TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES

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LA CONTRALORíA
cENtRAt Dt
LA
ntPúBtlcÁ
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
RESOLUCóN N' 012-2ol+CGÍÍSRA
EXPEDIENTE N' 038.201 3.CGIINSN
ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS DE SANEAIiIIENTO DE LAMBAYESUE S.A.
ADMINISTRADO
SUMILLA
:
:
ADOLFO MANUEL DÁULA TELLO
Se declara infundado el Recurso de Apelación contra la Resolución
N" 001-038-2014-CGISAN que le impuso sanción de lnhab¡litación
para el ejercicio de la func¡ón públ¡ca.
En Lima, a los'13 dias del mes de mayo de 2014, en la Sesión 35-20'14 de la Sala del Tribunal
Superior de Responsabilidades Administrativas, con la asistencia de los Señores Vocales
Quiroga León, Presidente, Dolorier Tones, Fenero Diez Canseco, Rojas Montes
y
Nué
Bracamonte; se emite la siguiente Resolución:
I.
ASUNTO.
Recurso de Apelación ¡nterpuesto por el adminishado don ADOLFO MANUEL DÁVIA TELLO,
en adelante el administrado, contra la Resolución N' 001-038-20'14-CG/SAN, emitjda por el
Órgano Sancionador de la Contraloria General de la República, en adelante la CGR, que le
impuso la sanción de cinco (5) años de inhabilitación para el ejercicio de la función públ¡ca, al
habérsele determinado responsabilidad admin¡strativa func¡onal.
II.
ANTECEDENTES.
2.1
Mediante Resolución N' 04-2013-CG/lNSN, del 5 de noviembre de 20'13, obrante a
Fojas 792 a 801 del presente expediente, el Órgano lnstructor Norte de la CGR inició
procedimiento adm¡nistrat¡vo sancionador al administrado Dávila Tello, en su
condición de Sub Gerente de Logística de la Entidad Prestadora de S€rvic¡os de
Saneamiento de Lambayeque S.A. (EPSEL S.A.), en adelanle la Entidad, a la fecha
de ocurridos los hechos identifcados en el lnforme de Control N" 004-2012'2'3472,
por la presunta comisión de las infracciones previstas en los lncs. a) y b) del Art.46'
de la Ley N'27785, modificada por la Ley N" 29622 (1), al haber ¡ncurido en las
(t) Ley
N'27785, Ley orgán¡ca del Slstema Nacional de Controly de la Contraloía GGneral de la Repúbl¡ca
'Añ. 46'.- Conductas lnfrsctoras
Conduclas infractoras en materia de responsab¡lidad administrat¡va funcional son aquellas en las que incunen los
servidores y funcionarios públ¡cos que contravengan el ordenam¡ento jur¡dico adminisfativo y las normas intemas
de la entidad a la que pertenecén. Entre estas encontramos las sigu¡entes conductas:
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Y
---
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LA CONTRALORÍA
ctNtRAt ot ta REPúaLtca
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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SAilCIONADOR
conductas descritas y especifcadas como infiacciones muy graves en el lnc. i) del
Art.6" y en el lnc. r) del Art.7'del Reglamento de la Ley N'29622 (2), como a
continuación se detalla:
Administrado
Adolfo Manuel Dávila Tello
2.2
lnfracción
Art.
Calificación
6',
lnc. ¡)
Art.7", lnc. r)
El Órgano lnstructor imputó concretamente al
Muy Grave
Muy Grave
administrado haber cobrado los
cheques Nos 09804199 y 09804303 por los ¡mportes de S/. 8,000.00 y S/. 8,800.00,
los dias de mayo y 1 de junio de 201 1, respectivamente, los cuales le fueron
asignados mn ocasión de su cargo para pagar servicios a favor de la entidad. pese a
ello, el dinero recibido fue rendido con documentación de conten¡do falso respecto de
prestación de los seruicios consislentes en la eliminación de: 32S m¡ de desmonte y
I
a) lncumpl¡r las d¡sposic¡ones que integran el marco legal aplicable a las entidades para el desanollo de sus
activ¡dades, así como las d¡spos¡ciones intemas v¡nculadas a la aciuación func¡onal del serv¡dor o funcionario
públ¡co.
b) lncurrir en cualqu¡er acción u
om¡sión que suponga la transgresión grave
prohib¡ciones señalados en las normas de ótica y prob¡dad de la función públ¡ca.
de los principios, deberes y
(...,.
(4 Dscroto Supromo N' 023-20ll.PC¡1, Reglamenio do lnfracclono3 y
Sanciones para lr R$ponsabil¡dad
Admlnlrtraüva Func¡onal Derivada de los lnfomo! Emitido. por loo órganos del S¡lema Nac¡onal de
Control.
?rt. 6'.- lnfracclones por
lncumplir al marco legal aplicable
a las €nÍdades y 1'3 dbporlciones
relacionada! a la ac{uac¡ón func¡onal dsl funcionario o serv¡dor públlco.
Los func¡onarios o servidores públims ¡ncuren en responsabil¡dad adm¡nistrativa funcional po¡ la com¡sión de
¡nfracciones graves o muy graves, relacionadas al ¡ncumplimiento do las dispos¡ciones que ¡ntegran el marco legal
aplicable a las enüdades para el desarrollo de sus actiüdades, asi como de las d¡spos¡ciones intemas vinculadas a
su acludón func¡onal, especificarnente por
()
i) Hacer declaración falsa acerca de medic¡ón o valoración en obras, adquis¡ción de bienes o de cualquier otro
servic¡o o prestac¡ón a cargo del Estado, o acerca de ¡a cantidad, peso, medida, calidad o caracteristicas de
rnercancias o b¡enes suministrados a aralquiera de las ent¡dades, generando perjuicio al Estado. Esta infracción
es considerada mmo grave. Siel perjuicio es económico o se ha generado grave afectac¡ón al servic¡o públ¡co, la
infracción es muy grave.
?rt. 7'.. lnfracclones por trasgresión de los pr¡nclplos, deberer y prohlbicionor 6hblec¡dár en las
norinas ds ética y prob¡dad de la función públ¡ca.
Los func¡onarios o servidores públims ¡ncurren en responsabi¡idad adm¡nistrativa funcional por la com¡s¡ón de
¡nfracc¡ones graves o muy graves, relacionadas a la trasgresión de los princ¡pios, deberes y prohib¡ciones
establec¡das en la normas de ética y probidad de la func¡ón pública, especificament€ por:
()
r) Obtener o procurar beneñc¡os o ventajas ¡ndebidas, para si o para otros, hac¡endo uso de su cargo, autoridad, o
apariencia de ¡nfluenc¡a. Esta ¡nfracción es considerada como muy grave.
(...I.
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-e
LA CONTRALORíA
CTNIRAT DT LA REPIJBTICN
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
veinticinco (25) horas de alquiler de retroexcavadora en la zona este de la planta de
tratamiento de Chiclayo, y 459 m3 de desmonte y dieciocho (18) horas de alqu¡ler de
retroexcavadora en la planta de tratam¡ento N" 1, ub¡cada en el distrito y provincia de
Lambayeque. Dado que dichos servicios
no se ejecutaron, obtuvo
benef¡cios
indebidos que representan un perjuicio económico ascendente a S/. 16,735.50
(3).
Asimismo, se le imputa haber realizado declaraciones falsas acerca de la prestación
de los servicios de eliminación de desmonte y alquiler de retroexcavadoras, sobre los
cuales presentó en la rendic¡ón de gastos por el dinero cobrado, dos lnformes
Técnicos s/n como sustento de unos servicios que no fueron prestados a la Entidad,
conforme se señaló en el pánafo precedente.
2.3
La Resolución N'04-2013-CG/INSN fue notificada coniuntamente con los respectivos
pliegos de cargos al administrado el dia 6 de noviembre de 2013.
2.4
Con Oficio
N' 00019-2013-CG/|NSN, del 6 de noviembre de 2013, el Órgano
lnstructor Norte puso en conocimiento del Pres¡dente del Directorio de EPSEL S.A. el
inicio del procedimiento admin¡straüvo sancionador contra el administrado, con la
f,nalidad que
la Entidad se inhiba de realizar acciones destinadas a efectuar
el
deslinde de responsabilidades administrativas.
