Consideraciones sobre el control de cambios

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Consideraciones sobre el
control de cambios MIGUELMANCERA *
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CARACTER Í ST ICAS GENERA LES DEL SISTEM A
e
onvie ne prec isa r en p rim er térm in o los elementos ese nc ia les del co ntro l de ca mbios, toda vez que no siempre se
ti ene un a idea c lara o comp leta so bre su signifi ca do . El contro l
de ca mbios sue le te ne r uno o más de los ob jetivo s siguie ntes:
a] ev itar fug as de capita l motiv adas po r temores, f und ad os o infund ados, res pec to de m ate ri as tal es co m o la evo lu c ión del tipo de ca mbi o o la esta bilidad institu c iona l del país; b] reduc ir o
* D irec to r Ge neral de l Banco d e Méx ico, S.A . Esta in stitu c ión
d io a co noce r el 20 d e abr il el trabajo que se reprod uce, con la sigui ent e in troduc c ió n:
"E l co ntro l de ca mbi os es un in st rum ent o d e po líti ca eco nómi ca .
En co nsec uencia, sus ve nt aj as y d esve nt ajas deben se r so pesadas
co n un es pi ritu ajeno a cualquier dogmatismo.
" Di c ho in strum ento res ul ta atract ivo para mu c hos po r la s virtudes que se l e atribu ye n, en espec ial como mecan ismo d e defensa
co ntra las fugas de cap ital. Si n embargo, un aná li sis p rag m át ico
- no dogmático- so bre la co nven iencia o inconveni encia d e su
adopc ión, debe asp irar, también, a la determi nac ión de su verda d era efi cac ia, as i co m o de los prob lem as a que su impla n tación daría
lu ga r.
" En el p rese nte t raba j o se examinan tanto los o bj eti vos y sistem as del co ntro l de ca mbi os, como las limi ta c io nes y d ific ul tades de
operac ión de l mismo . La co nc lu sió n es nuevamente adversa a su establ ec imi ent o."
eli m in ar e l défi c it en la cu enta co rri ente d e la balan za de pagos, sin deva lu ar la moneda nac io nal en t érmin os de m o neda
ex tranj era. Para alca nza r los objet ivos se ñalados, se es tab lece
un co njunto de di spos ic iones m ed iante las cual es se prohibe o
limi ta la adqui sic ión d e d iv isas pa ra c iertos f ines, actuando al
efec to so bre las operaciones mi sm as de co mpra ve nta de moned a ex tranj era. Por esta fo rma de actu ar, entre ot ras razones, el
co ntro l de cam bio s se diferenc ia de o tro s instrum entos que
tamb ién in f lu yen en la adq ui sició n de d iv isas, tal es co m o los
arance les y los permi sos de importac ió n.
Existen dos tipo s de co ntrol de camb ios: el integ ral, que es el
que pod rí a co nsid erarse "c lás ico", y e l dual , qu e co mbin a elem en tos de co ntrol de ca mbi os co n elem entos de 1ibre co nve rtibi lid ad. Dentro de es tos dos tipos de co ntro l d e ca mbi os ex iste n
subtipos, por ejempl o, los que in c luyen tasas de cambio mú ltipl es. Los subtipos no se rán tratados es pec ífi ca m ente en el prese nte es tudio porqu e no afectan ese ncia lm ente la argume ntac ió n que se hace en el mi smo .
CONTRO L DE CAMB IOS INTEGRAL
S
u ca rac terí sti ca ese nc ial es hace r ob li gatorio que t oda ve nta de moneda ex tranj era se haga a la autor id ad ca mbi ari a y
que toda comp ra de m o ned a ex tran jera se suj ete a pe rm iso pre-
comercio exterior, junio de 1982
v io ele d ic ha au tor id ad. si bi en és ta sue le ciar c iertos permi sos
co n ca rác ter genera l. Puede, por ejemp lo. es tab lece r la pos ibi lidad ele co mprar d iv isa s para pa ga r cu alquier im portac ió n permi t id a ele m erca nc ías , o b ien. que los v iaje ros al exterior
pu edan adqu irir has ta c ierta ca ntid ad el e div isas por v ia je
Sea que se otorgu en permi sos el e carácte r genera l, o no, para
la compra el e moneda ext ran jera, el co ntrol ele ca m bios ef icaz
supone dos co ndi c iones: primera, qu e qu ienes po r cua lqu ier
co ncepto rec iban 111onecla ex tranj era entreg uen su totalidad a
la auto rid ad ca mbiaria y, seg unda , que los co 111praclores ele di v isas co 111 pru eben fe h ac iente111 en te, en ca da caso, la autent ic idad de l co ncep to por e l c ua l las adqu ieren.
Es evide nte que si no se sa ti sfa ce la p rim era co ndi c ión para
e l fun cio nam iento de l co nt ro l ele ca mbi os - la ent rega ob li gatoria a la autoridad camb iar ia el e tocia s las div isas q u e los res identes obtengan por cua lqui er co n cep to - d ic ha auto ri dad se
ex pondr á a un ri esgo inmin ente el e no di spo ner ele las d iv isas sufi c ientes para hace r fre nte a la cle111ancla ele 111 o necla ex tranjera
co rrespondiente a los pagos al exte rior pe rmitid os. En consec uen c ia, la ex portac ió n ele bi enes y se rv ic ios y la i111portac ión
el e ca pita l debe queda r suj et a a per111i so prev io, que só lo se ci ará si se co mpru eba qu e se ha enterado o se va a enterar la m oneda ext ranj era respec ti va a la autor id ad ca mbi ari a.
