democracia real o democracia representativa

DEMOCRACIA REAL O DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Antonio Domínguez Vila
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la ULL
Ante el debate abierto por el movimiento ciudadano
autodenominado 15-M sobre la dialéctica entre democracia
representativa y democracia real, presuntamente entendida
como democracia directa, he vuelto a leer un antiguo trabajo,
pero de sorprendente actualidad, del fallecido catedrático de
Derecho Constitucional de la Universidad de La Laguna,
Gumersindo Trujillo, denominado “elitismo y democracia en la
perspectiva de la sociedad industrial” publicado en el libro
homenaje al profesor Carlos Ollero “Estudios de Ciencia Política y
Sociologia”.
Estudiaba el profesor Trujillo en las democracias
occidentales representativas, el rol de la denominada minoría
gobernante, también denominada élite política, clase política,
categoría dirigente, etc. Afirmando que si bien para la doctrina
de la ciencia política, unos autores consideran a la minoría
gobernante como una categoría autónoma dentro de la sociedad
estamental, dentro de la sociedad de clases y otros como un
subproducto de la clase social dominante, el profesor Trujillo
consideraba que, en todos los sistemas políticos existe una élite
gobernante que desbarata la denominada ilusión democrática de
un sistema político perfecto sin clases o el reino de los mejores;
sin embargo, es solo en el régimen democrático representativo
en el marco del cual, esta minoría gobernante o élite política,
encuentra una serie de mecanismos jurídicos constitucionales
que la controlan y la hacen responder de su actuación.
Es en la democracia formal que conocemos y que algunos
desde su ingenuidad quizás no tan inocente, están poniendo
ahora en cuestión, donde se encuentra supervisada y controlada
la clase dirigente en virtud del principio de separación de
poderes, por un poder judicial realmente independiente y
controlada
por
la
ciudadanía
por
unos
mecanismos
constitucionales y de legalidad ordinaria de participación
ciudadana directa o semidirecta, más o menos eficaces en
función de la voluntad de su aplicación por el poder ejecutivo.
1
Esta minoría gobernante o clase política dirigente, sin
embargo no responde siempre al mismo sector o subproducto de
una supuesta clase dominante u opresora de las demás, no
permanece inmutable, sino que sufre cambios en su composición
y en su extracción, proviniendo tanto de las clases o de los
estratos sociales afines al poder económico como del aparato de
los partidos políticos.
Su objetivo claro es competir por el poder político no
luchar exclusivamente por el bienestar de los ciudadanos, con lo
que al provenir de diversos estratos sociales, no podemos hablar
de una clase dominante o de una minoría gobernante decantada
claramente, ya que para Trujillo, por un lado la línea divisoria
entre la minoría gobernante y la mayoría dominada no se explica
desde la perspectiva de las clases dominantes y las clases
oprimidas como una lucha dualista de clases, sino como un juego
institucional de traslación de unas a otras de manera cíclica,
entendiendo que existe un bloque social dominante y una
mayoría social que asiste pasivamente, a los que pugnan por el
poder de dicho bloque, participando únicamente en las
convocatorias electorales con su voto para inclinar la balanza
hacia unos u otros componentes de dicho bloque.
Contemporáneamente, ha ejercido una enorme influencia
en la consolidación y perversión de estos mecanismos, el cerrado
sistema de partidos burocratizados y “nomenklaturizados” como
el que existe en España, producto a su vez de su legislación de
desarrollo constitucional y de un sistema electoral falsamente
proporcional de listas cerradas y bloqueadas. Ello ha ido
conformando una élite política que centra sus esfuerzos en su la
toma de decisiones con el objetivo de sus propios intereses de
perpetuación en el poder como explica la teoría de la “public
choice” formulada por Gwartney y Wagner1. La dirigencia de esa
élite constituida por la de los partidos, a pesar de todo, ha ido
perdiendo paulatinamente la capacidad de señalar los objetivos
nacionales de interés general, al socaire del desarrollo y
posterior desbordamiento del Estado Autonómico, en beneficio
1
Public Choice and conduct of representative goverment, en Public Choice and Constitutional
Economics, JAI Press , 1988.
2
de los dirigentes territoriales de los mismos en cada CCAA, que
sin excesiva renovación, ocupan los espacios de poder partidario
y en las instituciones, con mensajes cada vez mas antiestatales
con el fin de competir en el espacio social con los nacionalistas.