2.5
Presentados los descargos del administrado (1) y sobre la base de las conclusiones
del lnforme de Pronunciamiento N' 001-2014-CG/|NSN, mediante Resolución N'
001-038-2014-CG/SAN, del 28 de febrero de 2014, emitida por la Jefatura del Órgano
Sancionador, se determinó que el administrado había incunido en responsabilidad
administrativa funcional y se impuso la sanción de cinco (5) años de ¡nhabilitación
para el ejercicio de la función públ¡ca, al hatÉrsele determinado responsabilidad
administrativa funcional por la comisión de las infracciones tipificadas en los lncs. a) y
b) del Art.46' de la Ley N" 27785, modificada por la Ley N' 29622, al haber incunido
en las conductas descritas y especificadas como muy graves en el lnc. i) delArt. 6' e
lnc. r) del Art. 7' de su Reglamento.
2.6
Al no enmntrarse de acuerdo con lo resuelto pr el Órgano Sancionador, med¡ante
recurso de apelación presentado el 2l de mazo de 2014, y subsanado mediante
escrito del 1 de abril de 2014, el administrado interpuso Recurso de Apelac¡ón contra
la Resolución N' 00,l-038-2014-CG/SAN, bajos los sigu¡entes argumentos:
{
(x El adm¡n¡shado señaló que devolüó la suma de S/. 64.50 que fue abonado en la cuenta
(a)
+
Banco de Créd¡to del Peú (fol¡o 000311).
Med¡ante escrito del 27 de nov¡embre de 20'13.
N' 305{074040{{6 del
2
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ó
-o
LA CONTRATORíA
GENTRAL
Dt tA TEPI]8TKA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABIL¡DADES ADMINISTRATIVAS
PROC EDIMIENTO ADMI].¡ISTRATIVO SANCIONADOR
(i)
No se cons¡deró la existencia de un proceso judicial en el que se encuentra
pendiente de determinar su responsabilidad por los hechos que se le imputan,
con lo cual se estaría vulnerando el Pincipio Non Bis ln ldem, su derecho a la
presunción de inocencia y causando un agravio moral y económico.
(¡i)
En cuanto a la reincidencia o reiterancia en la comis¡ón de las infracciones, no
liene sanciones por responsabilidad administrativa funcional, pese a lo cual se
le apl¡co la mayor sanción prevista para la infracc¡ón ¡mputada.
(ii¡)
En lo concerniente a las circunstancias en que fue comet¡da la ¡nfracción, la
rend¡c¡ón de los importes asignados a su persona se hizo en forma posterior
debido al elevado tÉf¡co documentario que se presenta en la Sub Gerencia de
Logística; dándose por sentado, por el conhario, que tenia conocim¡ento de la
no prestación efectiva de los servicios part¡endo de c0nclusiones subjetivas.
(iv)
(v)
En lo relativo al grado de participación en el hecho imputado, la competencia
para determinar la intención (dolo) de apropiaBe de la suma de S/. 16,735.00 y
la comisión de dicho acto corresponde únicamente al órgano jurisdiccional y no
al Órgano Sancionador de la CGR.
En lo atinente a la concunencia de diversas infracciones, no se ha prec¡sado
en forma mntundente y clara las ¡nfracciones en que habría incurrido cuya
concunencia determina la aplicación de la sanción prevista en el lnc. r) del Art.
7' del Reglamento de
la Ley
N' 29622, por ser la que tiene mayor gravedad.
(vi)
En cuanto la delerminación de la gravedad de la infracción cometida, no se
determinó prev¡amente el bien jurldico protegido y el daño causado. Sobre esto
últ¡mo, alega que no es razonable identificar el perjuicio económico con el
monto total del cobro que le es ¡mputado, ya que una parte de este ya ha sido
cobrado de sus remuneraciones y la otra, procesada contablemente.
(vii)
Se ha vulnerado el Princ¡p¡o de Proporcionalidad, que implica que la sanción a
imponerse debe ser establecida teniendo
en cuenta aspectos como: la
reincidencia, las causas externas, entre otros antes señalados.
2.7
Medianle Resoluc¡ón N" 003-038-2014-CG/SAN, del 4 de abril de 2014, emitida por
el Órgano Sancionador se concedió el recurso de apelación al administrado y se
dispuso la elevación al TSRA del Expediente N" 038-2013-CG/lNSN.
-t
-4-
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7
Y
-o
tA CONTRATORIA
GENERAL DE
!A RtPúBltca
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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
BASE LEGAL Y COMPETET'IClA DEL TSRA.
3.1
Conforme al Art. 82" de la Constitución, la CGR es el órgano const¡tuc¡onal superior
del Sistema Nacional de Control encargado de supervisar la legalidad de la ejecución
del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de
las instituciones sujetas a control, para lo cual goza de autonomía conforme a su ley
orgánica.
3.2
El lnc. d) del Art. 22" y el Art, 45" de la Ley N' 27785, incorporado por la Ley
N'29622, confieren a la CGR la atribución de sancionar en mater¡a de
responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes de control emitidos
por los órganos del Sistema Nacional de Control a los servidores y funcionar¡os
públicos que incunan en conductas graves y muy graves que contravengan el
ordenamiento juridico administrativo y las normas internas de la Entidad a la que
pertenecen.
3.3
De mnformidad con los Arts. 51', 56" y 59'de la Ley N'27785, incorporados por la
Ley N'29622, y su Reglamento, asi como por los Arts. 3'y 8'del Reglamento del
Tribunal Superior de Responsabilidades Adm¡nistrativas, aprobado por Resolución de
Contraloria N" 244-2013-CG, el TSRA, es un órgano colegiado, adscrito a la CGR,
dotado de independencia técnica y funcional en las materias de su compelencia y
autonomia en sus decisiones, encargado de resolver en segunda y última instancia
administrativa los recursos de apelación contra las resoluciones emitidas en la
primera instancia del procedimiento adm¡nistrativo sancionador iniciado por la CGR.
3.4
La Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley N' 29622,
establece que en todo lo no previsto en el citado Reglamento, se aplica en forma
supletoria lo dispuesto en la Ley N' 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, asi como las fuentes del procedimiento administrativo que esta últ¡ma
establece.
tv.
+
CONSIDERANDO.
§
Controvercia.
4.1
La conhoversia radica en establecer si la CGR es competente para instruir y
sancionar a quien incuna en responsabilidad administrativa funcional cuando existe
un proceso jud¡cial pendiente de resolución por los mismos hechos incoados, y si el
ejercicio de dicha potestad en tal circunslancia constituye una vulneración del
I
(
7
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LA CONTRALORíA
ctNfRAt Dt
LA
tEPúBltcA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Principio de Non Bis ln ldem, de la presunción de inocencia
administrat¡vo sancionador segu¡do contra
el
admin¡strado
y si, el
y la
proced¡miento
corespond¡ente
sanción le causan agravio moral o económico.
Además, se debe determinar si para la aplicación de la sanción materia de
reiterancia,
impugnación se ¡nobservaron los criterios de: reincidencia
o
circunstancias en que fue cometida la ¡nfracc¡ón, grado de participación en el hecho
imputado, concurrencia de diversas infracciones y gravedad de la infracción según el
daño al interés o bien juridico protegido, vulnerando así el Pincipio de Razonabilidad.
§
De la autonomía de la potestad sancionadora de la CGR.
4.2
De conformidad con lo dispuesto en el lnc. '1.1 del Art lV del Titulo Preliminar y el Art.
61" de la Ley N' 27M4,las fuentes de la competencia administraüva se encuentran
en la Constitución y en la ley, las cuales delinen estr¡ctamente las facultades que son
atribuidas a las entidades y los fines para las cuales les son conferidas, siendo
reglamentadas por las normas adminlstrativas que de dicha competencia se derivan.
4.3
En cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora, cabe ¡ndicar que el lnc. 1 del Art.
230' de la Ley N' 27444 señala que: "solo por norma con rango de ley cabe atríbuh a
la @nsigu¡ente previsiÓn de las
/as entidades la potestad sanc¡onadorc
consecuencias administrativas que a tíUo de sanción son posrbles de apliur a un
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privaciÓn de lifuftad',
y
reafirmando así la extensión del principio de legalidad en materia sancionatoria.