Por ot ra parte, si no se sat isface la seg un da co ndi c ió n - la
co m probac ió n del objeto ele la comp ra el e las divisas- e l
co ntrol res ul ta in eficaz As í, por eje111p lo, algu ien podría
adquir ir div isas supu esta m ente para pagar algú n co nce pt o pe rm itido, v. gr. importac iones, y en rea lidad utili za rl as para e fec tuar una ope rac ió n no perm i t ida, v. gr. la ex portación ele cap ita l. En co ns ec uencia, la creencia el e qu e se p uede n es tabl ece r
cont ro les el e ca mbi os " beni gnos", qu e só lo i111pliqu en interf erenc ias para los mo v imi entos el e cap ital, es equivocada.
Sobre el part icu lar, es preciso tener prese nte q ue e l permiso
ge nera l pa ra efectua r pagos al exte rio r por concep to ele c uenta
corr iente - e l cua l es f actib le dentro del co nt ro l ele ca mbiosno es lo mi sm o que el permi so para adqu irir div isas sin tener
qu e co mprobar fe hac ientemente el propós ito de la adqui sic ió n
- lo c u al es in co ngru ente con e l co ntrol de ca mbi os.
Supó ngase q u e se propu siera e l es t ab lec imi ento de co ntrol
de ca mbios só lo co n el propós ito de im ped ir f ug as el e cap ita l, y
qu e, co nsec uentem ente, la autor id ad ca m b iari a es tuvi era dispu es ta a otorgar permiso co n ca rácte r ge nera l para e l pago de
importac io nes de b ienes y se rvi c ios. Bajo ta l hipótes is, para qu e
el co nt ro l de ca mb ios fu era ef icaz se ri a necesa r io adopta r,
ent re ot ras, las m ed id as a que se hace refere nc ia en seguid a.
En cada un a de las m il es de adq ui sic iones de d.ivisas que
diar iam ente se hac en en el siste ma ba nca rio , los interesados
tendrí an que prese nt ar docum entac ión co mprobatoria de q u e
la adqu isic ió n es única y exc lu siva m ente para efectu ar el pago
de un a ope rac ión perm itid a. A hora b ien, dada la gran ca ntid ad
el e ope rac io nes que se rea li za n a d iari o, se rí a indi spensa bl e valerse de los empl ea d os ele los departamentos de ca mbios de los
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ba ncos par a exa min ar la docum enta c ión o, el e no acep tarse t al
proce di111iento, se req uerirí a co ntratar en e l banco cent ral un
num eroso per so nal. Los emp lea dos ba nca ri os, fueren ele lo s
bancos co m e rc iales o de l banco ce n t ral, se ve rí an ante prob lemas ext rema dam en te difí c il es pa ra reso lve r sob re la leg it imidad ele las operaciones ¡Cómo pod rí an detec tar las probab les
sobrefact u raciones de mercanc ías, sien do qu e las i111portacio nes está n co mpue stas ele c ientos ele mil es ele produ cto s dist intos, c uyo " precio ju sto " no es tá pub li ca do en ninguna partel
¡Có1110 pod rí a la m ayoría de esos e111 p leados entend er do c u·
menta c ió n co n gran ca n t id ad de tec ni sismos, usu al mente esc ri ta en idi o 111 as ex tr anj erosl ¡Có1110 podrían sabe r si es usu al pa ctar an ti c ipos con los prov ee dores el e los d istinto s producto sl
¡Q ué ca nt ida d de arc hi vos hab rí a q ue co nse rva r pa ra determinar si un pago di fe ri do co rrespo nd e a un a importac ión efectuada ante ri o rm ente con apego a las d ispo sic io nes ap li cab les/
Estas pr eg untas hacen pensa r qu e los admini stradores de l
cont rol ele ca mbios tendría n ante sí la a lternat iva sigui ente: da r
instrucciones para la aprobación ex pedita ele tocia so li c it ud qu e
no fue ra man if iesta m ente vio latoria de las no rmas ap li cab les, o
bi en o rde nar que cada operació n se sujetara a un m inu c ioso
esc ru t ini o por perso nal al tam en te ca li ficado -y por ta nto
escaso - , ca usa nd o dil ac io nes muy pro longadas en los trámites
de im portac ión . Si la auto ri dad adopta ra la prim era opc ió n no
log raría el o bj et ivo ele ev itar la fuga de cap itales, pue s ésta se
produ c iría a través ele la so brefac turac ión y de la fa lsificación
de docume ntos. Si se dec id iera por la seg und a opc ión,
para li zaría al país, pu es los in sum os ele importación necesa ri os,
ya no se diga para la in ve rsió n, sino aun pa ra la producción
corr iente, só lo se ri an obtenib les a t ravés de un f luj o ele gran lent itud . Además, la segu nda opc ión tampoco ga ran tizaría ev i tar
la fuga de cap itales, ya que ni siqu iera el perso nal m ás ca lifi cado podría descubrir co n fac ilid ad sobrefacturacio nes o fa lsificac iones correspo ndi entes a bi enes de mu y di stinta naturaleza,
que co nst itu yen gra n parte de la impo rtac ió n. La pr áct ica de la
sob refact urac ió n se es tab lece rí a de in111 ediato entre empresas
ex t ranj eras y m ex ica nas re lac io nadas entre sí, aun c uand o esa
relac ió n no fue re muy est rec ha.
