključujejo več tveganj. Večina projektov preučuje
osnovne pojave in mehanizme, ki so povezani z nevarnostmi naravnih nesreč, brez jasnega
osredotočenja na varstvo kulturne dediščine pred nesrečami. Kljub temu so rezultati več
projektov uporabni za učinkovito evropsko strategijo na tem področju. Evropski uniji predvsem
zagotavljajo močna orodja za kartiranje, spremljanje in napovedovanje naravnih nesreč ter njihov
ozemeljski vpliv. Nekateri od teh projektov so:
1.
ranljivost kulturne dediščine na naravne nesreče in podobne nevarnosti se je obravnavala v
okviru delavnic projekta ARCCHIP, ki so razkrile številne primere dobre in slabe prakse ter
pomanjkanje znanja. Podnebne spremembe imajo bistveni vpliv na pogostost pojavljanja
nekaterih škodljivih naravnih pojavov, in sicer neviht, poplav in zemeljskih plazov.
2.
V projektu NOAH'S ARK, ki še vedno poteka, se raziskujejo sprožilni mehanizmi, vplivi in
omilitveni ukrepi, povezani s kulturno dediščino in kulturno krajino. Poročila, ki povzemajo
rezultate o ranljivosti kulturne dediščine na naravne nesreče in morebitnih omilitvenih
ukrepih, so objavljena na spletni strani projekta.
3.
Zadnje dejavnosti COST Action C17 „Škoda na zgodovinskih stavbah zaradi požarov“ o
vplivu požarov na kulturno dediščino in omilitev teh vplivov so znatno prispevale k temu
poročilu.
4.
Nov projekt šestega okvirnega programa CHEF se osredotoča na poplave v razmerju do
kulturne dediščine v vsej svoji celovitosti. Projekt se je začel februarja 2007.
5.
Največji celostni projekt FLOODsite, ki še poteka, vsebuje nekaj izsekov, ki upoštevajo
vprašanja, povezana s kulturno dediščino v zvezi s socialno-ekonomskim vrednotenjem
škode zaradi poplav.
183
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
6.
Nacionalni nemški projekt DISFLOOD (informacijski sistem za velike poplave, pri katerem
se uporablja opazovanje Zemlje) vključuje elemente, ki podpirajo popis vse ogrožene
kulturne dediščine na poplavnih območjih. Projekt se osredotoča na mestna območja in
vključuje številna zgodovinska mesta.
7.
Razen projekta NOAH'S ARK, ki se ukvarja izključno z načeli varstva kulturne dediščine
pred vplivom podnebnih sprememb, obstaja še en obsežen celosten projekt LESSLOS, ki
obravnava zemeljske plazove in razmere z več tveganji (skupaj s potresi) in preučuje
ranljivost kulturne dediščine in strategije varstva ter ocenjuje zgodovinske mostove v skladu
z evropskimi standardi.
8.
Varstvo kulturne dediščine pred potresi se prav tako preučuje pri projektu PROHITECH
šestega okvirnega programa, ki še poteka. Projekt je podal več koristnih rezultatov pri
nestrukturnih ukrepih (smernice in orodja za ocenjevanje) in predlogih za strukturno
krepitev.
9.
Vprašanje kulturne dediščine je bilo dodano na dnevni red projekta SAMCO leta 2006. To
Evropsko omrežje za spremljanje strukturnega ocenjevanja in nadzor nad njim vrednoti
rezultate iz kombiniranih strukturnih, okoljskih in varnostnih sistemov spremljanja, ki
zagotavljajo podatke o procesih poslabšanja in razmerah, ki ogrožajo zgodovinske materiale
in strukture, ter podpirajo sisteme za zgodnje opozarjanje, da se prepreči škoda na kulturni
dediščini.
10. Projekt z naslovom „Obvladovanje naravnih in tehnoloških tveganj“ v okviru širitvenega
ukrepa Skupnega raziskovalnega središča šestega okvirnega programa se je ukvarjal s
praksami predvidevanja nevarnosti in politiko o prednostnem obravnavanju nevarnosti v več
državah Srednje Evrope. S pomočjo vprašalnika se je raziskava osredotočila na več
nevarnosti, vključno z zemeljskimi plazovi. Anketiranci so menili, da je kulturna dediščina,
izpostavljena zemeljskim plazovom, manj pomembna kot infrastruktura ali objekti v zasebni
lasti.