4.4
En lo relativo a la extensión del principio de legalidad, que delimita la competencia y
el ejercicio de las atribuciones conferidas a las entidades, es necesario recordar que
elTC ha señalado lo siguiente:
'El principio de legalidad en materia sancionatoria impide que se pueda
atribuir la comisión de una falta si é§a no está previamente determinada en
la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sancón si ésla no está
hmo lo ha expresado este Tribunal (Caso
de la Legislación Antiterroista, Exp. N." 010-2002-A\/TC), el principb
también determ¡nada por la ley.
impone tres exigenc¡as: la ex¡stencia de una ley (lex xripta), que la ley ea
anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa un
supueslo de hecho estictamente deteminado (lex cefta)'15).
{5)
Sentencia rccaida en el Expediente N'8957-2006-PA/[C, Fundamento Jur¡dico Décimo Cuarto.
-6-
,^
7
a
LA CONTRALORíA
CENTRAL
Df
LA flEPÚAIICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIiIIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
4.5
De lo expuesto se desprende que, en tanto organismo
constituc¡onalmente
autónomo, la CGR está dotada de autonomia constitucional en el ejercicio de sus
competencias y atribuciones, las cuales se encuentran reguladas en su Ley 0rgánica
y, en part¡cular, por el l¡teral d) del Art. 22' y los Arts.45' y 46" de la mencionada ley,
incorporados por la Ley N'29622, que le confieren la potestad para sancionar en
materia de responsabilidad administrativa funcional derjvada de los informes de
mntrol emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, a los servidores y
funcionarios públims que incunan en conductas graves y muy graves que
contravengan el ordenamiento juridico administrativo y las normas intemas de la
entidad a la que pertenecen.
4.6
Respecto al alcance de la competencia de la CGR para sancionar en materia de
responsabilidad administrat¡va funcional, se debe recordar que en el considerando
7.8 de la Resolución N' 005-2013-CG/fSM, del 20 de agosto de 2013, este
Colegiado ha establecido:
"7.8
En relación a los crileios para determinar el alcance de la competenc¡a
de la CGR para la determ¡nac¡ón de responsabilidad administratíva funcional,
se aprecian los s0uienfesl
7.8.1 En cuanto al ánb¡to meteñal: la CGR es mnpetente para determinar
responsabilidad administrativa funcional sobre hechos derivados de los
informes de control emrtidos pot los órganos de control confome el A¡f. 13" de
la Ley N" 27785.
7.8.2 En cuanto al ámbito subjetivo; la CGR es competente para determinar
responsabílidad administrativa funcional sobre hechos realizados por los
servidores o funcionarios públicos, tal como lo prevé la det¡nic¡ón básica
contenida en la Novena Disposrción Final de la Ley N" 27785$), con
presc¡ndencia de su vínculo laboral, contractual, estatutario, administrativo o
civil.
(6)Lay
N" 2n E5, Loy Orgánica del S¡stema Nac¡onal de Control y de la Contraloría General ds la República
,DISPOSICIONES
FINALES
Novena.- Definiciones bá!¡cas
Constituyen definic¡ones básicas para efectos de esta Ley, las sigu¡entes:
(... )
Serv¡dor
o Funclonario Público,-
Es para los efectos de esta Ley, todo aquel que indep€ndientemente del
régim€n laboral en que se encuentra, mantiene vinculo labora¡, contractual o relación de cualqu¡er naturaleza con
alguna de las ent¡dades, y que en ürtud de ello ejerce func¡ones en tales ent¡dades.
V
I
(...)'.
+
-7-
,»
--
g
LA CONTRALORÍA
ctN[RAt Dt ra ffPúBlrca
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIEt'lTO ADTiIINISTRATIVO SANCIONADOR
7.8.3 En cuanto al ámbito tenitorial;la CGR es compefente parc deteminar
responsabil¡dad administrativa funcional a nivel nacional sobre las entidades
que forman parte del Gobiemo Central, Gobiernos Regiona/es y Locales,
unidades administrativas del Poder Legislativo, Poder Judicial y Ministerio
Públia; asimismo, respedo a /os organisrnos Autónomos creados por la
Constitución
y por Ley, /os Organrsmos Reguladores de los Servicios Públrcos,
y /as empresas en las que éste pa icipe en el
/as empresas del Estado
acc¡onariado.
7
.8.4 En cuanto al ámbito temporal; /a CGR es compefe
nte para determinar
responsabilidad administrativa funcional sobre hechos oculridos a pañir de la
la Ley N" 29622, Ley que amplía facultades en el
proceso para sancionar en mateia de responsabil¡dad administrativa funcional;
esto es, a pafti del 6 de abilde 2011'.
entrada en vigencia de
4.7
Empero, la autonomia en el ejerc¡cio de la potestad sancionadora de la CGR no
significa la restricción del ejercic¡o de la func¡ón jurisdiccional para el conocimiento de
un caso concreto, tal como lo señala el Art, 4' de la Ley orgánica del Poder Judicial
del siguiente modo:
y autoridad está obligada a acatar y dar
judiciales
cumplimiento a /as decisiones
o de indole administrativa, emanadas
de aúoidad judic¡al competente , en sus propros férm inos, sin poder cal¡ficar su
'Alltculo 4".- Toda persona
contenido o sus fundamentos, resfnngir sus efectos o interpretar sus a/canceg
bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala.
Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la
organización jerárquica del Poder Judic¡al, puede avocarse al conocimiento de
causas pendienles ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto
reso/uciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, n¡ modificat su
contenido, n¡ retardar su ejecución, ni coftar procedimientos en trámite, bajo la
responsabilidad pol¡tica, adminístrativa, civil y penal que la ley determine en
cada caso.
Esta disposición no afecta el derecho de gracia'.
§
De la autonomía de responsabilidades.
4.8
Asimismo, se debe recordar sobre este punto, que el N1.243.2' de la Ley
establece
la
de la
N' 27444,
a
responsabilidad adm¡n¡strativa frente
la
responsabilidad penal, cuando señala que 'los procedimientos para la ex$encia de
autonomia
-8-
-L
d
la ./
Y
-o
LA CONTRALORíA
CTNTRAL DT TA RIPÚ8TIC,{
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SA},ICIONADOR
responsab¡lidad penal o c¡v¡l no afectan la potestad de las ent¡dades parc instruh y
decidir sobre la responsabilidad administrativa, salvo d¡sposicíón judicial expresa en
contrario'.
4.9
En el caso espec¡fico del procedimiento administrat¡vo sancionador a cargo de la
CGR resulta importante señalar que el Art. 1 1' de Ia Ley N' 27785, modificada por la
Ley N'29622, hace referencia a la autonomia de responsabilidades, al señalar que
en adición de la responsabil¡dad adm¡n¡strativa func¡onal del administrado, éste
también puede verse inmerso en procesos jud¡ciales por responsabilidad penal y civil
derivadas de las responsabilidades identif¡cadas en acciones de control.
4.10 En
idéntico sentido, de conform¡dad con lo dispuesto por el Art. 49" de la Ley N'
27785, modificada por la Ley N' 29622, "la reEonsabilidad administrativa funcionat
es independ¡ente de las responsabilidades penales civiles que pudieran
o
esfab/ecerse por /os mismos hechos, en fanfo los bienes jurídicos o intereses
protegidos son dferenfes'. Asimismo, dispone que 'los procedimientos parc la
exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan la potestad para procesar
administrat¡vamente
sancionar al funcbnarb o seruidor público que hubíera
incurido en responsabilidad administrativa funcional, salvo disposic¡ón jud¡cial
y
expresa en contrar¡o'.
4.11 Por su parte, el Art. 12'del
Reglamento de la Ley N'29622, establece que el
sanciones por responsabilidad adm¡nistrativa funcional son
independientes de los procesos y sanciones por responsabilidad civil o penal que
pud¡eran establecerse o delerminarse en cada caso. As¡mismo, dicho artículo
dispone que sólo por disposición judicial expresa se pueden suspender, modificar o
procesamiento
y
eliminar los efectos de las sanciones por responsabilidad administrativa funcional.
4.12 En ese sentido, la suspensión del
procedim¡ento administrat¡vo sancionador, solo
puede ser d¡spuesta por mandato judicial expreso, de conformidad con el lnc. 2 del
Art. 63'y el lnc. 2 del Art. 243'de la Ley N' 27444r), con el Arl.49'de Ia Ley N'
27785 (8)y con el Art. 12" del Reglamento de la Ley N' 29622 (s).