El trámite de las sol ic itudes de di v isas para efec tu ar otros
pagos al exte ri o r también plantea prob lemas graves . Pi énsese
en los arch ivos sob re deudas exte rnas q ue sería necesa ri o mante ner pa ra reso lve r si los pagos por intereses o pr in c ipa l de c réditos ex tranj eros so n legítim os. Co nsid érese la dificu ltad para
dete rmin ar si la tasa de interés pactada en los co ntratos no invo lu c ra fugas de cap ita l. Im agín ese la dificultad para m o ntar
ráp idamente, al ini c iarse el co ntrol de ca mbi os, el reg istro de
créd itos ex tr anj eros auténti cos. Y p iénsese que la necesar ia
ause nc ia de ta l reg ist ro, a l ini c iarse el co ntrol , co ndu c irí a a tener qu e ve nder div isas por c réd itos apóc rifo s, pr od u c iénd ose
as í la ex po rtac ió n ir reg ul ar de ca pita les; o a detener la ve nta d e
div isas au n cu and o se tratara de c réd itos autént icos, si su existencia no fuera fác il de comp roba r co n rapid ez, dá ndose ento nces lugar a in cumplim ientos en el serv ic io de los c réditos
ext ranj eros
Examínese, por ot ra part e, la d ifi cultad p ara di stin guir entre
v iajes de negoc ios o estudi os necesa rios o co nvenie ntes, y
v iajes de rec reo. Un a act itud seve ra respec to de los prim eros
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podría dañar mu c has ope rac io nes y prog ramas de interés para
el desarro ll o de l paí s. entre ot ras las expo rt ac io nes y la preparac ión de técn icos. Una act itu d liberal desvirtuaría los pr opós itos
del cont ro l de camb ios.
En lo tocante a las expo rt ac io nes. se p lantea n problema s semejantes a los d e las importac io nes, só lo que en el caso de
aq uéll as el ri esgo de fuga de cap itales se da por la v ía de la subfact urac ió n. Co nsid érese hasta qué punto, en el afán de descubrir sub factu rac io nes, podría ento rp ece rse expo rtac iones
que mucho interesa fomentar, corno las de manufactura s, c uyo
" precio ju sto" no es f ác ilm ente id entifi cab le. Piénsese también
en las expo rt ac iones de productos ag ropec u ario s, co rn o el a lgodón, las frutas y las hortali zas, c uyo precio camb ia co n gra n frecuenc ia. ¿Có m o saber cu ál fue el día en que realmente se pactó
la operac ión?
La co mpetenc ia intern ac io nal ex ige co n frecuencia que los
proveedores oto rgu en c rédito a su s c lientes ext ranj eros. El
contro l de camb ios plantea va rios problemas a este respec to.
Uno de ellos es determinar si el créd ito es rea lm ente un requisito de co mpete nc ia o un exped iente para pospo ner la entrada de
divisas para un a época en que el tipo de cambio sea m ás favorable. Otro es determinar si un a eventu al falta de pago del c rédito es auténtica o es el res ultado de un a co lusi ó n entre
co mprador y vendedor para que es te últim o pueda expo rtar capital. Se ha observado que, para ev itar estos problemas, la s
autoridades administradoras de co ntrol es de camb ios suelen establecer reg las. Pero estas reg las inhiben a los exportadores para competir, ya sea porque no les permiten otorgar plazos adecuados a sus clientes o porque les impli ca n problemas co n sus
autoridades, en caso de no log rar la cob ranz a de los c réd itos.
El co ntrabando de exportac ión de ciertos produ c tos es un expediente muy ef ica z para lograr la fuga de capitales, a pesar del
co ntrol de ca mbios. Los v iaj eros al exte rior pued en ll eva r cons igo oro, piedras preciosas, joyas, plata u objetos d e art e y, por
supu es to, no ha ce r entrega a las autoridad es de las divisas que
obtengan de su venta. Dete ner estas exporta c iones es prácticam ente imposibl e, a m enos que se sujete a los v iaj eros al exterior, na c ional es y ext ranj eros, a minu c iosas in specc iones en sus
perso na s y eq uipaj es, las cuales no sólo implic arían dilaciones
y ag lomerac iones en las aduanas, sino actos que podrían cons iderarse vejatorios y que, en un país corno México, difícilmente
se rían t o lerados por nac io nales y ext ranj eros.
En un país c uyas fronteras y costas so n exte nsís im as, el
co ntrab ando de expo rt ac ió n es relativamente fácil, aun tratándose de productos voluminosos . Tamb ién el co ntraba ndo de exportación a través de las aduanas mismas podría ll ega r a ser tan
grande co rno se presume es el de importac ión. El va lor del
co ntraba ndo de exportación rep resen t arí a m o ntos impo rt antes
de divisas que la auto ridad ca rnbi aria dejaría de percibir.
Lo s ingresos de divisas por turismo son espec ialm ente
difíciles de ca ptar por la autoridad carnb iaria . A menos que se
someta a los viajeros ex tranj eros a inspecc io nes físicas, en su s
personas y pertenencias, al entrar y sa lir del país -medida que
difícilmente promovería el turismo- es impos ibl e asegurarse
documento
de que no ve ndan divisas el e man era irregular . El co ntrol de
camb ios requi ere, además, que los tur istas ext ranjero s hagan
sus operaciones de ca mbios só lo en bancos u ot ros esta bleci mi entos autor iza dos, con lo c u al se les quita la fac ilid ad el e
ca mbiar mon eda extran jera en una gran variedad de es tabl ec imientos confo rm e les convenga para ef ec tu ar su s pagos. A l
co nsid erar los millones de turistas qu e se internan en el país y el
núm ero mu c ho más grande que visita la zona front eri za, se
puede ap rec iar la magnitud ele los problema s qu e al re spe cto
plantearía e l contro l.