Sedmi okvirni program številna raziskovalna področja namenja nevarnosti naravnih nesreč v
okviru šeste teme „Okolje (vključno s podnebnimi spremembami)“. V prvem razpisu za projekte
niso bile predstavljene posebnosti v zvezi s kulturno dediščino, vseevropskim ali čezmejnim
sodelovanjem in politikami vključevanja. Pozitivno je, da področje 6.3.2 „Varstvo, ohranjanje in
krepitev kulturne dediščine, vključno s življenjskim prostorom človeka“ omogoča raziskavo v
zvezi z oceno škode, nastale na kulturni dediščini, glede na okoljski dogodek, ki vključuje
preperevanje in vplive podnebnih sprememb ter ki lahko načeloma vključuje škodo zaradi
naravnih nesreč. Vendar so za prihodnja leta in razpise načrtovane naloge, ki se osredotočajo na
vzorce za preprečevanje nesreč za zgodovinske zgradbe in spomenike. Pri tem strokovnjaki
priporočajo oblikovanje nalog o oceni tveganja, povezani s posameznimi nevarnostmi naravnih
nesreč, pri katerih bodo vprašanja kulturne dediščine in mednarodnega sodelovanja jasno
opredeljena v ustreznih razpisih za raziskovalne projekte, vključno z dolgoročnimi nevarnostmi
(preperevanje in dogodki, ki se ponavljajo dolgoročno) in potrebno interdisciplinarnostjo
(socialno-ekonomska vprašanja). Medtem ko se nove metode varstva uvajajo neredno, večina
prizadevanj za varstvo ostaja konvencionalna. Veljati mora načelo, da se uporabijo najbolj
stroškovno učinkovite metode varstva. Vendar obstaja določeno pomanjkanje znanja o tem, kako
so konvencionalne in nove metode varstva dejansko stroškovno učinkovite. Z različnimi
evropskimi zbirkami podatkov in statističnimi podatki, ki se zdaj pojavljajo, vrednotenje postaja
izvedljivo. Za varstvo kulturne dediščine v prihodnosti je zelo pomembno, da se opravijo meritve
stroškovne učinkovitosti. Tako izvajanje pa je za vsako posamezno državo neizvedljivo. Kljub
temu je vseevropsko prizadevanje obvladljivo prek enostavnega raziskovalnega programa,
184
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
rezultati pa morajo imeti velik vpliv na prihodnje prakse. Poročilo povzema tudi drugo
pomanjkanje znanja, ki ga je treba upoštevati v raziskovalnih programih EU.
Evropski ukrepi za varovanje pred nesrečami
Z Odločbo Sveta št. 2001/792/ES, Euratom z dne 23. oktobra 2001 je bil vzpostavljen
mehanizem civilne zaščite Skupnosti. Podpira in pospešuje sodelovanje služb za ukrepanje v
nujnih primerih, da zadostijo takojšnjim potrebam držav, ki jih je prizadela nesreča. Izboljšuje
usklajevanje intervencij civilne zaščite, pri čemer opredeljuje obveznosti držav članic in
Komisije ter vzpostavlja nekatere organe in postopke, kot je Center za spremljanje in
informiranje. Namen mehanizma je prispevati k zagotavljanju boljšega varstva, predvsem za
ljudi, pa tudi za okolje in premoženje, vključno s kulturno dediščino, v primeru večjih nesreč v
Skupnosti ali zunaj nje. Sestavljajo ga štirje ključni elementi – Predhodna opredelitev
intervencijskih sredstev (z intervencijskimi skupinami, ki so bistveni del mehanizma), Program
usposabljanja za izboljšanje odzivne sposobnosti, Skupine za ocenjevanje in usklajevanje ter
Vzpostavitev skupnega komunikacijskega sistema v nujnih primerih. Mehanizem civilne zaščite
Skupnosti je učinkovito in močno sredstvo za varstvo kulturne dediščine pred naravnimi
nesrečami. Od leta 2001 je bilo uvedenih več s tem povezanih dokumentov – resolucije Sveta,
odločbe in predlogi, ki bistveno krepijo vlogo mehanizmov sodelovanja. Dokumenta KOM
(2005) 137 („Izboljšanje mehanizma civilne zaščite Skupnosti“) in KOM (2006) 29 – Uradni list
C 67 z dne 18. marca 2006 („Prenova Odločbe 2001/792/ES) sta glavni izboljšavi mehanizma in
bosta pripomogla k zagotavljanju boljšega varstva kulturne dediščine ob nujnih dogodkih.
Predlagani modularni pristop bo omogočil oblikovanje specializiranih intervencijskih skupin v
pripravljenosti, ki bodo ustrezno usposobljene in bodo imele ustrezne izkušnje za zaščito
kulturne dediščine pred škodljivimi učinki naravnih nesreč (in nesreč, ki jih povzroči človek).