(a Ley N'274¡14,
Ley del Procedimiento Adm¡n¡slrativo General
"Al. 63'.- Carácter ¡nallenable de la competencia adm¡n¡slraüva
(...)
63.2 Sólo por ley mediante mandato judic¡al expreso, en un caso concreto, puede ser ex¡gible a una autoridad no
ejercer alguna atribución adm¡nistrat¡va.
(.
.I.
?rt. 2,$"..
Autonomia de responsabllldade3
(,, )
-9-
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7
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LA CONTRALORÍA
ctNmar Dt
LA
xtPúauc{
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
4.13
En el caso materia de anális¡s, los hechos ¡mputados al administrado derivan del
lnforme de Control N' 004-2012-2-3472, en cuya Remmendación N'01 se dispne
la remisión del m¡smo al Órgano lnskuctor para determinar el inicio del proced¡mienlo
administrativo sanc¡onador respecto a los funcionarios ¡ndicados en la observación
N' 01, es dec¡r, contra el administrado, en su condición de Sub Gerente de Logistica
de EPSEL S.A., encontrándose dentro de la definición de funcionario público
establecida en la Novena Disposición Final de la Ley N'27785, y por últ¡mo, los
hechos se real¡zaron entre mayo de 2011 y abril de 2012; esto es, después de la
entrada en vigencia la Ley N" 29622.
la
Contraloria General como este Tribunal Superior de
Administrativas
no han sido notificados de la ex¡stencia de algún
Responsabilidades
judicial
mandato
expreso que ordene la inhibición para onocer el presente caso a
través del proced¡miento administrativo sancionador.
4.14 Asimismo, tanlo
4.15 A la luz de estas
consideraciones, no obstante lo señalado por el administrado en su
recuBo de apelación, este Tribunal debe señalar que en el presente caso el Órgano
lnstructor Norte y el Órgano Sancionador de la CGR tienen competencia para
determinar la responsabilidad administrativa funcional de los funcionarios públicos
presuntamente responsables y, de ser el caso, aplicar las sanciones adm¡nlstrat¡vas
que conespondan, de conformidad con su marco normativo, la Ley N' 29622 y su
Reglamento.
243.2 Los procedimientos para la exigenc¡a de la responsabilidad penal o civ¡l no afectan la potestad de las
enüdades para ¡nstruir y dec¡dir sobre la esponsabilidad administrat¡va, salvo d¡sposic¡ón jud¡cial expresa en
contrario".
(E)
Ley N'27785, Ley orgán¡ca de la Contraloría General de la Repúbl¡ca, modlflcada por la Ley N'29622
'Art.,l9'.- lndopGndencia de responsabllldade3
(,,, )
Los procedimientos pa€ la exigencia de la responsabil¡dad penal o c¡vil no áec1an la potestad para procesar
administrativamente y sancionar al funcionario o servidor públ¡co que hubiera incunido en responsabil¡dad
administrativa funcional, salvo dispos¡ción jud¡cial expresa en contrario",
{s) Reglamento de la Ley N'8622, aprobado por oecrslo Supremo N" 023.20'l'I.PCM
'Añ. 12".- Autonomía de rerponsab¡lidados
()
Solo por d¡sposición jud¡c¡al expresa s€ pueden suspender, mod¡ficar o elim¡nar los electos de las sanciones por
responsab¡lidad admin¡strat¡va funcional. En caso la disposición jud¡cial expresa recaiga sobre procedim¡entos en
trám¡te, aquella determ¡nará su suspensión o la conecc¡ón de los actos a que hub¡era lugar. En cualquier caso, la
suspensión del procedimiento por decis¡ón judic¡al expresa acanea ¡a suspensión de los plazos del procedim¡ento
y los plazos de prescripción'.
+
-10-
,»
7
Y
-o
tA CONTRATORfA
GTNIRAT DT I.A RTPUBLICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
§
De la vulneración al Pr¡nc¡pio Non Bis ln idem.
4.16 Al respecto, el administrado refiere que la decisión del Órgano Sancionador
de
¡mponerle la sanción mediante la resolución impugnada, le causa agravio moral y
emnómico, toda vez que se le está privando de su derecho
a
trabajar en la
adminiskación pública, sin que se tenga en cuenta que a la fecha existe un proceso
judicial mediante el cual se determinará si los hechos por los cuales fue sancionado
administrat¡vamente son ¡mputables a su persona, por lo que dicha sanción vulnera
su derecho a la presunción de inocencia, salvo que judicialmente se demuestre lo
contrario; en ese senüdo, invoca que se aplique el principio del Non Bis ln idem, por
el cual nadie puede ser sancionado dos veces por un mismo hecho, sin importar si
una sanción recae en la esfera administrat¡va y otra en la via penal.
4.17 Con relación a ello, este Colegiado se ha pronunciado con anterioridad sobre la
aplicación del Principio del Non Bis In ídem fol, refiriendo que a tenor de lo dispuesto
en el lnc, 10) del Art. 230' de la Ley N' 27444, se debe recordar que el Non B¡s ln
los principios de
ldem es el "principio general del Derecho que, en base
proporcionalidad y cosa juzgada, prohíbe la aplicacíón de dos o más sanciones o el
desanollo de dos o más procedimientos, sea en uno o más órdenes sancionadores,
cuando se dé una identidad de sujetos, hechos y fundamentos y stempre que no
exista una relacíón de supremacía especíal de la Adm¡n¡stración' (t).
a
4.18 Asimismo, respecto a los supuestos de operatividad del citado principio y
de
conformidad con lo establecido por el TCf4, se han real¡zado las prec¡siones que se
desanollan a continuación:
a)
La identidad subjetiva o de persona (aedem personae), consiste en que ambas
el
mismo administrado,
sean e.iercidas contra
independientemente de cómo cada una de ellas valore su participación o forma
de culpabilidad imputable.
pretensiones punitivas
b)
La identidad de hecho u ob.ietiva (aedem rca], consistente en que el hecho o
conducta incunidas por el administrado debe ser la m¡sma en ambas
pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurid¡ca que las normas les
asignen o el presupuesto de hecho de las normas que las contengan.
(10)
Resoluc¡ón
N'
007-201
f
3-CG|ISM
(11)
NIETo, Aleiandro (2005) Derccho Adminurdivo Sancionador. Cuarta Edición. Madrid, Tecnos. p. 470
r12)
Sentencia recaída eñ el Exped¡ente N" 08123-2005-PHC/TC, Fundarnento Jurid¡co Vigésimo Séptimo.
-11 -
.4,
-ñ
§i
LA CONTRALORíA
CTNTRAT DT LA REPÚBLICÁ
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROC EDIfi|IENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
c)
La identidad causal o de fundamento (aedem causa petendD cons¡ste en la
identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta
entre los bienes juridicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas
normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persigue
resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que si
son iguales, no ptocedeÉ la doble punición (t:).
4.19
Aunque el pr¡ncipio constitucional del Non Bis ln ídem no se encuentra consagrado
expresamente en nuestra Constitución, el TC lo considera mrno implicito en el lnc. 3)
del Art. 139'de la Constitución que consagra como principio y derecho de la función
jurisdiccional la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
4.20
El Principio de Non Bis ln Ídem tiene una doble configura ci6n: materiaty procesat. En
su sentido material, el principio implica la imposibilidad de que recaigan dos
sanc¡ones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, debido a que dicho
proceder constituiria un exceso del poder sancionador del Estado. En ese sentido, el
TC ha señalado que '(..) su aplicación, pues, inpide que una percona sea
sancionada o cast¡gada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista
identidad de sujeto, hecho y fundamento' (14). En camb¡o, en el sentido procesal, el
principio significa que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos,
es dec¡r, que no pueden ¡niciar dos procedim¡entos con el mismo objeto.
4.2'l
Llegados a este punto, conesponde a este Tribunal establecer si el Pr¡nc¡p¡o de Non
Bis ln ldem es vulnerado por la instauración y desanollo de un procedimiento
adm¡n¡strat¡vo sancionador y la ulterior imposición de sanción administrativa a cargo
de los órganos competentes de la CGR pese a la exislencia de un proceso penal en
curso a la m¡sma persona y por los m¡smos hechos, calificados, en un caso, mmo
infracción adm¡nistrativa y, en el otro, como delito pasible de sanción penal.