Existen relac iones de conf ianza entre gran número ele re sidentes en Méxi co y ele ext ran jeros que v ive n en Méx ico o lo v isitan . Se rí a factible , como se ha obse rvado en ot ras parte s del
mundo, que se haga n arreg los ent re unos y otros para que los
primeros cubra n los costos de las estadías en México ele los segund os. a camb io de que éstos depositen a favo r ele aqué ll os
ca ntid ades equ iva lentes en el exter io r. Y a l res pecto no hay qu e
pensa r tanto en los turista s. cu anto en e l elevado nL1mero ele
extran jeros que v ive n en Méx ico empleados por empresas
ex tranj era s o pen sio nados.
Las fó rmul as de evas ió n del contro l ele ca mbi os, que se han
seña lado en forma enun c iati va y no exhau st iva, hacen difícil, y
en muchos casos imposibl e, que ll eg uen a la autorid ad carnbiaria ele un país co rn o México, co n un déficit impo rt ante
en la cuenta co rri ente de la balanza de pagos y posibilidades ele
end eudami ento ex tern o necesariamente limitadas, las divisas
sufi c ientes para a tend er la demanda de mon eda ext ranj era
co rrespond iente a usos permitidos
En otras palabras, las di v isas que la autoridad re c ibi era por
expo rt ac ion es de bienes y se rv ici os permitidas y por entradas
de cap ital , se rían in sufi c ientes para financiar las impor t ac iones
de bienes y se rvi c ios permitidas para dar se rv ic io a la deud a externa . Esto impli ca rí a que la auto rid ad tend rí a que estab lece r
algun a fórmula de rac io nam iento para el sumini stro ele divisas.
Podría decidir, por ejemplo, ate nd er según fecha de so li c itud o
seg ún prioridad socioeconó mi ca de la operación; pero en toci o
caso estaría expuesta a co m ete r graves errores ele jui c io en la
as ignac ió n ele las divisas .
Es de supo nerse que, estab lec id o e l co ntrol de camb ios.
hab rí a un a fuerte presión política para mantener el tipo de
camb io a niveles m ás o m enos estab les, au n en co ndi c io nes
infl ac ion ari as. T amb ién se increme ntarí a e l riesgo, por la misma
ra zó n, ele posponer m ed ida s ele aju ste en lo tocante a l presupuesto, impu estos y sa lari os.
En estas co ndi c iones, la fuerte infl ac ión que sobrevend rí a
conduc irí a a la rápida sob reva lua c ió n del tipo de cambio. asf ixiando las exportac io nes y es timulando las importaciones. El racio namiento ele divisas tendría que se r ento nces aú n más agudo.
Los problemas planteados por el contro l de camb ios pueden
verse muy agravados si, además, sob rev iene la co rrup c ió n del
personal enca rgado de su admin ist rac ió n. El trámite mismo para ob tene r las divisa s ciaría la ocas ión para la extorsión. tocia
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com ercio exterior, junio de 1982
vez q ue los em p lea dos a cuyo ca rgo es tuv iera e l co ntro l
pod ri an po ner ob jec io nes, f un da d as o infu ndada s, res pecto de
la leg itimi dad de las ope rac io nes o de la doc u m entac ió n
co m probato ri a de las mi sm as. Ade m ás, la escasez de d iv isas
c rea rí a un ca m po fé rtil p ara el co hec ho . Cabe señ a lar q ue los
sobo rn os im p li ca ría n, de facto, un t ipo de ca mbi o m ás elevado
y to t alm ente in c ierto. Po r su pa rte, el perso nal de ad u anas t amb ién se ve rí a te n tado a p art ic ipar en la co rru pc ió n, toda vez qu e
el co n t raband o d e ex port ac ió n se co nve rtirí a en un a fó rmul a
ef icaz pa ra la situac ió n de cap itales en e l ex t eri o r.
En los países co n un a larga ex per iencia co n e l co ntro l de
ca mbi os, en do nde es de supo nerse qu e e l perso n al res pec ti vo
está m uy bi en entre nado y en do nde los t rámites se han dep urado en lo pos ib le a t ravés de déca das ele reso l ve r pro bl em as,
todav ía es necesar io co nta r pa ra su ad mini st rac ió n con m il es ele
em p lea dos, repa rt id os en la ent id ad o entid ad es qu e f un ge n com o auto rid ad ca mbi ari a, en los b ancos co m erc iales y en las
adu anas. Esto da un a id ea el e la mag nitud de l esf uerzo y del
ti empo necesa rios para en t renar al perso na l respect ivo y d e las
d if ic ul ta des pa ra evitar la co rrupc ió n. Y estos se ri a lami entos
tam b ién hace n pe nsa r qu e, en el largo peri odo de enca rril am iento del co ntro l ele ca mbi os, es cas i seg uro qu e se pro duj era
la pa ráli sis d e am p li os segme ntos de la eco no mí a nacio nal. En
ef ec to, durante ese pro longado lapso, segu ram ente de va ri os
años, difí c ilm ente \l ega rí an a la auto rid ad m o net ari a los in gresos el e di v isas deri va dos de mu c hí sim as o perac io nes qu e los generan, a la vez qu e los tr ámites p ara los pagos al ex teri o r se ri an
ex t re m adame nte lentos . Co nsec u entem ente, las em presas se
vería n p ri va d as de in sum os ele impo rtac ió n, y ob l igadas po r tanto a d isminuir o suspe nde r sus ac ti vidades y a efect u ar des pid os
m as ivos el e pe rso nal.