Se preguntaba el profesor Trujillo, si existe en los sistemas
democráticos una incompatibilidad esencial entre el gobierno del
pueblo, por y para el pueblo, con la realidad empírica del
carácter minoritario de todo gobierno. Esto es, ¿son conciliables
el elitismo y la democracia?. Contestando que las minorías
dominantes sean un elemento integrante de las democracias, no
debe aceptarse como un mal necesario, sino un hecho decisivo
para explicar este sistema político; siempre que en las
Constituciones se establecieran las suficientes reglas para que el
sistema electoral haga aflorar para las funciones políticas a los
dirigentes más capaces y más leales; además de los sistemas
judiciales de control del ejercicio del poder precisos. No podemos
extendernos aquí sobre la necesaria apertura del sistema
electoral hacia modelos mas justos que impidan la petrificación
de la clase política y la sobrerrepresentación de los partidos con
pequeña implantación territorial, ni las reformas necesarias para
llevar a cabo la verdadera independencia del poder judicial, como
exige la Constitución, sin interferencias del poder político.
Terminaba el profesor Trujillo diciendo “no quiero concluir
sin señalar como el constitucionalista actual, alertado por los
sociólogos y politistas, se ve urgido a una profunda revisión de
las técnicas conocidas de representación y participación políticas,
reconsideración que, en mi opinión, habrá de orientarse hacia
formas de participación que no sólo tiendan a reflejar con
fidelidad a escala reducida la diversidad del cuerpo social, sino
además, a impedir eficazmente la disociación de los
representantes respecto de su base”.
Y añadía “ la construcción de una democracia que responda
a las exigencias de nuestros tiempos ha de partir del propósito
de redimensionar las gigantescas sociedades que hoy conocemos
en forma tal que, sin desconocer las exigencias de nuestra era
tecnológica, esas sociedades nuevas posibiliten el logro de una
existencia plenamente humanizada”.
3
Estas palabras me ha hecho reflexionar que el análisis el
movimiento denominado 15-M, ingenuo o deslegitimador de la
democracia representativa ( se ha despejado cual es su objetivo
a la vista de los resultados electorales del 20 de noviembre),
debe tener en cuenta que, en las sociedades complejas, y post
industriales, si bien hay que perfeccionar los elementos de
participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, en los
diversos
niveles,
político-territoriales
previstos
en
las
constituciones (que en algunos casos habrá de simplificarse) el
demonizar la democracia representativa sólo desembocará en el
totalitarismo ausente de libertades, que quizás es lo que añoran
algunos que fueron partidarios del sistema de los países del
socialismo real.
Las demandas que apertura del poder político a la
participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos, sin
desbordar el marco de la democracia representativa, viene
siendo tratado por la doctrina desde hace años. En la década de
los ochenta Santiago Muñoz Machado2 ya alertaba del fenómeno
del alejamiento de la sensibilidad de los ciudadanos de un poder
administrativo obsesionado con la prestación de cada vez más
servicios públicos, haciendo buena la frase de todo para el
pueblo pero sin escuchar al pueblo. Reclamaba el autor que se
complementara el sistema de democracia representativa con
instituciones de democracia directa con lo que la presencia
directa y viva de los administrados en la estructuras de poder
eliminarían la contraposición entre sociedad y Estado. En el
mismo sentido Alfonso Perez Moreno3 se lamentaba de la falta de
desarrollo de las amplias posibilidades que la Constitución
previene sobre el tema para conseguir lo que denominaba una
democracia avanzada.
Bien está, que se propugne un cambio del sistema electoral
que rompa el monolitismo y la endogamia de los partidos
políticos que, con las listas cerradas y bloqueadas sólo
2
“Las concepciones del derecho administrativo y la idea de participación en la administración”
RAP nº 84
3
“Crisis de la participación administrativa” RAP 119
4
promueven a los más disciplinados y afines al aparato, es decir
los mediocres. Bien está, el que se haga expresa reclamación de
que, en la medida de lo posible, el estado social sea respetado y
que el adelgazamiento del mismo se efectúe proporcionalmente
para todos los estratos sociales. Bien está, en que se luche
contra la corrupción. Pero estas aspiraciones no deben poner en
cuestión la esencia del principio democrático de las sociedadesEstados que se articulan necesariamente por razones de
población y de complejidad de los intereses generales, en torno a
la idea de la democracia representativa ya que la dialéctica
democracia representativa-democracia directa fue resuelta hace
tres siglos por los revolucionarios franceses y norteamericanos
en los albores de sus revoluciones.
Las reclamaciones de mayor participación ciudadana en el
diseño de las políticas públicas ya tienen en la Constitución
Española una estructura entretejida de derechos subjetivos y
mecanismos institucionales, desde los valores superiores, que
recoge en el art. 1, donde se establece como fundamento
axiológico del sistema político constitucional el valor superior
pluralismo político, ese concepto plural de la sociedad, se
comunica a los Derechos Fundamentales en el art. 20 que regula
el derecho a la información plural, el art. 6, donde se eleva por
primera vez al rango máximo normativo, la constitucionalización
de los partidos políticos, el art. 7 la constitucionalización de los
sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales, el art.