Podobno nedavni predlogi za okrepitev analitske sposobnosti in sposobnosti ocenjevanja Centra
za spremljanje in informiranje zagotavljajo zelo napreden način za krepitev sposobnosti in
dejavnosti Centra na področju varstva kulturne dediščine. Strokovnjaki posebno pozornost
namenjajo možnosti za boljše napovedovanje nesreč in zgodnje obveščanje ter ocenjevanja na
mestu samem in dejavnosti usklajevanja, kar so ključni dejavniki pri reševanju dobrin kulturne
dediščine. Razpoložljivost bolj stalnega kadra dobro usposobljenega osebja z izkušnjami bo
skupaj z dobro opremo gotovo povečala učinkovitost nujnih ukrepov in dejanj, ki se prav tako
lahko uporabijo zunaj EU v smislu poročila Barnier.
Poročilo predlaga vzpostavitev sile za civilno zaščito „Europe aid“. Tak program EU za
zagotovitev varnosti evropskih državljanov zunaj ozemlja EU se lahko preprosto in ugodno
povezuje z ukrepom za varstvo in zaščito kulturne dediščine. Poročilo Barnier dejansko ne
obravnava vprašanj varstva kulturne dediščine, ker se osredotoča na humanitarne zadeve. Kljub
temu je dobro izdelan in jasno predstavljen predlog za evropske sile za civilno zaščito – „Europe
aid“ – dobro strukturiran in je pripravljen na vključitev modulov o varstvu in reševanju kulturne
dediščine v nujnih primerih. Tako pobuda evropskih sil za civilno zaščito še naprej povečuje
sposobnost in pripomore k ustvarjanju kritične mase za zaščito kulturne dediščine pred
naravnimi nesrečami. Spremembe humanitarne pomoči in pomoči civilne zaščite, vključene v
intervencije za zaščito kulturne dediščine, ne bodo le povečale prepoznavnost EU, ampak tudi
bistveno izboljšale trajnost dodane vrednosti EU in „Europe aid“ v svetu.
Uspešnost in učinkovitost v nujnih primerih sta zelo odvisna od izkušenj in pridobljenih izkušenj
iz prejšnjih dogodkov. Nujni primeri se v kratkem obdobju večinoma ne ponavljajo na istem
mestu ali v isti državi. Skupne intervencije mednarodnih skupin so zato še posebno dragocen
185
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
način za pridobitev izkušenj iz nesreč. Osebne izkušnje so bistvene in ustvarjajo trdno podlago
za boljše, pravočasne in pravilne odločitve. To dejstvo skupaj z gospodarskimi prednostmi
ohranjanja le omejenega števila osebja in opreme v stalni pripravljenosti kaže na evropsko
vrednost skupno izvedenih, usklajenih in nadzorovanih ukrepov za varstvo kulturne dediščine
pred naravnimi nesrečami.
Na splošno ni bilo celovitega in enotnega pristopa za obravnavanje nevarnosti naravnih nesreč in
kulturne dediščine niti za obravnavo samih nevarnosti naravnih nesreč. Nevarnosti se
obravnavajo na različne načine, pod raznimi naslovi in na različnih ravneh z obstoječimi sredstvi
Skupnosti. Varstvo kulturne dediščine se pogosto obravnava kot okoljsko vprašanje, čeprav so
razlogi za to nejasni in obstaja tudi več neskladij. Dokumenti prostorskega in mestnega razvoja
ne vsebujejo določb o varstvu kulturne dediščine, čeprav je večina dediščine v naseljih. Kulturne
krajine in čezmejna vprašanja je treba prav tako upoštevati. Kljub temu so strukturni skladi EU,
ki imajo pomembno vlogo pri kohezijski politiki, mogoči instrumenti za preprečevalne ukrepe.
Varstvo okolja, vključno s podporo kulturni dediščini in preprečevanju tveganj, je bilo v novi
reformi kohezijske politike bistveno bolj poudarjeno. V okviru vseh treh ciljev je preprečevanje
tveganja omenjeno kot prednostna naloga, in sicer znotraj ozemeljskega sodelovanja, ki priznava
preprečevanje tveganja na čezmejni, nadnacionalni in medregionalni ravni. Teme vključujejo
zaščito pred poplavami, potresi in snežnimi plazovi ter preskrbo opreme, razvijanje infrastruktur,
načrte transnacionalne pomoči in sisteme za predvidevanje nevarnosti. Programe Interreg je treba
še posebej spodbujati, ker zagotavljajo prostor za ustvarjalne projekte o ukrepih za varstvo
kulturne dediščine pred naravnimi nesrečami ter vključujejo najpomembnejše zainteresirane
strani in vladne organe. Za razširjeni Center za spremljanje in informiranje so lahko tudi vir
izkušenj dobre in slabe prakse.