Es pos ibl e que un p aí s co n un a larga ex peri encia en el
co nt ro l de ca m b ios tenga meca ni smos que ayud en a re du ci r f ugas ele ca pita les súbitas y de gran m ag nitud . Sin emb argo , aun
es to es relati vo, co m o lo mu est ra e l hec ho de qu e algun os
países, a pesa r de co nta r co n ex peri enc ia en la m ateri a, han
sufri do impo rt an t es fu gas de ca pital co n m o t ivo ele aco ntec imientos políticos a los que se han enfrentado. Pero lo que c iertam ente ningún co ntro l de ca mbi os logra ev itar es la fu ga gradu a l
y co nst ante de ca pita les, po r m edio de la c u al el paí s p ierd e a
tr avés del ti empo grand es ca ntid ades qu e cas i nun ca retorn an.
Lo qu e es m ás, la ex istenc ia mi sma del co ntrol d e ca mbi os es e l
m ás podero so m o t o r de la f uga de ca pitales. Sa bid o es q u e los
c iu da danos de algunos pai ses euro peos pos een f o rtunas en
o tr as pa rt es del mund o, a pesa r del vi ejo co ntro l de ca mbi os
ex istente en aq ue ll as nac io nes. El co nt ro l de ca mbi os ta mpoco
log ra ev itar las deva lu ac io nes. As í, en los prin c ipa les p aíses
euro peos qu e m ant ienen di c ho co ntro l se han reg ist rado v ari as
o mu c has deva lu ac io nes en los últim os cu atro d ece ni os.
Se t iene la impres ión de qu e, en c iertos paí ses y en c iert as
épocas, los co ntro les de cam bi os fun c io nan bi en y no ento rpece n m ayorm ente l as tr ansacc io nes econó mi cas. Sin embargo,
no hay qu e co nfundirse. Lo qu e acontece en esos casos es qu e
el co ntrol de ca mbi os es inn ecesa ri o y de hec ho no se ap li ca,
por lo c ual la s au tor id ades pu ede n d ar in st ru cc io nes para qu e
se ati enda toci a so li c itud de di v isas sin c uest io nami ento algun o,
a la vez qu e los ex p o rt ado res no ti enen ali c iente en la subfa c tu rac ió n impo rtante o en el co nt raband o, po r la sen c ill a razón de
no habe r m ercado negro de d iv isas. A un as í, es p robab le qu e
co n ti núe la sub f acturac ió n en peque ña esca la p ara acum ul ar
alg ú n cap ita l en el ex teri o r para los " ti em pos m a los" . Es t a situ ac ió n razo nab lem ente có m od a es la qu e h an atr avesado c iertos países eu ro peos d urante algun as épocas. Pero no hay qu e
o lv idar qu e ell o ha sid o fact ibl e po rque el va lo r intern ac io n al
de sus m o ned as ha sid o ento nces el adec u ado para log rar el
equili b ri o o e l superáv it de su s b alanzas de p agos bás icas. Sin
tal equilibrio o superáv it, habrí a sid o impos ibl e qu e las auto rida d es de esos pa i ses ado pt aran m edidas li be ra les para la ve nta
el e div isas.
El co ntro l d e ca mbi os ha fun c io n ado relati va m ente bien ,
aun en épocas di f íc il es, en p ai ses id ea les para t enerl o po r suposic ió n geográ fi ca y su ento rn o soc ioeco nó mi co y qu e, adem ás,
atrav iesan po r un a sit u aci ó n qu e af irm a la co hes ió n soc ial y en
la qu e pu eden ado pt arse m edid as de gran em erge nc ia. Tal fu e
el caso de un p aís in sul ar durante la seg und a gu err a mundial ,
qu e pud o di spo ner de num ero sos téc ni cos en o perac io nes inte rnac io nales, al su spend erse gran pa rte de su co m erc io y de sus
fi nanzas exte ri ores co n m o ti vo de las hosti li da des. Es un p aís
qu e c uenta co n un a buroc rac ia gu be rn am enta l y banca ri a de
prim er o rd en. Y, en adi c ió n, hay qu e co nside rar qu e, durante
esa gue rra, su gob iern o es t abl ec ió la ce nsur a en las co mun icacio nes y su spe ndi ó d ive rsas ga rantí as indi vidua les, a la vez qu e
la pob lac ió n se uni ó en un es fu erzo ejem p lar p ara hacer fr ente
a un a ag res ió n ex tern a.
El co nt ro l d e ca m b ios t am bi én fun c io na en for m a relati vamente ef icaz en algu nos p ai ses de eco no m ía ce ntralme nte p lanifi cada, mu y di st inta el e la nu est ra. En ell os e l co m erc io ex t erio r, no só lo de bi enes, sin o t ambi én de se rv ic ios -a un el
tu ri sm o- se hace a tr avés de entidad es gubern am entales. Lo
m is m o pu ede dec irse res pecto de las t ransacc io nes f in anc ie ras
intern ac io na les. Po r otra pa rte, el turi sm o d e los nac io nales al
ex teri o r es t á muy res trin gid o y la in specc ió n adu ana \ de entrad a
y sa lid a para los v iajero s, t anto n ac io nales co m o ex tranj eros,
ti ene m od alid ades q ue no so n ace ptab les en o t ros países. Las
co muni cac io nes está n ce nsuradas y las pe nas po r inf ri ngir las
d ispos ic io nes de l co ntrol d e ca mbi os so n en ex trem o se veras .