16 con el reconocimiento de la pluralidad religiosa, el art. 22 con
el reconocimiento del derecho de asociación para diversos fines
legales y por fin en el art. 23.1º donde se reconoce por la
Constitución el derecho que tienen los ciudadanos a participar en
los asuntos públicos directa o indirectamente por medios de los
representantes elegidos, exigiendo también como contrapartida
y en el apartado 2º de dicho artículo, el derecho de acceso a las
funciones públicas. Como se ve el art. 23 de la Constitución
alude a dos cauces a través de los cuales se puede
institucionalizar
la
participación
ciudadana
directa
o
indirectamente a través de representantes libremente elegidos.
En desarrollo de este precepto se ejerce también la
democracia directa por medio de los cauces de la iniciativa
5
legislativa popular (art. 87), del derecho de petición (arts. 29 y
77) del derecho al referéndum (art. 92), de la participación
ciudadana en la administración de justicia, (art. 121). En el
ámbito educativo, el art. 127.5 establece la garantía de que los
poderes públicos canalicen la participación de los sectores
afectados en la planificación general de la enseñanza. Y con
carácter residual, en el ámbito profesional y empresarial el art.
129.2 encomienda a los poderes públicos la tarea de promover
eficazmente las diversas formas de participación en las empresas
y los arts. 36 y 52 la participación de los afectados en los
colegios y organizaciones profesionales.
Esta interpretación resulta perfectamente coherente con los
presupuestos de ejercicio de los derechos fundamentales que
constituyen los arts. 10 cuando habla que la dignidad de la
persona en democracia, consiste en el libre ejercicio y en el libre
desarrollo de su personalidad y el 9.2º cuando expresa que los
poderes públicos deberán facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
Pero el amplio abanico de posibilidades de ejercicio de la
democracia directa previsto en la Constitución no termina ahí,
sino que se amplía sobremanera en el ámbito de la comunidad
política local, que es la titular originaria de la autonomía local y
entrega la administración y gobierno de su interés común a los
concejales de la corporación, pero conservando su derecho a
modular permanentemente su voluntad y transmitirle sus
mensajes sobre la forma y manera de gestionar4. De la Ley
Reguladora de las Bases de Régimen Local, se puede inducir que
la participación, la información y la transparencia son exigencias
constitucionales para gestión democrática municipal. Lo ha dicho
el Tribunal Supremo: la intervención vecinal y la fase
preparatoria de la formación de la voluntad de los Ayuntamientos
representa la mayor garantía de acierto y de oportunidad en
beneficio de la colectividad5. Por lo tanto los cargos políticos
locales, electos por la voluntad popular, deben comprometerse a
abrir las puertas y ventanas de la gestión administrativa local
4
Tomada esta bella frase de Boix Reig V., “El régimen jurídico de la organización municipal” , Edt.
Trivium1991, pg59.
5
SsTS 9 de febrero de 1983 y 27 de junio de 1984
6
para que entre el aire fresco de las demandas e inquietudes y
sugerencias de quienes son destinatarios del servicio público de
las autoridades y funcionarios, para trazarse un nuevo reto de
futuro, dejar de gestionar por la rutina burocrática y preparar los
programas y estrategia de futuro en base a las necesidades y
sensibilidad de los ciudadanos. Ciertamente los arts. 69 a 72 de
la Ley de Bases de Régimen Local regulaban de manera harto
genérica la participación ciudadana en las tareas de gobierno
local. El mandato de la Carta Europea de la autonomía local que
en su Preámbulo reconoce que "Las Entidades Locales son uno
de los principales fundamentos de un régimen democrático". "El
derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los
asuntos públicos forma parte de los principios democráticos
comunes a todos los Estados miembros del Consejo de Europa"
reafirmado en su articulo 3.2º añade que aparecía poco
desarrollado en la Ley. Esta deficiencia se subsanó con los
artículos 70 bis y 70 ter añadidos en las reformas operadas por
las Leyes 57/2003, 2/2008 y 25/2009, en cuyo texto ahora se
recoge la necesidad que los ayuntamientos elaboren reglamentos
en los que de manera efectiva y vinculante articulen las formulas
de participación ciudadana en las gestión ordinaria de las
competencias municipales, se regula la iniciativa popular, para la
presentación de propuestas de acuerdos o actuaciones o
proyectos de reglamentos en materias de la competencia
municipal, se obliga a la implantación de sistemas interactivos de
comunicación entre la ciudadanaza y el Ayuntamiento por medio
de las nuevas tecnologías y se profundiza en la trasparencia
administrativa sobre todo en materia de proyectos de
planificación urbanística.