4.22
tt¡l
Resulta importante manifestar que en reiterada jurisprudencia el TC ha señalado que
lo investigado y resuelto en procesos penales en sede judicial no es necesariamente
vinculante en el proceso administrativo, "(...) En cuanto al fondo de la controversia,
merituadas /as ,nsfrumenta/es obrantes en el expediente, este Coleg¡ado c,onsidera
que la demanda no resufta amparable en términos constituc¡onales, pues si bien de la
copia de los actuados judiciales concernientes al prrceso jurisdicc¡onal al que fue
URBINA, Juan Carlos (2011) Comentatios a ta Ley del Prccedin¡ento Adn¡nistmtivo Gene?¿ Nouena
Edic¡ón. Lima, Gaceta Juridica. pp. 729 - 730.
(1a)Sentencia reca¡da en el Exped¡ente N' 0729-2003-HC/TC, Fundamento Juridico Décimo octavo.
MonÓl
-12-
7
Y
a
LA CONTRALORíA
CINTRAT DT LA R€PÚ8TIC,{
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
sometido el demandante (de fojas 18 a 24), se demostraría que éste fue eximido de
responsab¡lidad penal por los hechos ¡líc¡tos que se imputaron, debe fenerse en
cuenta que lo que se rcsuelve en el ámbito administativo disciplinario es
independiente del resultado del proceso penal al que pudiera ser sometido un
efectivo policial por habérsele imputado la comisión de un hecho penalmente
punible, esto, debido a que se trata de dos procesos distintos pot natunleza y
orgen.'Asimismo el citado Tr¡bunal añade,'(...) que s¡ lo resuelto en un proceso
penal favorece a una persona sonetida, a su vez, a un proceso administrativo
dísciplinario, el resultado de éste último no se encuentra necesariamente vinculado al
pnmero, ye que el yoceso edministrativo tiene pot ob¡eto invesügat y, de ser el
caso, sancionar una inconducta funcionel, mientras que
el
proceso
jurisdiccional conlleva una sanción punitiva que puede incluso derivar en
privación de la libertad, siempre que se determine responsabilidad penal."(t)
(énfasis con negrita nuestro)
4,23
Además, el citado Colegiado, en otro fallo, ha explicado con mayor claridad que los
fines del proceso disciplinario adm¡nishativo son d¡stinlos del proceso penal, de ahi
que existe independencia entro lo resuelto en ambos, Asi el TC sostiene que (...) lo
gue se resuelve en el ámbito administrativo disciplinario es independiente del
resultado del proceso an iuero judicial, debido a que se tata de dos pÍocesos
de disünta nafunteze y oñgen'. Asim¡smo añade que, '(...) si lo resuello en la vía
judicial favorece a una peoona sometida, e su vez, a un procedimiento
adminiskativo disciplineño,
resultado de ésfe no se encuentra
necesariamente vinculado al Wimero, ya que el procedimiento administativo
tiene por objeto investigil y, de sq e, caso, sancionar una inconducta
funcional, mientras que el proceso en vía judicial conlleva una sanción
el
Puniüva''
4.24
116)
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la República en lo relativo al principio
la autonomía del procedimiento administrativo
sancionador respecto del proceso penal, en los siguientes términos (17)
jurldico en análisis, reafirma
'Cueño: Que el procedimiento administrativo sancionador busca garantizar sólo
el funcionamiento conecto de la Administración Pública, las sanciones
discíplinarias tienen, en genera[ la finalidad de garantizar el respeto de las
rcglas de conducta establecidas para el buen orden y d$empeño de las
(15)
Sentencia reca¡da en el Expediente N' 167!2002-AA/TC, Fundarnentos Juridicos Tercero y Cuarto.
(15)Sentenc¡a recaída en el Expediente N" 4177-2007-PA|TC, Fundamentos Jur¡d¡cos Sexto y Sépt¡nro.
(17)Sentencia sobre el Recurso de Nulidad N'2090-2005-Lambayeque, Fundamentos Juridicos Cuarto y
Qu¡nto.
Y
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d
g
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LA CONTRALORÍA
ctNtRAt Dt
LA REPúBlrcc
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROC EDlfillENTO ADMINISTRATIVO SANCI0NADOR
diversas rnsfrÍuciones colecfivas y, como tal, suponen una relación jurídica
especifrca y conciemen sólo a las perconas implicadas en dbha relación y no a
todas sin distinción, como acontece en genenl mn las notmas juríd¡cas penales;
que las medidas discíplinarias anstituyen la nntrapartida de /os deberes
especia/es a que están somefidos sus miembros y el Derecho adm¡nistrativo
sancionador no se nge por el principio de lesividad sino por criterios de
afectación general, de suerfe gue la sanción administrativa no requiere la
puesta en peligro de bienes juridias y generalmente
operc como respuesfa ante conductas formales o de simple desobediencia a
reglas de ordenación; que, en cambio, el delito debe encenar siempre un mayor
antenido de injusto y de culpabilidad; que la lesividad o peligrosidad de la
conducla y el menoscabo al blen juridico son siempre de mayor entidad en el
delito con relación a la infracción administrafiva'.
verificación de lesión
o
'Quinto: Que el principio ne bls in idem material tiene conexión @n los
Níncipios de Nopotc¡onal¡dad y de legalidad, el primero se encuenta vinculado
a la llamada 'proh¡bición de exceso', esfo es, sancionar más de una vez por el
mismo contenido injusto impl¡ca imponer una sanción no prevista en la ley,
puesto que el añículo Vlll del Título Preliminar del Código Penal establee que la
pena no puede sobrepasar la responsabilidad por el hecho; y, el principio de
legal¡dad garantiza la seguñdad jur¡dica debido que sólo se puede sanc¡onar
conduclas que se encuentran tipificados previamente' .
4.25
Asimismo, resulta necesario señalar que mediante Acuerdo Plenario N' 'l-2007lESV22 del Pleno Jurisdiccional de las Salas Penales Permanente y Transitorias de la
Corte Suprema de Justicia de la República, los fundamentos expuestos en el acápite
anterior han sido establecidos como precedentes vinculantes de obl¡gatorio
cumplimiento por los magistrados de todas las instancias jud¡ciales, cualquiera sea su
especialidad; de conformidad con lo dispuesto en el Art 22' del Texto Único
Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Jud¡cial, aprobado por Decreto Supremo N'
017-93-JUS, por lo cual deben ser objeto de especial atención por las entidades que
emiten actos administrativos susceptibles de ser impugnados ante el órgano
TSM.
jurisdiccional, como es el caso de la CGR y del
4.26
En ese sentido, en el caso materia de grado es importante señalar que a pesar de
existir identidad de su.ieto y de hecho, el fundamento de la sanc¡ón penal es disünta al
de la
administrativa, dado cuenta
que el administrado tiene en curso
una
investigación penal a cargo de la Segunda Fiscal¡a Provinc¡al Penal del Min¡ster¡o
Público por la presunta comisión del del¡to de Peculado, cuyo bien juridico protegido
es el garantizar el principio de no les¡vidad de los intereses patrimoniales de la
+
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LA CONTRALORíA
CTNINAT DT LA REPÚBIICA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
adm¡nisfación, asegurando una correcta administrac¡ón del patrimonio público{ta); sn
camb¡o, en el proceso administrativo sanc¡onador, la infracción contenida en el lnc.
0
del Art. 7'el bien juridico protegido es el ordenamiento juridico administrativo que
prohibe ventajas indebidas con ocasión de la función públ¡ca y en la infracción del
lnc.
i) del Art. 6' el deber
funcional
de verif¡car, supervisar
y
comprobar
correctamente la conformidad de las prestaciones que reciben las entidades y la
veracidad en el p¡.oceso de conformidad de las prestaciones o bienes que reciben las
entidades; por tanto, este Colegiado considera que la sanc¡ón administrativa
impuesta al administrado por el Órgano Sancionador no vulnera el principio .luridico
del Non Bis in idem al existir distinto fundamento en comparación con el proceso
penal que se le sigue.