Novo predlagani direktivi, za kateri so potrebne spremembe, se morata uporabiti za varstvo
kulturne dediščine. Karte poplavnih območij, ki jih zahteva Direktiva o ocenjevanju in
obvladovanju poplav, morajo vsebovati popis celotne kulturne dediščine, vključno z arheologijo
in kulturno krajino. Načrti za obvladovanje tveganja morajo vključevati posebne ukrepe za
ustrezno upoštevanje kulturne dediščine na prizadetem območju. V členu 9(2) so prostorsko
načrtovanje, uporaba zemljišč in ohranjanje narave omenjeni kot vidiki, ki jih je treba upoštevati,
ko se določijo ustrezne ravni varstva. Dodati je treba ohranjanje kulturne dediščine. Med
usklajevalnim postopkom sta se Evropski parlament in Svet dogovorila o Direktivi o vzpostavitvi
infrastrukture za prostorske informacije v Evropski skupnosti (INSPIRE) z dne 21. novembra
2006. Direktiva bo od držav članic EU zahtevala, da v skladu s skupnimi načeli izboljšajo
upravljanje storitev za kartiranje in drugih storitev prostorskih podatkov. Podatki vključujejo
zaščitena mesta in morebitne nevarnosti, ponovno pa je treba dodati kulturno dediščino.
Evropska razsežnost na področju varstva kulturne dediščine v nujnih primerih se zahteva zaradi
različnih vidikov.
●
Prvič, izboljšalo se bo ozaveščanje, in sicer ozaveščenost politikov in vlad o težavah glede
kulturne dediščine v nujnih primerih, kar bo pripomoglo k pospešitvi sprejemanja odločitev
in mednarodnih dejavnosti. Evropsko sodelovanje ima veliko možnosti za raziskovanje
znanja ter zbiranje, vrednotenje in zagotovitev razširjanja primerov najboljše prakse ter
slabih izkušenj, zlasti za strokovnjake za ukrepanje v nujnih primerih. Ta prednost do zdaj še
ni bila ustrezno izkoriščena. Projekt nevarnosti Evropskega omrežja za opazovanje
prostorskega razvoja je razvil tipologijo regij, ki združuje območja v Evropi, ogrožena
zaradi podobnih nevarnosti glede na prostor in čas. Projekt je nadalje oblikoval karte
186
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
vzajemnih tveganj in jih povezal z vplivi podnebnih sprememb, kar je ponovno vseevropska
in čezmejna posebnost.
●
Nadalje, v zadnjih letih se je spodbujala in je bila očitna močna težnja po vlaganju v
preprečevalne ukrepe in omilitvene ukrepe za pripravljenost. Hkrati imajo nestrukturna
sredstva prednost pred strukturnimi zlasti v povezavi z varstvom kulturne dediščine. V obeh
vidikih je dovolj prostora za inovativne rešitve ali tehnike in prodorne koncepte, ki pozivajo
k oblikovanju kritične mase znotraj programov EU za raziskave, načrtovanje in razvoj.
Posebnosti nekaterih nevarnosti naravnih nesreč zahtevajo usklajeno razvijanje in
sprejemanje preprečevalnih ukrepov s strani številnih evropskih držav. Na nestrukturni ravni
se ponavadi podpišejo dvostranski ali večstranski sporazumi, v katere je vključen
usklajevalni postopek, kljub temu, da se je osrednja enota EU za uskladitev – Center za
spremljanje in informiranje – izkazala za zelo učinkovito in koristno sredstvo v nujnih
primerih. Pomembnost dodelanega in ustreznega sistema zavarovanja kot preprečevalnega
ukrepa je dobro znana, spodbuda EU ali pobuda spodbujanja pa sta lahko zelo koristni za
vzpostavitev takega orodja.
●
Evropski programi in dokumenti, vključno z obstoječimi ali predlaganimi direktivami, na
splošno podpirajo kartiranje tarč naravnih nesreč, vendar žal izrecno ne vključujejo kulturne
dediščine. To je treba spremeniti, strokovnjaki pa celo menijo, da je za resnično inovativen
pristop bistvena posebna usklajena vseevropska pobuda za kartiranje inventarja kulturne
dediščine. To se lahko naredi v treh korakih, začenši z raziskovalnim in razvojnim
projektom, ki je podprt z oblikovanjem in izbiro najboljše metodologije. Nato bi sledil
postopek standardizacije, zaključilo pa bi se s kampanjo za kartiranje, podprto s strani ES.