CONTRO L D E CAM BI OS D U A L
nte las grand es difi c ultades para lograr qu e en un rég im en
de co ntro l d e ca mbi os todos los perce ptores de di v isas
entreguen la integ rid ad de éstas a la aut o rida d ca mbi aría , alg unos pa íses h an opta do po r un sistema du al. Este siste m a se c ara cte ri za po r tener dos m erca d os de d iv isas, un o suj eto a
co ntrol y o tro libre. En e l prim er m erca do se in c luyen las ex portac io nes de algun as m erca nc ías cu yos pr ec ios so n f ác il es de conoce r, po r ejempl o, los de c iertas m ateri as pr im as, y cuyas ve nt as al ex terior se hace n por un núm ero m ás o m enos redu c id o
de expo rt ad o res que pu eden se r v igil ados en d et all e en cu anto
a su fo rm a d e ope rar y a su co ntabilid ad . Co n las divi sas procede ntes de es t as ex po rtac ion es "contro labl es" se ati ende la d em anda de las di v isas necesa ri as p ara p aga r c iert as m erca n c ías
ese nc iales q ue tam bi én so n relat ivame nte co ntro labl es, co m o
los ce rea les, po r se r su prec io intern ac io nal co noc ido e impo rtadas po r pocas empresas. En el m erca do co nt rol ado pu eden t a mbién in c luirse los créditos d el ex t eri o r qu e se reg istren ante la
A
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au to r1 clacl, ex ist iend o l a ob li gac ió n p ara el ac reditado ele entrega r a d ic ha auto rid ad las div isas recib idas, y ex isti end o, en ca mb io, la o bli gac ió n para esa autorid ad el e proveer al acred itado la
mo neda ex tr anj era requ erid a para el se rv ic io ele su deuda . Po r
o tr a part e, en el m erca do libre se efectúa el res to ele las t ransacc io nes ta l co m o se hace en un rég im en ele pl ena co nve rt ibilicl acl
y transfe ribilicl acl . En el m erca do li b re se m aneja to ci a la expo rtac ió n e im portac ió n el e artíc ul os el e difi c il va lu ac ión o man ejados po r num erosas empresas, as í co mo el turi sm o, las transacc iones f ro nteri zas y el mov imi ento el e cap ital no reg istrado.
Se ap rec iará qu e el sistem a dual ti ene vent ajas y desve ntaj as
res pec to del sistem a "c lás ico". La prin c ipal ve nta ja es qu e req ui ere un ap arato admini strat ivo mu c ho menos comp lejo, sin
tanta ca li f icac ió n técn ica y sin tant a oportu nid ad p ara la
co rrup c ió n. Pero las desve ntajas so n múltipl es y mu y se ri as. La
pr in c ipa l el e ella s es que al mantenerse libre una part e de l m erca do no se ev ita, ni siqui era en teoría, la fuga el e cap ital, qu e es
la razón prin c ipal por la cual suelen es tabl ece rse los cont ro les
el e camb ios . Ade m ás, se pued en señalar las desve ntajas sigu ientes:
a] Tocia vez que e l co nt ro l, por su propia natura leza, nu
podrí a ev itar la fuga ele cap itales, es ele presumirse que se
es tablecería co n e l propó sito el e no dev alu ar o el e deva lu ar m enos. En ta les c irc un stan c ias, surgirí an dos tipos el e ca mbio: e l
del m ercado co nt ro lado y el del mercado libre. Este último seguram ente subiría muchí sim o en relac ió n co n el prim ero, ya
que tendría que soportar toda la presión del dese quilibrio externo de la eco no mí a.
b] La presión para in c luir dentro del m ercado co ntrolado
muchas impo rtac iones y pocas ex po rtac io nes se ri a eno rm e, puesto que en ese mercado el tipo de camb io serí a m ás bajo q ue en el
mercado libre. En la medida en que se ced iera a esa pres ió n, las
divisas obten ibl es por la auto rid ad ca mbi ari a se rí an in suficientes
para atender la demanda, teniendo que estab lecerse rac ion amientos de divisas que ci arí an lu gar al postergamiento de impo rtaciones o a in cumplimientos en el servicio de la deuda exte rn a,
pública o privada .
c] Las v io lent as flu ctu ac io nes a que es taría expuesto el " tipo libre" harí an m ás in c iertas, y por tanto m ás costosas, las
ope rac iones intern ac io nales respectiva s, lo cua l vendría a co nstituir otro f acto r ele in ef ic ienc ia en la eco nom ía.
el] Es de supo nerse que las exportaciones control ad as, para
no desaparecer ante un tip o de camb io desfavo rab le, t endrían
que se r de productos en los que el país gozara de una co nsid erable ve ntaja co mparat iva. Aun as í, si el tipo de camb io ap licab le no se aju sta ra adec u adame nte - y habría mu c ha tentac ió n para no hace rl o - di c has expo rtac io nes acaba rí an por
deteriorarse y aumentaría el ali c iente para in c luir en el co ntro l
otras ex portaciones y para evo lu c ionar así, grad u alm ente, al
co nt ro l de ca mbi os integ ral.
e] La gran in ce rt idumbre qu e rein arí a res p ec to del va lor de
la mo neda na c ional motivaría una enorm e clolari zac ió n no
documento
só lo ele las tran sacc iones f inan c ieras, sin o el e la co ntra tac ió n
comercia l en ge nera l. Esto se r ia es pec ialmente c iert o en la extensa front era norte ele México. En la med ida que el dó lar se
usa ra en lu gar de l peso en esa zo na, as í co m o en el re sto d el
país, la eco no mí a nac io nal in curriría en el eno rm e costo implicado por la pé rdi da de l se ri o reaje sobre los pesos c uya c ir cu lació n quedara sustituida po r la el e dó lares. O ex presa do en otra
forma: el pa ís tend rí a q u e procu rarse m edi ante ex po rt ac io nes o
end eud amiento ex tern o, es dec ir.a un cos to rea l, m edios el e pa go qu e aho ra só lo le c uesta im pr imir.