4.27
En ese sentido, a pesar que el administrado tiene en curso una investigación penal a
cargo de la Segunda Fiscalía Provincial Penal del Min¡sterio públim por la presunta
com¡sión del delito de Peculado(1e), ello no es obstáculo ni impedimento par¡¡ que se
le investigue y sancione por responsabilidad administrativa funcional, dado cuenta
que mnforme a lo señalado por la Sala Penal Permanente de Ia Corte Suprema bajo
el Recurso de Nulidad N" '1063-2009-Huánuco del 2 de julio de 2010, es posibte
aplicar al sujeto activo del delito de Peculado una sanción penal y otra administrativa
pues está sometido a una relac¡ón de obediencia y dependencia que le genera
deberes frente al Estado, siendo asi que, al momento de quebrantarlos, también
infringe normas administrativas dest¡nadas a proteger la eficiencia y eficac¡a de la
administración pública, bienes jurídicos distintos y menos amplios que los protegidos
por la norma penal; en ese sentido dicha Sala señaló lo siguiente: lzot
"CUARTO: (...) el Tribunal Supeior en la sentencia recunida afrrmó (...) que
la conduda de /os acusados (...) es una fafta administrativa que ya fue
sancionada por Resolución Directoral Reg¡onal número doscientos veintiocho
dos mil seis (. ..) sin embargo de la revisión de ese docunento (...) es de
prec¡sar que cuando se presenta una relac)nn de sujec¡ón especiat entre el
t
-
sujeto activo del delito y la Administración publica, por razón del cargo,
puede aplicarse una sanción penal y otra administrativa, en tanto en cuanto
ésfe se somefe a una relación de obediencia y dependencia con et Estado -a
través de la Administración Pública-, y se genera un conjunto de derechos y
obligac¡ones con la entidad; que, por tanto, cuando el funcionario o seyidot
(")
ROJAS VARGAS, Fidel (2007) Del¡itos mrtra h Adm¡nistñción púbúba. Cuarta Edición. L¡ma, Grijley. p. 4gO
Denuncias formuladas conka el adm¡niskado, por el sr. Amaro uó¡na Arrasco er 2 de febreo di iot2 y po,
EPSEL S.A. el 6 de febrero de 2013, derivada esta útt¡ma del tnforme Especiat N. 002-2012-2-3472: que
¡ecomenió denunciarto penatmente por la presunta comisión del delito Oe peiuLOo.
(4) Sentencia sobre el Recurso
de Nulidad N.1063-2009-Huánuco, Fundamento Jurid¡co Cuarto.
{1e)
-'15 -
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v
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LA CONTRATORíA
ctNtRAL Dt tA R[PúBrlcA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADM]NISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADI,lINISTRATIVO SANCIONADOR
públ¡co quebrunta la confianza que depositÓ el Estado en el ámbito de la
función pública -por el incumpliniento de un deber o prohibiciÓn, omisiÓn o
en el
eiercicio de las funciones- infringe normas
admin¡strativas desfinadas a proteger la eficiencia, efrcacía y prestígio de la
Administración Públ'rca y es pos,ble ¡mponer una sanciÓn administrativa con
independencia de la sanc¡ón penal por los mismos hechos; que esta úftima
tiene una finalidad e interés iurídico distrnto, pues la norma penal busa
ertra mitación
preservar bíenes
s
ociales más amplios."
4.28 Atendiendo a estas consideraciones, este Tribunal considera que la
Resolución
001-038-2014-CG/SAN, emitida por el Órgano Sancionador no infringió el principio
por responsabilidad
.lurídico del Non Bis ln idem al haber sancionado al administrado
previstas
en el lnc. a) y b)
adm¡nistrativa func¡onal por la comis¡ón de las infracciones
del Art.46'de la Ley N' 27785, modificada por la Ley N' 29622, y en el lnc. i) del
Art. 6' y r) del Art. 7' de su Reglamento, existiendo simultáneamente un proceso
No
penal pendiente conforme a los actuados, dirigido a establecer una responsab¡lidad
penal sobre la cual -en tanto no sea expedida una resolución definitiva- el
administrado goza de la protección conferida por el Principio de Presunción de
lnocencia, consagrado por el Literal e) del lnc. 24) del Art.
§
2'
de la Constitución,
De la vulneración al derecho de presunción de inocencia
a que la Resolución apelada
presunción
este
Colegiado manifiesta que
de
inocencia,
a
la
vulnera su derecho
4.29 Sobre lo
man¡festado por el administrado, respecto
conforme a lo señalado en los considerandos anter¡ores, el ejercicio de la potestad
sancionadora por responsabilidad administrativa funcional de la Confaloria General
es legítimo en el presente caso, por tanto no vulnera ni menoscaba la presunción de
inocencia del administrado, ni afecta la dimensión procesal de dicho principio.
§
Del presunto daño moral y económ¡co
4.30
Respecto al argumento del admin¡strado que la sanción impuesta le causa daño
moral y económim, este Tribunal manifiesta que la sanción de inhabilitación ha sido
impuesta al administrado en ejercicio legitimo y legal de la potestad sanc¡onadora de
la Contraloria General a través de un procedimiento administrativo sancionador y con
respeto irrestricto al derecho constttucional de defensa del administrado, por lo que
en si mismo no const¡tuye acto ilegitimo suscept ble de generar derecho de
¡ndemnlzación alguno.
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I
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a
tA CONTRALORIA
CENERAT DE LA REPÚBIICÁ
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADI,lINISTRATIVO SANCIONADOR
4.31
Sin perjuicio de lo antes señalado, el administrado no ha especiflcado ni acreditado la
existencia de algún daño moraly económico.
§
De la observancia de los criterios de gradac¡ón de sanciones
4.32
En el recurso de apelación, el administrado ref¡ere que la Resolución emitida por el
Órgano Sancionador incurre en enor al no haber considerado los cr¡terios de
graduación (reincidencia, reiterancia, circunstancias en las que se cometió la
infracción, grado de participación, concurrencia de diversas infracciones y gravedad
de la infracción cometida) al momento de imponerle la sanción,
4.33 Sobre el particular, este Colegiado maniñesta que la Resolución N" 001-038-2014CG/SAN en su considerando 3.10), el Órgano Sancionador realizó una conecta
ponderación de los criterios de graduación de la sanción impuesta, pues analiza cada
uno de los criterios con relación a las infracciones cometidas por el administrado.
4.34 Asimismo, el administrado alega que la falta de antecedenles de sanciones
adm¡niskativas (reincidencia o reiteración) deben ser consideradas como
circunstancias atenuantes, hecho que no ha sido evaluado por el Órgano
Sancionador,
4.35 Al resp€cto, cabe señalar que el Art. 19' del Reglannnto de la Ley No 29622e1) no
contempla la reincidencia o la reiterancia como atenuantes de responsabilidad
administrativa funcional, los cuales solo se refieren a la subsanac¡ón voluntaria de la
falta y la actuación funcional en privilegio de intereses superiores, no habiendo
alegado el administrado ni acreditado en el expediente, alguna de las atenuantes
antes señaladas.
lr
(2r)
Reglamento de la Ley N'29622, aprobado por oscreto Supr€mo N" 023.20'll-Pcfil
'Arl. l9'.- Atenuantes de la responsabil¡dad adm¡nistrat¡va funclonal
Son atenuantes de la responsabilidad administrat¡va funcional, los s¡guientes:
a) La subsanac¡ón voluntaria por parte de¡ administrado del acto u omisión imputado mmo constitut¡vo de
infracc¡ón, con anlerior¡dad a la notificación del inicio del procedimiento sancionador.
b) La actuación funcional en priv¡legio de ¡ntereses superiores de carácter soc¡al, o relac¡onados a la salud u orden
público, cuando, en casos diferentes a catástrofes o desastres naturales o ¡nduc¡dos, se hubiera requerido la
adopc¡ón de acciones ¡nmediatas para superar o ev¡tar su inminente afectación.
Los atenuantes, además de permitir la reducción de la sanc¡ón en la escala conespond¡ente, podrán dar lugar a
cal¡ficar la ¡nfracción en un nivel menor de gravedad, incluso mmo infracc¡ón leve, caso en el cual, conesponderá
su puesta en mnoc¡miento de las instancias competentes para la impos¡c¡ón de la sanción'.