Poudariti je treba, da ima tako kartiranje še druge pozitivne gospodarske stranske učinke, in
sicer za turizem, izobraževanje, ozaveščanje, izboljšave na področju varstva, znanstveno
delo, zgodovinske študije, razvoj inteligentnih in interaktivnih geografskih informacijskih
sistemov ter zaščito pred različnimi nevarnostmi, npr. podnebne spremembe in
onesnaževanje z novimi viri emisij, zlasti avtomobili. Zato bi to lahko bilo upravičeno do
pomoči iz strukturnih skladov. Za nujne primere se mora uporabljati ustrezen evropski
sistem označevanja. Izkoristi se lahko obstoječi vidni znak Modrega ščita, ki ga je vseeno
treba izboljšati zaradi boljše učinkovitosti v nočnem času in v pogojih zmanjšane vidljivosti.
●
Več pozornosti glede kulturne dediščine je treba nameniti programom skupnih raziskav EU
in projektom, ki se osredotočajo na naravne nevarnosti in nesreče. To zadevo je treba
okrepiti v prednostnih nalogah projektov ERA NET in v načrtovanih raziskovalnih
dejavnostih Evropske gradbene tehnološke platforme – Ključno območje kulturne dediščine.
Elementi kulturne dediščine, ki so zaščiteni pred naravnimi nesrečami (in nesrečami, ki jih
povzroči človek), niso vključeni v teme raziskovanja EU na področju varnosti, čeprav so
spomeniki in zgodovinske zgradbe kar pogosta tarča terorističnih napadov. Terorizem in
oboroženi spopadi niso bili izrecen predmet te študije, vendar je zaradi številnih podobnosti
z nujnimi primeri v zvezi z naravnimi nesrečami pomembno uskladiti raziskave na teh
področjih in učinkoviteje uporabljati finančna sredstva. Razen tega bi bili rezultati uporabni
pri dejavnostih EU zunaj Evrope, vključno z reševanjem turistov, ki so državljani EU in so v
nevarnosti.
●
Pospeševanje izmenjave znanja in izkušenj o varstvu kulturne dediščine pred naravnimi
nesrečami je najpomembnejša dodana vrednost vseevropskih dejavnosti na tem področju.
Naravne nesreče se lahko pojavijo na območjih, ki še niso bila prizadeta. Zato je treba
poudariti vlogo prenosa znanja in izkušenj ter razviti in ponuditi uporabo ustreznih orodij.
Gre za praktična vprašanja in rezultate raziskav ali preiskav.
187
PE 369.029
Protecting the cultural Heritage from natural Disasters
●
Nestrukturni standardi in usklajena evropska priporočila, osredotočena na številne težave od
zbiranja podatkov, ocene in vrednotenja škode, popisa in kartiranja nesreč ter obsega
kulturne dediščine v nevarnosti do ustanovitve tematsko usmerjenih geografskih
informacijskih sistemov, opozorilnih sistemov in podobnih orodij za upravljanje, so
neizogibni za napredek in uspešnost v boju proti naravnim nesrečam ter se jih v veliki meri
zahteva. Še bolj bodo podpirali razvoj tehničnih standardov za preprečevanje in omilitev
škode zaradi posameznih ali več nevarnosti, kot so potresi, požari, zemeljski plazovi in
podnebne obremenitve.
●
Evropsko čezmejno sodelovanje pri varstvu kulturne dediščine, ki jo ogrožajo naravne
nesreče in nesreče, ki jih povzroča človek, ni podprto z nobenim posebnim pravnim
dokumentom. V okviru splošnih shem sodelovanje v nujnih primerih deluje precej
učinkovito, kar kažejo številni primeri nedavnih nesreč. To sodelovanje večinoma temelji na
dvostranskih ali večstranskih sporazumih, vseeno pa se zahteva podpora in usklajevanje s
strani EU.
●
Stroškovno učinkovito razvijanje zmogljivosti, zbiranje sredstev in potrebna pripravljenost
ter hiter odziv v nujnih primerih bodo gotovo imeli korist zaradi skupnih ukrepov na
evropski ravni.
Zgoraj navedene ugotovitve in zaključki so na koncu poročila povzeti v več prednostnih točkah.
188
PE 369.029