CONS IDERAC IONES FINA LE S
i ex iste algú n paí s en clo ne/ e el co nt ro l de ca mbios ti ene la
má xima probabiliclacl de fra casa r, ése es probabl em ente
Méx ico, entre otras ra zo nes, por las sigui entes:
S
A. En lo qu e toca al co nt ro l ele ca mbios in tegra l:
a] Se trata el e un paí s cuyas costa s des habitada s, propic ias para el co ntrabando, son ele gran exte nsió n. Además, co mparte una
frontera ele más ele 3 000 kilómetros co n una nac ión q ue no ti ene
co ntrol de cambios y cuya m o neda es la de más amp li o uso in ternac iona l. Estos factores plantea n diferencias impo rtantes res pecto de o tros pa i ses, que están rodeados total o parcialm ente el e
nac io nes q ue practican el co ntro l de camb ios, d ispuestas a coope rar en la detec c ió n de las v io lac io nes a las no rm as ca mbiaria s.
b] D entro del pe rso nal banca ri o hay pocos elem entos ve rsados en ope ra c io nes intern ac iona les y el ent renamiento de
aq uéll os toma largo tiempo .
c] El entrenami ento del pe rsona l ad u ana ! también req u er irí a
el e un tiempo co nsid erab le.
el] La diversifi cac ió n de la impo rt ació n es enorme tanto por
importadores como po r bienes.
e] E1 turi smo y las transa cc io nes fronteri zas desempeñan un
p ape l muy destacado en nu es tra eco no mí a.
f] Existe dentro del paí s un comercio cons iderab le de oro y
plata .
B. En lo que toca al sistema dual:
a] Conform e a este sistema, la fó rmul a obv ia se rí a su j etar al
co ntro l las expo rta c ion es de petróleo y derivados, que co nst ituyen alrededor de 76% de l total de las ve ntas de mercancía s al
ex terior, y co n las divisa s as í capturadas, un os 14 000 millones
ele dólares, 1 surtir la demanda de moneda extra nj era para los
pagos de más alta prioridad y m enos difíciles de ve rifi ca r en
cuanto a su autent ic id ad, qu e se rian los co rr es pondi entes a las
1 Esta cifra y las sigu ientes son estimac iones para 1982.
comercio exterior, junio de 1982
i111po rt ac io nes de l sec to r públi co, un os 7 000 mi ll o nes ele dó lares, y a los intereses el e la deuda púb li ca ex tern a, u nos 8 500
111 ill o nes el e dó lares . A demá s, se podrí an suj etar al co ntro l los
111 ov i111i entos el e prin c ipal ele la d eud a públi ca ex tern a y, en la
med id a que eso s m ov imi entos dejara n un sald o po sit ivo, pod rí a
ve nd erse algun a ca n t idad el e di v isas, un os 9 000 mill o nes el e dólares. al sec tor pr iva do, a l tipo del m ercado co ntro lado; pero es
el e seña larse qu e es as di v isas só lo c ubrirí an un a p arte rela ti va111e nte pequ eña de los pagos al ex te ri or el e di c ho sec to r, q u e
pu eden alca nza r unos 25 000 mill o nes el e dó lares pa ra 1982, t an
só lo po r co ncep to el e c uenta co rri ente.
b] ¿C u ál se ri a la ga nanc ia el e hace r tocio es to ? La redu cc ió n
ele costo, en té rmin os el e pes o s. el e las im portac io nes of ic iales y
de los intereses d e la deu da públi ca ex tern a, q u e se lograría por
v irtud d el tip o el e camb io 111 ás bajo obtenib le en e l 111 erca cl o
co ntro lado, qu ed arí a auto m át ica m ente ca nce lad a po r la p érdi da el e in gres os ele Pemex, va lu ada tamb ién en pesos m ex ica nos .
Po r co ntra, las desve ntajas ele es tab lece r el sistem a dual en
Méx ico se rí an pate ntes . No ev ita ría la fuga ele cap ita les, sino
qu e la multipli ca ría, clild a la pérdida el e co nfi an za qu e se ri a
ca usada po r el es t ab lec i111i ento mi smo de l co nt ro l. La as ignac ión ele di v isas al t ipo d e ca m b io co n t rolado, a los di stintos so lic itantes del sec tor pri vado, se ri a di f íc il el e hacer co n ac ierto y
ho nes tid ad . La so brefa c tur ac ió n el e im po rtac ion es m ane jad as
al t ipo el e ca mbi o co ntro lado so breve ndrí a co n toci a seg urid ad .
Y, además, se afro nt arían tocios los prob lema s se ñ alados al comi enzo el e es t as co nsid erac io nes, po r lo qu e habría fu ert es pr esio nes pa ra adopta r el co ntro l ele ca mbi os integ ral.
E1 co ntro l de ca mbi os, en cu alqu iera el e sus ve rsio nes, no es
ace ptabl e ni co m o m edid a tempo ral pa ra so rtea r un a em erg enc ia. Por lo ex pu esto en párrafos anter iores, res pec to de l largo
t iempo q ue to m arí a rec lutar, o rga ni za r y entrenar al pe rso nal
necesa ri o pa ra la admini st rac ión del co nt ro l, se dedu ce qu e el
tiempo peo r pa ra el fun cio namiento d el mi sm o se ri a prec isam ente e l ele sus ini c ios, qu e p ara es tos efec to s se puede co nsiderar el e m eses, si no es qu e d e años. A un si se adopta ra el sistema du al, ele montaje m enos difi c il , no se ev ita rí a un a c ri sis de
co nfian za de m agn itud tal qu e haría in sostenibl e e l m ercado
libre. A través de és te se ef ec tu arí an granel es fuga s de ca pit al,
que ll eva rí an al tipo el e ca mb io re spe c ti vo a ni ve les impredeci bl es.