«
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LA CONTRALORíA
CINIRAL
DE
tA rEPú8LrcA
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
4.36
De otro lado, si bien es cierto que el Art, 20'del Reglamento de la Ley N' 29622122)
afibuye a la reiterancia o reincidencia el efecto de la calif¡cac¡ón a un nivel superior
limite superior de la escala
de gravedad y/o una sanción hasta por
mnespondiente, dicho articulo no contempla la posibilidad de reducir la sanción en la
escala conespondiente o inclus¡ve calificar la infracción a una de menor gravedad,
el
ante la inexistencia de antecedentes de reiterancia o reincidencia, s¡endo éste el
efecto propio de las atenuantes de responsabilidad administrativa funcional referidos
en el numeral precedente. Estando a lo cual, este Coleg¡ado no puede hacer suya la
alegación esgrimida por el adminislrado sobre el particular.
4.37
Respecto a las circunstancias en las que cometió las ¡nfracc¡ones, el administrado a
sabiendas que no se habia prestado o realizado algún servic¡o a la enüdad, presentó
lnformes Técnicos y rendic¡ón de gastos mn información de contenido falso, acerca
de los supuestos servicios prestados a favor de la entidad dando
pr
rendido el
dinero del cobro de los cheques recibidos.
admin¡strado señala que debido a la alta carga docurnentaria a su
oficina realizó en forma tardia el trám¡te de rendición de los imporles asignados.
4.38 Asimismo, el
Sobre este argumento, este Tribunal manifiesta que al administrado no se le ha
imputado la comisión de infracciones por consecuencia de algún accionar negligente
o tardlo, sino, por haber pretendido sustentar gastos con documentos de contenido
falso, a sabiendas que no se habia realizado ninguna prestación a favor de la
ent¡dad, con la sola finalidad de beneficiarse indebidamente haciendo uso de su
carg0.
4.39 Además, el administrado realizó las conductas infractoras de manera
autónoma
(grado de participación en el hecho imputado), las mismas que se tradujeron en dos
infracciones muy graves (concurrencia de ¡nfracciones), teniendo en cuenta que dicho
accionar causó un perjuicio económico al Estado (perjuicio causado).
22
Reglamento de la Ley l{'29622, aprobado por D€croto Supremo N'023.2011-PCli
'Art. 20'.- Re¡terancia o re¡nc¡dencia
La infracción será cal¡f¡cada a un nivel superior de gravedad y/o podrá ser sancionada hasta el limite superior d€ la
escala correspondiente, cuando el admin¡strado tenga antecedentes no rehabilitados de sanciones impuestas por
responsab¡lidad administrativa funcional por infracciones de ¡gual o mayor gravedad que la nueva infracción que
es materia del pmcedim¡ento sancionador.
En caso el ádministrado tenga antecedentes de sanc¡ones por ¡nIra€ciones de menor gravedad no rehabil¡tados,
d¡cha circunstanc¡a no incrementará el nivel de gravedad en la cal¡f¡cac¡ón de la infracc¡ón, pero será tomada en
cuenta para la graduac¡ón de la sanción cor¡espond¡ente, conforme al articulo 48 de la Ley.
Se cons¡deran como antecedentes del administrado, las sanciones fiÍnes o consenüdas que se hubieran impuesto
en los tres (3) años anteriores a la fecha en que se ¡nició el procedim¡ento admin¡strativo'.
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LA CONTRALORíA
GENIRAL DE LA RtPtlBLrcÁ
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROC EDIIiIIENTO ADMINISTRATIVO SANC IONADOR
4.40
Respecto al argumento deladministrado de que se le han venido descontando de sus
remuneraciones los montos adeudados y que por tanto no se encuentra claramente
el monto del perjuicio, este Tribunal señala que el accionar del
administrado derivó en un concurso de infracciones, que conforme a lo establecido en
el numeral 6.2.24) de la Directiva N" 008-2011-CG/GDES, el Órgano Sancionador le
impuso la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad. Sigu¡endo esa
linea, al administrado se le impuso la sanción de inhabilitación por cinco (5) años
conforme a la infracción detallada en el lnc. r)del Art. 7'del Reglamento de la Ley N'
29622,la misma que no contempla como un elemento del tipo infractor la ex¡stencia
de un perjuicio económ¡co, por lo que dlcho argumento no reduchia la sanción
establecido
impuesta.
4.41
En ese sent¡do, este Tribunal cons¡dera que está plenamente probado que el
administrado cometió la infracción tipificada en el Inc. i) del
Art.6'
Reglamento de la
Ley N'29622, cuando en su condición de Sub Gerente de Logística, realizó
declarac¡ones falsas al señalar que se realizó la prestación de los servicios de
eliminación de desmonte y alquiler de retroexcavadoras a favor de la entidad al haber
presentado dos lnformes Técnicos s/n en los que indicó que los servicios prestados
consistieron en la el¡m¡nación de 325 m¡ de desmonte y 25 horas de alquiler de
retroexcavadora en la zona de la planta de tratam¡ento de Chiclayo ubicada en la
avenida Sáenz Peña N' 1860; y eliminación de 112 m¡ de desmonte y 18 horas de
alquiler de retroexcavadora en la planta de tratamiento N' '1, ubicada en el distrito y
provincia de Lambayeque; asimismo, el administrado señaló que dichos servic¡os se
habrian realizado el 24 de julio de 2011, no obstante tener conocimiento que d¡chos
servicios no se ejecularon.
4.42
+
Además, este Colegiado mnsidera que está plenamente probado que el admin¡strado
en su condición de Sub Gerente de Logistica, comet¡ó la infracción tip¡ficada en el
lnc. r) del Art. 7' del Reglamento de la Ley N' 29622, a¡ haber cobrado los cheques
N" 09804199 y 09804303 por los importes de S/. 8,000.00 y S/.8,800.00 nuevos
soles, los días g de mayo y 1 de junio de 2011, respectivamenle, los que le fueron
asignados mn ocasión de su cargo, para pagar servicios a favor de la entidad;
obteniendo benelicios indebidos haciendo uso de su cargo al sustentar el dinero
recibido presentando documentación de contenido falso respecto a la prestación de
servicios consistentes en la eliminación de 325 m¡ de desmonte y 25 horas de alquiler
de retroexcavadora en la zona de la planta de tratamiento de Chiclayo ubicada en la
aven¡da Sáenz Peña N' 1860; y el¡m¡nación de 459 m¡ de desmonte y 18 horas de
alquiler de retroexcavadora en la planta de tratam¡ento N' 1, ubicada en el distr¡to y
- 19-
I
-o
I.A CONTRALORfA
ctNfRA! Dr
r
REPúB|.|CÁ
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADiTINISTRATIVO SANCIOi{ADOR
de Lambayeque, a sabiendas que dichos
serv¡c¡os no se ejecutaron,
obteniendo de esta manera benefcios indebidos y ocasionando un gasto a la entidad
por el monto de S/ 16,735.50 (Dieciséis Mil Setecientos Treinta y Cinco y 50/100
nuevos soles).
prov¡ncia
§
De la afectación al Principio de Razonabilidad
adm¡nistrado señala en su recurso de apelación que existe una falta de
proporcionalidad en la aplicación de la sanción que le han impuesto, toda vez que el
Órgano Sancionador no ha señalado por qué dichas sanciones resultan idóneas y
necesarias,
4.43 El
4.44 Sobre el
particular, cabe recordar que el principio de razonabilidad, se encuentra
previsto en el Art. 200' de la Constitución como criter¡o que debe examinar el
juzgador al momento de pronunciarse sobre las demandas de amparo y de hábeas
corpus
4.45
(23)'
Como lo ha señalado este Colegiado en anteriores oportuni(¿(s5 (zr), la razonabilidad
es entendida como la exigencia de gue los actos gue,os sujefos realizan frente a los
hechos y circunstanc¡as se suslenfen en argumentos obietivos de razonamiento
basados en valores y principios y, por tanto, cumplan el requisito de ser genenlmente
aceptados por la colectividad como una respuesta adecuada a los retos gue presenfa
la realidad hente al aduar humano juridicamente ¡¿levs¡l¿ (25). Desde esfa
proporcionalidad, siendo ésta una
perspectiva,
razonabilidad abarca
consecuencia o manifestación de aquella, mediante la cual se puede llegar a
determinar si una actuación esfafa/ es o no iur¡d¡camente la más adecuada para
persegui un determinado fin" eq.
la
la
t¡I COHSTITUCIÓIi POLiTICA DEL
PERÚ
"Art. 200'.- Son garant¡as constitucionales:
()
Cuando se ¡nterponsn acciones de esta naturaleza en relac¡ón con derechos resbingidos o suspendidos, el órgano
jurisdicc¡onal competente examina la razonab¡lidad y la proporcionalidad del acto restíctivo. No conesponde al
juez cuestionar la dedaración del estado de emergencia ni de s¡üo'.