Otra diferente posibilidad de participación de los vecinos es
el derecho a utilizar los servicios públicos municipales del art.
18,1,c) de la LBRL, donde establece que cualquier vecino podrá
ejercer las acciones necesarias para la defensa de los bienes de
la entidades locales en nombre de éstas cuando ellas no lo
hicieren.
Sin embargo en esas reclamaciones de derechos deberían
incluir también el compromiso con los deberes ciudadanos de los
que normalmente nunca se hace ostentación de su
7
cumplimiento, del que tienen mucho que enseñarnos países
como Alemania. En los momentos de crisis económica son los
ciudadanos los que tienen que dar ejemplo de los deberes cívicos
previsto en la Constitución, el primero de ellos es el
cumplimiento integro de los valores y preceptos de la misma
(art. 9.1), obligación ciudadana desvalorizada hoy día por
algunos gobiernos como el anterior de España con
interpretaciones extravagantes de la misma (como la sostenida
respecto a la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la
reforma del Estatuto de Cataluña) que inducen a su
inobservancia.
Ahora bien, todos los mecanismos existentes en el
ordenamiento para encauzar una mayor participación de la
ciudadanía en el diseño y gestión de los asuntos públicos, ya a
título individual como de manera colectiva, por medio de
organizaciones surgidas del espontáneo ejercicio del derecho
constitucional de asociación (art. 22 CE) como asociaciones de
vecinos, sectoriales, ecologistas …etc, responden a lo que
podríamos llamar participación reglada o predeterminada por el
ordenamiento jurídico democrático, ordenada para su cabal
inserción en el funcionamiento armónico del sistema de la
democracia representativa, sin embargo en los últimos tiempos
estamos asistiendo a un rebrote de fenómenos de pretensiones
de participación ciudadana que vamos a denominar no reglada;
esto es surgimientos espontáneos de movimientos, plataformas
o colectivos que, nucleados en torno a una concreta
reivindicación, pretenden imponer sus criterios frente y al
margen de la opinión de la mayoría silenciosa de la ciudadanía,
expresada en los procesos electorales. A estos movimientos,
plataformas que pueden ser la expresión concreta de un estado
de animo o reivindicación concreta de sectores de la sociedad
civil, el estado democrático debe de valorarlos en su justos
términos, tomar conciencia del problema denunciado y propiciar
con los mecanismos que el ordenamiento jurídico le otorga, su
encauzamiento por los mecanismos de participación ciudadana
establecidos, a salvo de una utilización oportunista que
determinados dirigentes políticos hacen de sus demandas,
7
Citado por Perez Moreno en op. cit. RAP 119, “el concepto del derecho administrativo” 1984
8
llegando a hacer dejación de sus obligaciones de garantizar los
derechos fundamentales del resto de los ciudadanos (la mayoría
silenciosa) y liberar los espacios públicos de una privativa e ilegal
ocupación. A los propios actores de estos movimientos les
resulta más cómodo el ejercicio permanente del derecho de
manifestación que la labor de sentarse a escribir, articular
propuestas y asistir a las reuniones de los organismos de
participación ciudadana para coadyuvar a la formación y diseño
de las políticas públicas.
Como expresa Parejo Alfonso:7 “la construcción de la
Administración pública sobre la base de la participación, no ya
procedimiental, sino orgánica, descansa en un análisis erróneo y
supone una propuesta equivocada. Cierto que la participación es
una técnica deseable, dados el crecimiento y la complejidad de
las tareas administrativas, pero se tratará siempre de una
técnica correctora del distanciamiento de la organización
administrativa respecto del ciudadano y de la realidad que no
puede pretender erigirse en pivote de la construcción misma del
fenómeno administrativo.
Como decía Luhmann N.8 la participación exige a los
poderes públicos una audiencia institucionalizada de los
afectados y su cooperación en la toma de decisiones públicas. En
suma el marco constitucional y jurídico de nuestro país es
suficiente para los retos del Estado Social y Democrático de
Derecho lo que falta es un desarrollo practico real del mismo por
los poderes políticos territoriales y por supuesto una toma de
conciencia por parte de los ciudadanos a titulo individual y
organizados, de sus derechos y posibilidades de participación
política así como de sus deberes constitucionales y ciudadanos.
8
Luhmann Niklas "Participación y legitimación , ideas y experiencias" , en la obra "La
Participación" , Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lerida , 1985, pag 11 y
ss.
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