Aú n m ás, obsérvese que el es t abl ec imi ento de l co ntro l de
ca m bios requ erirí a acc ió n leg isl at iva. Esto c iert am ente si se trata ra de imp lantar el co ntrol de ca mbios integ ral; pero tambi én
en caso de op tarse por un sistem a dua l, si és te obligara a ex portado res de serv ic ios de l sector pr iva do a enterar sus in gresos ele
d iv isas al ban co ce ntral. Rec uérd ese, as imi smo, que la pu es t a
en v igo r de l co ntro l de ca mbi os presupon e la r - ?:1i zac ió n e
in stru cc ió n de l persona l que se enca rgue de adm ini st rar lo, así
co m o la procurac ió n el e equ ipos y loca les. Es ev id ente qu e durante el lapso qu e tom aran la acc ió n legi slativ a y los prepara tivos referid os se rí a imposibl e m antener en sec reto la m edid a, el e
man era que el co lap so de l tipo de ca mbi o y las co rrid as co ntr a
los depósitos ban ca rios en dól ares sobrevendrían con toci a segurid ad, a m enos qu e se decretara el c ierre el e los bancos. Por
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se r necesa ri o que d ic ho c ierr e fu era po r ti empo relat iva m ente
largo, se paral iza ría e l sistema el e pago s del p aís.
En c ua lqui era el e sus ve rsio nes, el co ntro l d e ca mb ios prop ic ia la redi stribu c ió n in eq uitat iva del in greso. Los ex portador es
qu e log ren obtene r un tip o d e ca mbio al to ya sea por obt ene r
sus d iv isas de l co n t raban do o po r pe r111i tír se les dentro de un siste m a du al ope rar en el m erca do li bre, te nd rá n beneficios ext rao rd in ari os. A la vez, los importado res qu e log ren adquirir d iv isas en e l m ercado of ic ia l, en el c u al es el e pre sumirse reg irá un
t ipo el e ca mbi o sob reva luacl o, tamb ién di sf rut ará n ele benefi c ios ext rao rdin ari os; y es prob ab le que estos impo rtado res se an
las emp resas m ás pod ero sas . Po r co ntra, los ex po rt ado res e importadores qu e se encu entren en la posic ió n in ve rsa debe rán
sufrir un a con sid erab le m erm a el e sus in gresos. Po r su p arte, los
co nsumidores t ambi én se verá n af ectados indi re cta m ente por
las def o rma c io nes se ña lada s. Ade m ás, la redi stribu c ió n de l
ingreso seguram ente ope raria co ntra qui enes ti enen menos m eca ni sm os el e defe nsa en la eco no111 i a, q u e su e len se r las persona s el e m eno res rec ursos.
La d esc o nf ianza qu e cau sa rí a el co nt ro l el e ca mbi os
propi c iarí a la cl es interm ecliación f in anc iera; es to, part ic ul armente, si se caye ra en la f al sa ilu sió n ele qu e, habi end o cont ro l,
se ria factible te ner ta sas de in t erés fu ertem ente nega ti vas e n
términ os rea les, en v irtud el e qu e supu es tam en te ya no se rí a
prec iso m ante ner co ndi c io nes co mpetiti vas respec to el e los
m ercados f in anc iero s inte rn ac io na les. La cl es in termecl iac ió n
ag rava rí a las di f icult ade s para fin anc iar a los sec to res púb li co y
pr ivado y., por lo mi sm o, harí a m ás necesa ri o rec urrir a los ex pedientes de la emi sión pri m ari a y del end eu dami ento exte rn o.
El rac io nam iento el e d iv isas qu e, por las ra zon es ya exp li cadas en p árraf os anteriores, se guram en te tendría qu e es tabl ece rse al pon er el co ntrol , tendrí a e fec tos infl ac io nari os m ás graves
que los ele deva lu ac ió n pura y simpl e, ya qu e impli caría in ev it abl em ente la res tr icc ió n el e la ofe rta de bi ene s y se rv icios impo rt ados y gran in ce rtidumbre so bre la posibilid ad y opo rtunid ad el e las adqu isic ion es en el ex teri or.
Co nsid erad os los granel es prob lem as y negativos res ultado s
que impli ca rí a e l co ntrol de ca mbios, po r lo m enos en un paí s
co n las ca ra cteríst icas el e México, se ti ene la firm e co nv icc ión
de qu e no se rí a el e nin guna m anera aco nse jabl e su esta b lec imiento en nu es tro paí s. La adopción del co ntro l de cambios
reflejaría un "esca pi smo" a las rea lidad es económi cas qu e nada reso lve rí a y que sí con du c irí a, co n to d a prob abil id ad, a la
pa ra li zac ió n el e ampli os sec tores ele la econo mí a nac ion al al escasear y enca rece rse las di v isas neces aria s para la importac ió n
de in sumos.
La adopci ó n de es t a m edid a siempre ha sid o rec hazad a en
México, aun durante las peo res c risis eco nó mi cas . Conv iene recorda r qu e en la época ele la ex propia c ió n petro lera, la m ás
d if íc il en medio siglo, no f altó qui en sugiri era e l co ntrol de ca mbi os, y que el genera l Cá rd e na s, co n argum entos se mejantes a
los expues tos en es ta nota, re c hazó la p ropos ic ió n, co m o co nsta en su inform e ante e l Co ngreso el e la Unión, del 1 el e se pti embre de 1938 . O