(zr)
Resolución N' 004-2013-CG/TSM, Cons¡derando 4.29
(25)
Rub¡o Conea, Marc¡al. Ob. C¡t, pp, 167 -'168.
(6) lgnacio, José y Zúñiga, Francisco. 'El princ¡p¡o de razonabil¡dad en la jurisprudencia del Tribunal Const¡tuc¡onal'.
En: Estud¡os Conslituc¡onales, Año 9, N' 1, 2011. p. 20'1.
-20 -
»
«
Q
LA CONTRALORíA
ctNrRAr oE tA ttpúBuc{
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATfVO SANCIONADOR
4.46
Asimismo, este Colegiado nu ,.¡¿¡¿(q(24 que, '1...) ta razonabilidad se encuentra
expresamente prev¡sfa como principio fundamental que rige la legitima potestad
sancionadora de las ent¡dades públ¡cas, conforme a lo dispuesto por el lnc. J det hl.
230" de la Ley N" 27444 Qa), Por un lado, busca que la comisión de la conducta
sancionable no resufte más ventajosa para el infractor que incumpli con las normas
infringidas o asumir la sanción. Por el otro, persigue que las sanclones sean
proporc¡onales al incunplimienlo calificado como infracción, deb'tendo tener como
criterios: la gravedad del daño, el perjuicio económico causado, la repetición y/o
continu¡dad en la comisión de la infraoción, las circunsfanclas en ta comisión de la
infracción, el beneftcio ilegalmente obtenido y la existencia de intencionatidad en ta
conducta del infractot".
4.47 Por su
parte,
el apartado 5.3.8 de la Directiva N. 009-2011-CG/DES resalta
ta
necesidad de guardar la debida proporción entre el interés público y los medios a
emplear, asegurando que estos últimos respondan a lo estrictamente necesario y la
necesidad de una equ¡valencia entre la medida impuesta y la gnvedad del hecho
cometido.
4.48 En tal sentido, tal como señala el apartado anteriormente mencionado, para
la
impos¡ción de la sanción se deberán evaluar: la gravedad de la infracción cometida,
el perjuicio causado, la reiteración o reincidencia en la comisión de la lnfracción, las
circunstancias de la comisión de la infracción y la concurrencia de infracciones.
(24
Resolución N' 004-2013-CG/TSM, Considerando 4.30)
Ley N'27444, Ley dal Procedimiento Adm¡n¡strat¡vo General
'Añ. 230".- Princ¡plor de la potestad sanc¡onadora adm¡nistral¡va
La potestad sanc¡onadora de todas las ent¡dades está regida ad¡cionalmente por los s¡guientes
(... )
3. Razonabilidad - Las autoridades deben prever que la com¡sión de la conducta sancionable no resulte más
ventajosa para el inlractor que cump¡ir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las
sanciones a
ser aplicadas deberán ser proporc¡onales al ¡ncumpl¡miento califcado como infracción, debiendo observar los
siguientes criterios que en orden de prelac¡ón se señalan a efectos de su graduación:
a) La gravedad del daño al ¡nterés públ¡co y/o bien juridico protegido;
b) El pedu¡cio económico causado;
c) La repeüción y/o conünu¡dad en la com¡sión de la inlracc¡ón;
d) Las circunstanc¡as de la com¡sión de la ¡nfracción;
e) El benefcio ilegalmente obtenido;y
0 La ex¡stencia o no de ¡ntencionalidad en la conducla del ¡nlractor.
(28)
(...I.
+
-21 -
e
-o
LA CONTRALORIA
GINERAL
Dt tA
REPTJBUC^
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
4.49
(zs), "la anñguraciÓn de un exeso en la puniciÓn
Como lo ha señalado este l¡i§¡¡¿l
implica un vicio en la frnalidad del acto sancionador, @nfigurado por la ausenc¡a de
el obieto, e§lo es, el contenido mateial de la sanc¡Ón
y
vale decir, el propÓsito que resulta de las nomas que
finalidad,
su
administrativa,
habilitan ta competencia sancionadora, en relación con la conducta efedivamente
proporcionalidad entre
incunida".
4.50
Sobre esto último, es necesario recordar que el TC ha establecido como uno de los
parámetros necesarios para considerar una decisión sanc¡onadora como razonable
"que la medida adoptada sea la más ¡donea y de menor afedac¡Ón posible a /os
derechos de los impl,qaflos s¡ 6/ s¿5s'{:o).
consideraciones, se deb€ concluir la estricta observancia de los
gradación
de sanción previstos en el Art.48" de la Ley N'27785,
de
criterios
4.51 A la luz de estas
modificada por la Ley N" 29622, constituye una práctica adecuada para garantizar la
observanc¡a del Principio de Razonabilidad, en el sentido que garantizan la aplicación
de la medida sancionatoria idónea en función de la falta cometida tanto como evitan
el exceso de punición como vicio de nulidad del acto administrativo.
4.52 Estando a lo cual, este Tribunal considera que no hab¡éndose acreditado
la
inaplicación de los criterios de gradac¡ón de sanción en el sentido alegado por el
adm¡nistrado, conforme se ha desanollado en los Fundamentos 4.33 al 4.43 de la
presente Resolución, se debe desestimar la alegac¡ón que sobre el particular se
esgrime como agravio en el Recurso de Apelación.
V.
RESOLUC6N
por los fundamentos pertinentes mntenidos en la Resolución apelada expedida por el Órgano
Sancionador de la CGR, y por los fundamentos antes expuestos, en aplicación de los Arts. 50",
51' y 56' de la Ley N' 27785, el Art. 33' del Reglamento de la Ley N' 29622, y los Atts. 3' y 8'
del áeglamento del Tr¡bunal Superior de Responsabil¡dades Administrativas de la CGR; en uso
de las átribuciones que le están conferidas, por unanimidad este Colegiado:
RESUELVE:
ARTíCULO PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO en todos sus extremos
el
recurso de
apelación interpuesto por don ADOLFO MANUEL DÁVILA TELLS contra la Resolución
ra) Resolución No 004-2013-CG/TSRA, Cons¡derando 4.33)
(30)
Sentencia recaida en el Expediente N' 2'192-2004-MfiC, Fundamento V¡gés¡mo.
A
- ¿¿-
{)
,
N'
001-
lrú
-o
LA CONTRALORIA
ctNtRAL Dt !a RtPúBLtcÁ
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTO ADMINISTMTIVO SANCIONADOR
038-2014-CG/SAN del 28 de febrero
de 2014 emitido por el Órgano Sancionador de
la
Contraloria General de la República, que le impuso la sanción de cinco (5) años de inhabilitación
para elejercicio de la función pública.
ARTíCULO SEGUNDO: CONFIRMAR en todos sus extremos la Resolución N'001-038-2014CG/SAN del 28 de febrero de 2014, materia del presente grado, emitido por el Órgano
Sancionador de la Conlraloria General de la República.
ART|CULO TERCERO: DECLAMR AGOTADA
la via
administrativa
con la
presente
Resolución,
ARTíCULO CUARTO: NOTIFICAR, mn arreglo a ley, la presente Resolución al señor ADOLFO
MANUEL DÁULA TELLO
y a ra EÑT|DAD PRESTADORA
DE SERV|C|OS DE
SANEAÍIIIENTO DE LAMBAYEQUE S.A.
ARTíCUL0 QUINTO: DISPONER LA PUBLICACIÓN de la presente Resolución en el Portal
lnst¡tucional (www.contraloria.gob.pe).
ARTÍCULO SEXTo: DISPONER la devolución del Expediente N'038-20'13-CGitNSN at Órgano
Sancionador de la Contraloria General de la República para el debido cumplimiento de lo
dispuesto por este Colegiado.
N1,
M
PRESIDENTE
pf-"-É--"-,
ALFREDO FERRERO OIEZ CANSECO
VOCAL
ALBERTO NUÉ BRACA
VOCAL
-23 -